5.1 Toekomst Borsele in Beeld

Toekomst Borsele in beeld Welke gemeente willen we zijn?

Inhoud Voorwoord Korte weergave aanleiding en opdracht Scenario’s 0-SCENARIO: ‘Borsele Breed’ SCENARIO 1: ‘Basic Borsele’ SCENARIO 2: ‘Sociaal Borsele’ SCENARIO 3: ‘Ondernemend Borsele’ SCENARIO 4: ‘Energiek Borsele’ SCENARIO 5: ‘Unie(k) Borsele’ Borsele in kengetallen Literatuurstudie Inleiding 1. Ontwikkelingen openbaar bestuur 1.1 Het creëren van publieke waarde 1.2 Decentralisatie van taken 1.3 Ontwikkeling van collegeprogramma naar raadsprogramma 1.4 Nieuwe vormen van besturen 1.5 Regionale samenwerking en regionalisering 1.6 Participatie en inclusieve democratie 1.7 Het belang van digitalisering 1.8 Financiële situatie 2. Maatschappelijke ontwikkelingen 2.1 Ruimtelijke ontwikkeling (de ruimtelijke agenda) 2.2 (Sociale) voorzieningen (de maatschappelijke agenda) 3. Dienstverlening 3.1 Visie op dienstverlening 3.2 Investeren in veiligheid 3.3 Organisatie van dienstverlening (n eigen beheer of niet) 4. Enquêteresultaten kerntakenonderzoek 5. Conclusies Bibliografie Bijlage Schematische weergave van alle scenario’s Colofon November 2021 Raadswerkgroep Toekomstvisie Annet van de Ree - D66 Bauke de Jong - SGP/CU Niels Kampstra - CDA Jack Burgers - VVD

2

3 4 5 5 8 10 12 14 16 18 20 20 22 22 23 25 25 27 30 34 36 40 40 40 43 43 44 45 48 49 51

Voorwoord Welke gemeente willen we zijn? Het antwoord op de vraag: ‘Welke gemeente willen we zijn?’ is door en voor de Borselse gemeenteraad samengevat in dit rapport met hierin een vijftal scenario’s plus een 0-scenario. Met de presentatie van dit rapport rondt de Raadswerkgroep Toekomstvisie - bestaande uit Annet van de Ree, Bauke de Jong, Niels Kampstra en Jack Burgers - de bestuursopdracht met de titel ‘Welk realistisch toekomstscenario kan voor de gemeente Borsele worden geformuleerd?’ af. Deze bestuursopdracht kwam voort uit de kerntakendiscussie 2020/2021. Het eindresultaat is realistisch en gebaseerd op maatschappelijke ontwikkelingen in onze samenleving. Het 0-scenario representeert de huidige politieke situatie en uitgangspunten. De scenario’s 1 t/m 5 zijn de uitwerking van het proces van de Raadswerkgroep Toekomstvisie op basis van literatuurstudie, dialoogtafels met belangenorganisaties, informatie uit het kerntakenonderzoek en uit het proces naar de Omgevingsvisie 2022. Hierin werden we extern begeleid door Bas ter Stege van Communicatiebureau Simester en Herman Lelieveldt, politicoloog en docent aan University College Roosevelt. Voor de Raadswerkgroep Toekomstvisie bleek het een uitdaging om in een neutrale vorm realistische scenario’s te formuleren.

Na diverse zoomsessies, als gevolg van de coronamaatregelen, en enkele fysieke bijeenkomsten, kwam de werkgroep tot de beschrijving van deze scenario’s. Brainstormen online is minder dynamisch dan de discussie in een fysiek overleg. Dit werd door de werkgroep als barrière ervaren. We bedanken de ambtelijke ondersteuners Philip de Vree, Martijn Priem, Esther van Deutekom, Henri Grim en trainees Liza Slager en Iris Maljaars voor het geduld en de uitwerking van de literatuurstudie, ondersteuning bij de dialoogtafels en de realisatie van dit eindproduct. Borsele is een prachtige, complexe gemeente met stevige uitdagingen. Politiek gezien bieden de scenario’s voldoende onderscheid om een volledig of gedeeltelijk scenario te kunnen verwerken in het toekomstig beleid na de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2022. Namens de Raadswerkgroep Toekomstvisie wens ik deze gemeente veel succes toe in de keuze van het juiste scenario voor een robuuste toekomst. Annet van de Ree Voorzitter Raadswerkgroep Toekomstvisie

3

Korte weergave aanleiding en opdracht Aanleiding Verschillende ontwikkelingen zoals nieuwe technieken, ruimtelijke opgaven, klimaatverandering, energietransitie, stijgende uitgaven in de (jeugd)zorg, individualisering van burgers en de vergroting van de bestuurlijke dichtheid leiden tot een veranderende verhouding tussen overheid en burgers. De ontwikkeling van de laatste decennia wordt door Bovens, et al. (2017) gedefinieerd als de ontwikkeling van government (overheid) naar governance (netwerkmanagement). Deze ontwikkeling brengt nieuwe vraagstukken en uitdagingen voor de toekomst met zich mee. Doelstelling Om te kunnen anticiperen op ontwikkelingen binnen het openbaar bestuur en de maatschappij en om goed voorbereid te zijn op de financiële uitdagingen, moet de gemeenteraad van Borsele een toekomstvisie formuleren. Door nu de juiste keuzes te maken, kan zij op een verantwoorde manier invulling geven aan de behoeften van de Borselse inwoners. Om aansluiting te houden bij haar omgeving formuleert de gemeenteraad deze nieuwe visie in samenwerking met de inwoners en belangengroepen (formele adviesorganen) van de gemeente Borsele. Het doel van dit onderzoek is om een overzicht te krijgen van het huidige beleid en de voor Borsele relevante externe ontwikkelingen in het openbaar bestuur en de maatschappij.

