Bijlage 1 - Nota Grondbeleid Delft
Tekst van het document
Nota Grondbeleid
1 Inhoudsopgave
Samenvatting
2
1. Visie
5
1.1 Welk doel dient het grondbeleid en de Nota Grondbeleid? 1.2 Welke documenten vormen het Delftse grondbeleid? 1.3 Terugblik en aansluiting: van overwegend faciliterend naar actiever waar nodig 1.4 Waarom actiever: nodige regie voeren om maatschappelijke groei haalbaar en betaalbaar te maken
2. Rolkeuze
5 5 6 7
8
2.1 Hoe werkt de Nota Grondbeleid? 2.2 Rollen 2.2.1 Geen rol nemen binnen het grondbeleid 2.2.2 Faciliterend grondbeleid (actief en passief) 2.2.3 Actief grondbeleid 2.2.4 Gecombineerde rol 2.3 Stad en gebied
8 10 10 10 11 11 11
3. Samenwerkingsvormen en instrumenten
12
3.1 Samenwerkingsvormen 3.2 Instrumenten voor actief grondbeleid 3.3 Instrument voor actief faciliterend grondbeleid 3.4 Instrumenten voor passief faciliterend grondbeleid
12 14 17 17
4. Kaders voor financiën, besluitvorming, informatievoorziening en risico’s 19 4.1 Rolverdeling gemeenteraad en college van burgemeester en wethouders 4.2 Financiën en besluitvorming 4.3 Informatievoorziening 4.4 Risicomanagement
19 19 20 21
1
Samenvatting Nota Grondbeleid is een koersdocument hoe grond in te zetten als middel om ambities te bereiken De Nota Grondbeleid van de gemeente Delft beschrijft hoe de gemeente Delft grond als middel kan inzetten om maatschappelijke en ruimtelijke ambities te realiseren: een stad die leefbaar, betaalbaar, duurzaam en toekomstbestendig is. De nota is een strategisch kader voor rolkeuze, samenwerking en instrumenten met de volgende doelstellingen: 1) 2)
3)
Mogelijkheden scheppen voor de gemeente Delft om regie te voeren op maatschappelijke en ruimtelijke ambities en het realiseren daarvan. Richting en houvast bieden aan de gemeente Delft om situationeel de juiste rol te kiezen. Deze Nota Grondbeleid geeft de strategische richting en het ‘wanneer en waarom’ van gemeentelijk handelen op de grondmarkt. Daarnaast wil de gemeente Delft de beschikbare gemeentelijke middelen effectief inzetten, risico’s beheersen en transparant informeren over de inzet van haar middelen.
De nota is de kapstok binnen een set van vier documenten: de Nota Grondbeleid (strategische keuzes), de Nota Grondprijzenbeleid (methoden/spelregels), de Grondprijzenbrief (jaarlijkse prijsniveaus), en de Nota Kostenverhaal (verhaal van publieke kosten/bijdragen).
Overzichtsschema om tot rolkeuze, samenwerking en instrumentarium te komen
Rolkeuze wordt per initiatief bepaald op basis van zes criteria en leidt tot vier mogelijke rollen Het overzichtsschema beschrijft het proces van het grondbeleid, waarin gemeente Delft situationeel handelt: faciliteren waar het kan, actiever waar nodig. Externe initiatieven 2
worden eerst getoetst op bijdrage aan beleidsambities (1). Daarna vindt een integrale beoordeling van het initiatief plaats op zes criteria (2). 1) 2) 3) 4) 5) 6)
Ambitie: Bijdrage aan ambities; Noodzaak: Pakt de markt het zonder rol van de gemeente op?; Gewenste zeggenschap: Is langjarig boring van gemeentelijke ambities wenselijk?; Middelen: Financiën en capaciteit; Risico’s: Juridisch/financieel/maatschappelijk; Redelijkheid: Proportionaliteit t.o.v. ambitie of kleinere rol.
De gemeente Delft bepaalt per initiatief haar rol (3) op basis van deze zes criteria, rekening houdend met andere initiatieven en lopende projecten in de stad en het gebied. De afweging draait om de balans tussen de zes criteria en leidt uiteindelijk tot één van de volgende rollen: geen rol, faciliterend (met daarbinnen passief faciliterend en actief faciliterend) en actief grondbeleid. Rollen kunnen ook worden gecombineerd binnen een project. Vier mogelijke rollen: geen rol, passief faciliterend, actief faciliterend, actief grondbeleid •
Allereerst kan de gemeente geen rol nemen binnen het grondbeleid. Deze keuze maakt de gemeente als een initiatief niet bijdraagt aan ambities of geen publieke inzet vraagt. De gemeente blijft dan wel publiekrechtelijk toetsen en vergunningen verlenen.
•
Daarnaast kan de gemeente vanuit grondbeleid een faciliterende rol kiezen. De grond blijft dan bij de markt. De gemeente stelt kaders, toetst plannen en sluit overeenkomsten. Binnen faciliterend wordt onderscheid gemaakt tussen onderstaande twee categorieën: Passief faciliterend: Wanneer een initiatief beperkt bijdraagt aan gemeentelijke ambities of de noodzaak tot handedelen vanuit de gemeente beperkt is wordt voor deze rol gekozen. De gemeente treed in deze rol vooral toetsend en randvoorwaardelijk op. o Actief faciliterend: De markt ontwikkelt en de gemeente ondersteunt financieel bij maatschappelijke meerwaarde (geen grondpositie maar er is wel een beperkt financieel risico). Tenslotte kan de gemeente voor actief grondbeleid kiezen. Hierbij wordt grond als stuurmiddel gebruikt. De gemeente voert dan de grondexploitatie zelf uit. Dit geeft maximale sturing, maar vraagt middelen en brengt hogere risico’s. Deze rol wordt ingezet wanneer een project in grote mate bijdraagt aan ambities én borgen van zeggenschap noodzakelijk en gerechtvaardigd is. o
•
Hoewel de afweging voor de rolkeuze situationeel is, verwacht de gemeente Delft een actiever grondbeleid te voeren dan in het verleden, omdat gemeente Delft een grote binnenstedelijke groeiopgave tot 2040 heeft met hoge maatschappelijke waarde die de markt niet altijd oppakt. Als tijdens de uitvoering van een project de omstandigheden veranderen kan een heroverweging van de rol die de gemeente heeft gekozen volgen.
Grondpositie en rolkeuze bepaalt mede de samenwerkingsvorm en instrumentarium Afhankelijk van rol en grondpositie kiest de gemeente een samenwerkingsvorm (4): van gemeentelijke exploitatie en bouwclaim (veel sturing) tot concessie en private zelfrealisatie (meer markt, minder risico voor gemeente). 3
Afhankelijk van hoe actief de gemeente optreedt, kan zij verschillende instrumenten (5) voor grondbeleid inzetten. Deze zijn te onderscheiden in onderstaande groepen. Hoe actiever de rol van de gemeente, hoe meer instrumenten zij kan gebruiken; bij een passieve faciliterende rol is de keuze juist beperkt tot de passief faciliterende instrumenten. 1) 2) 3)
Passief faciliterend: kostenverhaal, vrijwillige en afdwingbare bijdragen. Actief faciliterend: gemeentelijke bijdrage in publieke kosten bij onrendabele top. Actief: tenders, 1-op-1 uitgifte (Didam-proof), erfpacht/opstalrecht, grondhuur, minnelijke verwerving, voorkeursrecht, onteigening (ultimum remedium), kavelruil en herverkaveling.
