participatiebeleid (1220158).pdf

PARTICIPATIEBELEID

Inhoudsopgave Inleiding

3

DEEL 1: Verantwoordelijkheid, rollen en participatieniveau

5

Verantwoordelijkheid voor het participatieproces

5

Rol van de gemeenteraad

5

De rol van de participant

5

Niveaus van participatie

5

DEEL 2: BELEID VOOR INITIATIEVEN VANUIT DE GEMEENTE

7

Fase 1: De start

7

Fase 2: Verdieping op basis van kernvragen

7

Fase 3: Participatieniveau bepalen

8

Fase 4. Participatiemiddelen bepalen

8

Interne werkafspraken

8

DEEL 3: BELEID VOOR INITIATIEVEN VANUIT DE SAMENLEVING

9

Bepalen participatieniveau

9

Leidraad (bijlage 2) en checklist (bijlage 3)

10

Rollen van de gemeente

11

Afweging

11

Bijlagen

12

Bijlage 1: Participatiebeleid en Omgevingswet

12

Bijlage 2: Afbeelding van de Checklist

14

2

Inleiding De verhouding tussen overheid en samenleving verandert, dat gebeurt al decennialang. Steeds meer inwoners, ondernemers en organisaties willen invloed hebben op en een bijdrage leveren aan de kwaliteit van hun fysieke of sociale leefomgeving. Ook willen zij verantwoordelijkheid nemen bij de grote maatschappelijke vraagstukken van vandaag, zoals de energietransitie, klimaatverandering of duurzame ondersteuning in het sociaal domein. De grote opgaves in onze samenleving kunnen we alleen in gezamenlijkheid oppakken. Daarnaast is de fysieke leefomgeving continu aan verandering onderhevig. De Omgevingswet speelt hierop in en stimuleert vroegtijdige participatie om tijdig belangen, meningen en creativiteit op tafel te krijgen. Maar niet alleen de Omgevingswet vraagt om een nieuw beleidskader rondom participatie. Ook binnen het sociale domein speelt participatie een belangrijke rol. Het college heeft vertrouwen in de kennis en kunde die in de samenleving aanwezig is en wil daar optimaal gebruik van maken, met als doel beter beleid en een mooiere leefomgeving. Samen beleid maken en uitvoeren is niet nieuw in Bunschoten, We willen ons graag verder ontwikkelen op het gebied van participatie, waarbij de kwaliteit van participatie voorop staat. Doel Dit beleidskader helpt om van tevoren het doel van de participatie inzichtelijk te krijgen.

Het is belangrijk om in beeld te hebben wie meepraten, wie welke rol heeft, binnen welke kaders er participatie mogelijk is en wat er daarna gebeurt met de opbrengsten. We vinden dat de participatie-inspanningen in verhouding moeten staan tot het effect dat het initiatief of het beleid op de omgeving kan hebben. Dit beleidskader is geen blauwdruk en maatwerk kan gewenst zijn. Bij het vaststellen van het koersdocument zijn de volgende ambities en uitgangspunten voor het onderdeel participatie vastgesteld, Deze vormen de basis voor de verder uitwerking van dit beleid:

-

-

-

Initiatiefnemers moeten weten wat er van hen wordt verwacht; Bij buitenplanse grotere ontwikkelingen met maatschappelijke impact wordt de raad bij de start van het participatietraject geïnformeerd[1]; Draagvlak is een belangrijk aspect bij de weging, maar het college houdt haar verantwoordelijkheid als beslisser op de aanvraag en de raad houdt haar eigen verantwoordelijkheid als hoeder van het algemeen belang; Op degene die verantwoordelijk is voor het participatietraject rust de verantwoordelijkheid om dit proces zo in te richten dat alle belangen zoveel mogelijk evenwichtig zijn vertegenwoordigd; We hebben goede ervaringen opgedaan met co-creatie met de samenleving vanaf het begin van het proces; Participatie is altijd maatwerk; We participeren een vraag, niet de oplossing! Participatie zet in op echte dialoog! Het managen van verwachtingen en goede communicatie zijn essentieel voor een succesvol participatietraject.

