A15 - VNG - Lbr.21.027 - Compensatie tekorten Jeugdzorg

Archived: woensdag 28 april 2021 11:23:46 From: VNG Sent: vrijdag 23 april 2021 18:56:59 To: Gemeente Brummen Subject: Ledenbrief - Compensatie tekorten Jeugdzorg Sensitivity: Normal

Lees online

| Afmelden

Ledenbrief - Compensatie tekorten Jeugdzorg 23 april 2021

Geachte heer, mevrouw, De VNG heeft in de afgelopen 2 weken intensief overleg gevoerd met het rijk over de financiële tekorten op jeugd en de noodzaak van compensatie. In deze ledenbrief doen we verslag van dit overleg. Dit heeft geresulteerd in een extra incidentele bijdrage van het rijk van € 613 miljoen voor het jaar 2021. Dit zal in de meicirculaire beschikbaar worden gesteld door het rijk. Dat betekent dus voor 2021, inclusief de eerder beschikbaar gestelde € 300 miljoen, in totaal € 913 miljoen. Het biedt echter nog niet de noodzakelijke oplossing voor de structurele financiële problemen en het is geen antwoord op de gezamenlijke inhoudelijke uitdagingen om tot een goed functionerend stelsel voor kinderen en jongeren te komen.

Volledige brief: Compensatie tekorten Jeugdzorg Bijlage : Rapport Maatregelen financiële beheersbaarheid Jeugdwet

Contact Postbus 30435 2500 GK Den Haag 070 - 373 83 93 info@vng.nl

Afmelden Gegevens wijzigen Reageren

Dit bericht is verzonden door VNG in opdracht van: Vereniging van Nederlandse Gemeenten

vng.nl

Aan de leden

Datum

23 april 2021 Kenmerk

COS/U202100383 Lbr. 21/027 Telefoonnummer

070 373 8393 Bijlage(n)

1

Onderwerp

Compensatie tekorten Jeugdzorg

Geachte leden van college en gemeenteraad, De VNG heeft in de afgelopen 2 weken intensief overleg gevoerd met het rijk over de financiële tekorten op jeugd en de noodzaak van compensatie. In deze ledenbrief doen we verslag van dit overleg. Dit heeft geresulteerd in een extra incidentele bijdrage van het rijk van € 613 miljoen voor het jaar 2021. Dit zal in de meicirculaire beschikbaar worden gesteld door het rijk. Dat betekent dus voor 2021, inclusief de eerder beschikbaar gestelde € 300 miljoen, in totaal € 913 miljoen. Het biedt echter nog niet de noodzakelijke oplossing voor de structurele financiële problemen en het is geen antwoord op de gezamenlijke inhoudelijke uitdagingen om tot een goed functionerend stelsel voor kinderen en jongeren te komen. In deze brief gaan we eerst nader in op de afspraken over de incidentele bijdrage voor 2021. Daarna gaan we nader in op de noodzaak van een structurele oplossing en tot slot informeren we u over het rapport van de stuurgroep Maatregelen financiële beheersbaarheid Jeugdwet onder leiding van Marjanne Sint. Incidentele middelen 2021 voor gestegen zorgvraag De acute problematiek in de jeugdzorg (deels het gevolg van de coronapandemie) en de financiële druk die dit veroorzaakt, zijn een grote zorg voor gemeenten en hun inwoners. Het kabinet heeft besloten daarvoor in 2021 extra incidentele middelen beschikbaar te stellen.

De tegemoetkoming van het kabinet biedt gemeenten in deze acute situatie verlichting. Het geld wordt voor verschillende doelen beschikbaar gesteld. Zo wordt € 50 miljoen beschikbaar gesteld voor de tijdelijke uitbreiding van de (ambulante en klinische) crisiscapaciteit jeugd-GGZ zodat aan de toegenomen zorgvraag als gevolg van corona tegemoet gekomen wordt. Daarnaast wordt er voor verschillende specifieke knelpunten geld

Vereniging van Nederlandse Gemeenten Nassaulaan 12 Den Haag | Postbus 30435 | 2500 GK Den Haag 070 - 373 83 93 | info@vng.nl

U202100383

PROD

vrijgemaakt, zoals de aanpak in de jeugdbeschermingsketen (acuut en gericht op de vereenvoudiging), de ombouw van separatiecellen en het verkleinen van woongroepen (€ 70 miljoen). Met dit geld worden gerichte problemen aangepakt en daarom heeft het rijk besloten om de middelen in specifieke uitkeringen ter beschikking te stellen aan gemeenten. De regelingen voor deze uitkeringen worden komende tijd door het rijk uitgewerkt. Als hier meer informatie over beschikbaar is, zullen we u informeren. Daarnaast wordt er in totaal € 493 miljoen beschikbaar gesteld via de algemene uitkering in het gemeentefonds. Het rijk en de VNG hebben afgesproken dat er meer inzet en regie zal komen op het voorkomen en aanpakken van wachttijden in de hoog-specialistische jeugdhulp om de wachttijden terug te dringen. De inzet is dat kwetsbare kinderen steeds tijdiger de passende hulp krijgen die ze nodig hebben. Dit zal verder moeten worden uitgewerkt, onder andere in goede samenwerking met de aanbieders. Voor dit onderdeel heeft het rijk € 255 miljoen beschikbaar gesteld. Het overige deel van het geld heeft het rijk beschikbaar gesteld om gemeenten iets meer financiële lucht te geven voor de overige taken in de jeugdzorg, en afhankelijk van lokale keuzes ook om eerdere verdringen op andere domeinen iets terug te dringen. Hier is specifiek ook aandacht besteed aan de inzet van een POH-Jeugd.

Noodzaak van een structurele oplossing Met deze incidentele middelen heeft het rijk een stap voorwaarts gezet om de acute nood in het heden op te lossen. Hiervoor zijn we het rijk erkentelijk. Het biedt echter nog niet de noodzakelijke oplossing voor de structurele financiële problemen, die door AEF zijn becijferd op € 1,7 miljard, en het is geen antwoord op de gezamenlijke inhoudelijke uitdagingen om tot een goed functionerend stelsel voor kinderen en jongeren te komen. Hierover loopt momenteel een arbitrageprocedure die in de maand mei moet resulteren in een semi-bindende uitspraak. Deze uitspraak is essentieel om snel te komen tot een oplossing op inhoud en financiën vanaf 2022. Wanneer er niet snel een oplossing komt voor het volgende en de komende jaren zullen gemeenten genoodzaakt zijn tot forse bezuinigingen. Daarom wil de VNG direct na een uitspraak in de arbitrage het gesprek met het rijk aan over de noodzaak om ook voor de structurele oplossing tot overeenstemming te komen. Hierbij is het in ieder geval nodig dat vooruitlopend op de besluitvorming door het rijk hierover een stelpost kan worden opgenomen voor de jaren vanaf 2022 op basis van de uitspraak van de arbitragecommissie. Op dit moment hebben het rijk en de VNG onderstreept dat het noodzakelijk is om de beheersbaarheid van het jeugdhulpstelsel ingrijpend te vergroten.