Onderzoeksvraag Op basis van bovenstaande inzichten zijn er vijf realistische scenario’s en een 0-scenario geformuleerd. Deze scenario’s geven antwoord op de onderzoeksvraag: Welk realistisch toekomstscenario kan voor de gemeente Borsele worden geformuleerd? Aanpak en leeswijzer In eerste instantie is vooronderzoek gedaan naar praktijktheorie en literatuur over de voor Borsele relevante ontwikkelingen in het openbaar bestuur en de maatschappij. In opdracht en onder verantwoordelijkheid van B&W hebben ambtenaren (trainees) van de gemeente Borsele vervolgens een literatuurstudie uitgevoerd naar de meest relevante (strategische) beleidsdocumenten en hieruit de kern geventileerd. De complete literatuurstudie is te vinden vanaf pagina 20. De theorieën en inzichten uit dit onderzoek zijn gestaafd aan de praktijk door zowel de analyse van de enquêteresultaten uit het kerntakenonderzoek als gesprekken met belangenorganisaties. Zij zijn uitgenodigd op twee avonden om op basis van verkregen inzichten mee te praten over de toekomst van Borsele. Uiteindelijk zijn de scenario’s 1 t/m 5 uitgewerkt op basis van de literatuurstudie, de dialoogtafels en informatie uit het proces naar de omgevingsvisie 2021. De scenario’s zijn te lezen vanaf pagina 5. 4

Scenario’s Op basis van de literatuurstudie, de dialoogtafels en informatie uit het proces naar de omgevingsvisie 2022 is een 0-scenario geformuleerd en zijn scenario’s 1 t/m 5 uitgewerkt. In elk scenario komen tien thema’s terug die samen een totaalbeeld geven.

0-SCENARIO: ‘Borsele Breed’ Omschrijving scenario Borsele is in dit scenario een gemeente die zich kenmerkt door actief te zijn op alle beleidsmatige en maatschappelijke vlakken en haar kwaliteiten zo breed mogelijk benut. Daarbij stelt de gemeente randvoorwaarden op het gebied van ruimte en natuur met inpassing van economische ontwikkeling. Welke gemeente zijn we in dit scenario? Gemeente Borsele blijft een zelfstandige gemeente en ze maakt deel uit van bestaande en toekomstige samenwerkingsverbanden. Ze ziet de zorgtaak als grootste uitdaging. Dit betekent voor andere domeinen een beperking van middelen, tenzij de belastingen worden verhoogd, het Rijk gemeenten meer financiële ruimte geeft of taken door andere overheden of Rijksdiensten worden overgenomen. Democratie, Participatie & Dienstverlening De besluitvorming (kaderstellend) is in handen van de gemeenteraad. Inclusieve democratie beperkt zich in Borsele tot dorps- en adviesraden die niet-bindend (on)gevraagd advies geven. De basis voor het gemeentelijk beleid zijn de wettelijke, semi-wettelijke en vrijwillige grondslag samen op regionaal, provinciaal en landelijk niveau. Wettelijke samenwerkingen zijn onder andere Veiligheidsregio Zeeland en Natura-2000 en semi-wettelijke samenwerkingen zoals de Regionale Energiestrategie (RES) en de Regionale Uitvoeringsdienst (RUD).

Borsele neemt op vrijwillige basis deel aan Gemeenschappelijke Regeling De Bevelanden. In haar dienstverlening staat de vraag van de inwoner centraal en ze hanteert maatwerk naast digitale dienstverlening. Borsele staat open voor inwonersinitiatieven. Bij deze initiatieven past zij een vorm van participatie toe volgens de eerste vier treden van de participatieladder. Wonen & Bouwen Door vergrijzing, ontgroening en inwonersterugloop daalt de vraag naar nieuwe woningen. De focus ligt op inbreiding en herstructurering (dorpsvernieuwing) met beperkte ruimte voor uitbreiding bij met name de kleine kernen. De quota voor nieuwbouw en uitbreiding is op provinciaal niveau vastgelegd en in overeenstemming met de afspraken in de nieuwe Regionale Strategische visie voor De Bevelanden. De kwaliteit van de woning, energieneutraal en levensloopbestendig, staat centraal. Woningkwaliteit in plaats van kwantiteit. Fysieke voorzieningen Iedere kern beschikt over een of meerdere fysieke voorzieningen zoals een dorpshuis of sportaccommodatie. Slimme samenwerkingen en fusies juicht de gemeente toe, maar dit blijft eigen initiatief en eigen verantwoordelijkheid van verenigingen, ed. Ze krijgen waar nodig, ondersteuning vanuit de gemeente.