Het is een document waarmee we de komende jaren samen met inwoners, ondernemers, medewerkers en het bestuur (college en raad) aan de slag gaan. Samen zijn we verantwoordelijk om tot een participatieaanpak te komen. Na drie jaar zullen we de uitgangspunten van dit beleid evalueren. [1] Dit vraagt om zorgvuldigheid rond de communicatie; voorkomen moet worden dat belanghebbenden die van niets weten,

het initiatief uit de krant moeten lezen en zich gepasseerd voelen. Dan is (mogelijk onnodige) weerstand al gauw aan de orde.

3

Het participatiebeleid in het kort In dit beleidskader wordt ingegaan op de rollen en verantwoordelijkheden van de initiatiefnemer, gemeente en participanten. Het biedt bestuur en samenleving inzicht in de stappen en overwegingen die bijdragen aan betere participatietrajecten. En in hun rol in de participatie. Deze handreiking is geen keurslijf, biedt ruimte voor maatwerk, maar stuurt wel op het stellen van de juiste vragen op het juiste moment. Na het vaststellen van het beleid zal door de gemeente actief aandacht worden besteed aan communicatie rondom dit onderwerp. In het beleid introduceren we de methodiek van THINK! Dit is een methodiek die is ontwikkeld door het ministerie van BZK, VPNG en de gemeente Kampen in het kader van de Omgevingswet. Leeswijzer: We hebben ervoor gekozen om onderscheid te maken voor initiatieven vanuit de gemeente (deel 2) en initiatieven vanuit de samenleving (deel 3). Dit laatste deel heeft met name betrekking op initiatieven vanuit de samenleving in het kader van de omgevingswet. Deel 2 is met name van toepassingen op het ontwikkelen nieuw beleid en projecten vanuit zowel het fysieke als sociaal domein.

4

DEEL 1: Verantwoordelijkheid, rollen en participatieniveau Het ene plan leent zich meer voor participatie dan het andere plan. Het is belangrijk om van tevoren de context te schetsen, de kaders helder te hebben en het proces duidelijk vorm te geven en goed in beeld te hebben wie er verantwoordelijk is voor de participatie en wie welke rol heeft. En op welke manier de opbrengst van het participatietraject wordt verwerkt.

Verantwoordelijkheid voor het participatieproces Hier zijn drie mogelijkheden: De initiatiefnemer, bijvoorbeeld een inwoner, wijk of ondernemer. Dit betreft o.a. initiatieven vanuit de Omgevingswet. De gemeente bij ieder proces waar de gemeente initiatiefnemer is of wordt. Beide waarbij de gemeente en initiatiefnemer samen optrekken. Wanneer de initiatiefnemer een voorstel heeft dat het gemeentelijk beleid ondersteunt, zijn beide partijen gezamenlijke verantwoordelijk zonder dat de gemeente het initiatief overneemt.

Rol van de gemeenteraad De raad stelt de kaders vast doormiddel van dit participatiebeleid. Hoofdregel is dat de participatie wordt ingevuld aan de hand van dit beleid. Bij majeure projecten en initiatieven zal het college voorstellen de gemeenteraad te betrekken. De gemeenteraad kan de volgende rol aannemen; Volksvertegenwoordigend: adviseren over te betrekken belanghebbenden en/of over de vormgeving van het proces op basis van kennis van de lokale situatie. Verbindend: uitleggen aan de samenleving waarom bepaalde groepen inwoners wel of niet betrokken worden en waarom het proces op deze manier is vormgegeven. De raad heeft daarnaast ook een controlerende rol. Om dit te borgen zal jaarlijks een verslag worden gedaan aan de raad over de uitgevoerde participatietrajecten.

De rol van de participant De rol en invloed van de participant is afhankelijk van het participatieniveau. Deze rol kan verschillen van mee-weten, mee-denken tot mee-werken. Voor een succesvol participatietraject heb je niet alleen een goed ontworpen proces nodig, met heldere kaders, maar participatie vraagt ook wat van houding en gedrag van alle deelnemers (inwoners, raad, college en medewerkers). Het is belangrijk om aan de start van elk participatietraject goede afspraken te maken die ervoor zorgen dat het participatietraject zorgvuldig en soepel verloopt. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de volgende afspraken: -

We bieden alle deelnemers in het participatietraject een gelijkwaardig gesprekspodium; We hebben elk onze eigen rol, lichten deze toe en zijn erop aanspreekbaar; We zijn open naar elkaar over het proces en wat we van elkaar verwachten; We zeggen wat we doen en we doen wat we zeggen.

