Document · PDF

Gemeentelijke-handleiding-Regulering-Bestrijdingsmiddelen-NatuurMilieu-Urgenda

Besluitvormende vergadering: “D’r op an” 29 januari 2026, gemeente De WoldenBij agendapunt: Lijst met ingekomen stukken13.456 woorden

Open het PDF bij iBabs ↗Naar de vergadering →

Tekst van het document

Uit het bestand gehaald, zonder opmaak, tabellen en afbeeldingen · deel 1 van 2

Niet gevonden in dit document.

Ga naar inhoudopgave

Volgende pagina

Gemeentelijke handleiding

Regulering bestrijdingsmiddelen

Vorige pagina

Ga naar inhoudopgave

Volgende pagina

Vorige pagina

Ga naar inhoudopgave

Volgende pagina

Gemeentelijke handleiding

Regulering bestrijdingsmiddelen

Vorige pagina

Ga naar inhoudopgave

Volgende pagina

Samenvatting Nederland bestaat voor 18,6% uit akker- en tuinbouwgrond (631 duizend hectare)1 . Op deze gronden wordt vaak gebruik gemaakt van bestrijdingsmiddelen. Deze handleiding bevat een gereedschapskist voor gemeenten die het gebruik van bestrijdingsmiddelen of bepaalde intensief bespoten teelten willen reguleren, begrenzen of verbieden.

De laatste jaren leidt het gebruik van bestrijdingsmiddelen tot steeds grotere maatschappelijke zorgen en spanningen. Wetenschappers luiden de noodklok over de risico’s die het grootschalig gebruik van deze middelen meebrengt voor mens, dier en het milieu. Burgers spannen rechtszaken aan tegen telers die veel bestrijdingsmiddelen gebruiken en in toenemende mate verbieden of beperken rechters het gebruik van deze middelen. 2 Veel gemeenten ervaren een steeds luider wordende roep vanuit de samenleving en wetenschap om het gebruik van bestrijdingsmiddelen verder te reguleren. Vaak is voor gemeenten niet duidelijk op welke manieren zij het gebruik van bestrijdingsmiddelen kunnen beperken. Met het oog daarop is deze handleiding opgesteld. Het bespreekt het (juridische) gereedschap waarmee gemeenten het gebruik van bestrijdingsmiddelen of bepaalde intensief-bespoten teelten op hun grondgebied kunnen reguleren en beperken. Daarbij wordt gekeken naar de mogelijkheden voor regulering binnen het omgevingsplan en maatwerkvoorschriften op grond van het Besluit activiteiten leefomgeving, maar ook naar regulering via het eigendomsrecht als de gemeente eigenaar is van de landbouwgrond.

1 D it is het percentage van het totale landoppervlakte (exclusief buiten- en binnenwateren). Zie: CBS, De verduurzaming van de landbouw – deel I: productie en

De volgende onderwerpen komen in deze handleiding aan bod:

verbruik, 12-10-2022. Daarnaast

1. Wat zijn bestrijdingsmiddelen?

6. Maatwerkregels op grond van het

uit grasland en land waarop

2. De verschillende categorieën

Besluit activiteiten leefomgeving

bestrijdingsmiddelen naar toxiciteit 7. Regulering in pachtovereenkomsten 3. Risico’s voor mens, natuur en milieu 8. Regulering bij verkoop van 4. Ruimte voor lokale regels

gemeentelijke gronden

5. Regels in het omgevingsplan

bestaat een nog groter deel van Nederland (1,18 miljoen ha) groenvoer voor vee wordt geteeld. 2 Rb. Noord-Nederland 12 juni 2023, ECLI:NL:RBNNE:2023:2333; Rb. Limburg 8 mei 2024, ECLI:NL:RBLIM:2024:2330; Rb. Oost-Brabant 19 juli 2024, ECLI:NL:RBOBR:2024:3440.

Vorige pagina

Ga naar inhoudopgave

Inhoud

Samenvatting Welke overheidsinstantie is verantwoordelijk en bevoegd? Regulering van bestrijdingsmiddelen: gemeentelijk instrumentarium Voorwoord

1. Wat zijn bestrijdingsmiddelen?

Werkzame stof Geen biociden

Volgende pagina

Algemene beginselen van behoorlijk bestuur Nadeelcompensatie Voorbeeldregel: spuitvrije zones Voorbeeldregel: regulering bollen- en bloementeelt

7 8

23 24 24 25

6. Maatwerkvoorschriften op grond van het Bal 27

9 9

Reikwijdte maatwerkvoorschriften Bevoegd gezag en procedure maatwerkvoorschriften

Laag-risico middelen 10 Biologische middelen 11 Middelen die in aanmerking komen om te worden vervangen 11

7. De gemeente als grondeigenaar

8. Pachtovereenkomsten

3. Risico’s van bestrijdingsmiddelen voor mensen, dieren en het milieu 13

Pacht: algemeen Toetsing door de grondkamer Buitensporige verplichtingen niet toegestaan Wijzigen lopende pachtovereenkomsten is lastig Belangrijk: transparantie in de selectieprocedure Praktijkvoorbeelden

31 31

33 33

9. Kwalitatieve plichten

Inleiding Kwalitatieve verplichting: wat kan je er mee? Minder sterk alternatief: kettingbeding Tegenprestatie door gemeente Procedure voor vestiging kwalitatieve plichten Duur en wijzigen van kwalitatieve verplichtingen Handhaving

2. Verschillende soorten bestrijdingsmiddelen

Hoge concentraties bestrijdingsmiddelen in leefomgeving Bestrijdingsmiddelen in natuur en water Toegelaten middelen: zijn ze veilig?

13 14 14

4. Ruimte voor lokale regels

Voorzorgsbeginsel Richtlijn duurzaam gebruik: bescherming kwetsbare groepen Rechtspraak Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden en Omgevingswet

5. Regels in het omgevingsplan

Het Didam-arrest De doorkruisingsleer

17 17

Doel en reikwijdte van het omgevingsplan 20

Soorten regels in het omgevingsplan Algemene regels Vergunningplichten

21 21 22

29 30

38 39 40 40

41 42

Vorige pagina

Ga naar inhoudopgave

Volgende pagina

Welke overheidsinstantie

is verantwoordelijk en bevoegd?

Bescherming gezondheid mens en dier, natuur en milieu Algemene regels voor hele Nederlandse grondgebied

Veilig gebruik op specifieke locaties

Rijk

Provincie

• Regels over gebruik (Bal, Wgb, Bgb) • Regels over toelating (Wgb, Bgb)

• Natura 2000, NNN, provinciale landschappen • Halen KRW-doelen grondwater • Grondwaterbeschermingsgebieden

Ctgb • Toelating middelen • Gebruiksvoorschriften (Ver. 1107/2009, Wgb, Bgb)

Gemeenten • Evenwichtige toedeling van functies aan locaties • Gezondheid: Bescherming burgers en kwetsbare groepen Waterschappen • Halen KRW-doelen voor regionale wateren • Regels over lozingen

NB: de algemene regels voor het hele grondgebied staan naast decentrale regels over het bestrijdingsmiddelengebruik op specifieke locaties. Provincies, gemeenten en waterschappen kunnen o.a. maatwerk leveren op de gebruiksregels in het Bal (bv. uitbreiding teelvrije zones). 6

Vorige pagina

Ga naar inhoudopgave

Volgende pagina

Regulering van bestrijdingsmiddelen:

gemeentelijk instrumentarium Regels in het omgevingsplan (H 5) m.b.t. gezondheid, natuur en/of milieu

Gemeente als bevoegd gezag (H 4) Maatwerkvoorschriften op het Bal (H6), bv: • Bufferzones • Teeltverbod • Middelenverbod

Algemene regels/ maatwerkregels, bv: • Bufferzones • Teeltverbod • Middelenverbod

Vergunningsplichten, bv: • Bufferzones • Teeltverbod • Middelenverbod

Conform Pachtbeleid

Verpachting (H 8) Individuele (aanvullende) pachtvoorwaarden, bv: • Teeltverbod (lelies) • Alleen SKAL-teelten • M iddelenverbod: (bv. glyfosaat)

Gemeente als grondeigenaar (H 7)

Verkoop gronden (H 9) Kwalitatieve plichten, bv: • Teeltverbod (lelies) • Middelenverbod: (bv. glyfosaat)

Vorige pagina

Ga naar inhoudopgave

Volgende pagina

Voorwoord Steeds meer gemeenten zijn op zoek naar handvaten om het gebruik van bestrijdingsmiddelen in hun buitengebied te reduceren. Die zoektocht heeft meerdere oorzaken: de afname van biodiversiteit, de maatschappelijke opgave om in 2027 schoner water te hebben en de groeiende vraag om regulering vanuit verontruste burgers. De wetenschap is steeds duidelijker over de link tussen bestrijdingsmiddelen en kanker, autisme en neurodegeneratieve ziekten, zoals Parkinson. In Nederland is het gebruik van bestrijdingsmiddelen bovendien hoger dan in de meeste andere Europese landen. Bestrijdingsmiddelen worden kilometers ver van de landbouwpercelen teruggevonden. In de natuur, slaapkamer, huisstof en zelfs in de luiers van kinderen. Verder wordt steeds duidelijker dat middelen die zijn toegelaten, niet altijd veilig zijn. De toelatingsprocedure kijkt vaak niet naar neurologische effecten en ook niet naar het zogenaamde ‘cocktaileffect’: de schadelijke gevolgen van het combineren van middelen.

