03.08 - Advies mogelijkheid definitief verzoek referendum Capelseweg Bermweg

NOTITIE: advies referendum Capelseweg/Bermweg Van: Remko Wijling en Olga de Vries | van Ardenne & Crince le Roy Advocaten N.V. Aan: Maarten Struijvenberg Betreft: Gemeente Capelle/ Advies referendum Capelseweg/Bermweg Datum: 12 februari 2021 ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Inleiding Op 8 februari 2021 is door een aantal inwoners van de gemeente Capelle aan den IJssel (‘Gemeente’) een inleidend verzoek ingediend om een raadgevend referendum te houden over het concept raadsbesluit tot vaststelling van het Gebiedspaspoort 1.1. Capelseweg Bermweg (‘Gebiedspaspoort 1.1.’). Het Gebiedspaspoort ligt als raadsvoorstel ter besluitvorming voor in de raadsvergadering van 15 februari 2021. De vraag die concreet voorligt is of de op het verzoek van toepassing zijnde Referendumverordening Capelle aan den IJssel 2020 (‘Verordening’), gelet op het bepaalde in de artikelen 2 en 8 van deze Verordening, ruimte biedt om geen gelegenheid te bieden tot het indienen van een definitief verzoek. Op deze vraag zal hieronder nader worden ingegaan.

Hierbij wordt uitgegaan van de situatie dat het college van burgemeester en wethouders (‘college’) oordeelt dat het verzoek wordt ondersteund door voldoende kiesgerechtigden en de referendumcommissie wel een hoorzitting heeft gehouden, maar nog niet positief of negatief heeft geadviseerd over het inleidend verzoek in afwachting van een standpunt van het college. Dit advies is verder als volgt opgebouwd. Eerst wordt het wettelijk kader geschetst. Daarna volgt een meer inhoudelijke beoordeling aan de hand van de Verordening. Afgesloten wordt met een conclusie. Deze conclusie luidt dat het bepaalde in artikel 2, onder i, en 8, zesde lid, van de Verordening ruimte biedt om geen gelegenheid te bieden tot het indienen van een definitief verzoek. Wettelijk kader Ingevolge artikel 2 van de Verordening kunnen concept raadsbesluiten onderwerp zijn van een referendum, met uitzondering van besluiten: “(…)” i. die naar het oordeel van de raad hun grondslag vinden in een eerder genomen besluit waarover een referendum is gehouden of kon worden gehouden; j. waarvan de totstandkoming, inwerkingtreding of uitvoering naar het oordeel van de raad niet kan worden uitgesteld vanwege enig daarmee gemoeid belang.” Ingevolge artikel 4, onder b, van de Verordening heeft de referendumcommissie tot taak de raad te adviseren of een concept raadsbesluit onderwerp van een referendum kan zijn.

Uit artikel 8 van de Verordening volgen de eisen waar een inleidend verzoek aan dient te voldoen. Dit zijn de volgende: 1. Een inleidend verzoek van kiesgerechtigden om een raadgevend referendum te houden wordt uiterlijk één week voor de behandeling door de raad van het concept raadsbesluit bij de raad ingediend. Het verzoek is voorzien van een dagtekening en vermeldt om welk concept raadsbesluit het gaat. 2. Het inleidend verzoek moet worden ondersteund door ten minste 70 kiesgerechtigden, die daartoe hun handtekening plaatsen onder het verzoek. De griffie stelt hiervoor een formulier ter beschikking. Elke handtekening gaat vergezeld van de daarbij behorende naam, adres, postcode en woonplaats. 3. In het inleidend verzoek wordt aangegeven welke ten minste twee en ten hoogste vijf van de ondertekenaars voor het vervolg van de procedure zullen fungeren als gesprekspartners namens de indieners. 4. Zo spoedig mogelijk na de binnenkomst van een inleidend verzoek, adviseert de referendumcommissie de raad of het concept raadsbesluit waaromtrent een raadgevend referendum wordt verzocht onderwerp van een referendum kan zijn. 5. Zo spoedig mogelijk na binnenkomst van een inleidend verzoek, onderzoekt het college of het verzoek door een voldoende aantal kiesgerechtigden wordt ondersteund. 6.