Te denken valt aan vraagstukken rondom de reikwijdte van de jeugdhulp, het versterken van de sturingsmogelijkheden voor gemeenten en het verbeteren van de efficiency van de uitvoering. Na de uitkomst van de arbitrage zal hier direct actie op worden ondernomen en dienen gemeenten en rijk samen een ontwikkelagenda op te stellen, waarvan de uitspraak van de arbitrage het vertrekpunt is. In de huidige afspraken zijn er al 3 maatregelen gedefinieerd waarmee in ieder geval aan de slag wordt gegaan: (i) het stimuleren van tariefdifferentie en standaardisatie in de uitvoering; (ii) het versmallen van de medische verwijsroute door enkel te verwijzen naar gecontracteerd aanbod; en (iii) het breder de invoeren van een POH jeugd-GGZ. De arbitrage zal moeten leiden tot een uitspraak over de noodzakelijke aanpassingen in het stelsel en de middelenbehoefte van gemeenten die resteert als compensatie van het rijk. Hiervoor moet het geconstateerde tekort in het rapport van AEF ‘Stelsel in groei’ als uitgangspunt worden

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

2/3

genomen. Zeker omdat er geen gemakkelijke en snelle oplossingen zijn, benadrukt de VNG het belang van een adequate compensatie en zal dat ook in de arbitrage naar voren brengen. Rapport stuurgroep maatregelen financiële beheersbaarheid Jeugdwet Na het verschijnen van het AEF-rapport ‘Stelsel in groei’ hebben de VNG en het rijk afgesproken om samen een stuurgroep in te stellen die maatregelen identificeert die bijdragen aan de financiële beheersbaarheid van de Jeugdwet. Deze stuurgroep en bijbehorende werkgroepen hebben onder leiding van Marjanne Sint in de maanden februari tot begin april in hoog tempo verschillende maatregelen opgesteld. Vanwege de beperkte doorlooptijd is het niet mogelijk geweest de financiële opbrengst te valideren en de uitvoeringsconsequenties voldoende in kaart te brengen. Daarom stelt de stuurgroep voor om in een gezamenlijke ontwikkelagenda van het rijk en gemeenten tot een robuuste set aan maatregelen te komen. Deze ontwikkelagenda is noodzakelijk om te komen tot stevigere beheersbaarheid van de Jeugdwet. Wat de VNG betreft zal die in lijn met de transformatie verder worden ontwikkeld waarbij de sturingsmogelijkheden van gemeenten worden versterkt, een discussie wordt gevoerd over het stijgende voorzieningenniveau en de uitvoering wordt verbeterd. Deze agenda zullen we samen met het veld en kennispartijen moeten opstellen.

Uit het rapport van AEF en het traject van de stuurgroep Sint blijkt dat er geen simpele en snelle oplossingen zijn. Daarom is het een absolute randvoorwaarde voor een goed functionerende ontwikkelagenda dat gemeenten in de tussentijd tegemoet worden gekomen in de financiële problemen. Met vriendelijke groet, Vereniging van Nederlandse Gemeenten

L.K. Geluk Algemeen directeur

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

3/3

Maatregelen financiele beheersbaarheid Jeugdwet

Stuurgroep Maatregelen financiële beheersbaarheid Jeugdwet 8 april 2021

0

Inhoud 1 Inleiding en context 1.1

Probleemanalyse .......................................................................................................................................... 3

2 Overkoepelende keuzes over de Jeugdwet 2.1 2.2 2.3 2.4

2

7

Fundamentele keuze 1: het doel van de Jeugdwet ......................................................................... 7 Fundamentele keuze 2: de rol van gemeenten in de uitvoering van de Jeugdwet ........ 10 Fundamentele keuze 3: Het uitvoeringsniveau van voorzieningen op grond van de Jeugdwet 12 Relatie tussen overkoepelende keuzes en scenario’s................................................................. 13

3 Scenario’s

15

3.1 Hoofdscenario’s ........................................................................................................................................... 15 3.2 Aanvullende bouwstenen ....................................................................................................................... 16 3.3 Budgettaire benadering: benchmark en normbedrag per jongere om hoogte compensatie te bepalen .......................................................................................................................................................................... 17 3.4 Ontwikkelagenda ....................................................................................................................................... 20

4 Maatregelen per thema 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9

22

Sturen op kwaliteit van aanbieders ................................................................................................... 23 Sturen op effectieve interventies ....................................................................................................... 24 Duur van traject en uitstroom ............................................................................................................. 24 Versterken van de gemeentelijke toegang ..................................................................................... 26 Externe verwijsroutes .............................................................................................................................. 27 Inzet in domeinen aanpalend aan jeugdzorg ................................................................................ 29 Eigen bijdrage ............................................................................................................................................. 30 Een lerend stelsel ....................................................................................................................................... 31 Uitvoeringslasten ....................................................................................................................................... 32

A Overzicht leden van de stuurgroep

34

B Fiches

35

C Vakmanschap en normaliseren in de toegang

135

D Analyse eigen bijdrage per zorgvorm

143

1

1 Inleiding en context

Een stuurgroep van rijks- en gemeentelijke vertegenwoordigers heeft maatregelen uitgewerkt om het gemeentelijk tekort op de Jeugdwet beter te beheersen Al langere tijd spelen er vraagstukken binnen de jeugdhulp die met recente stelselwijzigingen nog niet zijn opgelost. Uit het rapport ‘Stelsel in Groei’ blijkt dat sinds de decentralisatie de totale kosten1 voor jeugdzorg zijn toegenomen, en dat gemeenten een groot structureel tekort op hun jeugdzorg hebben. Na dit onderzoek naar de structurele tekorten in de Jeugdhulp is de stuurgroep “maatregelen financiele beheersbaarheid Jeugdwet” ingesteld, met daarin vertegenwoordigers van de VNG en verschillende ministeries. De opdracht voor de stuurgroep was om maatregelen uit te werken met het doel de uitgaven aan de jeugdzorg te beperken en het stelsel beheersbaarder te maken. 2 De maatregelen moesten in ieder geval zien op: • Het beperken van het volume van de jeugdhulp (o.a. inperken reikwijdte jeugdhulpplicht, bevorderen uitstroom) • Het versterken van de sturing op de instroom (o.a. beperken aantal toegangsroutes) • Het aanpassen van het voorzieningenniveau (o.a. verminderen van de inzet op brede preventie) • Het versterken van de prikkels in de inkoop en bekostiging (invoeren van een eigen bijdrage, hanteren budgetplafond) • Aanpassingen in het stelsel en de daarbij horende verantwoordelijkheden.

Dit rapport is bedoeld als input voor de bestuurlijke weging tussen Rijk en de VNG en daarmee de kabinetsformatie In dit rapport worden de belangrijkste bevindingen van de stuurgroep op basis van het werk van de werkgroepen samengevat. Het doel is om de mogelijke oplossingsrichtingen voor het tekort in kaart te brengen en de belangrijkste vragen over de Jeugdwet te agenderen. In het rapport ‘Stelsel in groei’ zijn negentien maatregelen uitgewerkt, waarvan enkele het tekort van gemeenten kunnen verkleinen. De maatregelen in dit rapport zijn aanvullingen op die maatregelen, of specificaties van maatregelen die in dat onderzoek niet opgenomen waren. In zeer korte tijd hebben vijf werkgroepen maatregelen en denkrichtingen uitgewerkt Onder regie van de stuurgroep zijn vijf werkgroepen ingericht om maatregelen uit te werken. Zij hebben elk voor een specifiek thema in kaart gebracht welke keuzes er te maken zijn, welke maatregelen daarbij mogelijk zijn en van een aantal maatregelen een verdere uitwerking gegeven. Voor dit proces hadden de stuurgroep en de werkgroepen drie maanden de tijd. Het proces bestond uit de volgende stappen: 1 Er wordt soms gesproken over uitgaven in plaats van kosten. Gemeenten werken echter met een

batenlastenstelsel. Voor tekorten zijn dus de netto lasten van belang. Deze komen in het sociaal domein overeen met de kosten. Dit is dan ook de term die in deze rapportage gebruikt wordt. 2 Opdrachtformulering: Deze stuurgroep zal, onder leiding van een onafhankelijk voorzitter, maatregelen

uitwerken die moeten bijdragen aan de financiële beheersbaarheid van de Jeugdwet. Bij het uitwerken van de maatregelen dient aandacht te worden besteed aan de voorwaarden waaronder en de termijn waarop maatregelen ingevoerd kunnen worden en effect sorteren.

2

•

Werkgroepen kregen een thema toegewezen en hebben voor dit thema verschillende maatregelen bedacht en uitgewerkt in een afwegingskader. Er werden 84 maatregelen aan de stuurgroep voorgelegd. • In de stuurgroep werd besproken dat het nodig was de maatregelen niet als losstaande maatregelen te beschouwen maar eerst in meer samenhang te bezien. De werkgroepen kregen daarom de opdracht om één abstractieniveau hoger te gaan en verschillende ‘denkrichtingen’ uit te werken waar verschillende maatregelen in passen. Deze denkrichtingen richtten zich op overkoepelende thema’s: diversiteit in uitvoering, reikwijdte, eigen bijdrage, toegang en preventie. De werkgroepen kregen ieder een thema om denkrichtingen over uit te werken. • De werkgroepen identificeerden bij de denkrichtingen ook maatregelen. De maatregelen met de grootste potentiële impact werden uitgewerkt in fiches. De werkgroepen zijn voor hun berekeningen ondersteund door externe onderzoeksbureaus. • De stuurgroep heeft op basis daarvan de in dit rapport opgenomen scenario’s en bouwstenen geformuleerd. De teksten die de werkgroepen hebben aangeleverd per thema vormen de basis van de maatregelen in dit rapport. Van de maatregelen per thema zijn in de hoofdtekst kort de belangrijkste uitkomsten genoemd. De fiches waarin de maatregelen zijn uitgewerkt staan in Bijlage B.