Gemeenten zien vaak geen mogelijkheid om burgers te helpen, waardoor de omwonenden zich genoodzaakt voelen om naar de rechter te stappen. In verschillende zaken zijn burgers door de rechter in het gelijk gesteld. Zo komen boer en burger tegenover elkaar te staan. Een zeer ongewenste, en ook onnodige, situatie. Gemeenten hebben namelijk binnen de nieuwe Omgevingswet voldoende mogelijkheden, en zelfs ook een juridische plicht, om burgers te beschermen tegen de risico’s van blootstelling aan bestrijdingsmiddelen en hen een gezonde leefomgeving te bieden. Met dit rapport geven we gemeenten handvaten om te werken aan een schone leefomgeving, om de zorgen van burgers weg te nemen en tegelijkertijd meer duidelijkheid te creëren voor agrariërs.

Daarom kloppen bezorgde burgers aan bij hun gemeente. Vooral de lelieteelt baart burgers zorgen, en terecht. Binnen de landbouw is de bollenteelt de De handleiding is samengesteld door Natuur & Milieu, grootste verbruiker en binnen de bollenteelt steekt de ChemLegal, IJzer Advocaten, FLO Legal en Urgenda, met lelieteelt daar weer met kop en schouders bovenuit. ondersteuning van Aardige Buren, De Bijenstichting, Caring Burgers die jarenlang zonder problemen naast een Doctors, Greenpeace Nederland, Parkinson Vereniging, gangbare akker woonden, krijgen opeens te maken met ParkinsonNL, Pesticide Action Network (PAN) Netherlands, lelies naast hun tuin of naast een school. De Vlinderstichting en Vogelbescherming Nederland. 8

Vorige pagina

Ga naar inhoudopgave

Volgende pagina

Wat zijn bestrijdingsmiddelen?

In deze handleiding wordt met de term ‘bestrijdingsmiddelen’ gedoeld op ‘gewasbeschermingsmiddelen’ in de zin van Verordening 1107/2009.3 Dit zijn middelen ter bescherming of ter voorkoming van aantasting van planten en/of plantaardige producten. Denk daarbij aan fungiciden (tegen schimmels), insecticiden (tegen plaaginsecten) en herbiciden (tegen ongewenste planten).

Werkzame stof Bestrijdingsmiddelen bevatten, naast allerlei hulpstoffen, een ‘werkzame stof’. Dat is het actieve bestanddeel van het bestrijdingsmiddel. Denk bijvoorbeeld aan de stoffen glyfosaat, imidacloprid of spinosad. Lokale overheden kiezen er soms voor alleen middelen met een bepaalde werkzame stof te verbieden. Dit is vooral aan de orde als er veel discussie is over de veiligheid van één specifieke stof, zoals bijvoorbeeld het geval is bij de herbicide glyfosaat.

Verordening 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad

Geen biociden

van 21 oktober 2009, betreffende

Deze handleiding ziet niet op biociden. Dit zijn middelen die dezelfde werkzame stoffen kunnen bevatten als bestrijdingsmiddelen, maar niet bedoeld zijn om planten die voedsel produceren te beschermen. Voorbeelden zijn desinfectiemiddelen of insecticiden om mieren of kakkerlakken in huis te doden.4

het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen, zie art. 2. 4

B iocide wordt gedefinieerd in art. 3 lid 1, sub a van Verordening 528/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 22 mei 2012 betreffende het op de markt aanbieden en gebruik van biociden.

Vorige pagina

Ga naar inhoudopgave

Volgende pagina

Verschillende soorten bestrijdingsmiddelen

Het ene bestrijdingsmiddel is het andere niet. Er zijn bestrijdingsmiddelen die zo toxisch (giftig) zijn dat slechts enkele grammen per hectare gebruikt hoeven te worden. Er zijn ook bestrijdingsmiddelen die veel minder toxisch zijn en waar je zelfs taarten mee kan bakken (baksoda) of je kind mee kan beschermen tegen muggenbeten (citronellaolie). Gemeenten kunnen hier rekening mee houden. Zo kan een gemeente ervoor kiezen op kwetsbare locaties het gebruik van bestrijdingsmiddelen te verbieden, maar een uitzondering op te nemen voor middelen met een laag risico voor mens, dier en het milieu.

Laag-risico middelen De Europese Unie kwalificeert werkzame stoffen als ‘laag-risico middelen’ als daarvan een laag risico verwacht wordt. Onder deze categorie vallen een heel aantal micro-organismen en bestrijdingsmiddelen van plantaardige of dierlijke oorsprong, maar ook sommige chemische verbindingen zoals ijzerfosfaat en natriumwaterstofcarbonaat (baksoda). 5

Zie lijst met laag risico stoffen in deel D van Uitvoeringsverordening (EU) 540/2011 van de Commissie van 25 mei 2011 tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad wat de lijst van goedgekeurde werkzame stoffen betreft.

Vorige pagina

Ga naar inhoudopgave

Volgende pagina

Biologische middelen

Relatief veel middelen die zijn toegestaan binnen de biologische landbouw worden aangemerkt als laag-risico middel, maar dat geldt niet voor al deze middelen.Zo kan in een enkel geval de werkzame stof lambda-cyhalothrin in de biologische landbouw gebruikt worden (in lokvallen).6 Deze stof is ingedeeld in de meest giftige categorie van bestrijdingsmiddelen, namelijk: als stof die in aanmerking komt om te worden vervangen (zie hierna).7 Een ander voorbeeld zijn paraffine oliën, die in Nederland veel gebruikt worden in de lelieteelt. 8 Deze oliën zijn bewezen kankerverwekkend en worden ervan verdacht schadelijk te zijn voor de vruchtbaarheid of het ongeboren kind.9

Lambda-cyhalothrin mag in de biologische landbouw worden gebruikt in vallen met specifieke lokstoffen ter bestrijding van Bactrocera oleae en Ceratritis capitata (zie Bijlage I, onder 4 van Uitvoeringsverordening 2021/1165).

Zie lijst met stoffen die in aanmerking komen om te worden vervangen in deel E van Uitvoeringsverordening (EU) 540/2011 van de Commissie van 25 mei 2011 tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad wat de lijst van goedgekeurde werkzame stoffen betreft.

Gebruik van koper in de biologische landbouw

Bijlage I, onder 4 van Uitvoeringsverordening 2021/1165.

Vaak wordt door critici van de biologische landbouw genoemd dat koper in de Europese biologische landbouw mag worden gebruikt.10 Koper is bekend schadelijk voor de gezondheid en aangemerkt als stof die in aanmerking komt om te worden vervangen. Dit is juist, maar in Nederland is het gebruik van koperverbindingen als bestrijdingsmiddel niet toegestaan.