5

Financiële positie De begroting (basis 2021) is als volgt verdeeld: Totaal inkomsten: 100% Uitgaven per programma: Bestuur, dienstverlening en veiligheid 8% Verkeer en openbare ruimte 11% Lokale economie 4% Leefbaarheid, Onderwijs, Cultuur en sport 12% Werk en inkomen 12% Zorg 29% Milieu 9% Ruimtelijke ontwikkeling 2% Algemene dekkingsmiddelen 2% Bedrijfsvoering 12% Totale uitgaven:

101 %

In 2021 is de begroting sluitend gemaakt door middel van bezuinigingsbeslissingen. Dit werkt door in de jaren t/m 2024 op basis van het kerntakenonderzoek uit 2021. Economie & Bedrijvigheid Borsele richt zich op het behoud en de versterking van de werkgelegenheid binnen diverse sectoren en ze werkt intensief samen binnen de Bevelanden. Binnen de sector recreatie ligt de focus op kwaliteit en beleving. Het recreatief gebied Landschapspark Borsele is een bekend begrip en diverse nieuwe initiatieven passen hierin. In de detailhandel blijven Heinkenszand en ’s-Gravenpolder de twee bovenlokaal verzorgende centra met een geconcentreerd kwalitatief aanbod. Het aanbod in de overige kernen is kleinschalig. De agrarische functie is geoptimaliseerd door schaalvergroting of de realisatie van nieuwe agrarische bedrijfsvormen. Dit heeft de landschappelijke, natuurlijke en cultuurhistorische waarde(n) niet aangetast. De focus ligt op het behoud van het grootschalig polderkarakter van de gemeente. Industrie & bedrijventerreinen: Borsele heeft een gunstig vestigingsklimaat voor kleinschalige bedrijven. Grootschalige ontwikkelingen zijn regionaal georganiseerd. Door onder andere de ontwikkelingen in de energietransitie is het North Sea Ports terrein vrijwel volledig uitgegeven. In Sloepoort ligt de focus op duurzame inrichting met o.a. een ‘central gate’.

Mobiliteit & Bereikbaarheid Borsele houdt de OV-voorzieningen op peil met een vraaggericht systeem. De infrastructuur zorgt voor zo min mogelijk verkeersbewegingen van landbouw- en vrachtverkeer in de kernen. 60% van onze wegen voldoet minimaal aan het beeldkwaliteitsniveau B (voldoende) volgens de CROW-methodiek. Het fietsverkeer in Borsele is actief gestimuleerd door verkeersveilige schoolomgevingen en fietsverbindingen. De gemeente faciliteert alternatieve en duurzame vervoersvormen zoals de elektrische (dorps)auto en laadpalen. Energie, Klimaat & Duurzaamheid Circulariteit is de norm in Borsele met als doel om in 2045 energieneutraal te zijn. De gemeente voert de RES Zeeland uit. Het NSP-havengebied functioneert als concentratielocatie voor windenergie. Klimaatadaptatie staat hoog op de agenda en de aanpak van de Klimaatadaptatie Strategie Zeeland (KASZ) is vertaald naar gemeentelijk niveau. Vanuit haar duurzaamheidsvisie werkt de gemeente aan projecten waarmee ze haar ambities op het gebied van duurzaamheid nastreeft. Er is beleid vastgelegd voor de aanleg van zonneparken.

6

Landschap & Natuur De landschappelijke en natuurlijke waarden in Borsele blijven behouden. De versterking van haar landschappelijke en culturele waarden is ingezet. Er is ruimte voor bedrijvigheid, maar deze heeft beperkte invloed op het leefmilieu en de bestaande landschappelijke kwaliteiten. De Zak van ZuidBeveland wordt gekoesterd als waardevol Nationaal Landschap. Veiligheid De bijzondere risicosignatuur van Borsele met een bovengemiddeld risicoprofiel behoudt bovengemiddelde aandacht. Er is een hoog risico op ondermijning en criminaliteit door het grote buitengebied. Fysieke veiligheid is een groot aandachtspunt door de aanwezigheid van de Westerscheldetunnel, Westerschelde, het NSP-havengebied, hoog risico-industrie, doorgaande spoor- en wegverbindingen, kerncentrale en nucleaire opslag & transport. De organisatorische inrichting hierop voldoet maximaal aan de wettelijke kaders. Sociale voorzieningen Borsele heeft een hoog voorzieningenniveau voor zorg, welzijn, sport, onderwijs en cultuur. De nadruk is verschoven van aanbod- naar vraaggericht werken. De nadruk op preventie, normalisatie, positieve gezondheid en de integratie hiervan in de verschillende beleidsterreinen voorkomt dure zorg. Inwoners voeren de eigen regie. De gemeente werkt volgens de landelijke ontwikkeling van zorgmaatschappij naar participatieve samenleving.