Vanwege de korte doorlooptijd moesten de stuurgroep en de werkgroepen keuzes maken wat wel en niet verder uitgewerkt werd in dit proces. Waar mogelijk hebben de werkgroepen de financiële gevolgen van deze maatregelen gekwantificeerd De werkgroepen hebben bij de maatregelen waar mogelijk een inschatting gemaakt van het financiele effect. Vanwege de beperkte beschikbaarheid van gegevens is dit niet bij alle maatregelen mogelijk en zijn de meeste inschattingen omgeven met een hoge mate van onzekerheid. Het CPB heeft geen plausibiliteitstoets op de financiele effecten kunnen doen. Daarnaast kunnen maatregelen invloed op elkaar hebben. Het financiele effect van het doorvoeren van meerdere maatregelen kan dus niet zonder meer opgeteld worden. Waar mogelijk zijn dergelijke verbanden aangegeven. Voordat maatregelen geïmplementeerd worden moeten ze uitgebreider onderzocht worden Om effect te hebben gelden er bij de maatregelen inhoudelijke randvoorwaarden. Daarnaast hebben de maatregelen ook – positieve of negatieve – kwalitatieve effecten uitvoeringsconsequenties. De werkgroepen hebben een eerste beeld van deze randvoorwaarden en gevolgen geschetst. Binnen dit traject was het echter niet mogelijk om hierin volledig te zijn. Voordat maatregelen ingevoerd worden is het noodzakelijk dat de randvoorwaarden en gevolgen verder onderzocht worden.

Ook dient voordat de maatregelen worden ingevoerd een uitvoeringstoets plaats te vinden op de desbetreffende maatregelen.

1.1 Probleemanalyse Gemeenten hebben structureel een groot tekort op hun kosten voor Jeugdhulp Uit het rapport “Stelsel in Groei” blijkt dat tussen 2015 en 2019 de totale kosten voor jeugdzorg met ongeveer 2 miljard euro toegenomen tot 5,5 miljard euro. Met name bij ambulante zorg is het jeugdhulpvolume sterk toegenomen. Ook zijn de kosten van het voorliggend veld toegenomen. Die groei staat niet op zichzelf. Tussen 2005 en 2012 was er sprake van een stijging van het gebruik van de provinciale jeugdzorg. Na tijdelijke stabilisatie nam de vraag naar jeugdzorg vanaf 2017 weer toe. Gemeenten hebben in 2019 in totaal een structureel tekort van 1,6 tot 1,8 miljard euro. Dit tekort kan volgens het onderzoek zonder wijziging van de Jeugdwet worden teruggebracht naar 1,3 tot 1,5 miljard euro door enkele maatregelen te treffen. Een aandachtspunt daarbij is dat gemeenten voor de maatregelen die het meeste effect opleveren

3

(POH jeugd-GGZ, jeugdhulp op kinderopvang en sneller indiceren voor Wlz) afhankelijk zijn van externe partijen. Sneller indiceren voor de Wlz leidt daarnaast tot een kostenverschuiving naar de Wlz. Bij het beschouwen van de tekorten is het belangrijk om in gedachten te houden dat het stelsel slechts zes jaar oud is, terwijl de transitie naar verwachting ongeveer tien jaar nodig heeft om zich te vormen en stabiliseren. Echter zijn de kosten al veel hoger dan van transitiekosten verwacht mag worden. Om het tekort daadwerkelijk te verminderen, dienen de volgende knelpunten die de beheersbaarheid van jeugdzorgkosten beperken, te worden aangepakt. Er is geen gedeeld beeld over de wenselijke afbakening van de reikwijdte van de Jeugdwet en de beleidsvrijheid van gemeenten Er is maatschappelijk geen duidelijk beeld welk voorzieningenniveau voor de jeugdhulp gewenst is. Anders dan in de Zvw of Wlz is er geen stelsel van aanspraken of afbakening van de Jeugdwet. De verschillen in de tekorten tussen gemeenten zouden erop kunnen wijzen dat een variërend voorzieningenniveau hiervoor een (gedeeltelijke) verklaring vormt. Dit is geen nieuw fenomeen: ook het historische budget per jeugdige, gebaseerd op de kosten in de jaren voor de decentralisatie, liep sterk uiteen tussen gemeenten. Daarnaast hebben gemeenten volgens de Jeugdwet beleidsvrijheid.

In de praktijk geeft het merendeel van de gemeenten echter aan dat die beleidsvrijheid beperkt is, onder andere door de jeugdhulpplicht en externe verwijzers. Er is grote diversiteit tussen gemeenten in de kosten die ze per jongere maken voor de Jeugdwet Er zijn in de praktijk substantiele verschillen tussen de kosten die gemeenten per jeugdige maken voor de Jeugdwet. Deze hangen voor een deel samen met praktijkvariatie in de uitvoering, maar ook met andere achtergronden. Relevant zijn in ieder geval: • De populatie van een gemeente (hier wordt deels voor gecompenseerd in de verdeling van middelen, maar gezien de eis van globaliteit van de verdeling van het Gemeentefonds is deze compensatie niet volledig); • Het historisch gegroeide zorggebruik, dat zich grotendeels voor de decentralisatie heeft ontwikkeld; • Het gedrag van externe verwijzers, zoals huisartsen (die een groot gedeelte van de verwijzingen voor hun rekening nemen) en GI’s (die relatief complexe problematiek verwijzen en daardoor een relatief groot aandeel van de kosten hebben); • De keuzes die gemeenten maken ten aanzien van het voorzieningenniveau, de organisatie en uitvoering van hun inkoopfunctie. De kostenvariatie is dus niet direct terug te voeren naar de praktijkvariatie, hoewel kostenverschillen wel een aanleiding kunnen zijn om inhoudelijk te onderzoeken of praktijkvariatie een rol speelt.

Dit gebeurt bijvoorbeeld in de trajecten van de Visitatiecommissie Financiële Beheersbaarheid van de VNG. Er bestaat een grote diversiteit in de uitvoering van de Jeugdwet wat bijdraagt aan hoge uitvoeringskosten en administratieve lasten Sinds de decentralisatie is de jeugdzorg belegd bij zo’n 350 gemeenten. Hoewel veel gemeenten regionaal inkopen, overstijgt de schaal van vooral grote instellingen de schaal van jeugdzorgregio’s waardoor zij te maken hebben met veel verschillende productcodes 3. Daarnaast wordt de facturering vaak per gemeente gedaan en is ook het toegangsproces en het afgeven van beschikkingen op de meeste plaatsen per gemeente geregeld. Daarnaast waren zeker de grote J&O-aanbieders voor de fase van decentralisatie niet gewend om op cliëntniveau te verantwoorden, terwijl dit volgens de huidige standaarden wel verwacht wordt. Het werken voor zoveel verschillende opdrachtgevers die veelal verschillende werkprocessen hanteren, draagt bij aan hogere administratieve lasten.