Parafine oliën zijn ingedeeld in de reguliere groep werkzame stoffen (dus niet laag risico middel, maar ook geen middel dat in aanmerking komt om te worden vervangen). Zie Bijlage A van Uitvoeringsverordening (EU) 540/2011, rij 294 en 295. 9

Zie bv. de ECHA gevarenclassificatie van twee van deze oliën die zijn toegelaten in de biologische landbouw:

Er kan dus niet automatisch vanuit worden gegaan dat bestrijdingsmiddelen die zijn toegestaan in de biologische landbouw per definitie een laag risico vormen voor de gezondheid van omwonenden. Wel zal biologische landbouw in de regel een beduidend minder grote belasting voor de omgeving vormen omdat er veel minder (en vaak ook minder toxische) bestrijdingsmiddelen zijn toegestaan.

https://echa.europa.eu/nl/information-on-chemicals/cl-inventory-database/-/discli/details/21813 en https://echa.europa.eu/nl/information-on-chemicals/cl-inventory-database/-/discli/details/49232 10

Het gebruik van koper in de biologische landbouw wordt door

Tip

de EU toegestaan tot maximaal 28 kg/ha over een periode van

Een gemeente kan er voor kiezen het gebruik van laag-risico middelen en biologische middelen uit te zonderen van een plaatselijk verbod op het gebruik van bestrijdingsmiddelen. Hierbij is het aan te raden om bewezen gevaarlijke bestrijdingsmiddelen, zoals paraffine oliën, wél onder het verbod te laten vallen zelfs al zijn ze toegestaan in de biologische landbouw. Zo wordt een plaatselijk verbod effectiever, coherent en beter gemotiveerd.

maximaal zeven jaar, maar is in Nederland vooralsnog niet toegelaten (zie Bijlage I, onder 4 van Uitvoeringsverordening 2021/1165). 11

Middelen die in aanmerking komen om te worden vervangen Er zijn momenteel (oktober 2024) 46 werkzame stoffen die zijn aangemerkt als ‘stoffen die in aanmerking komen om te worden vervangen’.11 Voorbeelden zijn esfenvaleraat, pendimethalin en cypermethrin. Deze stoffen zijn volgens de EU zo risicovol dat ze van de markt worden gehaald zodra er minder giftige alternatieven beschikbaar zijn.

de lijst van goedgekeurde werkzame stoffen betreft in combinatie met Uitvoeringsverordening (EU) 2015/408 van de Commissie van 11 maart 2015 inzake uitvoering van artikel 80, lid 7, van Verordening (EG) nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad betreffende het op de markt brengen van

Stoffen die niet in deze categorie zijn ingedeeld kunnen overigens ook een gezondheidsrisico meebrengen. Dit blijkt ook uit het feit dat verschillende ‘reguliere’ bestrijdingsmiddelen als Zeer Zorgwekkende Stof (ZZS) zijn 11

gewasbeschermingsmiddelen en tot vaststelling van een lijst van stoffen die in aanmerking komen om te worden vervangen.

Vorige pagina

Ga naar inhoudopgave

Volgende pagina

aangemerkt.12 Het RIVM schat dat 20% van de toegelaten bestrijdingsmiddelen één of meer ZZS’en bevat en dat 10% een potentiële ZZS bevat.13 Stoffen worden als ZZS aangemerkt als ze nadelige gevolgen hebben voor de gezondheid, bijvoorbeeld omdat ze kankerverwekkend zijn, schadelijk voor de voortplanting of ophopen in de voedselketen. Verder bevatten 37 werkzame stoffen, die in de EU zijn toegelaten, PFAS (poly- en perfluoralkylstoffen).14

Tip Een verbod op enkel bestrijdingsmiddelen met stoffen die in aanmerking komen om te worden vervangen is weinig effectief. Het gaat om slechts 46 werkzame stoffen van in totaal 245 werkzame stoffen die op de Nederlandse markt zijn toegelaten,15 terwijl ook veel reguliere werkzame stoffen (bewezen) schadelijke effecten hebben.

i n de zin van artikel 57 van de REACH Verordening 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen.

Komen & Wezenbeek, Inventarisatie Zeer Zorgwekkende Stoffen in bestrijdingsmiddelen, RIVM rapport 2022, p. 3, 9-10.

D it aantal is gebaseerd op de 47 werkzame stoffen die als PFAS zijn opgenomen in het voorstel voor een universele PFAS-restrictie dat in februari 2023 bij het Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA) is ingediend. Van die 47 stoffen zijn er inmiddels 10 verboden. Zie het rapport ‘Giftige Oogst. De toename van PFASpesticiden in groenten en fruit in Europa’, Pesticide Action Network Nederland, februari 2024.

D it is gebaseerd op de werkzame stoffen die volgens de EU Pesticide Database op 10 november 2024 zijn goedgekeurd voor gebruik in Nederland (https://ec.europa.eu/food/ plant/pesticides/eu-pesticidesdatabase/start/screen/activesubstances).

Vorige pagina

Ga naar inhoudopgave

Volgende pagina

Risico's van bestrijdingsmiddelen voor mensen, dieren en het milieu

Bestrijdingsmiddelen worden pas toegelaten na een risicobeoordeling, zowel op EU-niveau (de werkzame stof) als op lidstaat-niveau. (het middel/eindproduct). Gemeenten die het gebruik van toegelaten bestrijdingsmiddelen willen reguleren, moeten de noodzaak hiervan goed onderbouwen (zie hierna par. 5 e.v.). Daarom wordt nu kort weergegeven wat de huidige stand van de wetenschap is en waarom verdere regulering door gemeenten, bovenop de risicobeoordeling, nodig is.

FAOSTAT Pesticide use (www.fao.

Places and Spaces: Environments

org/faostat/en/#data/RP). and children’s well-being, Innocenti Report Card 17, UNICEF Office of Research – Innocenti: Florence 2022 (www.unicef.nl/files/RC17-UNICEFPlaces-and-spaces.pdf), p. 26-27. 18

M .H.M.M. Montforts e.a., Bestrijdingsmiddelen en omwonenden: Samenvattend rapport over blootstelling en mogelijke gezondheidseffecten, RIVM rapport 2019.

Hoge concentraties bestrijdingsmiddelen in leefomgeving Nederland is na Malta koploper in de EU met het hoogste bestrijdingsmiddelengebruik per hectare agrarische grond.16 Volgens UNICEF wordt maar liefst één op de twaalf Nederlandse kinderen blootgesteld aan te hoge concentraties bestrijdingsmiddelen.17 Uit het RIVM-onderzoek ‘Bestrijdingsmiddelen en omwonenden’18 blijkt verder dat deze middelen tot een afstand van - in ieder geval - 250 meter rondom bollenvelden in aanzienlijk verhoogde concentraties worden aangetroffen onder meer in huisstof.

incident Parkinson’s disease in a cohort of farmers and their spouses’, Environmental Research 2020, afl. 191, p. 1-14. 20

A .M. Aloizou e.a., ‘Pesticides, cognitive functions and dementia: A review’, Toxicology Letters 2020, afl 326, p. 31-51.

A .M. Malek e.a., ‘ , Environmental Research 2012, afl. 117, p. 112-119.

Er is steeds meer wetenschappelijk bewijs dat chronische blootstelling aan bestrijdingsmiddelen risico’s meebrengt voor de gezondheid. Wetenschappers wijzen op een verband met het ontstaan van neurodegeneratieve ziektes zoals Parkinson,19 Alzheimer20 en ALS. 21 Boeren die met bestrijdingsmiddelen werken hebben een hoger risico om Parkinson te krijgen dan andere mensen. 22

S hrestha e.a., ‘Pesticide use and

P.L. Gamache, I. Salem, N. RouxDubois., J. Le Bouthillier, Z. Gan-Or & N. Dupré, ‘Exposure to pesticides and welding hastens the ageat-onset of Parkinson’s disease’, Canadian Journal of Neurological Sciences 2019, 46(6), p. 711-716.

Vorige pagina

Ga naar inhoudopgave

Volgende pagina

Verder is er een mogelijk verband tussen autisme en ADHD en chronische blootstelling van kinderen aan lage hoeveelheden bestrijdingsmiddelen.23 Daarnaast zijn er steeds meer aanwijzingen voor een relatie tussen blootstelling aan bestrijdingsmiddelen en verschillende kankersoorten, longaandoeningen, voortplantingsproblemen en immuniteitsproblemen.24

J.R. Roberts, E.H. Dawley &

J.R. Reigart, ‘Children’s lowlevel pesticide exposure and associations with autism and ADHD: A review’, Pediatric research 2019, 85(2), p. 234-241. M . Mantingh & J. Buijs, Onderzoek

naar de aanwezigheid van bestrijdingsmiddelen in vier natura 2000 gebieden in Drenthe en de mogelijke invloed van de afstand van natuurgebieden tot landbouwgebieden op de belasting met bestrijdingsmiddelen, Mantingh Environment and Pesticides: Assen / Buijs AgroServices, Bennekom 2020. D. Kleijn e.a., Achteruitgang

insectenpopulaties in Nederland: trends, oorzaken en kennislacunes, Wageningen Environmental Research 2018; F. Geiger e.a., ‘Persistent negative effects of pesticides on biodiversity and biological control potential on