7

SCENARIO 1: ‘Basic Borsele’ Omschrijving scenario Borsele is in dit scenario een gemeente die zich kenmerkt door een minimale inzet op alle beleidsmatige en maatschappelijke vlakken. De gemeente opereert enkel vanuit haar wettelijke rollen, taken en verantwoordelijkheden: het minimum doen is het maximum. Welke gemeente zijn we in dit scenario? Gemeente Borsele blijft een zelfstandige gemeente en maakt alleen uit van bestaande en toekomstige samenwerkingsverbanden die wettelijk verplicht zijn. Uitdagingen zoals de energietransitie zijn een gedeelde verantwoordelijkheid van gemeente en inwoner. Op alle domeinen zijn de middelen beperkt. Dit maakt de gemeente Borsele een goedkope gemeente om in te wonen. Democratie, Dienstverlening & Participatie De besluitvorming is grotendeels in handen van de gemeente zelf. De gemeenteraad is hierbij de belangrijkste volksvertegenwoordiging. Bij het ontwikkelen van beleid worden betrokkenen wel meegenomen als gesprekspartners, maar de gemeente is niet verplicht iets met de uitkomst van deze gesprekken te doen. Burgerparticipatie betekent dat de burgers informatie krijgen over beslissingen die al zijn genomen. Er is veel ruimte voor eigen initiatieven van burger en vanuit markt. De dienstverlening wordt volledig digitaal aangeboden. Waar gewenst of waar nodig, wordt de tijd genomen voor een persoonlijk adviesgesprek.

Wonen & Bouwen Als het om planontwikkeling gaat is Borsele reactief, de markt is aan zet. Op basis van de plannen vindt een beoordeling plaats. Bij instemming volgt een wettelijke procedure waarbij er minimale eisen gehanteerd worden op het gebied van beeldkwaliteit en maatvoering. Fysieke voorzieningen Zwembaden, dorpshuizen, gemeenschapscentra en de bibliotheek zijn geprivatiseerd. Borsele voert alleen de wettelijke taken uit. Financiële positie Gemeente Borsele werkt met een sluitende begroting. Als het mogelijk is, wordt er extra gespaard. Lasten worden niet doorgeschoven naar de toekomst. Investeringen worden weloverwogen en zorgvuldig gemaakt en met belastinggeld gaat Borsele zuinig om. Tegelijkertijd draagt zij verantwoordelijkheid voor een goede uitvoering van gemeentelijke taken en een goed onderhoud van gemeentelijke bezittingen Economie & Bedrijvigheid Borsele is een gemeente waar het goed ondernemen is. De werkgelegenheid is voldoende op de bevolking afgestemd. Bedrijven en industrie zijn goed bereikbaar. We zijn een formele gemeente. De gemeente levert de kraampjes, de markt bepaalt de inhoud. Mobiliteit & Bereikbaarheid Borsele doet wat nodig is om de kwaliteit van haar wegen voldoende te houden en voldoet daarmee aan de landelijke eisen omtrent onderhoudsniveau. Initiatieven op het gebied van nieuwe mobiliteitsconcepten laat de gemeente aan de markt over.

Inwoners dragen eigen verantwoordelijkheid voor verbetering en vernieuwing op het gebied van mobiliteit en bereikbaarheid.

8

Energie, Klimaat & Duurzaamheid Alleen samen maken we het verschil. Daarom daagt Borsele de samenleving uit om verantwoordelijkheid te nemen en mee te investeren in een duurzame toekomst. Stimuleren en overtuigen zijn de eerstaangewezen methoden hiervoor, maar het opleggen van strengere normen is niet uit te sluiten. De doelen die landelijk en provinciaal zijn gesteld, zijn immers geen vrijblijvende opgave. Landschap & Natuur Borsele gelooft in een vitaal platteland met rust en ruimte; agrariërs kunnen op een gezonde manier zelfstandig ondernemen. Een leefbaar cultuurlandschap én biodiversiteit gaan hierbij hand-in-hand. De gemeente houdt haar doelen en uitvoeringsactiviteiten minimaal en heeft een toetsende rol bij landschappelijke initiatieven. Veiligheid De bijzondere risicosignatuur van Borsele met een bovengemiddeld risicoprofiel behoudt bovengemiddelde aandacht. Er is een hoog risico op ondermijning en criminaliteit door het grote buitengebied. Fysieke veiligheid blijft een groot aandachtspunt door de aanwezigheid van de WST, Westerschelde, het NSP-havengebied, hoog risico-industrie, doorgaande spoor- en wegverbindingen, kerncentrale en nucleaire opslag & transport. De organisatorische inrichting hierop voldoet maximaal aan de wettelijke kaders. Burgers worden betrokken bij signalering van criminele activiteiten in de gemeente.

Sociale voorzieningen Borsele heeft een minimaal voorzieningenniveau voor zorg, welzijn, sport, onderwijs en cultuur. De gemeente voert slechts haar wettelijke taken uit. De instandhouding van voorzieningen is in handen van inwoners en de markt. Zij voeren de eigen regie over hun leven en zijn zelf in grote mate verantwoordelijk voor hun fysieke en mentale gezondheid. Alleen wanneer dit écht nodig is, biedt de gemeente ondersteuning op maat (vangnetfunctie). Preventie is hierbij van groot belang.