Niveaus van participatie De impact van het initiatief en de mate waarin dit wel of niet past in bestaand beleid en de regels van het omgevingsplan, is bepalend is voor de vraag welk participatielevel de juiste is. Binnen de gemeente Bunschoten onderscheiden we drie verschillende niveaus van participatie: mee-weten (level 1), meedenken (level 2) en meewerken (level 3).

5

De drie verschillende levels zijn een vereenvoudiging van de “participatieladder”. Bij alle drie de levels is het belangrijk om duidelijk te communiceren wat de invloed is van de participant en waarom gekozen is voor een bepaald participatielevel. Bij het eerste level is de invloed van de participant beperkt omdat de kaders vastliggen, het participatietraject is gericht op het meenemen en informeren van de betrokkenen bij een project. Bij het tweede level is de invloed van de participant veel groter. Er is ruimte om mee te denken aan oplossingen binnen een kader of om ideeën te polsen. Belangen worden in kaart gebracht waarbij gezocht wordt naar gezamenlijk draagvlak. Bij het derde level is de invloed van de participant het grootst. De kaders zijn beperkt en geven ruimte om verschillende oplossingen en denkrichtingen aan te dragen. Het participatieproces is een zoektocht waarin samen wordt opgetrokken om gezamenlijk naar een einddoel toe te werken. Om het niveau te bepalen maken we gebruik van de methodiek THINK! Binnen THiNK! is de kennis over participatie gebundeld van 180 gemeenten en biedt antwoord op drie kernvragen: 1. Hoe kun je maatwerk bieden qua participatie en toch consistent zijn? 2. Hoe kun je een participatiekader maken? En tot slot 3. Welke participatie tool past het beste bij een concrete participatie stap? (THINK!: https://www.vpng.nl/think/ )

6

DEEL 2: BELEID VOOR INITIATIEVEN VANUIT DE GEMEENTE Dit deel richt zich op initiatieven vanuit de gemeente en is dus bedoeld voor medewerkers van de gemeente Bunschoten. Dit hoofdstuk is met name van toepassingen op het ontwikkelen nieuw beleid en projecten vanuit zowel het fysieke als sociaal domein. De gemeente is de initiator, maar kan daarin natuurlijk ook samenwerken met belanghebbende. We onderscheiden vier fases om tot een goede en heldere participatie aanpak te komen.

Fase 1: De start Belangrijk is dat participatie gericht ingezet wordt. Daarbij is een duidelijke afweging vooraf nodig. De volgende vier vragen zijn belangrijk om te stellen bij aanvang van een project of ontwikkelen van nieuwbeleid. a) Biedt het beleid/project/vraagstuk voldoende ruimte voor participatie? Het beleid moet voldoende ruimte bieden voor uiteenlopende opties. Meedenkende inwoners of organisaties moeten substantiële keuzes kunnen maken. Als er geen mogelijkheden zijn voor verschillende reële beleidsalternatieven, is participatie bij dit onderwerp onwenselijk. Beperkende factoren kunnen onder andere zijn: wet- en regelgeving van hogere overheden, eerder beleid of regelgeving van de eigen overheid, financiële beperkingen, of gebrek aan commitment van college en raad. b) Is het onderwerp geschikt voor inwoners of ondernemers? Het beleidsonderwerp moet voor individuele inwoners of ten minste voor een bepaalde doelgroep direct van belang zijn en ook begrijpelijk zijn, of begrijpelijk gemaakt kunnen worden. c) Zijn er voldoende middelen, zoals voldoende tijd, capaciteit en/of geld beschikbaar? Participatie neemt, in ieder geval in het voortraject van beleidsvorming, tijd in beslag. Is die tijd ook beschikbaar, of heeft besluitvorming zoveel haast dat het niet mogelijk is om participatie in te zetten? Het organiseren en begeleiden van participatie is arbeidsintensief.