Afspraken over de governance, financiële middelen en risico’s bij actiever grondbeleid Naast keuzes over rol, samenwerkingsvorm en in te zetten instrumenten zijn kaders voor financiën, besluitvorming, informatievoorziening en risico’s van belang. Hierbij is ook de rolverdeling tussen Raad en college van belang. De gemeenteraad bepaalt het beleid, stelt kaders vast en houdt toezicht. Het college voert het grondbeleid uit op basis van goedgekeurde plannen en is verantwoordelijk voor een doelmatige en rechtmatige uitvoering. Grondbeleid kan alleen worden uitgevoerd als voldoende financiële middelen beschikbaar zijn. Actiever grondbeleid vraagt meer investeringen en zorgt voor hogere risico’s. Besluiten hierover, inclusief financiële onderbouwing, worden door het college aan de gemeenteraad voorgelegd. De gemeente Delft rapporteert in de begroting en jaarrekening over de voortgang van het grondbeleid. Bij de jaarrekening ontvangt de raad het MPG en bij de begroting het TMPG. Grondbeleid kent aanzienlijke risico’s. Bij grondverwerving worden financiële, juridische en organisatorische risico’s vooraf in kaart gebracht en beheersmaatregelen vastgesteld. De risico’s worden per project in het (T)MPG in beeld gebracht en financieel vertaald naar risicoreserveringen binnen het gemeentelijk weerstandsvermogen.
4
1. Visie Dit hoofdstuk beschrijft de visie van de gemeente Delft op grondbeleid. Als eerste wordt het doel geduid dat de gemeente Delft heeft met grondbeleid en deze Nota Grondbeleid. Ten tweede wordt beschreven welke documenten het Delftse grondbeleid vormen. Daarna wordt kort gekeken naar het grondbeleid in het verleden. En als laatste wordt de aanleiding voor de gemeente Delft besproken om haar visie op grondbeleid aan te scherpen.
1.1 Welk doel dient het grondbeleid en de Nota Grondbeleid? Grondbeleid is geen doel op zich, maar een middel om maatschappelijke en ruimtelijke ambities te realiseren middels grond of (her)ontwikkeling van grond. De primaire inzet is het creëren van publieke meerwaarde: een stad die leefbaar, betaalbaar, duurzaam en toekomstbestendig is. Het grondbeleid kan zo zichtbaar bijdragen aan verschillende beleidsterreinen, zoals wonen (sturing op locaties, tempo en betaalbaarheidsmix), economie en werk (ruimte voor werk en doelgroepen die moeilijk plek vinden), voorzieningen (doordachte inpassing en clustering), mobiliteit: (knooppuntontwikkeling, loop- en fietsinfrastructuur, (alternatieven voor) parkeren), leefomgeving en klimaat (groen, water, klimaatadaptatie en energietransitie), en onderwijs en zorg (duidelijke grond- en ruimteafspraken). Het grondbeleid ondersteunt die doelen door richting te geven aan het gebruik van schaarse ruimte. De doelstellingen van deze Nota Grondbeleid zijn daarom: 1) 2)
3)
Mogelijkheden scheppen voor de gemeente Delft om regie te voeren op maatschappelijke en ruimtelijke ambities en het realiseren daarvan. Richting en houvast bieden aan de gemeente Delft om situationeel de juiste rol te kiezen. Deze Nota Grondbeleid geeft de strategische richting en het ‘wanneer en waarom’ van gemeentelijk handelen op de grondmarkt. Daarnaast wil de gemeente Delft de beschikbare gemeentelijke middelen effectief inzetten, risico’s beheersen en transparant informeren over de inzet van haar middelen.
De Nota Grondbeleid zorgt er zo voor dat beleidsambities gerealiseerd kunnen worden en dat deze beleidsambities worden verbonden aan de fysieke realiteit.
1.2 Welke documenten vormen het Delftse grondbeleid? Het grondbeleid van gemeente Delft bestaat uit meerdere samenhangende documenten. De Nota Grondbeleid, die voor u ligt, vormt daarin het centrale kader. Belangrijke onderdelen van het grondbeleid zijn daarnaast verder uitgewerkt in drie afzonderlijke documenten: het Grondprijzenbeleid, de Grondprijzenbrief, en de Nota Kostenverhaal. Deze vallen niet binnen de reikwijdte van de Nota Grondbeleid zelf, maar maken wél integraal onderdeel uit van het bredere gemeentelijk grondbeleid.
5
Figuur 1: Samenhang verschillende documenten die betrekking hebben op het Delftse grondbeleid.
Toelichting op de documenten: •
Het grondprijzenbeleid bevat de methodieken en spelregels voor marktconforme grondprijzen per functie. In de grondprijzenbrief wordt de hoogte van de grondprijzen vastgelegd.
•
De Nota Kostenverhaal legt de werkwijze vast voor het verhalen van binnenplanse kosten, eventuele bovenwijkse voorzieningen en bijdragen aan gebiedsoverstijgende investeringen in samenhang met de verstedelijkingsopgave.
•
De Nota Grondbeleid verwijst functioneel naar deze documenten, waarin zij leidend zijn voor de concrete berekeningen, tarieven en voorwaarden, zonder die in de Nota Grondbeleid te herhalen. Zo blijft de Nota Grondbeleid de stabiele kapstok voor keuzes van rol, samenwerkingsvormen en instrumenten, terwijl het grondprijzenbeleid, de grondprijzenbrief en de Nota Kostenverhaal flexibel kunnen meebewegen met marktontwikkelingen, wetgeving (zoals de Omgevingswet) en bestuurlijke accenten.
De Nota Grondbeleid vormt de spil van het Delftse grondbeleid, terwijl de Nota Kostenverhaal, de Nota Grondprijzenbeleid en de grondprijzenbrief als complementaire documenten functioneren.
1.3 Terugblik en aansluiting: van overwegend faciliterend naar actiever waar nodig In de Nota Grondbeleid van 2017-2020 is ervoor gekozen om faciliterend grondbeleid na te streven. Deze lijn is in de Nota Grondbeleid van 2022-2025 verruimd, met de mogelijkheid om waar nodig een actievere en risicodragende rol te overwegen. Met de huidige Nota Grondbeleid die voor u ligt, blijft een faciliterende gemeentelijke rol de voorkeur genieten wanneer de markt de gemeentelijke ambities in voldoende mate kan realiseren. Wanneer er met een initiatief gemeentelijke ambities gerealiseerd kunnen worden maar de markt dit niet of onvoldoende oppakt, zal de gemeente Delft door de doelstellingen van deze nota sneller neigen naar een actieve en risicodragende rol. Het gemeentelijke instrumentarium dat hiervoor nodig is, zal dan sneller worden ingezet om de gemeentelijke ambities te behalen binnen het vastgestelde risicoprofiel en de beschikbare middelen.