9

SCENARIO 2: ‘Sociaal Borsele’ Omschrijving scenario Borsele is in dit scenario een gemeente die leidend en onderscheidend is op het gebied van de leefbaarheid van haar kernen. De gemeente geeft prioriteit aan sociale en fysieke (ontmoetings) voorzieningen om de sociale cohesie in elke kern in stand te houden en te versterken. Welke gemeente zijn we in dit scenario? Gemeente Borsele blijft een zelfstandige gemeente en maakt met name op het gebied van het sociaal domein deel uit van bestaande en toekomstige samenwerkingsverbanden. Bij de verdeling van het geld geeft ze voorrang aan investeringen die de leefbaarheid van de kernen verstevigen en zorgen voor een aangenaam woon- en leefklimaat voor alle inwoners. Democratie, Dienstverlening & Participatie De gemeente laat de besluitvorming over aan de betrokkenen, de ambtelijke organisatie heeft hierbij een adviserende rol. De besluiten die de betrokkenen maken, hebben een bindende werking: de gemeente neemt deze over. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het meebeslissen over de inrichting van het dorpshart of het zelfstandig inrichten van een dorpsbos. De dorpsraden krijgen meer invloed. Burgerparticipatie wordt georganiseerd door samen met de inwoners oplossingen te bedenken en door hen te laten meebeslissen. Het ontwikkelen van eigen initiatieven wordt gestimuleerd.

Wonen & Bouwen Borsele heeft ruimte in het woningbouwprogramma om nieuwe woningen te bouwen. Het gaat hierbij echt om maatwerk, zowel in de kernen als in het buitengebied. Waar nodig wordt er uitgebreid buiten de bestaande dorpskernen. Borsele doet er alles aan om te zorgen dat iedereen die in Borsele wil (blijven) wonen, dat ook daadwerkelijk kan. Fysieke voorzieningen Multifunctionele (sport-)accommodaties, dorpshuizen en integrale kindcentra zijn van groot belang voor de leefbaarheid en saamhorigheid in de kernen. Gemeente Borsele ondersteunt en onderhoud deze voorzieningen daarom actief. De gemeente zet zich in voor een breed aanbod aan sport en sportverenigingen en de daarbij behorende faciliteiten. Financiële positie Borsele zorgt voor een balans tussen inkomsten en uitgaven, waarbij de gemeentelijke belastingen niet of zo min mogelijk stijgen. Dit wordt bereikt door: • • •

Een vast percentage van de begroting te reserveren voor de specifieke ambities van de gemeente op het gebied van het verstevigen van de leefbaarheid in de kernen. Reserveringen te doen voor extra investeringen. Tijdelijke tekorten te accepteren door het vergroten van de schuldenlast.

Economie & Bedrijvigheid Borsele is een gemeente waar het goed ondernemen is. De werkgelegenheid is voldoende op de bevolking afgestemd. Bedrijven en industrie zijn goed bereikbaar. De gemeente ondersteunt waar nodig en er is beperkte uitbreidingsruimte mogelijk. Mobiliteit & Bereikbaarheid Alle Borselse dorpen zijn goed bereikbaar met de verschillende vervoersvormen. De gemeente faciliteert de plaatsing van laadpalen en ondersteunt nieuwe mobiliteitsconcepten die vanuit de markt komen en die voorzien in de behoeften van inwoners. Daarnaast zorgt Borsele voor een netwerk voor de gemeente met de buurtbus, WMO-vervoer en vervoer door vrijwilligers. Digitale bereikbaarheid is voor ieder huishouden beschikbaar. 10

Energie, Klimaat & Duurzaamheid Borsele stimuleert bewoners, organisaties en bedrijven om te verduurzamen en energie te besparen. Kleinschalige (energie)initiatieven die ten goede komen van de dorpen of Borselse bedrijven zijn mogelijk, ook als zij net buiten de bestaande bebouwde contouren vallen. De woonomgeving is standaard volgens de normen van klimaatadaptatie ingericht. Bestaande woningen zijn zo goed mogelijk verduurzaamd. Landschap & Natuur Borsele kiest voor leefbare kernen met voldoende woningen voor haar inwoners. Daarom staat ze nieuwe ruimteclaims voor verstedelijking toe. Dit heeft gevolgen voor het (cultuur)landschap en de natuur, die mogelijk moeten wijken ten behoeve van de leefbaarheid in elke kern. Veiligheid De bijzondere risicosignatuur van Borsele met een bovengemiddeld risicoprofiel behoudt bovengemiddelde aandacht. Er is een hoog risico op ondermijning en criminaliteit door het grote buitengebied. Fysieke veiligheid blijft een groot aandachtspunt door de aanwezigheid van de WST, Westerschelde, het NSP-havengebied, hoog risico-industrie, doorgaande spoor- en wegverbindingen, kerncentrale en nucleaire opslag & transport. De organisatorische inrichting hierop voldoet maximaal aan de wettelijke kaders. Burgers worden actief betrokken bij signalering van criminele activiteiten in de gemeente.

Sociale voorzieningen Het voorzieningenniveau voor zorg, welzijn, sport, onderwijs en cultuur is bovengemiddeld hoog. Borsele stimuleert sociale voorzieningen en netwerken door (in samenwerking met inwoners) een breed activiteitenaanbod te onderhouden. Met behulp van een sociaal loket werkt de gemeente samen met inwoners en zorgpartners om tot een integraal plan te komen waar zoveel mogelijk mensen en partijen achter staan. De gemeente kent een relatief hoge zorgvraag vanwege de toename van het aantal ouderen. Jong en oud kan rekenen op passende ondersteuning. Hierbij streeft Borsele naar een goede balans tussen algemene voorzieningen en maatwerk in individuele gevallen.