3 Speciaal Adviseur Administratieve Lasten

4

Er vindt nog weinig sturing plaats op de kwaliteit van zorg Hoewel er weinig betrouwbare cijfers over beschikbaar zijn, bestaat het beeld dat het aantal aanbieders sinds de decentralisatie sterk is gegroeid en dat het daarom voor gemeenten moeilijk is om toe te zien op de kwaliteit van aanbieders en de doelmatigheid van de bestede middelen. Dit hangt deels samen met de ontwikkeling van de jeugdzorg. In de begindagen van de decentralisatie stonden gemeenten voor een grote transformatieopgave en werd er om strategische en inhoudelijke redenen gezocht naar meer innovatieve aanbieders om het transformatieproces te versnellen en aanbieders te bewegen zich sterker te richten op een transformatie van hun praktijk. Om deze innovatieve aanbieders de ruimte te bieden om de transformatie vorm te geven, hanteerden gemeenten vaak uniforme tarieven voor nieuwe aanbieders en systeempartijen. Hierdoor zijn bij lichte vormen van jeugdhulp hoge marges mogelijk en komen er bij veel gespecialiseerde aanbieders, die complexe zorg leveren, tekorten voor. Ook op andere gebieden is het voor gemeenten lastig om te sturen. Zo is de kennis over de (kosten)effectiviteit van verschillende vormen van jeugdzorg nog volop in ontwikkeling. En is slechts circa 10% van de jeugdinterventies opgenomen in de databank effectieve jeugdinterventies.

Daarvan is minder dan een derde onderzocht op effectiviteit.4 Deze effectieve interventies dekken bij lange na niet alle jeugdzorgproblematiek af. De wetenschap geeft dus slechts beperkt handvatten om te sturen op kwaliteit. Gemeenten hebben op dit front te maken met een forse uitdaging. Er wordt door zorgaanbieders weinig gestuurd op een kortere behandelduur en/of uitstroom Het aantal cliënten in zorg is gestegen. Vooral het volume van ambulante jeugdhulp is gestegen met 16% in vijf jaar tijd, met name door een langere trajectduur als gevolg van achterblijvende uitstroom. De exacte oorzaken daarvan zijn nog niet in beeld, maar de achterblijvende uitstroom lijkt vooral te spelen bij groepen met lagere sociaaleconomische status. Het blijkt lastig om te sturen op uitstroom, zowel voor gemeenten als voor aanbieders. De keuze of het ‘goed genoeg’ gaat met een kind ligt uiteindelijk bij de professional. Zij zijn naar de aard van hun professionele achtergrond en vanwege hun intrinsieke motivatie vooral gericht op het bieden van hulp en ondersteuning. Daarnaast is het voor gemeenten ingewikkeld om inhoudelijk het gesprek te voeren met aanbieders over de juiste behandelduur en zwaarte van trajecten, ook omdat de wetenschappelijke kennis die hierover beschikbaar is beperkt is. Ten slotte spelen wachttijden – met bijbehorende overbruggingszorg – en is de rol van Veilig Thuis, resp.

de gehele jeugdbeschermingsketen - in het nieuwe jeugdstelsel anders dan voorheen. In die keten ontbreekt het gemeenten aan doorzettingsmacht. De aanwezigheid van meerdere toegangspoorten bemoeilijkt sturing voor gemeenten Er zijn verschillende partijen die naar jeugdzorg mogen verwijzen: de gemeentelijke toegang, medische verwijzers (huisartsen, jeugdartsen, medisch specialisten), rechters en andere juridische verwijzers (het openbaar ministerie, de selectiefunctionaris, de inrichtingsarts of de directeur van de justitiële jeugdinrichting en gecertificeerde instellingen). Gemeenten betalen de kosten voor al deze verwijsroutes, maar gemeenten hebben beperkt grip op het zorgvolume en de kosten die bij de externe verwijsroutes horen. Preventie en vroegsignalering blijken vaak een opdrijvend effect op de kosten te hebben Een belangrijk onderdeel van de beleidstheorie van de Jeugdwet was dat door actieve inzet van preventie en vroegsignalering zoveel bespaard kon worden op duurdere zorg dat de kosten in totaal zouden afnemen. Gemeenten hebben op basis van die beleidstheorie de afgelopen jaren dan ook sterk ingezet op preventie en vroegsignalering. Uit ‘Stelsel in Groei’ blijkt echter dat een brede inzet op preventie en vroegsignalering binnen de Jeugdwet weliswaar kan bijdragen aan het welzijn van kinderen maar tot nu toe niet tot lagere kosten heeft geleid.

Dit komt onder meer omdat zelfs in 4 Effecten van preventie in het jeugdveld, NJi, 2021.

5

optimale omstandigheden (gedurende wetenschappelijk onderzoek) het niet goed mogelijk blijkt om onderscheid te maken tussen kinderen waarbij problematiek zal verergeren of juist vanzelf over zal gaan. Op grond van de huidige wetenschappelijke kennis is het dus beperkt mogelijk om te voorspellen op welke kinderen preventie effect zal hebben. Veel behoefte aan jeugdzorg heeft zijn oorsprong in andere domeinen Jeugdzorg wordt ingezet als zaken op andere levensdomeinen niet goed lopen. Gemeenten hebben op enkele van deze andere domeinen invloed, bijvoorbeeld via de JGZ, maar vaker is dit niet het geval. Zo is er vaak jeugdzorg nodig bij vechtscheidingen5, bij problemen op school (denk aan dyslexie of ADHD) of bij schuldenproblematiek. Gemeenten hebben op deze domeinen beperkt invloed, en zeker tussen gemeenten en scholen zijn er regelmatig discussies over de afbakening van jeugdzorg en passend onderwijs. Het uitwisselen van best practices levert onvoldoende aanknopingspunten voor de kostenverlaging in het jeugddomein In het rapport ‘Stelsel in Groei’ is geconstateerd dat de onderzochte uitvoeringsvarianten bij gemeenten geen eenduidig effect hebben op de ontwikkeling van de kosten voor jeugdhulp en ondersteuning.

Verschillen in bevolkingssamenstelling en kenmerken leiden ertoe dat wat in de ene gemeente een succesvolle uitvoeringsvariant is, in de context van een andere gemeente tot andere, en soms zelfs tegengestelde uitkomsten leidt. Succesfactoren om de beheersbaarheid in het jeugddomein te verhogen, zijn complexer dan het overnemen van een enkele beleidskeuze of zelfs het toepassen van een volledige sturingsvariant van een andere gemeente. Hoewel het uitwisselen van ervaringen tussen gemeenten kan bijdragen aan een zinvolle dialoog over wat in de eigen gemeente zou kunnen werken, biedt kennisuitwisseling van best practices vooralsnog onvoldoende aanknopingspunten voor lagere kosten in het jeugddomein.

5 Onderzoek van Pointer en Follow the Money suggereert dat dit jaarlijks 66 tot 88 miljoen euro kost.

6

2 Overkoepelende keuzes over de Jeugdwet

Er moet een aantal overkoepelende keuzes over het stelsel gemaakt worden Als er veranderingen in de Jeugdwet of in de uitvoering daarvan worden doorgevoerd, moeten deze met elkaar in lijn zijn, en moeten ze passen in een coherente visie op de Jeugdwet. Over de volgende fundamentele keuzes moet in de politiek een genomen moet worden zijn: • Hoe breed of smal moet het doel van de Jeugdwet zijn? • Hoeveel beleidsvrijheid moeten gemeenten hebben over de Jeugdwet? • Is de gemeente voor alle voorzieningen op grond van de Jeugdwet het beste uitvoeringsniveau?

2.1 Fundamentele keuze 1: het doel van de Jeugdwet Hoe breed moet de Jeugdwet ingericht worden? In de Jeugdwet hebben de gemeenten de verantwoordelijkheid voor preventie, ondersteuning, hulp en zorg aan jeugdigen en ouders bij opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen. Het is niet duidelijk hoe breed deze verantwoordelijkheid ingevuld dient te worden: gemeenten hebben een jeugdhulpplicht maar de Jeugdwet geeft weinig handvatten over een afbakening van wat daar wel en niet onder valt. Een belangrijke vraag is dus hoe breed of smal de Jeugdwet moet zijn. Een scherpere afbakening vraagt waarschijnlijk om een wijziging van de Jeugdwet, waarin de doelen en de zorgplicht opgenomen zijn. Hieronder gaan we eerst op de keuzemogelijkheden in, en dan op een operationalisering. Eén uiterste is om als doel te stellen dat alle kinderen en gezinnen zich maximaal ontplooien, dat verhoogt de kosten Een scenario met de breedst mogelijke interpretatie van de Jeugdwet is dat gemeenten er naar streven dat alle kinderen en gezinnen zich maximaal kunnen ontplooien en ondersteuning bieden bij alle problemen die deze ontplooiing in de weg staan. Bij een dermate brede invulling zullen de kosten voor Jeugdhulp verder stijgen. Als de Jeugdwet verbreed wordt en gemeenten daardoor meer taken krijgen, zullen ze hiervoor extra middelen van het Rijk moeten krijgen.