Bestrijdingsmiddelen in natuur en water

European farmland’, Basic and

Bestrijdingsmiddelen dringen diep door in Nederlandse natuurgebieden25 en spoelen uit naar het oppervlaktewater. Dit kan grote gevolgen hebben voor dieren en de natuur. Zo wordt de afname in de insectenpopulaties door wetenschappers onder meer toegeschreven aan het gebruik van bestrijdingsmiddelen, 26 net als de afname van de biodiversiteit. 27 Verder bleken bestrijdingsmiddelen die decennia lang gebruikt mochten worden zeer schadelijk voor vogels. 28

Applied Ecology 2010, afl. 11. N . Möhring e.a., ‘Successful

implementation of global targets to reduce nutrient and pesticide pollution requires suitable indicators’, Nature Ecology & Evolution 2023, afl. 7. E. Molenaar e.a., ‘Neonicotinoids

impact all aspects of bird life: A meta-analysis, Ecology Letters 2024,

Ook het Nederlandse water is sterk vervuild. De Bestrijdingsmiddelenatlas laat op veel plekken forse overschrijdingen van de milieukwaliteitsnormen voor oppervlaktewater zien. 29 En de recente monitoringsrapportage van het Ministerie van LVVN wijst ook op normoverschrijdingen door bestrijdingsmiddelen in grond- en oppervlaktewater. 30 Volgens het Europese Milieu Agentschap bevatte tussen 2016 en 2021 53% van het Nederlandse oppervlaktewater te veel bestrijdingsmiddelen. 31 Daarmee behoort het Nederlandse oppervlaktewater tot het meest vervuilde van de Europese Unie.

Vol. 27, afl. 10. 29

www.bestrijdingsmiddelenatlas.nl

Rost e.a. Monitoringrapportage Uitvoeringsprogramma Toekomstvisie Gewasbescherming 2030. Emissies en residuen Rapportagejaar 2022, Royalhaskoning DHV 2023.

Pesticides in rivers, lakes and groundwater in Europe, European Environment Agency (www.eea. europa.eu/ims/pesticides-in-rivers-

Toegelaten middelen: zijn ze veilig?

lakes-and).

Voordat bestrijdingsmiddelen op de markt komen, wordt er een risicobeoordeling gedaan. 32 Toch wordt door de wetenschap in toenemende mate gewaarschuwd voor gezondheidsschade als gevolg van deze middelen. Dit komt (o.a.) doordat de risicobeoordeling een aantal grote hiaten bevat. Ten eerste worden bestrijdingsmiddelen volgens het RIVM in verreweg de meeste gevallen niet of niet goed beoordeeld op neurotoxiciteit en 14

Art. 4 Verordening (EU) 1107/2009. Dit wordt op twee niveaus beoordeeld: op EU-niveau wordt de werkzame stof beoordeeld, en op lidstaat-niveau wordt vervolgens gekeken of ook het gewasbeschermingsmiddel (het eindproduct) aan de toelatingseisen voldoet.

Vorige pagina

Ga naar inhoudopgave

Volgende pagina

neurodegeneratieve gevolgen. 33 Het gaat daarbij om neurologische ziekten zoals Parkinson, Alzheimer en ALS. Ook de nationale toelatingsinstantie, het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Ctgb), erkent dat er op dit punt een hiaat is in de risicobeoordeling van bestrijdingsmiddelen. 34 Het RIVM stelt: “De relatie tussen blootstelling aan chemische stoffen, inclusief gewasbeschermingsmiddelen, en neurodegeneratieve aandoeningen is plausibel.”35 33

Daarnaast wordt in de goedkeuringsprocedure geen rekening gehouden met de risico’s van het gebruik van cocktails van bestrijdingsmiddelen. Het is gebruikelijk dat gewassen met meerdere middelen tegelijk worden bespoten. In de toelatingsprocedure wordt alleen gekeken naar de risico’s bij blootstelling aan een individueel middel. Cocktails van middelen kunnen echter velen malen giftiger zijn dan als middelen ieder los worden gebruikt. 36

H . Heusinkveld e.a., Gewasbeschermingsmiddelen en neurodegeneratieve ziekten: mogelijkheden om de toelatingsvereisten te verbeteren, RIVM rapport 2021

Brief van Ctgb aan EFSA, 9 maart 2021, kenmerk 202103090024. Citaten: “We would like to express our concerns with regard to a possible relation between the use of specific

Ten derde wordt in de goedkeuringsprocedure geen aandacht besteed aan blootstelling via huisstof. 37 Daarom bestaat géén inzicht in de gezondheidsrisico’s van deze verspreidingsroute, terwijl uit onderzoek van het RIVM blijkt dat omwonenden van bollenvelden via huisstof chronisch worden blootgesteld aan bestrijdingsmiddelen. 38

pesticides and the development of Parkinson’s disease” en “there are many more currently approved active substances for which we do not know whether exposure could be associated with Parkinson’s disease”. Te downloaden via: https://www.ctgb.nl/binaries/ctgb/documenten/ brieven/2021/03/23/efsa-mogelijke-relatie-gewasbeschemingsmiddelen-en-ziekte-van-parkinson/ Letter_possbile+relation+PPP+and+Parkinson_Geredigeerd.pdf 35

H eusinkveld e.a., Gewasbeschermingsmiddelen en neurodegeneratieve ziekten: mogelijkheden om de toelatingsvereisten te verbeteren, RIVM rapport 2021, p. 27.

K .C. Paul e.a. ‘A pesticide an iPSC dopaminergic neuron screen identifies and classifies Parkinsonrelevant pesticides’, Nature Communications 16 Mei 2023, p. 1-18.

D it vormt op basis van Verordeningen 283/2013 en 284/2013 geen onderdeel dat moet worden onderzocht voordat goedkeuring voor een werkzame stof of gewasbeschermingsmiddel kan worden verkregen.

M .H.M.M Montforts e.a., Bestrijdingsmiddelen en omwonenden: Samenvattend rapport over blootstelling en mogelijke gezondheidseffecten, RIVM rapport 2019.

Vorige pagina

Ga naar inhoudopgave

Volgende pagina

Ruimte voor lokale regels

Soms gaan lokale overheden er vanuit dat zij niet kunnen optreden tegen het gebruik van bestrijdingsmiddelen die zijn toegelaten, omdat het gebruik van deze middelen dan per definitie overal moet kunnen plaatsvinden. Dat is onjuist. De Omgevingswet biedt meerdere grondslagen voor lokale regelgeving die kan bestaan naast en in aanvulling op de toelatingsprocedure van bestrijdingsmiddelen. Voorzorgsbeginsel Verordening (EG) 1107/2009 bevat de regels over de toelating van bestrijdingsmiddelen. Deze verordening bepaalt expliciet dat landen, in aanvulling op die regels, uit voorzorg maatregelen kunnen treffen als er onzekerheid bestaat over de risico’s voor mens, dier of milieu (art. 1 lid 4):

“De bepalingen van deze verordening stoelen op het voorzorgsbeginsel teneinde te garanderen dat werkzame stoffen of middelen die op de markt worden gebracht niet schadelijk zijn voor de gezondheid van mensen en dieren of voor het milieu. In het bijzonder worden de lidstaten er niet van weerhouden het voorzorgsbeginsel toe te passen wanneer er wetenschappelijk gezien onzekerheid bestaat over de risico’s voor de gezondheid van mensen en dieren of voor het milieu van de op hun grondgebied toe te laten gewasbeschermingsmiddelen.”

Vorige pagina

Ga naar inhoudopgave

Volgende pagina

De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS) staat bestuursorganen expliciet toe om het voorzorgsbeginsel aan te voeren als rechtvaardiging voor het stellen van regels die het grondgebruik beperken.39 In een zaak over een geitenhouderij overwoog de ABRvS dat de exacte oorzaak van de verhoogde kans op longontsteking voor omwonenden binnen een straal van 2 km van een geitenhouderij nog nader onderzocht moest worden. Hoewel het causaal verband dus niet bewezen was, vormde het vergrote risico op gezondheidsschade voldoende grond voor een gemeente om maatregelen te treffen.40 Deze situatie lijkt erg op de situatie van omwonenden bij intensief bespoten teelten. De wetenschap toont een duidelijke correlatie aan tussen blootstelling aan bestrijdingsmiddelen en een verhoogd risico op ziektes zoals Parkinson, kanker en ALS.