11

SCENARIO 3: ‘Ondernemend Borsele’ Omschrijving scenario Borsele is in dit scenario een gemeente die leidend en onderscheidend is op het gebied van economie en mobiliteit. De gemeente initieert en stimuleert initiatieven die bijdragen aan een bedrijvig en bereikbaar Borsele. Welke gemeente zijn we in dit scenario? Gemeente Borsele blijft een zelfstandige gemeente en maakt met name op het gebied van economie en mobiliteit deel uit van bestaande en toekomstige samenwerkingsverbanden. Om deze deelgebieden verder te ontwikkelen, ontstaan nieuwe ruimteclaims die effect hebben op landschap en natuur. Bij de verdeling van financiële middelen gaat de voorkeur uit naar plannen die de economie, bedrijvigheid, mobiliteit en bereikbaarheid van Borsele verbeteren. Democratie, Dienstverlening & Participatie De besluitvorming gaat in overleg met de betrokkenen. De gemeente en de betrokkenen stellen samen een probleem vast en gaan vervolgens gezamenlijk op zoek naar een oplossing. De overeengekomen oplossingen zijn bindend. Burgerparticipatie betekent hierin dat plannen vooraf aan de burger bekend worden gemaakt of dat er (vrijblijvend) gevraagd wordt naar de wensen van de burger. Wonen & Bouwen Borsele zet in op flexibel bouwen en wonen. De gemeente beweegt mee met de maatschappelijke behoefte. Zo is er ruimte voor arbeidsmigranten en (tijdelijke) tweede woningen.

Daarnaast is er meer vrijheid in beeldkwaliteit en maatvoering van huizen. Fysieke voorzieningen Sportverenigingen zijn gefuseerd, waardoor een logische concentratie van sportaccommodaties ontstaat. Deze concentratie zorgt voor een hoog kwaliteitsniveau. De accommodaties zijn goed bereikbaar vanuit omliggende kernen. Dorpshuizen zijn multifunctionele centra met een winstoogmerk. Financiële situatie Borsele zorgt voor een balans tussen inkomsten en uitgaven, waarbij de gemeentelijke belastingen niet of zo min mogelijk stijgen. Dit wordt bereikt door: • • •

Een vast percentage van de begroting te reserveren voor de specifieke ambities van de gemeente op het gebied van economie en mobiliteit. Reserveringen te doen voor extra investeringen. Tijdelijke tekorten te accepteren door het vergroten van de schuldenlast.

Economie & Bedrijvigheid Een goed functionerende lokale economie is van groot belang voor de gemeente Borsele. Bedrijvigheid op bedrijventerreinen zorgt voor werkgelegenheid. In de dorpen en kernen leidt de bedrijvigheid voor een goed voorzieningenniveau en daarmee een prettig woonklimaat. Borsele werkt met een economische visie voor de gemeente, een detailhandelsvisie, een toeristischrecreatief actieplan en een visie op bedrijventerreinen. Zo kan de gemeente gericht handelen om vestigings- of uitbreidingsmogelijkheden te verbeteren. Economische ontwikkeling van de gemeente en de regio is belangrijk voor de bewoners. De veranderingen in de samenleving zorgen ervoor dat vormen van werkgelegenheid verdwijnen en dat nieuwe ontstaan. Ruimtelijk heeft dat gevolgen voor bedrijventerreinen, winkels, recreatiesector en de agrarische sector. De gemeente speelt in op de gevolgen en ondersteunt actief. 12

Mobiliteit & Bereikbaarheid De Borselse dorpen en bedrijven zijn goed bereikbaar. Hierbij is speciale aandacht voor de verbindingen voor woon-werkverkeer. De gemeente faciliteert de plaatsing van laadpalen en ondersteunt nieuwe mobiliteitsconcepten die vanuit de markt komen. Daarna zorgt Borsele voor een netwerk voor de gemeente met de buurtbus, WMO-vervoer en vervoer door vrijwilligers. De bedrijventerreinen hebben voorrang bij de aanpak van knelpunten op het gebied van bereikbaarheid. Digitale bereikbaarheid is in ieder huishouden beschikbaar. Energie, Klimaat & Duurzaamheid Borsele stimuleert inwoners en ondernemers om te verduurzamen en energie te besparen. Duurzame mobiliteit en de verduurzaming van bedrijven hebben hierbij prioriteit. De woonomgeving is standaard volgens de normen van klimaatadaptatie ingericht. De gemeente geeft daarnaast ruimte aan grootschalige initiatieven van commerciële partijen en accepteert dat dit grote invloed heeft op haar buitengebied. Landschap & Natuur Nieuwe ruimteclaims, zoals voor energie en klimaatadaptatie, maar ook voor de uitbreiding van bedrijventerreinen, hebben effect op het Borselse landschap. De landschappelijke en natuurlijke waarden in Borsele nemen af vanwege de invloed van bedrijvigheid op het leefmilieu en de landschappelijke kwaliteiten.