6
1.4 Waarom actiever: nodige regie voeren om maatschappelijke groei haalbaar en betaalbaar te maken Gemeente Delft staat voor een forse opgave: tot 2040 moeten circa 15.000 woningen worden toegevoegd en moet ruimte worden geboden aan 10.000 extra banen. Door de schaarse uitbreidingsmogelijkheden zal deze groei grotendeels binnen de bestaande stad moeten worden opgevangen. Dat vraagt om ruimte-efficiënt (her)ontwikkelen, meer functiemenging en stevige investeringen in mobiliteit, openbare ruimte, groen en klimaatadaptatie. Deze benodigde ontwikkelingen in combinatie met de noodzakelijke verdichting zijn echter complex: er spelen altijd bestaande functies en uiteenlopende belangen, hoge kosten voor sanering of verplaatsing en vraagstukken rond stikstof en geluid. Daarbovenop vraagt de energietransitie om nieuwe infrastructuur en maken klimaatbestendigheid en biodiversiteitsherstel de opgave extra veeleisend. Wanneer de markt complexe initiatieven met een grote maatschappelijke meerwaarde niet oppakt, kan de gemeente deze, uiteraard binnen de beschikbare middelen, mogelijk toch realiseren door middel van actief grondbeleid. Initiatieven die bijdragen aan het behalen van maatschappelijke en ruimtelijke ambities zoals betaalbaarheid, leefbaarheid en duurzaamheid worden niet altijd door de markt opgepakt.
Wanneer gemeentelijke ambities dan niet of onvoldoende gerealiseerd worden, kan de gemeente middels het grondbeleid deze ambities mogelijk toch realiseren. Het gaat hierbij ook vaak om de complexere opgaven. Voor de gemeente Delft is grondbeleid daarom een belangrijk middel om regie te voeren op de ontwikkeling van Delft. Met strategische grondposities en een actievere rol kan de gemeente erop sturen dat ambities wel, tijdig en in voldoende mate, worden behaald. Actiever grondbeleid vormt daarmee een noodzakelijke aanvulling op andere sturingsinstrumenten, zoals ontwikkelkaders en financiële arrangementen.
7
2. Rolkeuze Dit hoofdstuk beschrijft hoe de gemeente Delft initiatieven beoordeeld en welke afwegingen leidend zijn voor de gemeentelijke rolkeuze en te gebruiken instrumenten. Dit hoofdstuk heeft tot doel om een kader te beschrijven waarbij het gemeentelijk handelen in elke situatie op basis van dit kader zo voorspelbaar mogelijk is.
2.1 Hoe werkt de Nota Grondbeleid? De gemeente Delft handelt situationeel: faciliteren waar het kan, actiever optreden waar dat nodig is om gemeentelijke ambities te realiseren. Omdat de randvoorwaarden verschillen per initiatief, bijvoorbeeld op het gebied van ambities, grondpositie en beschikbare middelen, kiest de gemeente per situatie of regie vanuit de gemeente noodzakelijk is, of dat ambities ook worden gerealiseerd zonder ingrijpen van de gemeente.
Figuur 2: Beoordeling van een initiatief binnen het Nota Grondbeleid.
Deze Nota Grondbeleid is het afwegingskader voor de gemeentelijke rolkeuze, samenwerkingsvorm en instrumenten. Figuur 2 beschrijft de route van een initiatief binnen het grondbeleid om een rol, samenwerkingsvorm en instrumenten te kiezen. De inzet van grondbeleid kan voortvloeien uit zowel een intern als een extern initiatief. Een intern initiatief kan zowel een concrete ontwikkeling als een aanleiding door een beleidsambitie zijn. Wanneer het initiatief van buiten de gemeente komt, zoals een derde die met een ontwikkelvoorstel komt, betreft dit een extern initiatief. Bij een intern initiatief wordt stap 1 overgeslagen omdat ervan wordt uitgegaan dat alle interne initiatieven die worden gestart door de gemeente voldoen aan de beleidsambities. Bij een extern initiatief wordt daarentegen wel eerst de toets van stap 1 gedaan. Na stap 1 volgt voor beide soorten initiatieven dezelfde beoordelingssystematiek. Stap 1 – Bijdrage aan beleidsambities: Een extern initiatief wordt getoetst aan de doelstellingen en uitgangspunten van de omgevingsvisie en mogelijke aanvullende gemeentelijke ambities. Wanneer het initiatief voldoet aan deze beleidsambities, volgt de beoordeling van stap 2.
8
Stap 2 – Beoordeling initiatief: Vervolgens wordt het initiatief integraal beoordeeld. De beoordeling bestaat uit zes afzonderlijke criteria: ambitie, noodzaak, middelen, risico’s, gewenste zeggenschap en redelijkheid. Elk van deze criteria wordt afzonderlijk beoordeeld, maar samen geven ze het totaalbeeld van het initiatief. 1) 2) 3)
4) 5) 6)
Bij ambitie gaat het om de mate waarin het initiatief daadwerkelijk kan bijdragen aan de maatschappelijke en ruimtelijke ambities die de gemeente Delft zich stelt; Bij noodzaak wordt beoordeeld of de markt de ambities niet (volledig) zelfstandig kan of wil realiseren en het initiatief zonder gemeentelijke interventie niet uitgevoerd wordt; Bij gewenste zeggenschap wordt beoordeeld in welke mate het wenselijk is om gemeentelijke zeggenschap in dit initiatief te borgen teneinde de ambities naar wens te kunnen realiseren; Bij middelen wordt beoordeeld in hoeverre de beschikbare gemeentelijke financiën en gemeentelijke personele capaciteit toereikend zijn om rolneming te kunnen faciliteren; Bij risico’s gaat het om de uitvoerbaarheid van het initiatieven de juridische, financiële en maatschappelijke risico’s die hiermee gepaard gaan; Ten slotte wordt met het finale criterium redelijkheid getoetst of de veronderstelde rolneming met het bijbehorende risicoprofiel in absolute zin in verhouding staat tot de gewenste ambitie, en of de ambitie in relatieve zin ook met een minder verstrekkende gemeentelijke interventie gerealiseerd kan worden.
Stap 3 – Rolkeuze: De gemeente bepaalt situationeel welke rol zij inneemt. Daarmee kan zij invloed uitoefenen op tempo, programmering, betaalbaarheid en kwaliteit van projecten. Een initiatief bevindt zich altijd binnen een dynamische context, dit vraagt om een adaptieve werkwijze. Het doel van deze werkwijze is: het bewaken van een samenhangende ruimtelijke ontwikkeling op lange termijn én het sturen op goede groei van Delft. Daarom kiest gemeente Delft op basis van de beoordeling van het initiatief, de stedelijke en gebiedsambities, maar ook alle andere initiatieven en projecten in een gebied, de rol die het beste past bij het realiseren van ambities binnen de beschikbare middelen. Hoe de rolkeuze werkt en wat de verschillende rollen zijn worden in het vervolg van dit hoofdstuk verder uitgewerkt. Stap 4 – Samenwerkingsvormen: De gemeente werkt voor de realisatie van haar ambities samen met marktpartijen. De rolkeuze samen met de initiële grondpositie bepaalt hoe de samenwerking tussen gemeente en ontwikkelende partijen wordt ingericht (zoals een concessie of een joint venture). Dit wordt in hoofdstuk 4 verder uitgewerkt. Stap 5 – Instrumenten: Nadat de gemeentelijke rolkeuze en een samenwerkingsvorm is bepaald, volgt ook de keuze voor de inzet van gemeentelijke instrumenten. Voor het grondbeleid beschikt gemeente Delft over een breed palet aan instrumenten.
