8.1 Notitie adviesrecht gemeenteraad en participatieplicht

Gemeente Borsele Notitie adviesrecht gemeenteraad en participatieplicht bij buitenplanse afwijkingen van het omgevingsplan Ter voorbereiding op de kaderstellende raad van 13 oktober 2022

Inhoudsopgave Inleiding .................................................................................................................................................. 2 Adviesrecht van de gemeenteraad ........................................................................................................ 3 Inleiding ............................................................................................................................................... 3 Huidige situatie.................................................................................................................................... 3 Toekomstige situatie ........................................................................................................................... 4 Mee te wegen: verbeterdoelen van de Omgevingswet ...................................................................... 6 Varianten ............................................................................................................................................. 7 Overwegingen ten aanzien van de keuze in varianten ....................................................................... 8 Lijst met categorieën van gevallen ......................................................................................................

8 Participatieplicht voor initiatiefnemers ................................................................................................ 9 Inleiding ............................................................................................................................................... 9 Huidige situatie.................................................................................................................................... 9 Toekomstige situatie ........................................................................................................................... 9 Mee te wegen: verbeterdoelen van de Omgevingswet .................................................................... 10 Varianten ........................................................................................................................................... 10 Overwegingen ten aanzien van de keuze in varianten ..................................................................... 11 Categorieën van gevallen .................................................................................................................. 12 Voorstel .................................................................................................................................................

18 Tenslotte ............................................................................................................................................... 18

1

Inleiding Op 21 april 2022 heeft een informerende raadsbijeenkomst plaats gevonden over het adviesrecht van de gemeenteraad inzake buitenplanse omgevingsplanactiviteiten en de participatieplicht bij dergelijke buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (BOPA). In vervolg op deze informerende raadsbijeenkomst vindt op 13 oktober 2022 een kaderstellende raadsbijeenkomst over beide onderwerpen plaats. In deze notitie wordt u inhoudelijk (nogmaals) meegenomen in de twee onderwerpen, krijgt u inzicht in de mogelijke keuzevarianten en worden overwegingen ten aanzien van deze keuzevarianten beschreven. De notitie is bedoeld om u te helpen u voor te bereiden op het maken van keuzes op 13 oktober a.s..

2

Adviesrecht van de gemeenteraad Inleiding De Omgevingswet bepaalt dat de gemeenteraad een omgevingsvisie en een omgevingsplan moet vaststellen. In de omgevingsvisie legt de gemeente haar ambities en beleidsdoelen voor de fysieke leefomgeving voor de lange termijn vast. In het omgevingsplan worden juridische regels gesteld over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Er kan bijvoorbeeld in staan dat een bepaalde activiteit in een bepaald gebied wel of niet is toegestaan en onder welke voorwaarden. De regels in het omgevingsplan kunnen ‘direct werkende’ algemene regels zijn. Dat wil zeggen dat inwoners en ondernemers zich daaraan moeten houden, maar geen melding hoeven te doen of vergunning hoeven aan te vragen. Er kunnen ook regels worden opgenomen die ‘direct werkend met meldingsplicht’ zijn. In dat geval moeten initiatiefnemers, voordat ze met een activiteit beginnen, dat melden. Bij sommige regels geldt voor bepaalde activiteiten een vergunningplicht, oftewel die activiteiten zijn alleen toegestaan mét een vergunning. In dat geval beoordeelt het college van burgemeester en wethouders een activiteit inhoudelijk aan de hand van die regels en geeft dan wel of geen vergunning af voor die activiteit.

Op deze manier is het omgevingsplan het toetsingskader voor vergunningverlening van een activiteit en voor toezicht en handhaving op deze activiteit. Maar soms ontstaan er initiatieven voor activiteiten, die weliswaar in strijd zijn met het omgevingsplan, maar die toch iets toevoegen aan de locatie, die meerwaarde hebben of die een oplossing zijn voor een probleem. Hoe kun je omgaan met dergelijke initiatieven?

Huidige situatie Wanneer in de huidige situatie een initiatief niet past binnen het bestemmingsplan of een beheersverordening kan de gemeente hiervan op twee manieren afwijken. Ofwel de gemeenteraad herziet het bestemmingsplan/beheersverordening ofwel het college vergunt het initiatief door middel van een omgevingsvergunning buitenplanse afwijking. Onder de Wet ruimtelijke ordening (Wro) is in het Besluit Omgevingsrecht (Bor, artikel 6.5) bepaald dat het college van burgemeester en wethouders voor de tweede manier, namelijk het afwijken van een bestemmingsplan of beheersverordening, een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) nodig heeft van de gemeenteraad. In principe mag zonder deze verklaring geen vergunning worden verleend voor een initiatief dat niet past binnen het bestemmingsplan of beheersverordening. Besluit omgevingsrecht, artikel 6.5: Afwijken bestemmingsplan of beheersverordening 1.

2. 3. 4.

Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing op artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3e, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij artikel 3.2, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.36 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is. De verklaring kan slechts worden geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening De gemeenteraad kan categorieën gevallen aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist In gevallen waarin artikel 3.1, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.34 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is, wordt in het eerste lid in plaats van “gemeenteraad van de gemeente” gelezen “De gemeenteraad kan” gelezen: De provinciale staten kunnen.

3

Met de vvgb wordt beoogd om initiatieven die afwijken van een bestemmingsplan of een beheersverordening niet eerder te vergunnen dan wanneer de raad expliciet heeft aangegeven hier geen bedenkingen bij te hebben. Er kan niet afgeweken worden van de verklaring, tenzij het college hiervoor zwaarwegende argumenten heeft. In beginsel moet dus elke keer wanneer afgeweken wordt van een bestemmingsplan of beheersverordening het college van burgemeester en wethouders een verklaring van geen bedenkingen vragen aan de gemeenteraad. De raad kan echter op basis van artikel 6.5 lid 3 Bor categorieën van gevallen aanwijzen waarin een dergelijke verklaring niet is vereist. In de gemeente Borsele heeft de gemeenteraad op 16 september 2010 besloten dat “in alle gevallen geen verklaring van geen bedenkingen is vereist”. Daarmee werd aangesloten bij het toenmalige delegatiebesluit, waarbij het nemen en weigeren van een projectbesluit zonder beperkingen aan het college was gedelegeerd. Uitgangspunt was daarbij wel dat de toenmalige werkwijze gehandhaafd werd, waarbij de raad gevraagd en ongevraagd door het college betrokken werd bij belangrijke planologische besluiten in diverse stadia van de voorbereiding en de planvorming. De voorkeur voor voortzetting van de toenmalige werkwijze vloeide voort uit praktische overwegingen, namelijk dat de bestaande praktijk goed werkte.

Toekomstige situatie Wanneer in de toekomstige situatie een initiatief niet past binnen het omgevingsplan, kan de gemeente op twee manieren afwijken van dit omgevingsplan. Ofwel de gemeenteraad wijzigt het omgevingsplan, ofwel het college vergunt het initiatief door middel van een BOPA (Buitenplanse omgevingsplanactiviteit). Daarbij is het bij de tweede manier, onder de Omgevingswet, precies omgekeerd geregeld ten opzichte van de Wro. De gemeenteraad wijst de gevallen aan waarin wel een bindend advies nodig is van de raad om af te mogen wijken van het omgevingsplan. Als de gemeenteraad een negatief advies geeft, dan mag het college de omgevingsvergunning niet verlenen. Dit adviesrecht van de gemeenteraad is een zogenaamd verzwaard, bindend, advies. Het verzwaard adviesrecht vindt zijn grondslag in artikel 16.15a, onder b juncto artikel 16.15, eerste lid van de Omgevingswet. De raad dient vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet de categorieën van gevallen aan te wijzen waarin zij een bindend advies wenst te geven.

4

Artikel 16.15 (advies) 1. Bij algemene maatregel van bestuur worden bestuursorganen of andere instanties aangewezen die, in daarbij aangewezen gevallen, in de gelegenheid worden gesteld om aan het bevoegd gezag of een ander bestuursorgaan advies uit te brengen over een aanvraag om een besluit op grond van deze wet. 2. Bij een omgevingsplan, waterschapsverordening of omgevingsverordening kunnen bestuursorganen of andere instanties worden aangewezen die in de gelegenheid worden gesteld om aan het bevoegd gezag advies uit de brengen over een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit of een activiteit als bedoeld in artikel 5.3 of 5.4. 3. Een bestuursorgaan of andere instantie wordt als adviseur aangewezen als dat wenselijk is vanwege: a. de deskundigheid van het bestuursorgaan of de instantie, of b. de door het bestuursorgaan te behartigen belangen, gelet op de aan dat bestuursorgaan toegedeelde taken voor de fysieke leefomgeving.

Artikel 16.15a (verplichte aanwijzing adviseurs) Op grond van artikel 16.15, eerste lid, worden in ieder geval als adviseur aangewezen: a. een bestuursorgaan dat zijn bevoegdheid met toepassing van artikel 5.16 heeft overgedragen aan een ander bestuursorgaan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op de activiteit of activiteiten die bepalend zijn geweest voor de aanwijzing van dat bestuursorgaan als bevoegd gezag, b. de gemeenteraad als het gaat om: 1°. een aanvraag om een omgevingsvergunning voor in door de gemeenteraad aangewezen gevallen van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, 2°. een verzoek om een beslissing over instemming voor in door de gemeenteraad aangewezen gevallen over een voorgenomen beslissing op een aanvraag als bedoeld onder 1°, als die beslissing op grond van artikel 16.16 instemming van het college van burgemeester en wethouders behoeft,. c. de gemeentelijke commissie, bedoeld in artikel 17.9, als het gaat om: 1°. een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een monument, 2°. een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een andere activiteit, in door de gemeenteraad aangewezen gevallen of als het college van burgemeester en wethouders daartoe aanleiding ziet, d.

gedeputeerde staten als het gaat om een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, in door hen aangewezen gevallen van een belang als bedoeld in artikel 2.3, tweede lid, onder a, dat is aangegeven in een door een bestuursorgaan van de provincie openbaar gemaakt document.