Veiligheid De bijzondere risicosignatuur van Borsele met een bovengemiddeld risicoprofiel behoudt bovengemiddelde aandacht. Er is een hoog risico op ondermijning en criminaliteit door het grote buitengebied. Fysieke veiligheid blijft een groot aandachtspunt door de aanwezigheid van de WST, Westerschelde, het NSP-havengebied, hoog risico-industrie, doorgaande spoor- en wegverbindingen, kerncentrale en nucleaire opslag & transport. De organisatorische inrichting hierop voldoet maximaal aan de wettelijke kaders. Burgers worden actief betrokken bij signalering van criminele activiteiten in de gemeente. Sociale voorzieningen Borsele heeft een gemiddeld voorzieningenniveau voor zorg, welzijn, sport, onderwijs en cultuur. Hiernaast spant de gemeente zich extra in om naast de wettelijk hoeveelheid garantiebanen, extra banen te creëren voor mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. Borsele geeft als werkgever het goede voorbeeld. Ze zet in op creatieve manieren om dit te stimuleren en start daarnaast experimenten om het aantal mensen dat in de schuldproblemen zit, terug te dringen. Een goede aansluiting tussen het onderwijs en de arbeidsmarkt is cruciaal om te voorkomen dat er vroegtijdig schoolverlaters zijn. Ook bevordert dit de doorstroming naar de (lokale) arbeidsmarkt.

13

SCENARIO 4: ‘Energiek Borsele’ Omschrijving scenario Borsele is in dit scenario een gemeente die leidend en onderscheidend is op het gebied van duurzaamheid, ruimte en natuur. De gemeente geeft prioriteit aan landschapsbehoud en verduurzaming. Borsele stelt randvoorwaarden op het gebied van ruimte & natuur met inpassing van economische ontwikkelingen. Welke gemeente zijn we in dit scenario? Gemeente Borsele blijft een zelfstandige gemeente en maakt met name op het gebied van klimaat en duurzaamheid deel uit van bestaande en toekomstige samenwerkingsverbanden. Borsele wil leidend zijn in de energietransitie. Er wordt alleen gebruikgemaakt van energie van hernieuwbare bronnen, zoals zon, wind en aardwarmte. Bij de verdeling van financiële middelen gaat de voorkeur uit naar duurzame projecten. Democratie, Dienstverlening & Participatie Burgerparticipatie is vanuit de gemeente georganiseerd. Er is voldoende ruimte voor de inwoners om wensen en initiatieven aan te dragen. De gemeente en de inwoners gaan gezamenlijk opzoek naar oplossingen. Burgerinitiatieven op het gebied van energie en landschap worden extra gestimuleerd. Wonen & Bouwen Het open landschap mag niet aangetast worden. Nieuwe, ruimtelijke impact van wonen, economie en landbouw zijn onacceptabel. Wordt er nieuw gebouwd? Dan is inbreiding de norm.

Bewoners die aan de slag willen met het verduurzamen van hun woning worden ondersteund. Ook voor ondernemers en maatschappelijke organisatie die willen verduurzamen, biedt Borsele verschillende mogelijkheden. Fysieke voorzieningen Borsele zet sterk in op het verminderen van energieverbruik, want energie die je niet gebruikt hoef je ook niet op te wekken. De gemeentelijke gebouwen zijn energiezuinig en duurzaam, ze zijn goed geïsoleerd en hebben zonnepanelen en warmtepompen. Elke kern beschikt over een of meerdere fysieke voorzieningen zoals een dorpshuis of sportaccommodatie. Samenwerkingen en fusies juicht de gemeente toe, maar dit gebeurt op eigen initiatief en verantwoordelijkheid van de betrokken verenigingen. Als het nodig is, krijgen ze ondersteuning vanuit de gemeente. Financiële situatie Borsele zorgt voor een balans tussen inkomsten en uitgaven, waarbij de gemeentelijke belastingen niet of zo min mogelijk stijgen. Dit wordt bereikt door: • • •

Een vast percentage van de begroting te reserveren voor de specifieke ambities van de gemeente op het gebied van duurzame projecten. Reserveringen te doen voor extra investeringen. Tijdelijke tekorten te accepteren door het vergroten van de schuldenlast.

Economie & Bedrijvigheid Borsele is een gemeente waar het goed ondernemen is. De werkgelegenheid is voldoende op de bevolking afgestemd. Bedrijven en industrie zijn goed bereikbaar. Toekomstbestendige bedrijven kunnen alleen op hun bestaande locatie uitbreiden. Door de energietransitie vestigen meer bedrijven zich in de gemeente Borsele. Dit leidt tot meer nieuwe innovatieve ontwikkelingen in de infrastructuur. Duurzame energiebedrijven worden extra gestimuleerd door de gemeente.