Elk instrument heeft een eigen toepassingsmoment en meerwaarde. De gemeentelijke instrumenten zijn uitgewerkt in hoofdstuk 4. Na de instrumentkeuze kan de uitvoering van het project starten. Wanneer in de loop van een project de randvoorwaarden veranderen en blijkt dat de gekozen rol, samenwerkingsvorm of het bijbehorende instrumentarium niet meer aansluit bij de visie van de gemeente Delft, kan de gemeente kiezen voor een heroverweging en wordt de route opnieuw doorlopen. De gemeente maakt daarbij een hernieuwde afweging van de zes criteria. Grondbeleid en zeker actief grondbeleid kost geld en brengt risico’s met zich mee. Daarom zijn kaders voor financiën, besluitvorming, informatievoorziening en risicomanagement tijdens de uitvoering van groot belang. Deze kaders zijn uitgewerkt in hoofdstuk 5. 9
2.2 Rollen De gemeente Delft kan verschillende rollen innemen binnen het grondbeleid. De rol kan volledig faciliterend, volledig actief maar ook ergens daartussenin zijn. Het belangrijkste onderscheid tussen de rollen is de inzet van grond. Bij faciliterend grondbeleid wordt grond niet als middel ingezet, bij actief grondbeleid wordt grond juist als middel ingezet om ambities te verwezenlijken. Daarnaast bestaat tevens de mogelijkheid om geen rol te nemen binnen het grondbeleid als gemeente. Feitelijk kan er worden gekozen voor vier rollen (geen rol, passief faciliterend, actief faciliterend en actief). Ook kunnen rollen worden gecombineerd. In beginsel vervult de gemeente Delft een faciliterende rol. Indien de markt onvoldoende voorziet in het realiseren van initiatieven die gemeentelijke ambities vervolmaken, vervult de gemeente een actieve(re) rol. In alle rollen werkt de gemeente met de markt samen om het initiatief succesvol te realiseren. Naarmate de gemeente een actievere rol inneemt, zal zij ook een grotere rol in de samenwerking naar zich toetrekken. De gemeente Delft overweegt een actieve rol indien de markt een initiatief niet oppakt, terwijl deze wel voldoende voorziet in het realiseren van gemeentelijke ambities.
Of de gemeente daadwerkelijk haar rol neemt wanneer de markt een initiatief niet oppakt, is mede afhankelijk van de initiële grondpositie en van beschikbare middelen. Dit doet zich bijvoorbeeld voor wanneer de gemeente Delft geen grondpositie heeft, terwijl die positie wel essentieel is om de ambities te realiseren. In dat geval kan de gemeente Delft, ondanks een hoge gewenste invloed, afhankelijk zijn van derden om de benodigde invloed te verkrijgen. Daarnaast kan de afweging tussen de maximaal te besteden middelen of risico’s er bovendien toe leiden dat de gemeente Delft niet bereid of in staat is die benodigde invloed daadwerkelijk op zich te nemen. Wanneer er bijvoorbeeld onvoldoende financiën zijn, is het lastig om voor een actieve rol te kiezen omdat er dan geen geld beschikbaar is voor de aankoop van de grond.
2.2.1 Geen rol nemen binnen het grondbeleid Er kunnen twee redenen zijn voor de gemeente Delft om geen rol te nemen binnen het grondbeleid. Enerzijds kan een initiatief niet bijdragen aan de gemeentelijke ambities. Anderzijds kan een initiatief al passen binnen de ruimtelijke kaders en zijn er daarnaast ook geen publieke kosten noodzakelijk om een initiatief te realiseren. Wanneer de gemeente geen rol neemt binnen het grondbeleid, voert zij wel haar publiekrechtelijke taken uit, zoals vergunningsverlening.
2.2.2 Faciliterend grondbeleid (actief en passief) Bij faciliterend grondbeleid blijft de grond in handen van marktpartijen. De gemeente beperkt zich tot het vaststellen van kaders, het toetsen van plannen en het sluiten van overeenkomsten met ontwikkelaars. De directe invloed maar tevens de bijbehorende risico’s liggen primair bij de markt. Door de toets die bepaalt of de gemeente een faciliterende rol kan vervullen, wordt echter verzekerd dat publieke belangen altijd voldoende worden geborgd. Binnen faciliterend wordt onderscheid gemaakt tussen onderstaande categorieën: •
Passief faciliterend: Wanneer een initiatief relatief weinig potentie heeft om significant bij te dragen aan het realiseren van gemeentelijke ambities of de noodzaak tot gemeentelijke handelen beperkt is, kiest de gemeente Delft doorgaans voor een passief 10
faciliterende rol. De gemeente Delft treedt hier met name toetsend en randvoorwaardelijk op, waarbij zij initiatieven van marktpartijen beoordeelt aan de hand van vastgesteld beleid, kaders en regelgeving, en eventueel gebruik maakt van de instrumenten behorende tot passief faciliterend grondbeleid (toegelicht in 3.4), zonder zelf actief richting te geven of middelen in te zetten. •
Actief faciliterend: Wanneer een initiatief potentie heeft om bij te dragen aan gemeentelijke ambities, maar (de mogelijkheid tot) invloed beperkt of niet voldoende gerechtvaardigd is, neemt de gemeente Delft een actief faciliterende rol. De gemeente Delft is in deze rol faciliterend omdat zij zelf geen risico neemt via een grondpositie, maar de ontwikkelende partij(en) wél actief ondersteunt en daarmee potentieel financieel risico op zich neemt. Dit gebeurt door het bieden van financiële steun waardoor initiatieven met maatschappelijke meerwaarde haalbaar worden.
2.2.3 Actief grondbeleid Bij actief grondbeleid neemt de gemeente zelf het eigendom van gronden of opstallen op zich en voert zelf de belangrijkste fasen van de grondexploitatie uit. Zij koopt gronden en opstallen aan of heeft ze al in bezit, zorgt voor sloop, maakt de grond bouw- en woonrijp en geeft kavels vervolgens uit of verkoopt deze. De gemeente heeft de grond dus grotendeels in eigendom en draagt zelf het financiële en organisatorische risico’s, maar kan daardoor ook maximaal sturen op tempo, kwaliteit en maatschappelijke ambities. In beginsel kost actief grondbeleid de gemeente geld en is zij daarom beperkt in het voeren van actief grondbeleid. De gemeente Delft neemt een actieve rol wanneer een initiatief zowel significant bijdraagt aan gemeentelijke ambities en als de borgen van zeggenschap noodzakelijk en gerechtvaardigd is.
2.2.4 Gecombineerde rol Vaak is er geen sprake van een volledig actief of volledig faciliterend grondbeleid. Afhankelijk van de context kan de gemeente Delft elementen van beide benaderingen combineren, waarbij per (deel)initiatief wordt bepaald welke rol en welk instrumentarium het meest passend zijn.