Het is dan ook nodig dat er voldoende capaciteit en geld beschikbaar wordt gesteld. d) Is participatie op grond van wetgeving verplicht? Vanuit wetgeving (bijvoorbeeld de Omgevingswet) kan participatie verplicht zijn. Dit is uitgewerkt in bijlage 1 Als deze vragen tot een dilemma leiden wordt dit altijd voorgelegd de portefeuillehouder, die afweegt of hij het college betrekt. Daarnaast is het advies om het LT te betrekken in de afwegingen. Het resultaat van deze stap is een advies over het wel of niet starten van een participatietraject.

Fase 2: Verdieping op basis van kernvragen Wanneer besloten is tot participatie helpen de volgende hulpvragen om een passende participatie-aanpak te ontwerpen. Deze vragen gaan vooral over het ‘waarom’. Als dat duidelijk is, kan je het ‘hoe’ en ‘wat’ vaak sneller beantwoorden. (Fase 3 en 4) a) Waarom, met welk doel kiezen we voor participatie? - Inzicht in belangen en/of wensen van betrokkenen - Inzicht in mogelijkheden om tegemoet te komen aan wensen of belangen - Deskundigheid betrekken (het plan wordt er inhoudelijk beter van) - Betrokkenheid/eigenaarschap creëren - Draagvlak peilen b) Wie erbij betrekken? Hiervoor maak je een krachtenveldanalyse. Daarin breng je alle belanghebbenden en hun belang, hun invloed, hun mening over het project en hoe belangrijk zij zijn voor het welslagen van het project in beeld. Denk hierbij ook aan interne belanghebbenden vanuit verschillende teams, externe ketenpartners en het college. c) Wat doen we met de uitkomsten? 7

Als de belanghebbende in beeld zijn moet duidelijk zijn op welke manier hun input wordt verwerkt. Worden de uitkomsten meegewogen in de oordeelsvorming van het gemeentebestuur. De gemeente bepaalt zelf de agenda, maar ziet betrokkenen als gesprekspartners bij ontwikkeling van beleid. Worden de uitkomsten gebruikt voor een verbeterde uitwerking van het plan door de gemeente. De gemeente bepaalt de agenda, maar betrokkenen kunnen problemen en oplossingen aandragen. Deze ideeën spelen een volwaardige rol bij het ontwikkelen van beleid. Worden de uitkomsten gebruikt voor een gezamenlijke uitwerking van het plan. Gemeente en betrokkenen bepalen samen de agenda en zoeken samen naar oplossingen d) Wie is verantwoordelijk voor het participatieproces? De initiatiefnemer De gemeente Beide (waarbij er ook nog keuze is in wie uiteindelijk verantwoordelijk wordt).

Fase 3: Participatieniveau bepalen Om het niveau te bepalen maken we gebruik van de methodiek THINK! We onderscheiden drie niveaus van participatie: mee-weten (level 1), meedenken (level 2) en meewerken (level 3). Door vragen te doorlopen en een waarde eraan toe te voegen kan een beeld worden gevormd van de aard, de omvang en de complexiteit van het initiatief en wat het effect hiervan kan zijn op de omgeving. Aan de hand van de scores wordt een vertaling gemaakt naar het participatieniveau.

Fase 4. Participatiemiddelen bepalen De keuze welk participatiemiddelen of participatievormen er worden ingezet is de laatste stap. Dit doe je pas als duidelijk is wat het doel is, wie erbij betrokken is en wat het gewenste participatieniveau is. Er zijn diverse methodieken en middelen beschikbaar. (Ter inspiratie THINK -Tools) Overleg met medewerkers van Communicatie wat hierin passend is en overleg door wie, welke middelen ingezet zullen worden. Het resultaat van de te doorlopen fases is een uitgewerkte participatie-aanpak op maat.