5

Mee te wegen: verbeterdoelen van de Omgevingswet De wetgever beoogt met de Omgevingswet de wetgeving en regels voor ruimte, wonen, infrastructuur, milieu, natuur en water te bundelen. Daarmee vormt de wet de basis voor de samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving. Met de nieuwe wet heeft de wetgever tevens enkele verbeterdoelen voor ogen: a) het omgevingsrecht moet inzichtelijker, voorspelbaarder en gemakkelijker in gebruik worden; b) een besluit moet integraal (ruimte, wonen, infrastructuur, milieu, natuur, water, veiligheid en gezondheid) afgewogen worden om daarmee het initiatief op een samenhangende manier te toetsen aan de gevolgen voor de fysieke leefomgeving; c) de wet biedt gemeenten meer eigen afwegingsruimte om doelen voor de leefomgeving te bereiken (ruimte voor lokaal maatwerk); d) de besluitvorming gaat onder de Omgevingswet sneller en beter. Open, flexibel, uitnodigend, innovatief en vertrouwen zijn daarbij de kernwoorden. De verbeterdoelen in beeld:

De verbeterdoelen bieden een belangrijk kader bij het bepalen van de categorieën van gevallen waarvoor het college aan de raad een bindend advies moet vragen. Er dient kritisch te worden gekeken voor welke gevallen de raad adviesrecht wenselijk acht en hoe het proces geregeld moet worden om te voorkomen dat we op voorhand al niet aan de verbeterdoelen toekomen (inzichtelijk, integraal, op maat gesneden, snel en efficiënt). 6

Onder de huidige wetgeving geldt voor een aanvraag om een omgevingsvergunning in strijd met het bestemmingsplan een termijn van 26 weken. Onder de Omgevingswet is dit als hoofdregel teruggebracht tot 8 weken. Voor een schema van het werkproces, zie bijlage 1. De wet biedt de mogelijkheid deze termijn met vier weken te verlengen in het geval er een advies van de gemeenteraad nodig is. Dit betekent dus dat er in principe binnen een veel kortere periode vergund moet worden dan thans de praktijk is. De keuze van de raad voor welke initiatieven zij adviesrecht wil, kan daarmee een vertragende factor zijn voor de vergunningverlening. Overwogen zal moeten worden of bijvoorbeeld de vergaderfrequentie van de raad opgevoerd moet worden of hoe anderszins de vergunningverlening binnen de beschikbare termijnen gewaarborgd kan worden. Uitgangspunt dient derhalve te zijn dat verzwaard adviesrecht alleen is voor die ruimtelijke ontwikkelingen ten aan zien waarvan de gemeenteraad uitdrukkelijk haar adviserende rol wil blijven uitvoeren, zoals ontwikkelingen met een grote maatschappelijke impact of activiteiten die niet overeenkomstig de bestaande beleidskaders zijn. Dus voor initiatieven waarvoor de raad al beleid of kaders heeft vastgesteld, is nader adviesrecht niet vereist als deze initiatieven passen binnen die vastgestelde kaders.

Daarnaast heeft het geen zin dat het college initiatieven, die op inhoudelijke gronden moeten worden geweigerd omdat ze in strijd zijn met andere wet- en regelgeving en er geen beleidsruimte is om mee te werken, voor adviesrecht aan de raad voor te leggen. Dan spitst het adviesrecht zich toe op ontwikkelingen die een grote maatschappelijke impact hebben of die niet passen in de door de gemeenteraad vastgesteld beleid en/of kaders en die niet op inhoudelijke gronden moeten worden geweigerd.

Varianten Er zijn meerdere mogelijkheden voor de gemeenteraad om inhoud te geven aan het adviesrecht. Wij onderscheiden op hoofdlijnen de volgende varianten: 1. Geen gebruik maken van het adviesrecht Wanneer de gemeenteraad besluit geen gebruik te willen maken van het adviesrecht, hoeft zij hier verder ook niets over te beslissen. Zodra de Omgevingswet in werking treedt hoeft het college bij deze variant niet naar de gemeenteraad voor activiteiten die in strijd zijn met het omgevingsplan. De raad gaat daarmee dus niet over BOPA’s. Deze variant sluit aan bij de huidige praktijk inzake de ‘verklaring van geen bedenkingen’. 2. Altijd gebruik maken van het adviesrecht Bij deze variant moet elke BOPA voor advies aan de gemeenteraad worden voorgelegd. 3. Alleen voor bepaalde categorieën van activiteiten gebruik maken van het adviesrecht Bij deze variant benoemt de raad een aantal categorieën van gevallen waarvoor een advies aan de raad gevraagd moet worden. Hier wordt heel bewust gekeken naar de impact van activiteiten.