Richtlijn duurzaam gebruik: bescherming kwetsbare groepen De Richtlijn duurzaam gebruik pesticiden (2009/128/EG) verplicht Nederland om kwetsbare groepen, waaronder omwonenden, te beschermen tegen schade door bestrijdingsmiddelen. Artikel 12 lid 1, onder a van deze richtlijn bepaalt dat het gebruik van pesticiden verboden of geminimaliseerd moet worden in: “gebieden die door het brede publiek of door kwetsbare groepen, zoals omschreven in artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1107/2009, worden gebruikt, zoals parken, openbare tuinen, sport- en recreatieterreinen, schoolterreinen en speelplaatsen, en gebieden in de nabijheid van zorginstellingen”. Kwetsbare groepen zijn: “mensen die specifieke aandacht behoeven als het gaat om de beoordeling van acute en chronische gevolgen van gewasbeschermingsmiddelen voor de gezondheid. Hiertoe behoren zwangere vrouwen, vrouwen die borstvoeding geven, ongeboren kinderen, zuigelingen en kinderen en ouderen, alsmede werknemers en bewoners die gedurende langere tijd blootstaan aan hoge doses pesticiden”41 De Europese wetgever heeft dus bepaald dat bestrijdingsmiddelen niet veilig gebruikt kunnen worden in gebieden met kwetsbare groepen. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van deze bepaling heeft het Rijk bij gemeenten gelegd.

Gemeenten kunnen, aanvullend op de risicobeoordeling van middelen: “in nieuw op te stellen bestemmingsplannen (Ruimtelijke Ordening) regels opstellen die bijdragen aan het verminderen van het risico op blootstelling”.42 Onder de Omgevingswet geldt dit onverkort voor regels in het omgevingsplan. Daarnaast bevat artikel 12 ook een minimalisatieplicht in Natura 2000-gebieden en KRW-beschermde gebieden (waaronder grondwaterbeschermingsgebieden). Ook dit laat zien dat een toegelaten middel niet zomaar overal veilig gebruikt kan worden. Sterker nog, het gebruik zou in kwetsbare ecologische gebieden en in gebieden met kwetsbare groepen volgens Europa aan banden moeten worden gelegd.

ABRvS 19 juli 2023,

ECLI:NL:RVS:2023:2791, r.o. 4.3. 40

ABRvS 19 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2791, r.o. 5.1

Zie definitie in art. 3, punt 14 van Verordening (EG) 1107/2009.

Rechtspraak

Ook uit de Nederlandse rechtspraak blijkt dat toegelaten bestrijdingsmiddelen niet veilig op alle locaties gebruikt kunnen worden vanwege hiaten in de 17

G eactualiseerd Nederlands actieplan duurzaam gebruik gewasbeschermingsmiddelen 2022 t/m 2025, p. 18.

Vorige pagina

Ga naar inhoudopgave

Volgende pagina

risicobeoordeling. De rechtbanken Noord-Nederland,43 Oost-Brabant,44 Limburg45 en het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden46 hebben daarom een (gedeeltelijke) verbod opgelegd op het gebruik van bestrijdingsmiddelen in de lelieteelt. Het grootschalige middelengebruik in deze teelt vormde een te groot risico voor de gezondheid van omwonenden. Het jaarlijkse bestrijdingsmiddelengebruik in de lelieteelt van 113,7 kg/hectare47 (in 2020) ligt veel hoger dan het gebruik in andere teelten. Ter vergelijking: het gemiddelde gebruik bij snijmais is 0,8 kg/hectare. Dit was voor de Rechtbank NoordNederland reden om lelieteelt niet zonder natuurvergunning toe te staan in de buurt van een Natura 2000-gebied omdat het een schadelijk effect kan hebben op het natuurgebied.48

Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden en Omgevingswet De Europese verordening voor bestrijdingsmiddelen werkt rechtstreeks door in het Nederlandse rechtsstelsel. In aanvulling op de verordening zijn in de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (verder: Wgb) regels gesteld over onder meer het Ctgb en het toezicht op de naleving van de gebruiksvoorschriften van toegelaten bestrijdingsmiddelen. De Wgb biedt gemeenten geen grondslag om zelf regels te stellen over het gebruik van bestrijdingsmiddelen. De Omgevingswet biedt die mogelijkheid wel. Gemeenten moeten een omgevingsplan vaststellen met daarin de regels over de fysieke leefomgeving (art. 2.4 Omgevingswet, hierna: Ow). Het Omgevingsplan moet in ieder geval de regels bevatten die nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (art. 4.2 Ow). Daarbij is de gemeente verplicht om in ieder geval rekening te houden met het belang van het beschermen van de gezondheid.49

Nederland 12 juni 2023, ECLI:NL:RBNNE:2023:2333. 44

Rechtbank Oost-Brabant 19 juli

Rechtbank Limburg 8 mei 2024

2024, ECLI:NL:RBOBR:2024:3440. ECLI:NL:RBLIM:2024:2330. 46

H of Arnhem-Leeuwarden 10 juli

Centraal Bureau voor de Statistiek,

2023 ECLI:NL:GHARL:2023:6083. Gewasbeschermingsmiddelen in de landbouw; werkzame stof, gewas, toepassing. CBS Statline 12 oktober 2022. 48

Rechtbank Noord-Nederland 29-07-2021 (Holtingerveld),

Meer mogelijkheden onder de Omgevingswet Onder de oude Wet ruimtelijke ordening en het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) moest het bevoegd gezag het zogeheten standaard overgangsrecht opnemen in een nieuw bestemmingsplan. Dit verplichte overgangsrecht hield o.a. in dat rechtmatig bestaand gebruik van gronden (art. 3.2.2. Bro) moest worden gerespecteerd. Een bestemmingsplan kon daarom niet direct ingrijpen in bestaande situaties. Daarom concludeert professor Koeman dat het onder het oude recht voor gemeenten lastig was om pesticidevrije-zones rondom omwonenden in te voeren als daarmee bestaand agrarisch grondgebruik wordt doorbroken. Hij merkt echter op onder de Omgevingswet géén verplichting meer bestaat om het overgangsrecht op te nemen in het omgevingsplan. Hierdoor hebben gemeenten meer mogelijkheden om in te grijpen op bestaand agrarisch gebruik, inclusief het gebruik van bestrijdingsmiddelen.50

Rechtbank Noord-

ECLI:NL:RBNNE:2021:3487. In dat geval moet er op grond van de Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43/ EEG) een passende beoordeling uitgevoerd worden. Als daaruit blijkt dat er een schadelijk effect kan zijn op het N2000-gebied, dan kan de activiteit in principe niet plaatsvinden tenzij aan strikte vereisten is voldaan (wat in dit geval niet aannemelijk is). Zie ook: Rechtbank Noord-Nederland 2210-2024, ECLI:NL:RBNNE:2024:4141. 49

Art. 2.1 lid 4 Ow: “Onverminderd het derde lid wordt bij het stellen van regels met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties in ieder geval rekening gehouden met het

Een beperking van de Omgevingswet is dat deze wet niet gaat over onderwerpen die bij of krachtens een andere wet uitputtend zijn geregeld (art. 1.4 Ow). In dat geval mag ook het omgevingsplan geen regels over die onderwerpen bevatten. De vraag is dus in hoeverre de Wgb uitputtend 18

belang van het beschermen van de gezondheid”. 50

N .S.J. Koeman, Juridisch advies spuitvrije zones. 11 mei 2020 (in opdracht van de Tweede Kamer).

Vorige pagina

Ga naar inhoudopgave

Volgende pagina

is bedoeld. Zoals hiervoor aangegeven, is de Europese verordening voor bestrijdingsmiddelen duidelijk niet uitputtend bedoeld. De verordening biedt expliciet de ruimte om op grond van het voorzorgsbeginsel extra regels te stellen over het gebruik van bestrijdingsmiddelen. Het is daarom logisch dat ook de Wgb niet uitputtend is bedoeld. Bovendien heeft het Rijk zelf ook extra regels gesteld over het gebruik van bestrijdingsmiddelen in het Besluit activiteiten leefomgeving, een AMvB op grond van de Omgevingswet. Dit laat zien dat de wetgever zelf ook van mening is dat de Wgb niet uitputtend is bedoeld.

Vorige pagina

Ga naar inhoudopgave

Volgende pagina

Regels in het omgevingsplan

Doel en reikwijdte van het omgevingsplan Iedere gemeente heeft één omgevingsplan voor het gehele grondgebied. Het omgevingsplan moet worden opgesteld met het oog op de doelen van de Omgevingswet en moet in ieder geval zorgen voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het omgevingsplan heeft daarmee een ruimere reikwijdte dan de voormalige bestemmingsplannen: het bevat niet alleen ruimtelijk relevante regels, maar ook milieuregels en regels ter bescherming van de gezondheid. 51 Regels ter bescherming van bewoners tegen bestrijdingsmiddelen passen daar goed bij. Een evenwichtige toedeling van functies aan locaties houdt in dat het omgevingsplan een coherent geheel van regels bevat voor de activiteiten die in de gemeente kunnen worden verricht, gericht op het waarborgen van een veilige en gezonde omgeving en het doelmatig beheer van deze leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften.