Interne werkafspraken Om de uitgewerkte participatie-aanpak te borgen worden de volgende werkafspraken gemaakt: a) Participatieparagraaf in adviezen en voorstellen. Elk college-/raadsstuk dat gaat over beleidsvoorbereiding, -ontwikkeling, -uitvoering, of -evaluatie bevat een paragraaf “participatie” waarin een advies staat over het al dan niet participeren. Hierin staat onderbouwd welke resultaten de participatie heeft opgeleverd of wat de verwachtingen hierover zijn en wat daarmee is/wordt gedaan (aan het einde van een traject). b) Projectplan met participatievoorstel. Bij omvangrijke/ingewikkelde/politiek gevoelige trajecten is de afspraak om een projectplan te schrijven dat aan het Strategisch team en LT wordt voorgelegd. Participatie is daarvan een verplicht onderdeel en is afgestemd met Communicatie.

8

DEEL 3: BELEID VOOR INITIATIEVEN VANUIT DE SAMENLEVING Dit onderdeel is een handreiking voor initiatiefnemers die een aanvraag doen in het kader van de Omgevingswet of in het kader van burgerinitiatief. Bij initiatieven ter voorbereiding op een vergunningaanvraag kunnen twee soorten participatie aan de orde zijn. Namelijk de vrijwillige participatie en de gevallen waarvan de gemeenteraad heeft bepaald dat participatie verplicht is. Bij vrijwillige participatie is het Participatiebeleid een hulpmiddel om goede afspraken te kunnen maken met initiatiefnemers over participatie. Vanuit de gemeente zullen we de samenleving stimuleren om participatie toe te passen en initiatiefnemers ook wijzen op het belang hiervan. De raad heeft op 10 februari 2022 het raadsvoorstel 1166041 - Voorstel adviesrecht raad bij afwijking omgevingsplan vastgesteld. Daarin is lijst opgenomen van gevallen (onderwerpen) wanneer participatie verplicht is. (Zie bijlage 1). We bieden initiatiefnemers een leidraad en een checklist aan om dit proces goed vorm te geven en initiatiefnemers op weg te helpen. Belangrijk hierbij is dat de inspanning in verhouding moeten staan tot het effect op het initiatief. Uitgangspunt is dat de initiatiefnemer verantwoordelijk is voor het participatieproces.

Soms is het initiatief van dien aard dat de gemeente de participatie samen wil doen of de regie over het proces zelfs wil overnemen. Dit moet dan vooraf worden afgestemd. De gemeente kan de initiatiefnemer desgevraagd adviseren over de inrichting van het proces.

Bepalen participatieniveau De gemeenteraad heeft een aantal onderwerpen vastgelegd die ter instemming moeten worden voorgelegd aan de gemeenteraad, het zogenaamde adviesrecht (zie bijlage 2). Voor deze onderwerpen geldt dat er minimaal gemiddelde participatie van toepassing is. Voor de overige onderwerpen kan de initiatiefnemer aan de hand van de volgende vier vragen, waar een waarde aan wordt gekoppeld, het participatieniveau bepalen. a) b) c) d)

In welke categorie past het initiatief? Heeft het initiatief invloed op de samenleving? Krijgt het initiatief veel aandacht in de politiek, pers of social media? Is er hinder van het initiatief voor de omgeving na realisatie?

9

Leidraad (bijlage 2) en checklist (bijlage 3) In de leidraad wordt omschreven hoe de initiatiefnemer het participatieproces kan vormgeven en wie hij daarbij kan betrekken. De leidraad gaat in op de verschillende vormen van participatie, wie de initiatiefnemer daarbij moet betrekken en wat de inbreng van de betrokkenen kan zijn. De checklist is een hulpmiddel voor de initiatiefnemer om te kijken of alle stappen zijn doorlopen en om het proces vast te leggen. Wanneer bij ruimtelijke trajecten uit de intaketafel1 blijkt dat het initiatief niet besproken wordt in de omgevingstafel2, maar wel participatie behoeft, kan de gemeente aan de hand van deze checklist

1 De Intaketafel is een intern overlegorgaan met ruimtelijke adviseurs en adviseurs van buitenruimte.

Afhankelijk van het initiatief sluiten ook adviseurs van het sociaal domein aan. Aan de intaketafel wordt een integrale afweging gemaakt of het initiatief wel of niet kansrijk is voor het verlenen van een vergunning. 2 Aan de omgevingstafel komen (in een of meerdere sessies) de initiatiefnemer en alle betrokkenen bij elkaar. Het initiatief wordt dan besproken vanuit de gedachte om het mogelijk te maken. 10

advies geven over het participatietraject. De gemeente kan bij deze omgevingstafel advies geven over het participatietraject. De checklist kan mede ingediend worden bij de vergunningsaanvraag.