2.3 Stad en gebied In de beoordeling van een initiatief wordt aansluiting gezocht met de werkwijze van stedelijk programmeren, die in gemeente Delft wordt gehanteerd. Het stedelijk programmeren geeft mogelijkheden om in samenhang te sturen op initiatieven en projecten. Een initiatief kan meer voorrang krijgen, ten koste van de inzet op een ander initiatief, omdat de gemeente Delft gelimiteerd is in haar middelen. Om te komen tot een rolkeuze vindt een beoordeling plaats op stads- en gebiedsniveau. De gebieden, Delft West, Delft Noordoost en Delft Zuidoost hebben accentverschillen ten aanzien van beoogde ambities en middelen. In deze beoordeling worden daarom de ambities en de randvoorwaarden op middelen per gebied meegenomen. Ook worden alle andere initiatieven en projecten binnen een gebied betrokken in de beoordeling. Deze initiatieven en projecten hebben invloed op de nog te realiseren ambities en beschikbare middelen binnen het gebied. Daarnaast zijn er ambities die nog niet te verdelen zijn naar één gebied, bijvoorbeeld de huisvesting van scholen. Deze ambities worden op stadsniveau beoordeeld. De beoordeling per initiatief sluit hiermee specifiek aan op de context. 11
3. Samenwerkingsvormen en instrumenten De gemeente werkt samen met marktpartijen om haar ambities te realiseren. Daarom zal na de keuze voor een rol ook de samenwerkingsvorm verder worden ingevuld. Binnen deze samenwerking beschikt de gemeente Delft over een breed palet aan instrumenten om haar grondbeleid vorm te geven. Deze instrumenten zijn te onderscheiden in drie hoofdgroepen: instrumenten voor actief grondbeleid, instrumenten voor actief faciliterend grondbeleid en instrumenten voor passief faciliterend grondbeleid. Elk instrument kent een eigen toepassingssituatie, meerwaarde en beperkingen. Naarmate de gemeente Delft een actievere rol inneemt, beschikt zij over een breder palet aan instrumenten. Wanneer de gemeente een passief faciliterende rol neemt in een project, beschikt de gemeente alleen over de instrumenten voor passief faciliterend grondbeleid. Wanneer de gemeente een actief faciliterende rol inneemt, komen daar de instrumenten voor actief faciliterend grondbeleid bij. Wanneer de gemeente ten slotte een actieve rol inneemt, beschikt zij aanvullend nog over de instrumenten voor actief grondbeleid.
Figuur 4: Rollen, samenwerkingsvormen en instrumenten.
3.1 Samenwerkingsvormen Zonder samenwerking komen gebiedsontwikkelingen niet tot stand. Daarom hecht de gemeente Delft veel waarde aan goede samenwerking. De vorm kan echter per gebiedsontwikkeling verschillen. De initiële grondpositie en de gekozen rol van de gemeente Delft in de gebiedsontwikkeling bepalen haar positie ten opzichte van ontwikkelende partijen en de inrichting van de samenwerking. Die samenwerkingsverhouding kan verschillende
12
vormen aannemen, afhankelijk van het vertrekpunt in de grondverhouding, de mate van invloed die de gemeente wil en de risico’s die zij bereid is te dragen.
Figuur 5: Samenwerkingsvormen tussen gemeente Delft en marktpartijen.
Figuur 5 laat zien hoe de initiële grondpositie in combinatie met rolkeuze zich vertaalt naar verschillende samenwerkingsmodellen, elk met een eigen verhouding tussen invloed en risico. Het figuur toont dat er sprake is van een glijdende schaal: hoe meer invloed de gemeente Delft nastreeft, hoe dichter zij uitkomt bij modellen als gemeentelijke exploitatie of bouwclaim. Hoe minder een actieve rol van de gemeente noodzakelijk of gewenst is, des te meer de keuze verschuift naar concessies of private zelfrealisatie. Bij een actieve rol beschikt de gemeente Delft over een eigen grondpositie of verwerft zij een grondpositie en neemt zij de volledige regie. Dit gebeurt bij een gemeentelijke exploitatie, waar de gemeente zelf de grondexploitatie voert en dus ook de financiële risico’s draagt. Dit model geeft de gemeente relatief de meeste sturing maar brengt ook de hoogste risico’s met zich mee. Bij een bouwclaim verkopen marktpartijen hun grond aan de gemeente, krijgen in ruil hiervoor bouwrechten toegewezen en houdt de gemeente de grondexploitatie in handen. In een joint venture investeren en ontwikkelen gemeente en marktpartijen samen. Wanneer niet wordt gekozen om hiervoor een entiteit op te richten gaat het om een joint venture bij overeenkomst. Bij een concessie verkoopt de gemeente onder voorwaarde ruwe bouwgrond en zal de ontwikkelende partij ook de openbare ruimte inrichten.
Bij een private grondexploitatie (zelfrealisatie), voert de ontwikkelaar volledig zelf de grondexploitatie. In dit geval liggen de risico’s geheel bij de markt, terwijl de gemeente haar invloed vooral uitoefent via planologische en juridische kaders. Deze modellen zijn aantrekkelijk wanneer de gemeentelijke ambities haalbaar zijn met een actieve inzet van marktpartijen, terwijl de gemeente in meer of mindere mate aan tafel blijft om ambities na te streven en publieke belangen te borgen. Wanneer er bij een private grondexploitatie een 13
kleine onrendabele top of een financieringsprobleem optreedt, dan kan de gemeente Delft een actief faciliterende rol innemen, zij draagt dan financieel bij in de vorm van een subsidie aan het initiatief. Bij een passief faciliterende rol, neemt de gemeente Delft geen grondpositie in en beperkt zij zich alleen tot randvoorwaarden en toetsing.
3.2 Instrumenten voor actief grondbeleid
Figuur 6: Gemeentelijke instrumenten voor actief grondbeleid.
Met de instrumenten voor actief grondbeleid kan de gemeente Delft sturen op het behalen van haar ambities, maar loopt de gemeente ook financiële risico’s. Het betreft instrumenten om eigendom vanuit de gemeente over te dragen, te verkrijgen of te ruilen. Tender (openbare selectie) De gemeente Delft kiest bij de uitgifte van (bouwrijpe) grond in de basis voor een openbare selectieprocedure. Dit kan variëren van een relatief eenvoudige uitvraag, bijvoorbeeld een publicatie waarbij gegadigden zich kunnen melden, tot een uitgebreide tender met strikte criteria (zoals minimum grondprijs) en meerdere beoordelingsrondes (mogelijk met voorselectie). In beide gevallen worden vooraf objectieve criteria vastgesteld, zoals prijs, kwaliteit, duurzaamheid of programma. Met een openbare selectie wordt de transparantie vergroot en wordt geborgd dat marktpartijen gelijke kansen krijgen. Daarnaast borgt een openbare selectie, in het algemeen, dat er een marktconforme prijs wordt betaald voor de grond. 1-op-1 uitgifte De gemeente Delft kan in specifieke gevallen bouwrijpe grond rechtstreeks aan één partij uitgeven, zonder openbare selectie. Dit gebeurt bijvoorbeeld bij logische kaveluitbreidingen, verlenging van bestaande erfpachtrechten of bijzondere situaties waarin slechts één serieuze gegadigde bestaat.