Voorafgaand aan de behandeling van het betreffende concept raadsbesluit, besluit de raad of de gelegenheid wordt geboden tot het indienen van een definitief verzoek. 7. Indien het inleidend verzoek niet voldoende wordt ondersteund of niet binnen de in het eerste lid gestelde termijn is ingediend, verklaart de raad op voorstel van het presidium het verzoek niet-ontvankelijk. 8. Als de raad heeft besloten om de gelegenheid te bieden tot het indienen van een definitief verzoek, wordt het betreffende raadsvoorstel op de gangbare wijze behandeld, met dien verstande dat het concept raadsbesluit, zoals dat luidt na verwerking van de door de raad aanvaarde amendementen, niet in stemming wordt gebracht maar wordt aangehouden. Verslag hoorzitting referendumcommissie De referendumcommissie is verzocht om te adviseren of het concept raadsbesluit tot vaststelling van het Gebiedspaspoort 1.1. onderwerp van een referendum kan zijn, of dat het raadsbesluit is uitgezonderd gelet op het bepaalde in artikel 2 van de Verordening. De referendumcommissie heeft op 11 februari 2021 een hoorzitting gehouden over het verzoek. Uit het verslag van deze hoorzitting kan het volgende worden opgemaakt ten aanzien van de nadere motivering van het inleidend verzoek door de indieners daarvan: 1. 2. 3. 4.

Het Gebiedspaspoort 1.1. maakt te hoge bebouwing mogelijk; Het Gebiedspaspoort 1.1. is anders dan het eerder vastgestelde Gebiedspaspoort; De participatie niet goed is ingevuld, omdat alleen geïnformeerd is vanuit het college; Er is sprake van een meer fundamenteel en gemeentebreed probleem ten aanzien van het bieden van gelegenheid tot participatie door de gemeente aan bewoners.

Inleidend verzoek; concept raadsbesluit Gebiedspaspoort 1.1. uitgezonderd? In de gemeente bestaat de wens om het kruispunt aan de Capelseweg en Bermweg (voor- en achter terrein) te transformeren van een desolaat gebied tot een kruising die een passende entree van de stad vormt. De ambitie bestaat dan ook om de kwaliteit van dit kruispunt te verbeteren met passende bebouwing. Zowel aan de Bermweg als aan de Capelseweg moet de nieuwe bebouwing zorgvuldig worden ingepast en een goede overgang vormen naar de omliggende bebouwing. Gestreefd wordt naar een samenhangend ensemble dat zorgvuldig aansluiting zoekt bij de kleine schaal van de Capelseweg en Bermweg, maar ook een accentwerking heeft als markering van het kruispunt als entree van de stad. Het groene karakter wordt gehandhaafd en indien mogelijk verder versterkt. De eerste stap daartoe is in 2017 gezet met het door de gemeenteraad op 13 november 2017 vastgestelde Gebiedspaspoort 1.0 Capelseweg/Bermweg (“Gebiedspaspoort 1.0”). In dit ambitiedocument zijn de kaders voor de transformatie van het kruispunt aan de Capelseweg en Bermweg geschetst. Reeds in dit Gebiedspaspoort 1.0 is het achter terrein opgenomen als mogelijke ontwikkellocatie en zijn richtinggevende spelregels opgesteld mocht herontwikkeling van het achter terrein aan de orde zijn.

Daarbij is aangegeven dat voor de ontwikkeling van het achter terrein een separate procedure zal worden doorlopen. Het Gebiedspaspoort 1.0 is tot stand gekomen na vooroverleg met de direct omwonenden van het projectgebied over de invulling van het projectgebied. Het Gebiedspaspoort gold dan ook niet zozeer als uitnodiging om het gebied samen vorm te geven, maar betrof de resultante van het met de omgeving gevoerde vooroverleg over het projectgebied. Het Gebiedspaspoort is destijds ter inzage gelegd. Ook kon over het concept raadsbesluit Gebiedspaspoort 1.0 op grond van de Referendumverordening destijds een referendum worden gehouden. Uitgangspunt, beleidsvrijheid van de raad De raad heeft de nodige beleidsvrijheid bij het al dan niet bieden van gelegenheid tot het indienen van een definitief verzoek om een referendum. Deze beleidsvrijheid van de raad volgt uit het bepaalde in de artikelen 2 en 8, zesde lid, van de Verordening en uit de jurisprudentie (zie onder meer ECLI:NL:RVS:2017:2878 en ECLI:NL:RBMAA:2002:AD8327). Het gaat in de kern om een democratisch proces van de raad. Slechts de vraag of de raad bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen staat centraal.