7

Overwegingen ten aanzien van de keuze in varianten De Omgevingswet geeft aan dat het adviesrecht moet gaan om “categorieën van gevallen”. Dit betekent dat de raad expliciet moet beslissen over de afbakening van haar adviesrecht. De gemeenteraad kan kiezen voor een uitgebreide lijst van buitenplanse activiteiten waarvoor het verzwaard advies geldt of juist een (zeer) beperkte lijst of zelfs helemaal geen lijst. Uiteraard heeft elke keuze zijn gevolgen: • • • •

• •

Hoe meer categorieën worden aangewezen, des te meer grip en zicht de raad heeft; De hoeveelheid werk, die zowel in de politieke als in de ambtelijke organisatie verzet moet worden, neemt toe naarmate de lijst langer wordt; Bij een lange lijst kunnen extra vergader- en/of beslismomenten van de raad nodig zijn, om de voortgang te bestendigen; Hoe langer de lijst, hoe groter het risico wordt dat de termijn van 8 weken om vergunning te verlenen niet wordt gehaald; bij niet tijdig beslissen, ontstaat voor de aanvrager recht op een dwangsom; Het besluit over het adviesrecht heeft indirecte financiële gevolgen vanwege de hoeveelheid werk die afhankelijk is van dit besluit; De Omgevingswet gaat uit van een korte behandeltermijn van een omgevingsvergunning van 8 weken. Dit heeft de wetgever bewust zo gedaan omdat één van de doelstellingen is: sneller en flexibeler werken. Hoe langer de lijst, hoe meer frictie met deze doelstelling ontstaat.

Lijst met categorieën van gevallen De VNG heeft voorbeelden gegeven van omgevingsplanactiviteiten, waarbij de gemeenteraad gebruik zou kunnen/willen maken van haar adviesbevoegdheid en ook een heel aantal gemeenten hebben al een dergelijke lijst vastgesteld. De volgende activiteiten komen daarbij vaak voor: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Woningen Maatschappelijke en sportvoorzieningen Bedrijvigheid Energieopwekking / duurzame energie Infrastructurele projecten Recreatie Gevoelige onderwerpen (politiek/maatschappelijk)

Binnen deze categorieën moet vervolgens een keuze worden gemaakt vanaf ‘welke orde van grootte’ voor initiatieven een adviesrecht gaat gelden. Wanneer we naar onze Borselse praktijk kijken, dan denken we dat de meeste van deze categorieën voor Borsele relevant zijn. Daarbij moet wel in ogenschouw worden genomen dat in de huidige bestemmingsplannen en het Omgevingsplan Buitengebied Borsele 2018 door middel van wijzigingsbevoegdheden en delegatiebevoegdheden door de gemeenteraad behoorlijk wat ruimte aan het college geboden wordt, om zelf te beslissen. We werken de onderwerpen, verder op in dit document, wat verder uit, in combinatie met de participatieplicht. 8

Participatieplicht voor initiatiefnemers Inleiding Wat is participatie onder de Omgevingswet? De wet zegt over participatie: het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden […] bij het proces van besluitvorming over een project of activiteit. Daarbij is het uitdrukkelijk de bedoeling dat participatie plaats vindt voorafgaand aan het formele besluitvormingsproces om op tijd belangen, meningen en creativiteit op tafel te krijgen. Overigens betekent participatie niet dat iedereen het ermee eens moet zijn, maar men moet de gelegenheid hebben gekregen om de mening te uiten. Huidige situatie De afgelopen jaren is participatie een steeds prominentere rol gaan spelen in het besluitvormingsproces. Niet alleen overheden, maar ook initiatiefnemers zien steeds vaker kansen in het vroegtijdig betrekken van burgers, bedrijven en (maatschappelijke) organisaties bij de planvorming. Burgers zijn ook steeds mondiger geworden en willen in staat worden gesteld om direct en vroegtijdig invloed uit te oefenen op besluitvorming. Maar tot nu toe was participatie voor initiatiefnemers geen wettelijke verplichting. Toekomstige situatie De wetgever vindt participatie van groot belang en heeft participatie tot één van de belangrijkste pijlers van de Omgevingswet gemaakt. De Omgevingswet stelt nieuwe eisen aan het proces van de vergunningverlening.

In het aanvraagformulier voor een omgevingsvergunning onder de Omgevingswet wordt standaard gevraagd of aan participatie is gedaan. Als de initiatiefnemer gebruik heeft gemaakt van participatie, dan geeft hij aan wie betrokken zijn en wat de resultaten daarvan zijn. Maar het feit dat een initiatiefnemer geen gebruik heeft gemaakt van participatie is geen weigeringsgrond. Echter voor BOPA’s heeft de gemeenteraad op basis van artikel 16.55 lid 7 van de Omgevingswet de mogelijkheid om gevallen aan te wijzen waarvoor zij participatie wel verplicht stelt en waarbij het niet voldoen aan de participatieplicht dus ook een weigeringsgrond is. Er is dan sprake van een participatieplicht. In dit geval is de initiatiefnemer verplicht het participatieproces vorm te geven en te doorlopen, aan te geven wie er betrokken zijn en aan te tonen wat met de resultaten is gedaan. Dit hele traject moet worden doorlopen voordat een officiële aanvraag omgevingsvergunning kan worden ingediend. Artikel 16.55 lid 7 Omgevingswet: De gemeenteraad kan gevallen van activiteiten aanwijzen waarin participatie van en overleg met derden verplicht is voordat een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit waarvoor het college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag is, kan worden ingediend.