Belangrijk is dat dit juridisch zorgvuldig wordt gemotiveerd en voldoet aan het Didam-arrest (gelijke kansen voor marktpartijen). Het grondprijzenbeleid bepaalt op welke wijze de grondprijzen bij 1-op-1 uitgifte wordt bepaald. Grondhuur Bij grondhuur mag een derde gemeentelijke grond gebruiken in ruil voor een vergoeding. Het betaalde bedrag wordt grondhuur genoemd. De verhuurprijs wordt bepaald op basis van het grondprijzenbeleid. In tegenstelling tot erfpacht is grondhuur een persoonlijk recht, waardoor het recht niet overdraagbaar is. Daarbij biedt grondhuur uitsluitend het gebruiksrecht van de 14
grond, waardoor toestemming verkregen moet worden om opstallen te plaatsen. De termijn waarin de grond wordt gehuurd, is vaak korter dan bij erfpacht. Erfpacht en opstalrechten Naast eigendom kan de gemeente Delft ook kiezen voor het uitgeven van erfpacht of opstalrechten. Daarmee blijft de gemeente eigenaar van de grond, maar geeft zij het gebruik in langdurige pacht of exploitatie uit. Dit kan aantrekkelijk zijn wanneer de gemeente invloed wil behouden op het project op langere termijn of de termijn na het project. De grondwaarde bij uitgifte in erfpacht wordt bepaald op basis van het grondprijzenbeleid. In tegenstelling tot grondhuur is erfpacht een zakelijk recht. Hierdoor is dit recht overdraagbaar, bijvoorbeeld bij de verkoop van een huis. Erfpacht is tevens een gebruiksrecht alsof de erfpachter eigenaar is. De termijn waarin de grond gepacht wordt, is doorgaans langer dan bij grondhuur en kan zelfs eeuwigdurend zijn. Bij een opstalrecht verleent de gemeente Delft het recht om op, in of boven gemeentegrond een bouwwerk in eigendom te hebben. Een voorbeeld hiervan is de netbeheerder die een transformatiehuisje mag plaatsen op gemeentegrond. In tegenstelling tot erfpacht blijft de grond volledig eigendom van de gemeente en krijgt de netbeheerder geen gebruiksrecht op de grond zelf.
Minnelijke verwerving en verwervingsmomenten Bij minnelijke verwerving koopt de gemeente Delft gronden via onderhandeling en in overeenstemming met de eigenaar.1 Deze route verdient altijd de voorkeur boven dwangmiddelen, vanwege het draagvlak en snelheid. Minnelijke verwerving is daarom ook de meest gebruikelijke vorm van grondverwerving. Minnelijke verwerving kan in principe in elke fase plaatsvinden –strategisch, anticiperend en actief– zolang er een publiek belang is dat de aankoop onderbouwt.
Figuur 7: Gemeentelijke verwervingsmogelijkheden nemen toe naarmate er een vastgesteld ruimtelijk kader is en een grondexploitatie aanwezig is.
1
Een bijzondere vorm van minnelijke verwerving, is het recht op terugkoop. Dit betreft het recht om grond terug te kunnen kopen van een derde die diezelfde grond van de gemeente heeft gekocht en deze de grond weer wil verkopen. Dit betreft eveneens een privaatrechtelijk recht.
15
Er zijn verschillende redenen en momenten waarop de gemeente Delft gronden verwerft. Deze hangen samen met de fase van planvorming en de mate van zekerheid dat een project gerealiseerd wordt:
•
•
•
Strategische verwerving: in een vroege fase, wanneer er nog geen concreet ruimtelijk kader is. De gemeente Delft verwerft grond om voorbereid te zijn op mogelijke toekomstige projecten of verwerft grond ten behoeve van strategisch grondgebruik, zoals schuifruimte. Dit geeft de gemeente tijdig een positie in gebieden waarvan verwacht wordt dat ze op termijn belangrijk worden. Dit kan bijvoorbeeld een kantoorpand zijn in het centrum van de stad wat mogelijk interessant kan zijn omdat de gemeente Delft in de toekomst meer maatschappelijke voorzieningen voorziet in de binnenstad. Anticiperende verwerving: wanneer er een structuur- of gebiedsvisie ligt. De ontwikkeling van een project is aannemelijker geworden en de gemeente Delft neemt alvast posities in om later te kunnen sturen. Zo kan de gemeente de kans vergroten dat de verwerving kan deelnemen aan een potentieel project of voorkomen dat ongewenste ontwikkelingen de visie doorkruisen. Wanneer er bijvoorbeeld een woonboot te koop wordt gezet en dit in een gebied ligt waar een vastgestelde gebiedsvisie ligt, kan de gemeente ertoe besluiten deze woonboot te kopen teneinde de ambities uit de gebiedsvisie te realiseren. Actieve verwerving: wanneer er een concreet planologisch kader ligt, zoals een omgevingsplan of omgevingsvergunning. Het project staat vast en de gemeente Delft koopt gronden om daadwerkelijk uitvoering te geven.
Dit maakt het mogelijk om tempo, kwaliteit en betaalbaarheid rechtstreeks te beïnvloeden.
De aard van de verwerving verhoudt zicht met de duur tot het uiteindelijke gebruik of realisatie van een project. De duur tot realisatie van een strategische verwerving is in beginsel langer dan een anticiperende verwerving. Datzelfde geldt doorgaans voor een anticiperende verwerving ten opzichte van een actieve verwerving. Deze verschillen hebben ook betrekking op de eventuele dekking die geregeld moet worden om de grond aan te houden totdat deze uiteindelijk gerealiseerd kan worden. Voorkeursrecht Met het vestigen van een voorkeursrecht op grond van de Omgevingswet kan de gemeente Delft een voorkeurspositie vestigen: eigenaren die hun grond willen verkopen, moeten deze eerst aan de gemeente aanbieden. Dit instrument voorkomt speculatie en geeft de gemeente de mogelijkheid om regie te nemen over toekomstige projecten. Een voorkeursrecht kan al in een relatief vroege fase worden ingezet, bijvoorbeeld op basis van een vastgestelde omgevingsvisie, en vormt daarmee een ondersteunend instrument. Onteigening Onteigening is het ultimum remedium en wordt alleen ingezet wanneer minnelijke verwerving aantoonbaar niet lukt. Het is een ingrijpend instrument waarbij de gemeente Delft, op basis van de Omgevingswet, eigendom dwingend kan overnemen in het algemeen belang.