Rollen van de gemeente Uitgangspunt is dat de initiatiefnemer verantwoordelijk is voor het participatieproces. Soms is het initiatief van dien aard dat de gemeente de participatie samen wil doen of de regie over het proces zelfs wil overnemen. Dit moet dan vooraf worden afgestemd. De gemeente toetst de vergunningsaanvraag. De gemeente kan ook belanghebbende zijn en een adviserende rol op zich nemen. Het is goed om dit bij het inrichten van het participatieproces helder te omschrijven.

Afweging De gemeente toetst in het kader van de aanvraag. Bij vrijwillige participatie neemt de gemeente kennis van het resultaat. De invulling van de participatie kan mogelijk gevolgen bij het bepalen van de inhoud van de vergunning. Bij verplichte participatie speelt de uitkomst een rol in de afweging of de vergunning wel of niet wordt verleend. De initiatiefnemer is vrij in de wijze waarop deze het participatieproces in de aanvraag meeneemt. Hij kan hiervoor de leidraad en de checklist gebruiken, maar dit is niet verplicht. De gemeente maakt een afweging of alle belangen goed zijn meegenomen in het participatieproces en of dit op de juiste wijze is vormgegeven. Hierbij kijkt de gemeente onder andere naar de volgende punten: a) Wie is erbij betrokken; b) Op welke manier; c) Wat is er gedaan met de resultaten?

11

Bijlagen Bijlage 1: Participatiebeleid en Omgevingswet

Instrument

Regels

Wie is verantwoordelijk voor het naleven van de participatieregels?

Omgevingsvisie

Motiveringsplicht

Bevoegd gezag

Omgevingsprogramma

Motiveringsplicht

Bevoegd gezag

Omgevingsplan

Kennisgeving motiveringsplicht

Bevoegd gezag (is B&W gemeente)

Omgevingsvergunning

In de Omgevingsregeling is een aanvraagvereiste participatie opgenomen. De initiatiefnemer moet aangeven of en zo ja, hoe hij aan participatie heeft gedaan. En wat de resultaten daarvan zijn. Het bevoegd gezag betrekt deze informatie bij de integrale belangenafweging. Als categorieën van gevallen waarin bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten participatie verplicht wordt gesteld worden aangewezen: a. het toevoegen van één of meer woningen binnen de bebouwde kom; b. het toevoegen of bouwen van één of meer woningen in het

Initiatiefnemer

Waar staat het?

Omgevingsbesluit (art. 10.7) Omgevingsbesluit (art. 10.8) Omgevingsbesluit (art. 10.2, eerste lid) Omgevingsbesluit (art. 10.2, tweede lid)

raadsvoorstel 1166041 - Voorstel adviesrecht raad bij afwijking omgevingsplan vastgesteld

12

buitengebied, ook als sprake is van functieverandering; c. het vergroten van (bedrijfs)woningen buiten de bebouwde kom, waardoor deze groter worden dan 1000 m3 ; d. het oprichten, veranderen of uitbreiden van bedrijvigheid in een andere categorie dan het omgevingsplan toestaat, zowel in de bebouwde kom als op bedrijventerreinen; e. het oprichten, veranderen of uitbreiden van niet-agrarische bedrijvigheid in het buitengebied; f. projecten ten behoeve van intensieve recreatie, inclusief de daarbij behorende voorzieningen; g. het realiseren van één of meer windmolens; h. het realiseren van zonnevelden; i. het opwekken en/of opslag van andere vormen van energie; j. het realiseren van maatschappelijke voorzieningen, zoals scholen, multifunctionele accommodaties, sportparken of sporthallen; k. het aanleggen en/of bouwen van infrastructurele kunstwerken;

13

Bijlage 2: Afbeelding van de Checklist

14