Zoals eerder aangegeven kan in de toekomstige situatie voor een initiatief, dat niet past binnen het omgevingsplan, op twee manieren worden afgeweken van dit omgevingsplan. Ofwel de gemeenteraad wijzigt het omgevingsplan, ofwel het college vergunt het initiatief door middel van een BOPA. Wanneer wijziging van het omgevingsplan aan de orde is, dan is participatie bij wet verplicht. 9

Wanneer sprake is van een BOPA, kan participatie alleen worden verplicht indien de gemeenteraad heeft beslist dat bij deze activiteiten / categorieën van gevallen de participatieverplichting geldt. De gemeenteraad moet dus expliciet een besluit nemen voor welke BOPA’s zij de participatieverplichting wil instellen. Mee te wegen: verbeterdoelen van de Omgevingswet Ook hier geldt dat de wetgever beoogt met de Omgevingswet de wetgeving en regels voor ruimte, wonen, infrastructuur, milieu, natuur en water te bundelen en daarmee een basis te vormen voor de samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving en heeft de wetgever enkele verbeterdoelen voor ogen: a) het omgevingsrecht moet inzichtelijker, voorspelbaarder en gemakkelijker in gebruik worden; b) een besluit moet integraal (ruimte, wonen, infrastructuur, milieu, natuur, water, veiligheid en gezondheid) afgewogen worden om daarmee het initiatief op een samenhangende manier te toetsen aan de gevolgen voor de fysieke leefomgeving; c) de wet biedt gemeenten meer eigen afwegingsruimte om doelen voor de leefomgeving te bereiken (ruimte voor lokaal maatwerk); d) de besluitvorming gaat onder de Omgevingswet sneller en beter. Open, flexibel, uitnodigend, innovatief en vertrouwen zijn daarbij de kernwoorden.

In de toelichting op de Omgevingsregeling (Regeling van de Minister voor Milieu en Wonen, de Staatssecretaris van Defensie, de Minister van Economische Zaken en Klimaat, de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 21 november 2019, houdende regels over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving) (Staatscourant 2019 nr. 56288 22; november 2019) is opgenomen dat bij de keuze door gemeenten om bepaalde BOPA’s wel of niet aan te wijzen als activiteiten waarbij participatie verplicht is, het beperken van regeldruk en het voorkomen van onwerkbare situaties, belangrijke aandachtspunten zijn. De bovenstaande verbeterdoelen van de Omgevingswet dienen dan ook betrokken te worden bij de keuze hoe de participatieverplichting wordt geregeld. Belangrijk is hoe tot een werkbare lijst kan worden gekomen, waarbij participatie alleen wordt afgedwongen daar waar participatie zeer wenselijk of onmisbaar is. Varianten Er zijn meerdere mogelijkheden voor de gemeenteraad om inhoud te geven aan de verplichting tot participatie bij BOPA’s. Wij onderscheiden op hoofdlijnen de volgende varianten: 1. Participatie bij BOPA’s is nooit verplicht Met deze optie wordt terughoudend omgegaan in het opleggen van regels en dus ook de verplichting tot participatie. 2.

Participatie bij BOPA’s is vrijwel altijd verplicht Aangezien participatie in veel instrumenten van de Omgevingswet verplicht is, is het 10

logisch en consequent dat dit ook geldt voor BOPA’s. Daarnaast wordt bij een BOPA bewust afgeweken van de regels uit het omgevingsplan. Dat kan nogal wat consequenties hebben voor omwonenden en belanghebbenden. 3. Alleen voor bepaalde categorieën van BOPA’s is participatie verplicht Bij deze variant benoemt de raad een aantal categorieën van gevallen waarvoor participatie verplicht wordt gesteld. Hier wordt heel bewust gekeken naar de impact van activiteiten. Overwegingen ten aanzien van de keuze in varianten • Wil je als gemeenteraad terughoudend zijn met het stellen van regels of wil je ten aanzien van participatie één lijn trekken gelijk aan verplichte participatie bij een wijziging van het omgevingsplan? • Wat is de impact op de fysieke leefomgeving van een initiatief of activiteit? • Wil je mensen verplichten om te participeren of wil je ze motiveren om te participeren? Kun je daarmee voorkomen dat participatie een deel van een “afvinklijstje” wordt? • Wil je een link leggen met de keuze die ten aanzien van het adviesrecht voor de gemeenteraad wordt gemaakt? Wij adviseren te kiezen voor een lijst met categorieën van gevallen voor verplichte participatie, die parallel loopt aan de categorieën van gevallen waarin ook bindend adviesrecht moet worden gevraagd aan de raad.