Een ander uiterste is alleen de meest ernstige gevallen helpen, dat heeft gevolgen voor het welzijn van kinderen Een scenario van een minimale interpretatie is dat de gemeente alleen ondersteuning biedt aan jongeren waarvan duidelijk is dat het systeem (zoals het gezin) waarbinnen zij opgroeien, hen niet in staat stelt tot zelfredzame volwassenen uit te groeien. Deze interpretatie heeft consequenties voor het welzijn van kinderen en gezinnen, want veel van de ondersteuning die nu aan kinderen geboden wordt zou dan wegvallen. Deze gevolgen gelden het sterkst voor kinderen uit gezinnen met lage inkomens, omdat zij niet de middelen hebben om de nodige ondersteuning zelf te betalen. Daardoor groeit de kansenongelijkheid tussen kinderen met meer en minder welvarende ouders.

7

De gewenste breedte van de Jeugdwet is een politieke keuze die in de Jeugdwet verankerd moet worden De keuze hoe breed of smal de Jeugdwet moet zijn, bepaalt het voorzieningenniveau in gemeenten en de kosten die ermee gepaard gaan. Dit is een politieke keuze, die op landelijk niveau gemaakt moet worden. Als deze keuze niet aansluit bij de huidige formulering van de Jeugdwet zal de wet gewijzigd moeten worden om de doelstelling te expliciteren. In de huidige Jeugdwet is omschreven dat gemeenten jeugdhulp moeten bieden bij opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen, tenzij de eigen mogelijkheden en probleemoplossend vermogen toereikend zijn. De gemeente moet daartoe voorzieningen inzetten waardoor de jeugdige in staat wordt gesteld gezond en veilig op te groeien, te groeien naar zelfstandigheid, voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren.6 Het voorzieningenniveau in de Jeugdwet is het minimale voorzieningenniveau dat gemeenten moeten aanbieden. De middelen die gemeenten krijgen van het Rijk worden afgestemd op dit voorzieningenniveau. Gemeenten hebben de vrijheid om lokaal een hoger voorzieningenniveau te realiseren, zolang ze dat binnen de eigen begroting compenseren.

Zolang gewenste breedte van de Jeugdwet niet expliciet is gemaakt, is de Jeugdwet voor gemeenten moeilijk te begrenzen Ook waar gemeenten een duidelijke visie hebben, zijn zij niet altijd in staat om de Jeugdwet af te bakenen en wordt van gemeenten verwacht dat zij keuzes hierin concretiseren en operationaliseren. Dit wordt echter bemoeilijkt door de publieke opinie: op het gebied van jeugdhulp worden maatschappelijk weinig verschillen geaccepteerd. Gemeenten voelen hierdoor beperkt de ruimte om hun verantwoordelijkheid af te bakenen. In het voorliggend veld maken gemeenten wel verschillende keuzes. Het gewenste voorzieningenniveau moet geconcretiseerd worden Om tot een keuze over de gewenste breedte van de Jeugdwet te komen, is een politiek gesprek nodig. Hier moet een antwoord uit komen dat concreet afbakent wat wel en niet onder het gekozen voorzieningenniveau valt. Deze afbakening is op verschillende manieren concreet te maken, bijvoorbeeld door de zwaarte van de problematiek waarvoor jeugdhulp bedoeld is te expliciteren, of door bepaalde zorgvormen uit te sluiten. Op dit moment is echter een zeer beperkt aantal interventies in de Jeugdwet onderbouwd, en deze dekken niet alle problematiek. Hier ligt een opgave voor nader (wetenschappelijk) onderzoek. Dit maakt een afbakening via zorgvormen een moeilijk begaanbare route met mogelijk ongewenste effecten.

Deze maatregel is nader beschreven in Bijlage B.1, maar het financiele effect is niet uitgerekend. Gezien beperkte maatschappelijke tolerantie voor verschillen ligt hier een opdracht voor het Rijk om aan te geven hoe smal of breed het voorzieningenniveau ten minste zou moeten zijn. Hoewel bijna alle gemeenten tekort komen zijn in de hoogte van het tekort per jeugdige grote verschillen tussen gemeenten. Sommige gemeenten lukt het veel beter dan andere om te sturen op hun kosten. Hierin zit voor sommige gemeenten dus nog verbeterpotentieel binnen de grenzen van de huidige Jeugdwet.

6 Artikel 2.3 uit de Jeugdwet: Indien naar het oordeel van het college een jeugdige of een ouder

jeugdhulp nodig heeft in verband met opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen en voor zover de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen ontoereikend zijn, treft het college ten behoeve van de jeugdige die zijn woonplaats heeft binnen zijn gemeente, voorzieningen op het gebied van jeugdhulp en waarborgt het college een deskundige toeleiding naar, advisering over, bepaling van en het inzetten van de aangewezen voorziening, waardoor de jeugdige in staat wordt gesteld: a. gezond en veilig op te groeien; b. te groeien naar zelfstandigheid, en c. voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren, rekening houdend met zijn leeftijd en ontwikkelingsniveau.

8

Een mogelijke concretisering is begrenzing naar de zwaarte van de problematiek Een belangrijke denkrichting is het begrenzen van de jeugdhulpplicht langs de lijn van de zwaarte van de problematiek die inzet vanuit de jeugdwet vraagt. Dit vraagt enerzijds een maatschappelijk debat. Gemeenten voeren dit gesprek lokaal, maar hebben ook behoefte aan een landelijk, maatschappelijk debat over de reikwijdte van de Jeugdhulpplicht. Wat zijn ‘normale’ opvoed- en opgroeivraagstukken? Welke kinderen hebben in welke situaties individuele jeugdhulp echt nodig? Anderzijds is er behoefte aan heldere criteria waarmee men kan bepalen in welke situaties sprake is van een Jeugdhulpplicht. Dit om de maatschappelijk discussie ondersteunen. Het doel is om die kinderen jeugdhulp te bieden die dit het meest nodig hebben.

Een invulling die aansluit bij het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind begrenst de zorgplicht in de volgende situaties: • De veiligheid van het kind is in het geding (kindermishandeling, onveilige woonomgeving etc.) • Het kind kan zonder jeugdhulp onvoldoende deelnemen aan het gewone leven (zonder ondersteuning is het niet mogelijk om sociale contacten op te bouwen, deel te nemen aan het onderwijs, deel te nemen aan vrijetijdsbesteding zoals sport- dit kenmerk geldt in ieder geval voor kinderen met een psychische aandoening en vastgestelde ziekte waarbij het eigen vermogen van het kind en de omgeving ontoereikend zijn). • De sociale omgeving van het kind is onvoldoende in staat om op eigen kracht het kind in een gezinssituatie te laten opgroeien en te ondersteunen in een gezonde ontwikkeling (bijv. kinderen van ouders met een beperking).7 Een uitwerking van een dergelijke afbakening in de wet is te vinden in Bijlage B.2. Het financiele effect van een dergelijke benadering kan worden geschat door uit te gaan van het niveau van jeugdhulp van voor de decentralisatie en kent een bandbreedte van nul tot 300 miljoen euro. Dit is een berekening op basis van ruwe aannames waarbij is uitgegaan dat na een strengere afbakening 1 op de 10 kinderen in jeugdhulp zit (zoals in 2015) ten opzichte van 1 op de 8 kinderen in jeugdhulp op dit moment.