Daarbij is niet alleen de motivering in het bestreden besluit leidend, maar ook hetgeen de raad in zijn vergadering aan inhoudelijke standpunten heeft gewisseld en dat onderdeel is gemaakt van de motivering van het bestreden besluit. De raad is verder niet gebonden aan een positief of negatief advies van de referendumcommissie. Op grond van de Verordening dient dit advies te worden verzocht, maar is dit advies niet bindend. Het is uiteindelijk aan de raad zelf is om de uiteindelijke afweging te maken en een besluit te nemen. Wel geldt uiteraard dat in de motivering van het besluit van de raad het advies van de referendumcommissie gewogen moet worden.

Uitzonderingsgrond als bedoeld in artikel 2 van de Verordening, algemeen In artikel 2 van de Verordening is gekozen voor een limitatieve opsomming van concept raadbesluiten die zijn uitgezonderd van een referendum. Gelet op de inhoud van het voorliggende concept raadsbesluit (het Gebiedspaspoort), is geen sprake van een situatie als bedoeld in artikel 2, onder a tot en met h, van de Verordening. Dan resteren de uitzonderingsgronden als bedoeld in artikel 2 onder i en j van de Verordening. Dit betreffen uitzonderingsgronden die uitgaan van ‘het oordeel van de raad’, waarmee naast het bepaalde in artikel 8, zesde lid, van de Verordening (ook) tot uitdrukking wordt gebracht dat de raad beleidsvrijheid heeft. Op basis de ons ter beschikking staande informatie hebben wij niet kunnen vaststellen of sprake is van ‘enig daarmee gemoeid belang’ als bedoeld in artikel 2, onder j, van de Verordening. Dan resteert de vraag of de uitzonderingsgrond als bedoeld in artikel 2, onder i, van de Verordening kan worden toegepast. Op die vraag wordt hier onder nader ingegaan. Uitzonderingsgrond als bedoeld in artikel 2, onder i, van de Verordening Gesteld kan worden dat ten aanzien van Gebiedspaspoort 1.1. sprake is van een besluit dat objectief zijn grondslag vindt in een eerder genomen besluit waarover een referendum kon worden gehouden.

Hiermee wordt er voldaan aan de uitzonderingsgrond ex artikel 2, onder i, van de Referendumverordening juncto artikel 8, zesde lid, van de Referendumverordening (beleidsvrijheid gemeenteraad). Meer in het bijzonder is daartoe het volgende van belang. Zoals ook volgt uit het Gebiedspaspoort 1.1. zelf, vindt dit zijn grondslag in het Gebiedspaspoort 1.0 en was het concept raadsbesluit tot vaststelling van dit gebiedspaspoort in 2017 reeds referendabel. Wel moet worden vastgesteld dat het Gebiedspaspoort 1.1. verder is uitgewerkt en meer concreet is dan het Gebiedspaspoort 1.0, maar dat maakt nog niet dat daarmee niet kan worden gezegd dat Gebiedspaspoort 1.1. objectief gezien zijn grondslag niet vindt in Gebiedspaspoort 1.0. Immers, met het Gebiedspaspoort 1.0 is de keuze gemaakt om het kruispunt aan de Capelseweg en Bermweg (voor- en achter terrein) door middel van passende bebouwing te transformeren van een desolaat gebied tot een kruising en bebouwing die een passende entree van de stad vormen. Uit het Gebiedspaspoort 1.0 volgt al een gedetailleerd kader (spelregels) voor deze transformatie. Onder meer concrete spelregels ten aanzien van de (wenselijke) bebouwing, verkeer en parkeren, groen en water en beeldskwaliteitscriteria zijn gegeven.

Specifiek ten aanzien van het achter terrein zijn dezelfde concrete spelregels gegeven, mocht de herontwikkeling daarvan ook daadwerkelijk plaatsvinden. Dat een uitwerking van die kaders voor zowel het voor- als het achter terrein leidt tot een gedetailleerder Gebiedspaspoort 1.1. maakt ook niet dat eerst dit laatste gebiedspaspoort objectief gezien de grondslag vormt voor de transformatie van het kruispunt aan de Capelseweg en Bermweg (voor- en achter terrein). Meer specifiek en gelet op hetgeen de indieners van het verzoek hebben aangegeven ter onderbouwing van hun verzoek, is van belang dat het woningaantal voorzien op het voorterrein in beide Gebiedspaspoorten in beginsel gelijk is gebleven (15 woningen). Eerst indien het achter terrein ook bij de herontwikkeling kan worden betrokken zal het woningaantal wijzigen. Dat