Daarbij zal binnen de categorieën van gevallen qua orde van grootte van het initiatief de participatieplicht eerder aan de orde zijn dan het adviesrecht. Dit kan beredeneerd worden vanuit de gedachte dat uw raad over zaken adviesrecht zal willen hebben waarbij de verwachte impact op de omgeving groot zal zijn en dat dat ook de zaken zijn waarbij participatie door de initiatiefnemer in de besluitvorming van belang wordt geacht. Het gaat bij deze gevallen dan ook om (uitzonderlijke) initiatieven die niet binnen het omgevingsplan passen, waarbij sprake is van een behoorlijke impact op de fysieke leefomgeving en waartegen naar verwachting verschillende partijen bedenkingen zullen hebben. Hierbij moet steeds in het achterhoofd worden gehouden dat het moet gaan om gevallen waarin deze ontwikkelingen door middel van een BOPA kunnen worden vergund.

Aanvullende vraag Ongeacht de lijst van categorieën met gevallen ligt de vraag voor of wij een handreiking participatie uit gaan werken om initiatiefnemers te helpen het vooroverleg in te vullen op een manier die past bij de impact/omvang van het plan. Het opvolgen van de handreiking kan in geen geval verplicht worden gesteld, maar werkt als hulpmiddel en ter inspiratie voor initiatiefnemers.

11

Categorieën van gevallen Zoals eerder aangegeven lijkt een zevental onderwerpen/categorieën, zowel voor het adviesrecht als voor de participatieplicht relevant te zijn voor Borsele: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Woningen Maatschappelijke en sportvoorzieningen Bedrijvigheid Energieopwekking / duurzame energie Infrastructurele projecten Recreatie Gevoelige onderwerpen (politiek/maatschappelijk)

In onderstaande worden deze categorieën van activiteiten wat verder uitgewerkt en toegelicht. Algemeen Adviesrecht (16.15a onder b OW) Het algemene uitgangspunt is dat het college initiatieven, die passen binnen door de gemeenteraad vastgesteld beleid en/of kaders voor de fysieke leefomgeving, niet ter advies voorlegt aan de gemeenteraad. Het college legt initiatieven, die op inhoudelijke gronden moeten worden geweigerd wegens onoverkomelijke strijdigheden met andere wet- en regelgeving (geen beleidsruimte om mee te werken) niet ter advies voor aan de gemeenteraad. Initiatieven, die niet passen in door de gemeenteraad vastgesteld beleid en/of kaders en die niet op inhoudelijke gronden moeten worden geweigerd legt het college ter advies voor aan de gemeenteraad indien deze zijn opgenomen in de hieronder opgesomde lijst van categorieën van 1 t/m 7. Toelichting Het uitgangspunt is dat bij initiatieven, waarvoor de gemeenteraad al beleid of kaders heeft vastgesteld, nader adviesrecht niet is vereist als deze initiatieven passen binnen de vastgestelde kaders. Dit uitgangspunt impliceert dat -daar waar onder het huidige planologische regime ontwikkelingen door middel van wijzigingsplannen resp. delegatieplannen mogelijk zijn- deze ontwikkelingen niet voor advies aan de raad hoeven te worden voorgelegd.

Indien er geen beleidsruimte is om mee te werken aan initiatieven, bijvoorbeeld omdat een initiatief binnen een milieuzone valt en ontheffing niet mogelijk is, dan is nader advies van de gemeenteraad ook niet vereist.

12

1. Woningen Adviesrecht (16.15a onder b OW)

Verplichte participatie (16.55 lid 7)

1.1 Het oprichten van nieuwe bebouwing in de bebouwde kom ten behoeve van een woonfunctie en daarmee samenhangende bebouwing indien de omvang van de nieuwe bebouwing 6 of meer woningen betreft. • 1.2 Het transformeren of vergroten binnen de bebouwde kom van bestaande bebouwing ten behoeve van een woonfunctie en daarmee samenhangende bebouwing indien de omvang van de nieuwe bebouwing 6 of meer woningen betreft. • 1.3 Indien buiten de bebouwde kom geldt voor 1.1 en 1.2: in het geval van 4 woningen of meer.

1.1 Het oprichten van nieuwe bebouwing in de bebouwde kom ten behoeve van een woonfunctie en daarmee samenhangende bebouwing indien de omvang van de nieuwe bebouwing 1 of meer woningen betreft. • 1.2 Het transformeren of vergroten binnen de bebouwde kom van bestaande bebouwing ten behoeve van een woonfunctie en daarmee samenhangende bebouwing indien de omvang van de nieuwe bebouwing 1 of meer woningen betreft. • 1.3 Indien buiten de bebouwde kom geldt voor 1.1 en 1.2: in het geval van 1 of meer woning(en).