Voorwaarde is dat dit belang concreet is vastgelegd in een bindend planologisch besluit, zoals een omgevingsplan of projectbesluit. Bij onteigening wordt niet alleen de grond, maar ook alles wat daarop staat eigendom van de overheid. De procedure kent duidelijke waarborgen: het algemeen belang moet overtuigend worden aangetoond, er moet aantoonbaar een poging tot minnelijke schikking zijn gedaan, en eigenaren hebben recht op zelfrealisatie als zij kunnen aantonen dat zij de beoogde 16
bestemming zelf willen en kunnen realiseren. Alleen wanneer dit niet aannemelijk is, kan de rechter besluiten dat onteigening toch gerechtvaardigd is. Onteigening kan alleen plaatsvinden in de fase van actieve verwerving. Het instrument wordt als ultimum remedium ingezet als vrijwillige aankoop niet slaagt en het project vastligt in een bindend planologisch besluit. Daarmee wordt gewaarborgd dat eigendomsrechten alleen worden ingeperkt als het publieke belang dat absoluut noodzakelijk maakt. Kavelruil Bij kavelruil sluiten –minimaal drie– grondeigenaren een overeenkomst om diens grond en eventueel staande opstallen te ruilen om tot een betere verkaveling of efficiëntere inrichting te komen. De gemeente Delft treedt hier doorgaans niet als grondeigenaar op maar als facilitator van grondruil tussen de grondeigenaren. Kavelruil wordt vaak ingezet in situaties waar versnipperd eigendom het gewenste project belemmert. Kavelruil kan plaatsvinden in zowel het buitengebied als in stedelijk gebied. Bij herontwikkelingen kan dit een doelmatig middel zijn, bijvoorbeeld wanneer aaneengesloten bedrijfshallen via kavelruil worden verplaatst naar een terrein in het buitengebied van een ontwikkelaar, waardoor in de stad ruimte vrijkomt voor woningontwikkeling.
Landinrichting door herverkaveling Bij landinrichting door herverkaveling worden percelen tussen eigenaren herschikt via een formele procedure. Anders dan bij vrijwillige kavelruil kan er daarom sprake zijn van gedwongen eigendomsoverdracht wanneer dat nodig is om tot een betere verkaveling of inrichting te komen. Waar kavelruil uitgaat van een vrijwillige overeenkomst tussen eigenaren, biedt landinrichting dus een juridisch zwaarder middel om verkavelingsproblemen op te lossen.
3.3 Instrument voor actief faciliterend grondbeleid Naast instrumenten voor actief grondbeleid beschikt de gemeente Delft ook over een instrument voor actief faciliterend grondbeleid. Gemeentelijk financiële bijdrage in publieke kosten Middels een gemeentelijk financiële bijdrage in publieke kosten draagt de gemeente Delft bij aan gebiedsontwikkelingen van derden. Wanneer de gemeente Delft zelf middelen inzet, gebeurt dit alleen als een initiatief anders niet of onvoldoende tot stand komt, terwijl het publieke belang groot is. Het gebruik van gemeentelijke middelen vraagt daarbij om een zorgvuldige afweging: er moet voldoende financiële ruimte zijn, de inzet moet proportioneel zijn en bijdragen aan het realiseren van beleidsambities. Per situatie wordt bepaald of en in welke mate een financieel bijdrage passend is. Een gemeentelijke financiële bijdrage in publieke kosten kan worden overwogen wanneer een initiatief een onrendabele top kent: het maatschappelijke rendement is hoog, maar de markt kan de kosten niet volledig dragen. Door een gemeentelijke bijdrage te leveren aan publiek toerekenbare kosten, kan de gemeente Delft die onrendabele top verkleinen of wegnemen en het daarna door de markt laten oppakken zonder daar zelf als gemeente risico’s in te lopen. Deze gemeentelijke bijdrage landt uiteindelijk in de private grondexploitatie.
3.4 Instrumenten voor passief faciliterend grondbeleid Als laatste beschikt de gemeente Delft over een aantal instrumenten voor passief faciliterend grondbeleid. Deze bestaan uit private bijdragen aan publieke voorzieningen of 17
kwaliteitsverbetering. Deze instrumenten worden in de Nota Grondbeleid kort beschreven en verder uitgewerkt in de Nota Kostenverhaal. Kostenverhaal Middels kostenverhaal verhaalt de gemeente door de gemeente gemaakte kosten voor publieke voorzieningen van het project (zoals infrastructuur, groenvoorziening, riolering, etc.) op initiatiefnemers die profijt hebben van het project. In tegenstelling tot vrijwillige of afdwingbare bijdragen is de gemeente Delft wettelijk verplicht tot kostenverhaal. Vrijwillige financiële bijdragen Dit zijn private bijdragen die initiatiefnemers op vrijwillige basis leveren en die worden vastgelegd in een anterieure overeenkomst. Ze zijn gekoppeld aan ambities uit de omgevingsvisie of een programma en vormen een aanvullende manier om maatschappelijke ambities te realiseren. De vrijwillige financiële bijdrage gaat over andere kosten dan de kosten die verhaald worden via kostenverhaal. In tegenstelling tot kostenverhaal, dat ziet op de directe kosten om een ontwikkeling mogelijk te maken (zoals infrastructuur, groen en riolering), betreft een vrijwillige financiële bijdrage aanvullende maatschappelijke ambities die niet direct aan het project zijn toe te rekenen, zoals klimaatadaptatie, natuurontwikkeling of sociale voorzieningen.
Afdwingbare financiële bijdragen De afdwingbare financiële bijdrage is een instrument waarmee de gemeente Delft een financiële bijdrage bij initiatiefnemers of ontwikkelaars kan verhalen voor een in het omgevingsplan aangegeven concreet voorgenomen project. Deze juridisch afdwingbare bijdrage kan worden toegepast voor investeringen die buiten de reikwijdte van het kostenverhaal vallen, maar waarbij private partijen aantoonbaar profijt hebben van publieke investeringen en daarom geacht worden bij te dragen.
18
4. Kaders voor financiën, besluitvorming, informatievoorziening en risico’s De rolverdeling tussen gemeenteraad en college van burgemeester en wethouders komt in dit hoofdstuk als eerst aan bod. Daarna wordt in dit hoofdstuk aandacht besteed aan de financiën en besluitvorming bij grondbeleid. Vervolgens wordt de informatievoorziening over grondbeleid besproken. Tot slot wordt ingegaan op de risicobeheersing tijdens de uitvoering.
4.1 Rolverdeling gemeenteraad en college van burgemeester en wethouders De gemeenteraad heeft een kaderstellende en controlerende rol, zo ook binnen het grondbeleid. Het is de gemeenteraad die de beleidskeuze maakt voor actief of faciliterend grondbeleid. Tevens stelt de gemeenteraad doelstellingen en randvoorwaarden vooraf vast. De gemeenteraad stelt de kaders vast waarbinnen het college van burgemeester en wethouders uitvoering geeft aan de verwezenlijking van de gestelde doelen. Gedurende de uitvoering van het grondbeleid zal de gemeenteraad adequaat toezicht en controle moeten uitoefenen. De uitvoering van het grondbeleid vindt plaats door het college van burgemeester en wethouders op basis van bestuurlijk goedgekeurde plannen/exploitaties of projectdocumenten. Het college van burgemeester en wethouders behoudt de bevoegdheid tot goed- en afkeuring van de feitelijk verrichte werkzaamheden. Het college van burgemeester en wethouders zorgt voor een zodanige inrichting en beheer van de (financiële) organisatie, dat wordt voldaan aan eisen van doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid.