op het achter terrein woningbouw mogelijk zou worden, volgt reeds uit het Gebiedspaspoort 1.0. Het Gebiedspaspoort 1.1. geeft nadere invulling aan die reeds uitgesproken ambitie binnen de eerder geschetste spelregels. Wij wijzen ook op de uitspraken ECLI:NL:RVS:2014:1402 en ECLI:NL:RBMNE:2013:3613 waarin in gelijke zin is geoordeeld en waaruit volgt dat de toetsingsmaatstaf is of een besluit “objectief gezien zijn grondslag vindt in en voortbouwt op” een eerder besluit. Specifiek ten aanzien van de bouwhoogte is het ter plaatse vigerende bestemmingsplan uiteindelijk maatgevend. Dit bestemmingsplan laat (in beginsel) een hogere bouwhoogte toe. In het ruimtelijk spoor zullen de indieners ook rechtsbescherming vinden voor de door hen geuite ruimtelijke bezwaren. Het Gebiedspaspoort 1.1. betreft namelijk een ambitiedocument en geen planologisch instrument. Het geeft een ambitie weer en schetst de kaders waarbinnen deze ambitie kan worden verwezenlijkt. De ruimtelijke besluitvorming zal eerst later plaatsvinden. Dan kunnen de indieners ook de door hen gewenste detaildiscussie over de ruimtelijke uitgangspunten voeren. Een raadgevend referendum is niet bedoeld voor een detaildiscussie over ruimtelijke uitgangspunten. Deze discussie dient in het ruimtelijke spoor te worden gevoerd.

Tot slot is van belang dat zowel in het kader van het vaststellen van het Gebiedspaspoort 1.0 als van het Gebiedspaspoort 1.1. aan eenieder de gelegenheid is geboden tot inspraak. Van deze gelegenheid is ook gebruikgemaakt. Op deze wijze is aan eenieder gelegenheid tot inspraak geboden en deze inspraak heeft ook tot aanpassingen geleid. Tussenconclusie Gelet op het voorgaande kan de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat sprake is van de uitzonderingsgrond ex artikel 2, onder i, van de Verordening. Daartoe valt ook de nodige steun te vinden in de rechtspraak. Gelet op de beleidsvrijheid die aan de raad toekomt past bij de weging om deze uitzonderingsgrond toe te passen verder geen diepgaande inhoudelijke ruimtelijke discussie zoals indieners die lijken voor te staan. Uitzonderingsgrond; beleidsvrijheid van de raad ex artikel 8, zesde lid, van de Verordening Zelfs indien de uitzonderingsgrond ex artikel 2, onder i, van de Verordening niet (zelfstandig) kan worden toegepast, dan heeft de raad nog de nodige beleidsvrijheid bij het al dan niet gelegenheid bieden tot het indienen van een definitief verzoek voor een raadgevend referendum. Deze beleidsvrijheid volgt uit artikel 8, zesde lid, van de Verordening en dan meer specifiek uit het woord ‘of’ dat in de bepaling is opgenomen.

Daarbij is het besluit van de raad als bedoeld in artikel 8, zesde lid, van de Verordening niet gekoppeld of verbonden aan de ontvankelijkheid van het verzoek of de limitatieve opsomming van concept-raadsbesluiten die zijn uitgezonderd van een referendum als bedoeld in artikel 2 van de Verordening. Gewezen wordt op de uitspraak ECLI:NL:RVS:2017:2878, waaruit ook volgt van deze specifieke beleidsruimte voor de raad. Kort gezegd is en blijft het uiteindelijk aan de raad om een beslissing te nemen. Ter onderbouwing van deze meer algemene beleidsvrijheid zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.