•

•

Toelichting • 1.1 Het aantal van 6 of meer woningen binnen de bebouwde kom is met name gebaseerd op de wens de woningbouw te versnellen en daarbij het adviesrecht geen remmende factor in deze versnelling te laten zijn. Voor participatie is het aantal gebaseerd op de wens om participatie zoveel mogelijk te stimuleren. Dit is een maatschappelijk belang en kan bij dragen aan creëren draagvlak. • 1.2 Indien bij transformatie van gebouwen of uitbreiding ervan binnen de bebouwde kom ook nieuwe woningen aan de voorraad worden toegevoegd is aangesloten bij de aantallen onder 1.1. • 1.3 Buiten de bebouwde kom is de toevoeging van burgerwoningen in principe niet wenselijk. Dit is vastgelegd in het Omgevingsplan Buitengebied Borsele 2018. Met toepassing van de ruimte-voorruimte-regeling is het mogelijk om maximaal 3 extra woningen te realiseren indien tenminste 1500 m2 wordt gesloopt. Dit is mogelijk met toepassing van de delegatiebevoegdheid uit het Omgevingsplan. Hier wordt thans op aangesloten.

13

2. Maatschappelijke en sportvoorzieningen Adviesrecht (16.15a onder b O W)

Verplichte participatie (16.55 lid 7)

• 2.1 Het realiseren van grootschalige maatscha ppelijke voorzieningen, zoals een multifunctionele accommodatie. • 2.2 Het realiseren van sportinfrastructuur, waaronder sportparken en sporthallen

• 2.1 Het realiseren van maatschappelijke voorzieningen.

• 2.2 Het realiseren van sportinfrastructuur, waaronder sportparken e n sporthallen.

Toelichting Dit betreft het uitoefenen van activiteiten gericht op de sociale, maatschappelijke, educatieve en openbare dienstverlening, waaronder: gezondheidszorg, zorg en welzijn, jeugd-/kinderopvang, onderwijs, religie, uitvaart, bibliotheken, verenigingsleven en militaire zaken, inclusief ondergeschikte detailhandel ten dienste van deze voorzieningen en ondergeschikte horeca ten dienste van deze voorzieningen. Artikelsgewijs: • 2.1 Grootschalige maatschappelijke voorzieningen zijn die voorzieningen, die niet zonder meer in een woonomgeving passen, gelet op specifieke eisen ten aanzien van bijvoorbeeld het gebruik, situering en bereikbaarheid. In veel gevallen gaat het hier om intensieve functies en/of voorzieningen, die tot en met 7 dagen per week toegankelijk zijn. • 2.2 Sportinfrastructuur, waaronder sportparken en -hallen, heeft veelal een zware belasting op de omgeving vanwege intensief gebruik, parkeervoorzieningen, geluid en verlichting. 3. Bedrijvigheid Adviesrecht (16.15a onder b OW)

Verplichte participatie (16.55 lid 7)

• 3.1 Het uitbreiden van niet-agrarische bedrijvigheid in de milieucategorie 3 in het buitengebied

• 3.1 Het oprichten, veranderen of uitbreiden van niet-agrarische bedrijvigheid in het buitengebied.

14

Toelichting De gemeente zet in op behoud van de landbouwfunctie van het (agrarische deel van) het buitengebied. Dit is vastgelegd in het Omgevingsplan Buitengebied Borsele 2018. Nieuwvestiging van niet-agrarische bedrijvigheid met een milieucategorie van 3 of hoger is daarmee niet mogelijk, uitbreiden wel. Nieuwvestiging van niet-agrarische bedrijvigheid tot en met milieucategorie 2 kan in het Omgevingsplan door het college worden toegestaan door middel van delegatie. Het is niet logisch dat de gemeenteraad daar dan alsnog adviesrecht over zou krijgen. 4. Energieopwekking Adviesrecht (16.15a onder b OW)

Verplichte participatie (16.55 lid 7)

Het opwekken van andere vormen van energie dan door middel van zonnepanelen en windturbines (zoals: biomassainstallaties en waterstof).

Het opwekken en/of opslaan van andere vormen van energie dan door middel van zonnepanelen en windturbines (zoals: biomassa- installaties en waterstof).

Toelichting energieopwekking Op dit moment wordt beleid voorbereid ten aanzien van het opwekken van energie door middel van zonnepanelen en windturbines. Zodra deze beleidskaders helder zijn en door de gemeenteraad vastgesteld, zullen initiatieven aan de beleidsnotitie worden getoetst. Daarmee is het niet logisch om ten aanzien van deze vormen van energieopwekking adviesrecht bij de raad te leggen. 5. Infrastructurele projecten Adviesrecht (16.15a onder b OW)

Verplichte participatie (16.55 lid 7)

• 5.1 Het aanleggen en/of (ver)bouwen van grootschalige infrastructurele werken, waarbij de gemeente bevoegd gezag is.

• 5.1 Het aanleggen en/of (ver)bouwen van infrastructurele werken.

Toelichting Infrastructuur voor verkeer, waterbeheer en ondergrondse infrastructuur (kabels en leidingen).