Ter illustratie: lelieteelt naast een schoolplein doorstaat deze toets waarschijnlijk niet. Maar een totaalverbod op bestrijdingsmiddelen in een agrarisch gebied waar zich geen kwetsbare groepen of locaties bevinden, waarschijnlijk evenmin.

De wetgever geeft gemeenten veel vrijheid bij het inrichten van het omgevingsplan. Anders dan onder de Wet ruimtelijke ordening, is er geen standaard indeling voor omgevingsplannen. Het Rijk stuurt wel op de inhoud van het omgevingsplan, via de instructieregels van hoofdstuk 5 van het Besluit kwaliteit leefomgeving. Er staan in dat hoofdstuk instructieregels ter bescherming van de gezondheid, maar 20

Art. 2.1 lid 4 Ow.

Vorige pagina

Ga naar inhoudopgave

Volgende pagina

die gaan vooral over externe veiligheid, luchtkwaliteit, geluid, etc. Er zijn geen instructieregels die relevant zijn voor het reguleren van bestrijdingsmiddelengebruik. Wellicht gaan provincies in de toekomst wel over tot het stellen van dergelijke instructieregels (in de omgevingsverordening). In het verleden hebben provincies zich bijvoorbeeld de gezondheidseffecten van geitenhouderijen aangetrokken.

Soorten regels in het omgevingsplan Op grond van de Ow kunnen gemeenten verschillende soorten regels over activiteiten opnemen in het omgevingsplan. Onderstaand figuur laat de mogelijkheden zien in de vorm van een pyramide: van licht (onder) naar zwaar (boven).

Verbod Vergunningplicht Algemene regels Meldplicht Informatieplicht Zorgplicht

Niets regelen Type regels in het omgevingsplan (Handboek opstellen omgevingsplan, 10 augustus 2022, VNG, p. 58)

Algemene regels Het eerste gereedschap om het gebruik van bestrijdingsmiddelen te reguleren, is het stellen van algemene regels in het omgevingsplan. Dit zijn direct werkende regels die voor iedereen bindend zijn. De gemeente kan handhavend optreden als de algemene regels niet worden nageleefd. Via algemene regels kan de gemeente bijvoorbeeld spuitvrije zones rondom kwetsbare locaties zoals woningen, ziekenhuizen, verzorgingstehuizen, kinderdagverblijven en scholen instellen. Daarnaast zouden grenzen gesteld kunnen worden aan de hoeveelheid toe te passen bestrijdingsmiddelen of de soort bestrijdingsmiddelen (bijvoorbeeld: alleen laag-risico middelen). Verder kan gedacht worden aan een verbod op bepaalde intensieve teelten, zoals lelieteelt, bollenteelt of pootaardappelen.

Bij een algemene regel in het omgevingsplan is het aan te raden op te nemen vanuit welk doel deze regel wordt gesteld. Hierbij moet worden aangesloten bij de doelen van de Omgevingswet, zoals de bescherming van de gezondheid, het milieu en de natuur.

De gemeente kan de algemene regels aanvullen met een meldplicht of informatieplicht. Bijvoorbeeld de verplichting om 4 weken van tevoren te melden dat bepaalde teelten worden gestart. Zo weet de gemeente waar en wanneer er toezicht op het bestrijdingsmiddelengebruik moet worden ingepland. 21

Vorige pagina

Ga naar inhoudopgave

Volgende pagina

Bij het reguleren van bestrijdingsmiddelengebruik in de agrarische sector, moet de gemeente zich realiseren dat het Rijk in het Besluit activiteiten leefomgeving (verder: Bal) al milieuregels over de agrarische sector heeft gesteld. Alle soorten agrarische bedrijven zijn aangewezen als milieubelastende activiteit in afdeling 3.6 van het Bal. Het Bal geeft in artikel 2.12 aan gemeenten de bevoegdheid om maatwerkregels over milieubelastende activiteiten te stellen. Regels over bestrijdingsmiddelengebruik in het omgevingsplan, die bedoeld zijn om het milieu of de gezondheid te beschermen, zijn per definitie maatwerkregels op het Bal. Op grond van de Omgevingswet moet de gemeente bij het stellen van maatwerkregels de strekking van de rijksregels over milieubelastende activiteiten in acht nemen. 52 Dat houdt onder meer in dat de gemeente bij het stellen van maatwerkregels moet zorgen dat alle passende preventieve maatregelen ter bescherming van de gezondheid worden genomen. Het Bal geeft ook de bevoegdheid om in het omgevingsplan aanvullende meldplichten op te nemen (art. 2.14 Bal) of aanvullende vergunningplichten (art. 2.15 Bal).

Vergunningplichten De gemeente kan ook vergunningplichten opnemen in het omgevingsplan (art. 4.4 lid 2 Ow). Het is dan verboden om de activiteit te verrichten zonder vergunning (art. 5.1 lid 1, onder a, Ow). Als de activiteit zonder vergunning wordt verricht, moet de gemeente handhavend optreden. Het belangrijkste voordeel van een vergunningplicht is dat de gemeente kan toetsen of een activiteit op een bepaalde locatie acceptabel is. De vergunning kan worden geweigerd als dat niet zo is. Activiteiten die alleen met algemene regels zijn gereguleerd, kunnen niet worden tegengehouden als de initiatiefnemer de algemene regels naleeft.

Een vergunningplicht die in het omgevingsplan wordt opgenomen, wordt een binnenplanse omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit genoemd. De Omgevingswet bepaalt dat van iedere regel in het omgevingsplan met een omgevingsvergunning kan worden afgeweken. Een verbod of een algemene regel in het omgevingsplan is dus nooit absoluut: de initiatiefnemer kan een aanvraag indienen om met een omgevingsvergunning af te wijken van de algemene regel of het verbod. Dit wordt de buitenplanse omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit genoemd.

Volgens artikel 8.0a lid 1 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) wordt wordt een aanvraag voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit beoordeeld aan de hand van de beoordelingsregels in het omgevingsplan. Het omgevingsplan moet dus in ieder geval regelen: 1. Welke activiteiten exact vergunningplichtig zijn; 2. Aan welke indieningsvereisten de vergunningsaanvraag moet voldoen; 3. Welke beoordelingsregels gelden; 4. Het werkingsgebied, tenzij het vergunningsstelsel voor het hele grondgebied geldt. 22

Art. 4.6 lid 2 in samenhang met art. 4.22 lid 2 Ow

Vorige pagina

Ga naar inhoudopgave

Volgende pagina

De gemeente heeft veel vrijheid in het opstellen van de beoordelingscriteria, zolang die maar gericht zijn op de (uitgebreide) doelen van de Omgevingswet of de evenwichtige toedeling van functies aan locaties, waaronder de bescherming van de gezondheid, natuur en het milieu. Bij de afweging of een binnenplanse omgevingsvergunningplicht in het omgevingsplan wordt opgenomen, moet de gemeente meewegen dat de administratieve en bestuurlijke lasten toenemen. Initiatiefnemers moeten meestal leges betalen en de gemeente moet capaciteit vrijmaken voor het beoordelen van de aanvragen.

Algemene beginselen van behoorlijk bestuur Bij het opstellen van regels in het omgevingsplan moet de gemeente zich houden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De gemeente moet de noodzaak van de regel en de gekozen vorm voldoende onderbouwen. De gemeente moet voldoende onderzoek verrichten naar de feiten en de af te wegen belangen (zorgvuldigheidsbeginsel). In heldere taal moet worden onderbouwd dat het stellen van regels nodig is en waarom gekozen is voor een bepaalde vorm en inhoud (motiveringsbeginsel).

Met wetenschappelijke studies (zie hoofdstuk 3 van deze handleiding) kan onderbouwd worden dat bestrijdingsmiddelen een risico vormen voor mens, dier en milieu. Verder kan gewezen worden op de wijde verspreiding van bestrijdingsmiddelen in het milieu en op hiaten in de toelatingsprocedure. Bij een verbod op bijvoorbeeld bollenteelt kan met behulp van cijfers van het CBS worden onderbouwd dat in deze teelten intensief gebruik wordt gemaakt van bestrijdingsmiddelen. Gemeenten kunnen benadrukken dat zij verplicht zijn om bij het stellen van regels altijd rekening te houden met het belang van het beschermen van de gezondheid (art. 2.1 lid 4 Ow). Verder kan verwezen worden naar de rechtspraak over lelieteelt in de buurt van omwonenden, het voorzorgbeginsel en de plicht voor gemeenten om op basis van het EU-recht kwetsbare groepen te beschermen (zie hoofdstuk 4 van deze Handleiding).