Als de begrenzing niet inhoudelijk vastgelegd wordt kan ook expliciet in de Jeugdwet opgenomen worden dat gemeenten mogen prioriteren Als het niet mogelijk is om een inhoudelijke afbakening voor de Jeugdwet te vinden, bestaat er ook de mogelijkheid om politiek te bepalen hoeveel geld Nederland over heeft voor jeugdzorg, en dat budget leidend te maken. Dan zou de jeugdhulpplicht uit de Jeugdwet verwijderd moeten worden, en in plaats daarvan moet de mogelijkheid voor gemeenten om volledig zelf de prioritering te bepalen opgenomen worden. Daarmee wordt jeugdhulp een voorziening. Dit is nader uitgewerkt in een scenario in Hoofdstuk 3. De afbakening van de Jeugdwet gaat ook over wanneer hulp afgerond kan worden Uit het onderzoek ‘Stelsel in Groei’ naar de structurele kosten van gemeenten aan jeugdhulp bleek dat de kostenstijging grotendeels komt doordat trajecten langer zijn geworden. Daarnaast zijn de kosten voor toegang en voorliggend veld toegenomen. Hierboven is beschreven hoe afgebakend kan worden welke jeugdhulptrajecten binnen de Jeugdwet ingezet kunnen worden. Een ander aspect van hoe breed de Jeugdwet ingezet wordt, is het moment waarop trajecten afgerond worden. Hierbij is de vraag op welk moment het probleem voldoende opgelost of verlicht is om de verantwoordelijkheid voor ondersteuning weer bij het eigen netwerk te leggen.

Dit kan ook van doorstroommogelijkheden afhangen. In Paragraaf 4.3 wordt verder ingegaan op de behandelduur.

7 Een alternatief is een afbakening via zorgvormen, maar hier zijn nadelen aan verbonden zoals een

verschuiving naar zwaardere zorgvormen die wel onder de Jeugdwet worden, en het gegeven dat lichte zorgvormen onderdeel kunnen zijn van een zwaar traject.

9

2.2 Fundamentele keuze 2: de rol van gemeenten in de uitvoering van de Jeugdwet Deze paragraaf gaat in op de vraag welke rol gemeenten zouden moeten hebben in de uitvoering van de Jeugdwet en de daaruit voortvloeiende vraagstukken rondom gemeentelijke beleidsvrijheid en bestuurlijke en financiele arrangementen. Centraal vraagstuk hier is of gemeenten voldoende zijn toegerust op de rol die van hen verwacht wordt. In het recente advies van De Raad voor het openbaar bestuur ‘Rust-reinheid-regelmaat’ wordt over een disbalans gesproken in de bestuurlijke en financiele verhoudingen in relatie tot alle opgaven die bij gemeenten liggen. Passen de opgaven waar gemeenten voor staan voor jeugd bij de bestuurlijke organisatie, de financien, instrumenten en instituties die zij daarvoor tot hun beschikking hebben? De toegangspoorten naast de gemeentelijke toegangspoort beperken de mogelijkheden voor gemeenten om te sturen Gemeenten zijn verantwoordelijk om de Jeugdwet uit te voeren. De vraag is hoeveel keuzevrijheid zij hierbij hebben. In de huidige situatie mogen gemeenten grotendeels zelf bepalen hoe ze de Jeugdwet uitvoeren en hoeveel geld zij hieraan besteden. Er zijn wel plichten opgenomen in de Jeugdwet, zoals adviseren welke jeugdhulp het best past en het bieden van jeugdhulp van goede kwaliteit.

Daarnaast is de gemeente verplicht om de hulp te financieren waar medische verwijzers en gecertificeerde instellingen naar verwijzen.8 Op dit punt is de beleidsvrijheid van gemeenten dus beperkt. De beleidstheorie van de Jeugdwet leidt in de praktijk niet tot de beoogde besparingen De aan de wet ten grondslag liggende beleidstheorie gaat ervan uit dat alle gemeenten in voldoende mate in staat zijn – binnen de wettelijke kaders – te sturen op het voorzieningenniveau, de toegang tot zorg/voorzieningen en – zodoende – ook binnen de financiele kaders te blijven. In de afgelopen jaren ervaren gemeenten dat de praktijk hier niet mee in overeenstemming is; het is gemeenten niet gelukt om het jeugdzorggebruik terug te dringen, mede omdat een brede inzet op ‘er eerder bij zijn’ wellicht wel tot maatschappelijke effecten leidt, maar niet tot lagere kosten in de Jeugdwet. Het gevolg is dat steeds meer gemeenten grote tekorten hebben bij de uitvoering van de Jeugdwet. Het financieringsinstrument (gemeentefonds) sluit onvoldoende aan bij de opgave voor gemeenten zoals die op dit moment in de praktijk is uitgevallen. Financiering via het gemeentefonds veronderstelt dat gemeenten voldoende ruimte en vermogen hebben om zelf keuzes te kunnen maken. Deze keuzevrijheid wordt in het geval van de Jeugdwet ingeperkt door de verschillende verwijsroutes.

Het verder beperken van de uitvoeringsvrijheid van gemeenten door het standaardiseren en verplichten van de uitvoeringsvarianten, grijpt in op 'hoe' de gemeenten de Jeugdwet in de praktijk uit kunnen voeren. In principe betekent dit niet dat ze qua beleidsvorming minder vrijheid hebben, maar in de praktijk kan dit wel zo zijn. Denk bijvoorbeeld aan het uniformeren van productcodes. Als een gemeente een beter passend product wil ontwikkelen (het ‘wat’) kan dat bemoeilijkt worden door een vaste set productcodes (het ‘hoe’). Zeker in het geval de uitvoering van de Jeugdwet verder wordt gestandaardiseerd en/of de gemeentelijke keuzeruimte verder afneemt, is het te overwegen om een ander financieringsinstrument te kiezen. Een specifieke uitkering – waarmee het financiele risico overgaat naar het Rijk – ligt dan voor de hand. Verschillen in bestuurs- en uitvoeringskracht worden onvoldoende erkend, differentiatie en regionalisering kunnen beter worden benut Er zijn verschillen tussen gemeenten. Verschillen in omvang, in bestuurskracht, uitvoeringskracht. Niet elke gemeente blijkt in dezelfde mate in staat te sturen op doelen en uitgaven. Tegelijkertijd vraagt een deel van de uitvoering van de Jeugdwet ook nadrukkelijk een aanpak op een groter schaalniveau dan dat van de meeste gemeenten.

Veel toegepaste (bestuurlijke) mogelijkheden om gemeenten te versterken of op te schalen zijn o.a. (verdergaande) samenwerking tussen gemeenten en herindeling. Democratische legitimiteit is hierbij een belangrijk aandachtspunt en soms een remmende factor om

8 Deze externe verwijsroutes worden behandeld in Paragraaf 4.5.

10

vergaand de samenwerking op te zoeken. De weging van de democratische legitimiteit hangt evenwel samen met de mate van beleidsvrijheid die gemeenten hebben bij de uitvoering van de Jeugdwet. Naarmate van gemeenten verwacht wordt dat zij Rijksbeleid uitvoeren, wordt het vraagstuk van de democratische legitimatie kleiner en ontstaat er ruimte voor oplossingen als taakdifferentiatie en regionalisering. Uniformering maakt de uitvoering doelmatiger, meer vrijheid maakt de uitvoering mogelijk doeltreffender Doelmatigheid en doeltreffendheid staan op gespannen voet. Hoe meer beleidsvrijheid gemeenten krijgen, hoe meer zij hun aanpak kunnen afstemmen op wat lokaal goed werkt en nodig is. Aan de andere kant leidt dit in de huidige praktijk tot meer verschillen tussen gemeenten en meer noodzaak om lokaal systemen in te richten, wat het bedrijfsvoeringsproces in opzet minder efficient maakt. De vraag die aan deze ‘afruil’ voorafgaat, is ook hier weer in welke mate van gemeenten wordt verwacht dat zij Rijksbeleid uitvoeren, of dat zij eigen beleid mogen maken (en daarvoor dan ook voldoende ruimte krijgen).