4.2 Financiën en besluitvorming Grondbeleid kan alleen worden uitgevoerd als de benodigde financiële middelen beschikbaar zijn gemaakt. Regie voeren met grondbeleid, en zeker met actief grondbeleid, brengt altijd risico’s en vraagt om (voor)investeringen vanuit de gemeente. Daarbij geldt hoe actiever de gemeente Delft optreedt, hoe meer verantwoordelijkheid en daaraan gebonden risico de gemeente neemt. Voor de beheersing van deze risico’s zijn risicoreserveringen noodzakelijk. De hoogte van de benodigde risicoreservering worden in het (T)MPG in beeld gebracht. Situationeel wordt bepaald welk type grondbeleid wordt gevoerd en welke financiële consequenties daarmee samenhangen. Het college van burgemeester en wethouders legt besluiten over de inzet van grondbeleid (inclusief financiële paragraaf) voor aan de gemeenteraad, tenzij anders bepaald in de Algemene mandaatregeling Delft. In de financiële paragraaf bij deze besluiten wordt opgenomen waaruit de tekorten of kosten worden gedekt. Actief grondbeleid Wanneer actief grondbeleid resulteert in een gemeentelijke grondexploitatie, worden de kosten maar ook opbrengsten voor het project opgenomen in deze grondexploitatie. Het college van burgemeester en wethouders legt besluiten tot het openen van een grondexploitatie voor aan de gemeenteraad, tenzij anders bepaald in de Algemene mandaatregeling Delft.
Bij vaststelling van een grondexploitatie met negatief saldo, wordt in 19
de financiële paragraaf van het besluit bepaald hoe het tekort wordt gedekt. Het project kan over de geprognotiseerde middelen beschikken als de gemeenteraad de grondexploitatie heeft vastgesteld. Als actief grondbeleid niet op korte termijn resulteert in een project, bijvoorbeeld bij strategische en anticiperende verwervingen of een voorkeursrecht, legt het college van burgemeester en wethouders een besluit voor de inzet van deze instrumenten voor aan de gemeenteraad, tenzij anders bepaald in de Algemene mandaatregeling Delft. Als wordt besloten om hiertoe over te gaan, wordt ook besloten over de hiervoor benodigde financiën. Bij de verwerving van vastgoed of grond wordt dan ook rekening gehouden met de exploitatiekosten en -opbrengsten. Faciliterend grondbeleid Wanneer bij actief faciliterend grondbeleid een financiële bijdrage wordt gedaan in de publieke kosten van een derde, legt het college van burgemeester en wethouders een besluit voor aan de gemeenteraad, tenzij anders bepaald in de Algemene mandaatregeling Delft. Daarbij wordt rekening gehouden met de financiële middelen die (mogelijk) voorhanden zijn vanuit andere overheden, bijvoorbeeld de Rijksoverheid of de provincie Zuid-Holland. Bij passief faciliterend grondbeleid is het uitgangspunt dat de kosten verhaald kunnen worden op de veroorzaker van de kosten.
Daarom is er in de basis geen extra financiële ruimte noodzakelijk vanuit de gemeente. Wanneer door macro-aftopping niet alle kosten verhaald kunnen worden, legt het college van burgemeester en wethouders een expliciet besluit voor aan de gemeenteraad over de bijdrage van de gemeente aan deze kosten, tenzij anders bepaald in de Algemene mandaatregeling Delft.
4.3 Informatievoorziening In de paragraaf Grondbeleid van de begroting en de jaarrekening wordt gerapporteerd over de voortgang van het grondbeleid van de gemeente Delft. Conform het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten bevatten de paragrafen grondbeleid bij de begroting en jaarrekening ten minste het volgende: 1) 2) 3) 4) 5)
Een visie op het grondbeleid in relatie tot de realisatie van de doelstellingen van de programma's die zijn opgenomen in de begroting; Een aanduiding van de wijze waarop de gemeente het grondbeleid uitvoert; Een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale portefeuille grondexploitaties; Een onderbouwing van de geraamde winstneming; De beleidsuitgangspunten omtrent de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico's van de grondzaken.
Daarnaast geldt wat is opgenomen in de Financiële verordening gemeente Delft. Bij de jaarrekening wordt het MeerjarenProgramma Grondontwikkeling (MPG) aangeboden aan de gemeenteraad. Bij de begroting wordt het Tussentijds MeerjarenProgramma Grondontwikkeling (TMPG) aangeboden aan de gemeenteraad. Actief grondbeleid In het (T)MPG rapporteert gemeente Delft over de gebiedsontwikkelingen op haar eigen gronden, met betrekking tot het programma, planning, financiën en het bijbehorende risicoprofiel. Financiële wijzigingen en wijzigingen in het risicoprofiel worden verwerkt in de 20
jaarrekening dan wel in de begroting. Daarnaast kunnen er voor specifieke projecten losse rapportages worden gemaakt. In het (T)MPG wordt tevens toegespitst op de strategische grondposities die gemeente Delft nog heeft, welke in de toekomst mogelijk tot nieuwe projecten of programma’s met grondexploitaties kunnen leiden. Faciliterend grondbeleid In het MPG wordt gerapporteerd over de projecten van derden waar de gemeente Delft financieel aan bijdraagt. In het (T)MPG rapporteert de gemeente Delft ook over het verloop van de Reserve kostenverhaal bovenwijkse voorzieningen en ruimtelijke ontwikkelingen. Deze reserve heeft de gemeente gevormd naar aanleiding van vaststelling van de Nota Kostenverhaal in 2021.
4.4 Risicomanagement Aan actief grondbeleid zijn altijd risico's verbonden. Voorbeelden hiervan zijn het renterisico over de aankoopsom van gronden en eventueel vastgoed, tegenvallende verkooprijzen van grond, stijgende kosten voor de aanleg van openbare ruimte en personeelstekorten door schaarste op de arbeidsmarkt. Om projecten uiteindelijk haalbaar te maken is een goede risicobeheersing onmisbaar. Deze paragraaf gaat daarom in op de belangrijkste risico’s bij grondbeleid en de manier waarop deze worden beheerst. In de Regeling “Delftse aanpak risico’s in beeld” wordt dit nog uitvoeriger uitgewerkt. Grondexploitaties worden bij zowel het MPG als het TMPG per project in beeld gebracht. Ieder risico kent een kans van optreden (maximaal 50%) en een financieel effect als het risico zich voordoet. De kans van optreden van het risico vermenigvuldigt met het financieel effect levert een risicobedrag op. Er wordt hierbij onderscheid gemaakt tussen project-specifieke risico's en algemene, voor iedere grondexploitatie geldende, risico's. Met beide typen risico's wordt rekening gehouden in het gemeentelijk weerstandsvermogen. Voor positieve grondexploitaties wordt de risicoreservering gecorrigeerd met het positieve saldo van deze grondexploitatie.
Bij de inzet van verwervingsinstrumentaria wordt vooraf inzicht verkregen in alle financiële, juridische, organisatorische en overige risico's. Bij een verwerving moet concreet worden aangegeven op welke wijze (tussentijdse) beheermaatregelen worden getroffen. Ten behoeve van deze risico’s zal een risicoreservering worden opgenomen in het gemeentelijke weerstandvermogen.
21
Colofon Dit is een uitgave van Gemeente Delft Postbus 78, 2600 ME Delft Telefoon 14015 Internet www.delft.nl Januari 2026
22