De onderbouwing moet ook duidelijk maken dat is gekozen voor de minst belastende variant van de regels. Hiermee wordt voldaan aan het evenredigheidsbeginsel. Hierbij geldt dat: 1. De gemeente aannemelijk moet maken dat de algemene regel daadwerkelijk zal leiden tot het waarborgen van de door de Omgevingswet of het Bal gediende doelen. 2. De regel de minst belastende variant voor belanghebbenden is. 3. De regel geen onevenredige belasting op een belanghebbende mag leggen als dit wordt afgezet tegen de doelen van het besluit. 23

Vorige pagina

Ga naar inhoudopgave

Volgende pagina

Een algeheel verbod op het gebruik van bestrijdingsmiddelen op alle agrarische gronden omwille van de volksgezondheid zal de evenredigheidstoets niet snel doorstaan. Dit omdat hiermee ook gebruik op gronden die niet omringd zijn door gevoelige functies wordt beperkt, terwijl moeilijk te onderbouwen is dat dit een bijdrage levert aan de bescherming van gezondheid.

Nadeelcompensatie Het kan zijn dat het opnemen van regels over bestrijdings-middelen in het omgevingsplan schade veroorzaakt voor bijvoorbeeld agrarische bedrijven. Voor vergoeding van schade als gevolg van de wijziging van het omgevingsplan kan diegene een verzoek indienen om nadeelcompensatie (art. 15.1 lid 1 onder d Ow, de opvolger van de planschaderegeling van de Wet ruimtelijke ordening). Dit nadeelcompensatierecht is gebaseerd op het principe dat onevenredige schade, veroorzaakt door rechtmatig handelen van de overheid, moet worden vergoed. Voor de beoordeling van een verzoek om nadeel-compensatie gelden allerlei voorwaarden. Zo zal de verzoeker moeten bewijzen wat de aard en omvang is van de schade en het causaal verband moeten aantonen met de wijziging van het omgevingsplan. De agrariër zal dus zelf moeten onderbouwen wat de schade is door het beperken van het gebruik van bestrijdingsmiddelen of het verbieden van bepaalde teelten. Als er met andere teelten of een andere teeltwijze ook een goede winstmarge kan worden bereikt, is er niet of nauwelijks sprake van schade. Schade komt alleen voor vergoeding in aanmerking als die schade uitgaat boven het normale maatschappelijke risico en de schade iemand in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft (art. 4:126 Awb).

Volgens de wetgever zal schade als gevolg van het voldoen aan eisen met het oog op een betere bescherming van het milieu, de archeologie of de volksgezondheid in het algemeen niet voor vergoeding in aanmerking komen.53 Als bedrijven die vanwege het verrichten van activiteiten schade of hinder aan de fysieke leefomgeving veroorzaken, worden geconfronteerd met kosten of schade als gevolg van (aangescherpte) verplichtingen, vallen deze kosten of schade in beginsel binnen het normale bedrijfsrisico.54 Als de gemeente het voornemen om bestrijdingsmiddelengebruik in te perken vanwege de mogelijke gezondheidsschade ruim van tevoren aankondigt (bijvoorbeeld al in de omgevingsvisie) en een goed participatietraject inricht, dan wordt het voor bedrijven voorspelbaar dat de regels zullen worden aangescherpt en kunnen zij daar in hun bedrijfsvoering rekening mee houden. Dat beperkt de schade die zij ondervinden. 53

Voorbeeldregel: spuitvrije zones

KKamerstukken II 2017–2018, 34 986, nr. 3, p. 20 (Memorie van Toelichting

Algemene regels in het omgevingsplan zijn bijvoorbeeld geschikt om het gebruik van bestrijdingsmiddelen bij gevoelige locaties te reguleren en intensief bespoten teelten te beperken.

Invoeringswet Omgevingswet). 54

Kamerstukken II 2017–2018, 34 986, nr. 3, p. 234 (Memorie van Toelichting Invoeringswet Omgevingswet).

Vorige pagina

Ga naar inhoudopgave

Volgende pagina

Algemene regel gebruik gewasbeschermingsmiddelen nabij gevoelige functie 1. Met het oog op het beschermen van de gezondheid, het milieu en de natuur is het bedrijfsmatig gebruiken van gewasbeschermingsmiddelen bij het telen van gewassen in de openlucht niet toegestaan binnen een afstand van [X] meter van een locatie met een gevoelige functie. 2. De afstand wordt gemeten vanaf de grenzen van het perceel met de gevoelige functie. 3. H et eerste lid geldt niet voor SKAL-gecertificeerde teelten, tenzij daarbij paraffine olie wordt gebruikt.

Met het oog op de rechtszekerheid moet in het omgevingsplan ook een definitie van gevoelige functie worden opgenomen. Daarvoor kan bijvoorbeeld worden aangesloten bij de definitie van geluidgevoelig gebouw in art. 3.21 van het Bkl:

gevoelige functie: een gebouw of een gedeelte van een gebouw met een: a. woonfunctie en nevengebruiksfuncties daarvan; b. onderwijsfunctie en nevengebruiksfuncties daarvan; c. gezondheidszorgfunctie met bedgebied en nevengebruiksfuncties daarvan; of d. bijeenkomstfunctie voor kinderopvang met bedgebied en nevengebruiksfuncties daarvan.

Met dit artikel worden bufferzones tot stand gebracht waarbinnen bedrijfsmatig géén bestrijdingsmiddelen mogen worden gebruikt. De afstand is nader in te vullen. Met het oog op het zorgvuldigheidsbeginsel dient wel een afstand te worden gekozen die wetenschappelijk kan worden onderbouwd.

Het is aan te raden om, met een verwijzing naar het voorzorgsbeginsel, aan te sluiten bij bijvoorbeeld de afstand van 250 meter waarbinnen rondom bollenvelden door het RIVM duidelijk verhoogde concentraties bestrijdingsmiddelen in woningen werden aangetroffen. 55

Voorbeeldregel: regulering bollen- en bloementeelt Naast zones waar geen bestrijdingsmiddelen mogen worden gebruikt, kan de gemeente in het omgevingsplan ook zones aanwijzen rond woongebieden waar bepaalde intensief bespoten teelten, zoals bollen- en bloementeelt, niet zijn toegestaan. Deze ‘sierteeltvrije zones’ worden niet gedefinieerd, maar als digitaal werkingsgebied in het omgevingsplan opgenomen..

Montforts e.a., Bestrijdingsmiddelen en omwonenden: Samenvattend rapport over blootstelling en mogelijke gezondheidseffecten, RIVM rapport 2019.

Vorige pagina

Ga naar inhoudopgave

Volgende pagina

Algemene regel bollen- en bloementeelt 1. Met het oog op het beschermen van de gezondheid, het milieu en de natuur is binnen de ‘sierteeltvrije zone’ sierteelt niet toegestaan. 2. Het eerste lid geldt niet voor SKAL-gecertificeerde teelten, tenzij daarbij paraffine olie wordt gebruikt.

Deze regel koppelt een sierteeltverbod aan een specifieke locatieaanduiding, die op de plankaart wordt geconcretiseerd. Intensief bespoten teelten zoals aardappelen en uien blijven in dit concrete voorbeeld wel mogelijk naast gevoelige functies en locaties, maar de regel kan naar die teelten uitgebreid worden. Doordat het verbod enkel geldt in aangewezen gebieden en biologische sierteelt van het verbod is uitgesloten (tenzij paraffine olie wordt gebruikt) gaat de regel niet verder dan nodig is. De keuze voor de aangewezen locaties kan worden onderbouwd door te wijzen op nabijgelegen gevoelige functies of locaties waar blootstelling aan bestrijdingsmiddelen kan leiden tot aantasting van gezondheid, natuur en/of milieu.