De bestuurlijke en financiële arrangementen die gemeenten ter beschikking staan, moeten in balans zijn met de rol die van gemeenten wordt verwacht bij de uitvoering van de Jeugdwet Maatregelen over het centraliseren en regionaliseren van bepaalde taken van gemeenten (deze bespreken we in Paragraaf 2.3) grijpen direct in op de keuzevrijheid die gemeenten hebben- voor die taken mogen zij immers niet meer zelfstandig beslissen hoe ze ingevuld worden. Ook de maatregelen uit Paragraaf 2.1, waarin de reikwijdte van de Jeugdwet wordt ingeperkt, kunnen de beleidsvrijheid van gemeenten verkleinen. Het kan er wel aan bijdragen dat gemeenten meer grip krijgen op de uitvoering van de Jeugdwet. Het beperken van de beleidsvrijheid is mogelijk binnen de huidige bestuurlijke verhoudingen, mits de daarvoor geldende ‘spelregels’ correct worden toegepast. Bestuurlijke en financiele arrangementen, waaronder de bekostiging, dienen te passen bij de verantwoordelijkheid en financiele risico’s die gemeenten worden geacht te dragen bij de uitvoering van de Jeugdwet. Voordat een keuze kan worden gemaakt ten aanzien van welke maatregelen de komende periode daadwerkelijk doorgevoerd gaan worden is het dan ook noodzakelijk te bepalen welke rol van gemeenten wordt verwacht in de Jeugdwet.

Vervolgens kan worden bepaald in hoeverre de geïnventariseerde maatregelen daarbij aansluiten en/of welke wettelijke, bestuurlijke en financiele randvoorwaarden moeten worden gerealiseerd om die maatregelen daadwerkelijk te kunnen doorvoeren. De hoofdkeuze die voorligt in antwoord op de tweede fundamentele vraag (over de rol van gemeenten in de Jeugdwet) is: • Of de gemeentelijke beleidsvrijheid in het Jeugdstelsel verdergaand te begrenzen vanuit het perspectief dat de Rijksoverheid de primaire (eind)verantwoordelijkheid draagt voor het functioneren van het Jeugdstelsel en dat de doelmatigheid hiermee wordt bevorderd. • Of het Jeugdstelsel (financieel en bestuurlijk) zodanig in te richten dat gemeenten daadwerkelijk de aan hun opgedragen verantwoordelijkheid kunnen invullen vanuit de waarde die zij kan toevoegen als decentraal bestuur waarmee de doeltreffendheid kan worden geoptimaliseerd. Dit betreft een keuze tussen twee uitersten van een spectrum (gemeenten kunnen wel of niet bepalen in welke mate zij ondersteuning bieden). Daarnaast is het mogelijk te varieren in uitvoeringsvrijheid van gemeenten (gemeenten kunnen bepalen hoe zij ondersteuning bieden). In theorie kan redelijk onafhankelijk van elkaar worden gevarieerd in beleidsvrijheid en uitvoeringsvrijheid voor gemeenten, maar doorgaans neemt ook de uitvoeringsvrijheid toe als de beleidsvrijheid toeneemt.

11

Leidend in deze keuze is de vraag hoe wordt gewogen dat het gemeentelijk niveau het beste aansluit bij het vermogen van gemeenten om integraal te kunnen werken binnen het (brede) sociaal domein en dat daarmee de problematiek van een jongere of een gezin in samenhang kan worden aangepakt. Daarbij dient ook in de beschouwing te worden betrokken dat het Jeugdstelsel pas 6 jaar in werking is en dat er met een dergelijke ingrijpende stelselwijziging doorgaans een aanzienlijke doorlooptijd is gemoeid voordat het stelsel volledig is uitgekristalliseerd. Door ten principale de verantwoordelijkheid te verleggen, worden ook de tot nu toe bereikte positieve resultaten onder druk gezet.

2.3 Fundamentele keuze 3: Het uitvoeringsniveau van voorzieningen op grond van de Jeugdwet Is de gemeente voor alle voorzieningen op grond van de Jeugdwet het beste uitvoeringsniveau? Naast de fundamentele keuzes die betrekking hebben op de reikwijdte van het doel van de Jeugdwet en de beleidsvrijheid van gemeenten bij de uitvoering hiervan, komt hieronder de vraag aan de orde of de gemeenten voor alle zorgvormen die zij krachtens de Jeugdwet verstrekken, het juiste uitvoeringsniveau zijn. Het doel van de Jeugdwet was om het jeugdstelsel te vereenvoudigen en het efficienter en effectiever te maken, met het uiteindelijke doel het versterken van de eigen kracht van de jongere en van het zorgend en probleemoplossend vermogen van diens gezien en sociale omgeving. Het uitgangspunt was dat gemeenten doeltreffender hulp in konden zetten, omdat zij dichter bij hun inwoners staan en de hulp daar beter op zou aansluiten. Daarnaast was de bedoeling integraal te gaan werken, bijvoorbeeld door de Wmo en de Participatiewet in samenhang met de Jeugdwet op te pakken. Sinds de decentralisatie hebben veel gemeenten actief ingezet op vroegere interventies en integraal werken. De kosten zijn sinds de decentralisatie echter gestegen. Dat een decentralisatie op sommige vlakken extra kosten met zich meebrengen was te verwachten.

De hoop dat een hogere doeltreffendheid deze kosten zou opheffen, is echter niet waar gebleken. Voor complexe problematiek specialistische inzet vereist, kan er aanleiding zijn om regionalisering of centralisering te overwegen Daar waar de noodzaak aanwezig is om specifieke expertise op een grotere schaal te organiseren teneinde de beschikbaarheid te garanderen valt te overwegen de verantwoordelijkheid op een hoger schaalniveau te beleggen. Immers, de uitvoeringskosten zijn relatief hoog omdat een systeem en contracten in stand worden gehouden voor naar verhouding een gering aantal kinderen per jaar. Een hoger schaalniveau kan leiden tot meer efficiency en het beter benutten van specialistische capaciteit. Ook kan meer uniformiteit en centrale inkoop en prijsstelling de continuïteit van specialistische jeugdhulpinstellingen beter waarborgen. Hier staat tegenover dat specialistische zorgaanbieders uit verschillende domeinen mogelijk minder integraal en minder nabij hulp en behandeling bieden aan kind en gezin. Er zijn al stappen gezet in verplichte regionale samenwerking in bepaalde aspecten van de Jeugdwet Allereerst is er de Norm voor Opdrachtgeverschap (NvO) van de VNG 9, waarin samenwerking op regionaal niveau voor specialistische jeugdhulp gestimuleerd wordt. In de NvO is vastgesteld dat jeugdzorgregio’s een regiovisie moeten hebben.

Er zijn eisen waar de visie aan moet voldoen, maar de invulling is aan regio’s en gemeenten zelf. Daarnaast ligt er momenteel een wetsvoorstel bij de Raad van State waarin het Rijk regionale samenwerking verplicht voor specifieke aspecten van de Jeugdwet10.

9 https://vng.nl/sites/default/files/2020-06/5_resolutie_norm_voor_opdrachtgeverschap.pdf 10 https://www.internetconsultatie.nl/zorgvoorjeugdigen/document/6016

12

Bij verdergaande regionalisering of centraliseren moet besloten worden voor welke zorgvormen dit van belang is Een belangrijk vraag is welke zorgvormen zich lenen om op een hoger uitvoeringsniveau belegd te worden, en hoe deze af te bakenen. Opties zijn specialistische jeugdhulp, of alleen de jeugd-ggz. De verantwoordelijkheid hiervan zou bij jeugdhulpregio’s belegd kunnen worden – zoals voorgesteld in het huidige wetsvoorstel – of op landelijk niveau. Dit vraagt echter wel om bijpassende financieringsarrangementen omdat anders de situatie blijft bestaan waarin gemeenten niet zelf de voorwaarden kunnen bepalen die aan aanbieders worden opgelegd, maar de kosten vervolgens wel in de gemeentelijke begrotingen landen. In principe is het ook denkbaar om verschillende functies en verantwoordelijkheden op verschillende niveaus te beleggen, bijvoorbeeld het contracteren van aanbieders op landelijk niveau en de regie op individuele clienten bij de gemeente. Dit levert uiteraard wel nieuwe grensvlakproblemen op. De maatregel over regionaliseren is uitgewerkt in Bijlage B.3. Er valt geen grote besparing te verwachten, structureel ongeveer 6 miljoen euro.