15

Artikelsgewijs: • 5.1 Grootschalig (bij adviesrecht): het aanleggen, (ver)bouwen of reconstrueren van infrastructurele werken met een grote ruimtelijke en/of financiële impact. Bijvoorbeeld: de nieuw-aanleg van rondwegen, spoortunnels bruggen en viaducten. Participatie is ook verplicht bij onderhoud en (bouw)werkzaamheden aan wegennet, parkeervoorzieningen, riolering en bijvoorbeeld duikers. Vaak is gemeente hierbij initiatiefnemers en is participatie daardoor uitgangspunt. 6. Recreatie Adviesrecht (16.15a onder b OW)

Verplichte participatie (16.55 lid 7)

• 6.1 Projecten ten behoeve van grootschalige recreatie, inclusief de daarbij behorende voorzieningen (zoals paden, ontsluiting en groen).

• 6.1 Projecten ten behoeve van grootschalige recreatie, inclusief de daarbij behorende voorzieningen (zoals paden, ontsluiting en groen).

Toelichting Onder recreatie wordt verstaan een gebied specifiek bedoeld voor recreatiedoeleinden. Het kan hier gaan om dagrecreatie of verblijfsrecreatie. Artikelsgewijs: • 6.1 Bij deze vormen van recreatie is sprake van permanent ruimtebeslag, eventueel aangevuld met faciliteiten ten behoeve van dat recreatieve gebruik. Voorbeelden zijn recreatieterreinen, campings, zwemplassen, etc. Hieronder valt niet: recreatief medegebruik van gronden voor wandelen, paardrijden, fietsen, varen, zwemmen en vissen. Hierbij legt de recreatie geen specifiek beslag op de ruimte. 7. Grote maatschappelijke impact Adviesrecht (16.15a onder b OW)

Verplichte participatie (16.55 lid 7)

7.1 Indien - naar oordeel van het college - sprake is van grote maatschappelijke impact, er grote maatschappelijke onrust is en/of anderszins politiek gevoelige initiatieven. •

16

Toelichting De onderwerpen 1 t/m 6 van deze lijst zijn niet uitputtend. Er zullen zich gevallen voordoen, welke voorheen niet in te schatten waren, maar waarbij het college toch graag het advies van de gemeenteraad inwint. Artikelsgewijs: • 7.1 Het is niet bij voorbaat scherp te maken om welke gevallen het concreet zal gaan, waardoor niet bij voorbaat participatie verplicht kan worden gesteld. In de keuze en definitie van de categorieën 1 t/m 6 is hiernaast rekening gehouden met te verwachten maatschappelijke impact en gevoeligheid. Kanttekening: Het is misschien niet mogelijk om ‘politiek en/of maatschappelijk gevoelige zaken’ als verzamelcategorie op de advieslijst te plaatsen (zie uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtsspraak van Raad van State van 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1655. Maar dit ging over de verklaring van geen bedenkingen). Politiek en/of maatschappelijk gevoelige gevallen moeten concreet benoemd zijn, zodat het vooraf voor iedereen duidelijk is of er bij een aanvraag omgevingsvergunning sprake is van het adviesrecht.

17

Voorstel Zoals in de inleiding al aangegeven, vindt op 13 oktober 2022 een kaderstellende raad over het adviesrecht en de participatieplicht plaats. Graag willen wij deze avond met u bespreken naar welke variant voor beide onderwerpen uw voorkeur uit gaat. Wanneer gekozen wordt voor variant 1 of 2, hoeven er verder geen keuzes meer te worden gemaakt. Maar ons voorstel is om te kiezen voor de derde variant “Alleen voor bepaalde categorieën van activiteiten” gebruik te maken van uw adviesrecht en eenzelfde variant te kiezen voor de participatieplicht. Deze variant doet ons inziens het meest recht aan de geest van de Omgevingswet, namelijk loslaten waar het kan, regie nemen als dat nodig is en bovenal maatwerk leveren. Wanneer voor deze variant wordt gekozen, zal vervolgens nog moeten worden besloten welke categorieën van gevallen dan op de lijst komen en binnen deze categorieën vanaf ‘welke orde van grootte’ van initiatieven het adviesrecht resp. de participatieplicht gaat gelden. Voor wat betreft de categorieën en de daarbinnen te kiezen ‘orde van grootte’ van initiatieven hebben we bovenstaand alvast een aanzet gedaan.

Tenslotte De Omgevingswet is nieuw. Een dergelijke grote stelselwijziging brengt ook effecten mee, die we nu niet kunnen voorzien. We houden daarom ruimte om bij te sturen als op basis van monitoring en evaluatie daar behoefte aan is. We maken beleid, rekening houdend met ontwikkelingen in onze omgeving en leggen dit vast in een omgevingsvisie. Om het beleid te realiseren maken we omgevingsplannen en programma’s en verlenen we vergunningen. We evalueren regelmatig ons beleid en houden toezicht. We gaan na of we met de goede dingen bezig zijn en dit goed uitvoeren. Wanneer dat nodig is, stellen we het beleid bij met actualiseren van de randvoorwaarden. Vaststelling van de lijst van categorieën voor bindend adviesrecht en verplichte participatie is de eerste stap van de beleidscyclus. In de vergunningsprocessen en -verlening moet blijken of de categorieën aansluiten bij de praktijk van initiatieven zoals verwacht en of het resultaat is dat de processen snel en efficiënt verlopen.

18