Voorbeeld uit de praktijk Een verbod op o.a. sierteelt, fruitteelt en boomteelt op nieuwe locaties is al 10 jaar geleden ingevoerd door gemeente Opsterland. Hierdoor kunnen intensief bespoten teelten zich binnen de gemeente niet verder uitbreiden. Voor gronden met aan agrarische bestemming geldt: “Tot een gebruik in strijd met de bestemming wordt in ieder geval aangemerkt het gebruik van gronden ten behoeve van de sierteelt, fruitteelt, boomteelt of overige opgaande meerjarige teeltvormen, tenzij het bestaand gebruik betreft.” (artikel 3.5, aanhef en onder c bestemmingsplan Buitengebied). Ook de gemeente Haaksbergen heeft in het bestemmingsplan Buitengebied (art. 3.1) een verbod op nieuw te vestigen intensieve teelten opgenomen via de definitie van de bestemming ‘Agrarisch’: “De voor ‘Agrarisch’ aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. de uitoefening van het agrarisch bedrijf - niet zijnde de opslag van veevoer en agrarische producten - met uitzondering van een boomkwekerij -, houtteelt-, sierteelt-, bollenteelt- of fruitteeltbedrijf; b. e en boomkwekerij-, houtteelt-, sierteelt-, bollenteelt- en/of fruitteeltbedrijf, indien en voor zover deze bestond op het tijdstip van terinzagelegging van het ontwerp van dit plan;” Onder de Omgevingswet wordt niet langer met bestemmingen gewerkt, maar met activiteiten en functies.

In het omgevingsplan zou bovenstaande regel van de gemeente Haaksbergen als volgt kunnen worden overgenomen:

Agrarische activiteiten Op gronden met de functie “Agrarisch” worden uitsluitend agrarische activiteiten verricht, met uitzondering van het exploiteren van een boomkwekerij, houtteelt-, sierteelt-, bollenteelt- of fruitteeltbedrijf.

Vorige pagina

Ga naar inhoudopgave

Volgende pagina

Maatwerkvoorschriften op grond van het Bal

Reikwijdte maatwerkvoorschriften Naast de bevoegdheid tot het stellen van maatwerkregels, bevat het Besluit activiteiten leefomgeving in artikel 2.13 ook de bevoegdheid om maatwerkvoorschriften te stellen. Maatwerkvoorschriften zijn individuele besluiten, gericht op één initiatiefnemer, die de regels van het Bal aanvullen of strenger maken. Met een maatwerkvoorschrift kan in een individueel geval hetzelfde worden bereikt als met de maatwerkregels in het omgevingsplan. Zo kan een agrarisch bedrijf, dat naast een woonwijk is gelegen, met een maatwerkvoorschrift worden verplicht om binnen een bepaalde zone langs de woonwijk geen bestrijdingsmiddelen te gebruiken of geen teelten aan te planten waarbij veel bestrijdingsmiddelen worden gebruikt. Maatwerkvoorschriften hebben als nadeel dat ze maar voor één bedrijf gelden. Als zich rond een woonwijk veel verschillende bedrijven bevinden, moeten al die bedrijven apart worden aangeschreven. Het voordeel van maatwerkvoorschriften is dat ze snel kunnen worden opgelegd. Een omgevingsplanwijziging kost al gauw een half jaar, maar een maatwerkvoorschrift kan in een paar weken worden opgelegd.

Bevoegd gezag en procedure maatwerkvoorschriften De bevoegdheid om maatwerkvoorschriften te stellen aan agrarische bedrijven ligt bij de gemeente.56 Maatwerkvoorschriften over het beperken van bestrijdingsmiddelengebruik kunnen ambtshalve worden opgelegd, of op 27

Art. 2.3 Bal.

Vorige pagina

Ga naar inhoudopgave

Volgende pagina

aanvraag (van bijvoorbeeld een bewonersvereniging of milieuorganisatie). De omgevingsdienst voert deze taak voor de gemeenten uit. Een maatwerkvoorschrift wordt met de reguliere procedure van de Awb voorbereid. Een belangrijke stap is dat het betreffende bedrijf op grond van art. 4:8 Awb om een zienswijze moet worden gevraagd. Het bedrijf kan bezwaar maken tegen het maatwerkvoorschrift en in beroep gaan bij de rechtbank. Een maatwerkvoorschrift is aangewezen als besluit waarvoor nadeelcompensatie kan worden gevraagd. 57

Art. 15.1 lid 1 onder i Ow.

Vorige pagina

Ga naar inhoudopgave

Volgende pagina

De gemeente als grondeigenaar 29

Als de gemeente als eigenaar van landbouwgrond de grond verhuurt, verpacht of verkoopt aan een particulier, dan kan zij eisen stellen aan het gebruik van de grond. Daarbij kan het gaan om het beperken of verbieden van het gebruik van bestrijdingsmiddelen. In dat geval worden de beperkingen aan het gebruik van bestrijdingsmiddelen niet opgelegd via het bestuursrecht, maar via het privaatrecht (via overeenkomsten). Hierbij gelden wel voorwaarden. Het Didam-arrest Uit het Didam-arrest58 van de Hoge Raad blijkt dat als er meerdere (potentiële) gegadigden zijn bij verkoop van grond door de overheid, zij allemaal de kans moeten krijgen om mee te dingen. Alle telers moeten dus in principe kunnen meedingen naar grond die door een gemeente wordt uitgegeven.

H R 26-11-2021, NJ 2022/149 m.n. C.E.C. Jansen (Didam-arrest), ECLI:NL:HR:2021:1778.

H R 26-11-2021, NJ 2022/149 m.n. C.E.C. Jansen (Didam-arrest), ECLI:NL:HR:2021:1778, r.o. 3.1.4.

Als enkel de hoogste prijs bepalend is, bestaat het risico dat biologische telers achter het net vissen omdat bijvoorbeeld gangbare lelietelers hogere winstmarges hebben en daardoor meer kunnen bieden. Een gemeente doet er goed aan om in de openbare selectieprocedure duidelijk op te nemen welke beperkingen en selectiecriteria er gelden voor het gebruik van bestrijdingsmiddelen. Volgens de Hoge Raad moeten deze selectiecriteria objectief, toetsbaar en redelijk zijn.59 Gemeenten moeten daarbij zorgen voor voldoende transparantie en openbaarheid over de gronduitgifte, de selectieprocedure, het tijdschema en selectiecriteria.60

HR 26-11-2021, NJ 2022/149 m.n. C.E.C. Jansen (Didam-arrest), ECLI:NL:HR:2021:1778, r.o. 3.1.5: “Het gelijkheidsbeginsel brengt ook mee dat het overheidslichaam, teneinde gelijke kansen te realiseren, een passende mate van openbaarheid moet verzekeren met betrekking tot de beschikbaarheid van de onroerende zaak, de selectieprocedure, het tijdschema en de toe te passen selectiecriteria.”

Vorige pagina

Ga naar inhoudopgave

Volgende pagina

De doorkruisingsleer Voor de vraag of een gemeente iets via het privaatrecht mag regelen, is de zogeheten doorkruisingsleer uit het Windmill-arrest van de Hoge Raad van belang.61 In die uitspraak bepaalde de Hoge Raad dat een gemeente niet met privaatrechtelijk handelen (zoals het verkopen of verpachten van gronden) het publiekrecht op onaanvaardbare wijze mag doorkruisen. Hoewel het omgevingsrecht niet verbiedt dat een gemeente via het privaatrecht het gebruik van bestrijdingsmiddelen beperkt, is het duidelijk dat gemeenten onder de Omgevingswet verschillende mogelijkheden hebben om het gebruik van bestrijdingsmiddelen in te perken via het omgevingsplan. Hieruit zou men de conclusie kunnen trekken dat regulering via het privaatrecht het publiekrecht doorkruist. Dat is echter niet het geval zo blijkt uit een uitspraak die de Hoge Raad een jaar na het Windmill-arrest deed.62 In die uitspraak63 ging het over verkoop van grond door een gemeente waarbij de koper contractueel beperkt werd in zijn gebruiksmogelijkheden. De Hoge Raad merkte op dat het sinds jaar en dag gebruikelijk is dat gemeenten gebruiksvoorwaarden opleggen bij de verkoop van gronden. Dit doorkruiste het publiekrecht niet, ook niet als bepaald grondgebruik beperkt of verboden werd dat volgens het bestemmingsplan wel was toegestaan.64

H R 26 januari 1990, NJ 1991/393 m.nt. M. Scheltema (Windmillarrest), ECLI:NL:HR:1990:AC0965.

Zie ook de gemeente Heereveen in haar Uitgifteprotocol in het kader van duurzaamheidseisen: “In dat geval vraagt ze aan partijen om met in achtneming van de gestelde eisen een bieding te doen. Het staat partijen vrij om dan een bieding te doen op basis van vrijwilligheid. In dit geval ligt het niet voor de hand dat hiermee er sprake is van de doorkruisingsleer.”

Volgend deel →

De tekst is automatisch uit het bestand gehaald en kan afwijken van het origineel (kolommen, tabellen en koppen lopen door elkaar). Het officiële stuk bij iBabs is leidend. Bron: https://api.notubiz.nl/document/16482284/1