Het verleggen van het uitvoeringsniveau kan leiden tot een besparing vanwege een verlaging van administratieve lasten bij aanbieders In Bijlage B.4 is een fiche opgenomen waarin twee varianten voor centraliseren zijn uitgewerkt: • Het inkopen van de niet veelvoorkomende specialistische zorg voor jeugd door een landelijke uitvoeringsorganisatie • Overhevelen jeugd-GGZ naar Zvw De besparing die hiermee bereikt kan worden is maximaal 70 miljoen euro, met name door een verlaging van coordinatiekosten. Het duurt drie jaar voor dit financiele effect zichtbaar is. Hier staat tegenover dat het kostenverhoging met zich mee kan brengen door een afwenteleffect, gebrek aan sociaal domein brede aanpak en grensvlakproblematiek. Daarnaast maken kinderen in jeugd-ggz ook vaak gebruik van andere vormen van jeugdhulp, waardoor de integraliteit van hulp verloren gaat als jeugd-ggz ergens anders wordt belegd11. Deze integraliteit was een van de redenen om de Jeugdwet in te voeren.

2.4 Relatie tussen overkoepelende keuzes en scenario’s De overkoepelende keuzes over de Jeugdwet die in het voorgaande zijn beschreven kunnen “geladen” worden met de verschillende fiches zoals die in het volgende hoofdstuk worden toegelicht. Ingeval noch het stelsel noch de uitvoering door gemeenten verandert ten opzichte van de stand van 2019, dan zullen gemeenten structureel meer aan jeugdbeleid uitgeven dan ze via het Gemeentefonds ontvangen (voor 2019 is dit in het rapport Stelsel in groei becijferd op 1,6-1,8 mld), hetgeen vraagt om een structurele oplossing. Daarbij is niet duidelijk hoe hoog dit bedrag op de langere termijn is. Enerzijds is het bedrag gebaseerd op het tekort in 2019, en tot dat moment was jaarlijks een groei te zien. Anderzijds kunnen gemeenten sindsdien maatregelen hebben getroffen of de komende jaren treffen. Het transformatieproces is immers nog gaande en niet voltooid. Tegen deze achtergrond zijn er tal van mogelijkheden en maatregelen om te werken aan een meer houdbaar jeugdstelsel (de maatregelen in Hoofdstuk 4). Als het uitvoeringsniveau blijft zoals hij nu is, staan de eerste twee hoofdkeuzes nog open.

Deze verschillende maatregelen laten zich globaal de twee assen van deze hoofdkeuzes typeren, namelijk: • De mate waarin de reikwijdte van de jeugdwet al dan niet wordt beperkt en op welke wijze dat gebeurt (de keuze over het doel van de Jeugdwet in Paragraaf 2.1)

11 Uit cijfers van het CBS blijkt dat 20% van de kinderen die in 2013 gebruik maakten van in de ZVW-

gefinancierde ggz, ook andere vormen van jeugdhulp kregen. Van recentere jaren zijn geen betrouwbare cijfers beschikbaar.

13

•

De beleidsverantwoordelijkheid en -ruimte van gemeenten, waarbij het gaat om de beleidsmatige invulling en de praktische uitvoering van de Jeugdwet (de keuze over de rol van gemeenten in de uitvoering van de Jeugdwet in Paragraaf 2.2)

Hierbij geldt dat veel maatregelen binnen een kwadrant “te vangen” zijn. Een zeer sterke beperking van de reikwijdte van de jeugdhulpplicht bevindt zich vooral in kwadrant III aangezien de beleids- en uitvoeringsruimte dan ook beperkt kan zijn (anders kwadrant IV). Bij een ruim (open) karakter van de Jeugdwet is er in principe veel ruimte voor de nadere invulling en uitvoering door gemeenten (kwadrant I), al kan dan ook gekozen worden tot vergaande standaardisatie (kwadrant II). Er zijn ook mogelijkheden denkbaar die in (bijna) alle kwadranten kunnen worden geplot, bijvoorbeeld wanneer het gaat om het invoeren van eigen betalingen. Nadere toelichting op de dimensies Op dit moment is in de Jeugdwet een jeugdhulpplicht opgenomen, volgens het principe ‘doen wat nodig is’. Een alternatief is om de jeugdhulpplicht te concretiseren door aan te geven wanneer gemeenten verplicht zijn jeugdhulp te bieden.

Wat de andere dimensie betreft zijn er drie aspecten: • Gemeenten hebben al dan niet de ruimte om tot een eigen nadere invulling van de (afgebakende) jeugdhulpplicht te komen (of deze vervangen door een voorziening); • Gemeenten zijn al dan niet verplicht tot standaardisatie (of zelfs uniformering) in de praktische uitvoering van de inkooprol van individuele gemeenten; • Gemeenten zal al dan niet verantwoordelijk voor (de uitvoering van) taken, die op een regionaal of nationaal niveau of worden neergelegd dan wel worden overgeheveld naar zorgverzekeraars. Onderliggend hebben deze aspecten gevolgen voor de (wettelijke) verhouding tussen het Rijk (als stelselverantwoordelijke) en de gemeenten. Deze aspecten zijn nader uitgewerkt in de scenario’s en aanvullende bouwstenen in het volgende hoofdstuk.

14

3 Scenario’s

De overkoepelende keuzes over de Jeugdwet die in het vorige hoofdstuk beschreven zijn leiden tot verschillende hoofdscenario’s. Deze zijn hieronder beschreven. Het eerste hoofdscenario is een basisscenario waarin geen wijzigingen zijn. Het tweede en derde hoofdscenario komen voort uit de hoofdkeuze over de breedte van de Jeugdwet. Deze hoofdscenario’s sluiten elkaar uit- er kan er slechts een doorgevoerd worden. Daarnaast zijn aanvullende bouwstenen geformuleerd die eventueel met de hoofdscenario’s gecombineerd kunnen worden. In Hoofdstuk 4 zijn maatregelen beschreven die genomen kunnen worden om de kosten voor jeugdhulp te beperken. De meeste hiervan kunnen binnen verschillende scenario’s toegepast worden. Wel zijn er maatregelen die binnen bepaalde scenario’s meer of minder voor de hand liggen. Zonder hierin uitputtend te willen zijn, benoemen we hiervan per scenario de meest relevante. In geen van de scenario’s passen de kosten binnen het budget dat voor de Jeugdwet ter beschikking is gesteld via het Gemeentefonds. Er moet bestuurlijk besloten worden hoe het tekort verdeeld wordt over Rijk en gemeenten. In de huidige situatie nemen gemeenten tekorten voor hun rekening, wat kan leiden tot verdringing van noodzakelijke uitgaven aan andere maatschappelijke opgaven.

3.1 Hoofdscenario’s Hoofdscenario 1. Geen wijzigingen in het stelsel Het basisscenario is om het stelsel ongewijzigd te laten waardoor de structurele tekorten van gemeenten blijven zoals ze zijn. Uit ‘Stelsel in Groei’ blijkt dat het tekort dan ongeveer 1,7 miljard euro bedraagt. Als de maatregelen onderzocht in ‘Stelsel in groei’ doorgevoerd worden wordt dit tekort ingeperkt tot circa 1,4 miljard euro als ervan uitgegaan wordt dat huisartsen en kinderopvang meewerken aan de maatregelen om het tekort terug te dringen. Daarnaast zorgt een van de maatregelen voor een verschuiving van kosten naar de Wlz. Het is dan nog aannemelijk dat dit bedrag op de lange termijn niet volstaat, omdat er tot 2019 jaarlijks een groei te zien was. Dit scenario bevat geen aanknopingspunten om tot een structurele beheersing van de kosten van het jeugdstelsel te komen. Het scenario kan wel gecombineerd worden met de bouwstenen uit de volgende paragraaf waardoor het structurele tekort lager wordt. Hoofdscenario 2. Begrenzen van de jeugdhulpplicht langs de lijn van de zwaarte van de problematiek Op dit moment is in de Jeugdwet een jeugdhulpplicht opgenomen, volgens het principe ‘doen wat nodig is’. Een alternatief is om de jeugdhulpplicht te concretiseren door aan te geven wanneer gemeenten verplicht zijn jeugdhulp te bieden.

Een mogelijke invulling is die uit Paragraaf 2.1, dat de zorgplicht in de volgende situaties geldt: • Er zijn zorgen over de veiligheid van het kind , • Het kind kan zonder jeugdhulp onvoldoende deelnemen aan het gewone leven,