Het project zelf heeft op zichzelf een beperkte ruimtelijke impact op het meer algemene woon- en leefklimaat binnen de gemeente Capelle aan den IJssel. Het voorziet namelijk in een beperkt aantal woningen. De ruimtelijke impact is dan ook (nadrukkelijk) lokaal. Daartegenover staat dat het belang dat is gemoeid met het realiseren van het project wel groot is, gelet op de woningbouwopgaaf binnen de gemeente Capelle aan den IJssel als geheel en meer in het bijzonder de entreefunctie van het gebied. Het is dan de vraag of een referendum waarbij iedere inwoner van de gemeente zich kan uitspreken over het Gebiedspaspoort 1.1. gelet op het lokale karakter van het project een aangewezen instrument is. Kort en goed, is een referendum bedoeld voor (kleinschalige) projecten met een beperkte en lokale impact? Deze vraag dient de raad te beantwoorden. Ook heeft er vanaf oktober 2019 participatie over het Gebiedspaspoort 1.1. plaatsgevonden. Er waren gesprekken met bewoners van de Bermweg in maart en mei 2020. Op 28 juni 2020 is de commissie SOB digitaal geconsulteerd en op 8 juli 2020 was er voor zevenhonderd omwonenden een digitale consultatieronde. Alle reacties zijn verwerkt en zijn gebundeld in een nota van beantwoording. Alle opmerkingen zijn vervolgens verwerkt in het concept gebiedspaspoort.

Na deze consultatieronde is er opnieuw een aantal participatiemomenten geweest: een inspraakronde met omwonenden op 24 september 2020, waartoe bewoners van driehonderd adressen zijn bevraagd. Daarna ging de verantwoordelijk wethouder met een aantal bewoners in gesprek. Op 2 en 9 november 2020 heeft de verantwoordelijk wethouder met een vertegenwoordiger van de Bermweg de locatie bekeken, waarna nog een aantal aanpassing aan het Gebiedspaspoort 1.1. zijn doorgevoerd. Al deze reacties zijn opnieuw verwerkt in een nota van beantwoording en hebben geleid tot het door het college op 17 november jl. definitief vastgestelde Gebiedspaspoort 1.1. Verder heeft de vaststelling van het concept raadsbesluit tot vaststelling van het Gebiedspaspoort 1.1. de nodige vertraging opgelopen vanwege – onder meer – een hoorzitting op 7 januari 2021. Deze hoorzitting stond (mede) in het kader van de participatie en de verschillen tussen beide gebiedspaspoorten. Ook volgt uit de stukken dat tijdens deze vergadering uitgebreid van gedachten is gewisseld over de in het Gebiedspaspoort 1.1. voorziene ontwikkelingen. Hiermee heeft eenieder de mogelijkheid gekregen om een zienswijze in te dienen. Het opnieuw bieden van inspraak via een referendum strookt dan niet met de geest van en de gedachte achter de Verordening.

Ook raakt het opnieuw bieden van inspraak, maar ditmaal via een referendum, aan de rechtszekerheid. Immers, de eerdere inspraak heeft reeds tot aanpassingen aan het Gebiedspaspoort 1.1. geleid. Daarnaast kan de raad mee laten wegen dat de achterliggende discussie die bezwaarmakers voor ogen staat, namelijk het op meer detailniveau ter discussie stellen van parkeernormen en bouwhoogtes en -volumes, plaats dient te vinden in het proces van ruimtelijke besluitvorming. Zo zal in de voorbereiding inspraak openstaan via mogelijk de uniforme openbare voorbereidingsprocedure en zal er na besluitvorming een (ruime) mogelijkheid zijn tot het inroepen van rechtsbescherming.

Tussenconclusie Mocht de afwijzingsgrond ex artikel 2, onder i, van de Verordening niet (zelfstandig) kunnen worden toegepast, dan valt daarnaast een afwijzingsgrond te destilleren uit artikel 8, zesde lid, van de Verordening. Deze afwijzingsgrond kan al dan niet in samenhang met het bepaalde in artikel 2, onder i, van de Verordening worden toegepast. Eindconclusie en advies Gesteld kan worden dat het Gebiedspaspoort 1.1. objectief zijn grondslag vindt in een eerder genomen besluit waarover een referendum kon worden gehouden. Hiermee wordt er voldaan aan de uitzonderingsgrond ex artikel 2, onder i, van de Verordening juncto artikel 8, zesde lid, van de Verordening (beleidsvrijheid gemeenteraad). Ook kan gelet op het bepaalde in artikel 8, zesde lid, van de Verordening en gelet op de beleidsvrijheid van de raad overwogen worden om (zelfstandig) toepassing te geven aan de afwijzingsgrond ex artikel 8, zesde lid, van de Verordening. Wel blijft het uiteraard aan de raad om een uiteindelijke keuze te maken en die dragend te motiveren en is en blijft er uiteraard discussie mogelijk over de mate van (nadere) uitwerking van het Gebiedspaspoort 1.1.