14

Mobiliteit & Bereikbaarheid Alle kernen zijn goed bereikbaar. Borsele faciliteert de plaatsing van laadpalen en ondersteunt nieuwe mobiliteitsconcepten die komen vanuit de markt. Duurzame vormen van mobiliteit hebben hierbij de voorkeur. Daarnaast zorgt de gemeente voor een lokaal netwerk met de buurtbus, WMOvervoer en vervoer door vrijwilligers. Ze legt geen nieuwe wegen aan in het buitengebied. Digitale bereikbaarheid krijgt prioriteit. Energie, Klimaat & Duurzaamheid Borsele werkt mee aan de kringloopeconomie: alles wat we maken, kunnen we opnieuw gebruiken. We zetten stappen op weg naar een duurzaam Borsele: klimaatneutraal en energieneutraal. De woonomgeving is standaard volgens de normen van klimaatadaptatie ingericht. De gemeente voert afvalscheiding zo veel mogelijk door. Campagnes stimuleren inwoners en bedrijven om bewust om te gaan met energie. De gemeente stelt de agenda samen, maar betrokkenen kunnen problemen en oplossingen aanbieden. Deze ideeën spelen een grote rol in de ontwikkeling van beleid. Borsele zet in op energiebesparing, duurzame productie van energie en intelligente energiesystemen. Hierbij behoudt en beschermt ze de landschappelijke kwaliteiten zo veel mogelijk. Initiatieven voor een grootschalige opwekking van energie vinden niet plaats in het buitengebied en blijven daarmee binnen bestaande bebouwde contouren.

Landschap & Natuur Borsele kiest voor een vitale agrarische sector, waarbij ze innovatie ideeën stimuleert. De gemeente vindt het belangrijk dat agrariërs en natuurbeheerders meer samenwerken en jaagt deze samenwerking aan. Dit mag echter niet leiden tot nieuwe ruimteclaims. De agrarische sector is een drager van ons open, beeldbepalende landschap. Borsele beoogt daarom een transformatie naar circulair en energieneutraal ondernemen met respect voor mens, dier en milieu. Ook maakt ze zich hard voor een ambitieuze uitbreiding van het beschermd landschap. Veiligheid De bijzondere risicosignatuur van Borsele met een bovengemiddeld risicoprofiel behoudt bovengemiddelde aandacht. Er is een hoog risico op ondermijning en criminaliteit door het grote buitengebied. Fysieke veiligheid blijft een groot aandachtspunt door de aanwezigheid van de WST, Westerschelde, het NSP-havengebied, hoog risico-industrie, doorgaande spoor- en wegverbindingen, kerncentrale en nucleaire opslag & transport. De organisatorische inrichting hierop voldoet maximaal aan de wettelijke kaders. Burgers worden actief betrokken bij signalering van criminele activiteiten in de gemeente. Sociale voorzieningen Borsele heeft een gemiddeld voorzieningenniveau voor zorg, welzijn, sport, onderwijs en cultuur. Inwoners kunnen rekenen op passende zorg en ondersteuning.

De toename van het aantal ouderen in de gemeente leidt tot een relatief hogere hulpvraag. We streven in de omgang met deze vraag naar een goede balans tussen algemene voorzieningen en maatwerk in individuele gevallen.

15

SCENARIO 5: ‘Unie(k) Borsele’ Omschrijving scenario Borsele is in dit scenario een gemeente die ook buiten de gemeentegrenzen actief is. Om de leefbaarheid van de dorpen en kernen te verbeteren, wordt er gebiedsgericht gewerkt in plaats van gemeentegericht. De gemeente sluit zoveel mogelijk aan bij de wensen en behoeften van de mensen die in het gebied wonen. Dit kan lokaal verschillen, Borsele levert maatwerk. Welke gemeente zijn we in dit scenario? Gemeente Borsele werkt samen met andere gemeenten voor een gebiedsgerichte aanpak. Borsele zoekt naar nieuwe, intensievere en/of federatieve vormen van samenwerking in de regio. Zeker als deze samenwerkingen zorgt voor kostenefficiëntie en effectiviteit in de uitvoering. Democratie, Dienstverlening & Participatie Er is veel ruimte voor ideeën en plannen van de burgers. De burgers mogen zelf uitvoeren en beslissen: burgerparticipatie wordt overheidsparticipatie. Borsele staat open voor nieuwe, intensievere en/of federatieve vormen van samenwerking in de regio. Het is daarbij belangrijk dat elke kern wel één duidelijk aanspreekpunt bij de gemeente heeft. Op die manier kunnen onderwerpen snel en integraal worden opgepakt. Wonen & Bouwen Borsele werkt samen in een regionaal woningbouwprogramma, waarbij gebiedsgericht integrale afwegingen worden gemaakt. Door de samenwerking wordt er flexibel gereageerd op behoeften.

Ook buiten de gemeentegrenzen kan er voorzien worden in de vraag van inwoners. Fysieke voorzieningen Maatschappelijke dienstverleningsfuncties en fysieke ontmoetingsfuncties zijn regionaal georganiseerd en gecentraliseerd. Financiële situatie Kostenefficiënt beleid is mogelijk omdat de vorm en schaal van samenwerking recht doet aan de opgaven en uitdagingen waar Borsele voor staat. Doordat kennis en inzichten worden uitgewisseld en er samen naar oplossingen wordt gezocht, is de kans reëel dat er ook op langere termijn vooruitgang en financieel voordeel geboekt kan worden. Synergie en schaalvoordeel komen per beleidsdomein op een verschillende manier tot uitdrukking. Economie & Bedrijvigheid Borsele is een gemeente waar het goed ondernemen is. De werkgelegenheid is voldoende op de bevolking afgestemd. Bedrijven en industrie zijn goed bereikbaar. De ontwikkeling van bedrijventerreinen wordt gebiedsgericht en integraal afgewogen. De gemeente speelt een prominentere rol binnen North Sea Port. Mobiliteit & Bereikbaarheid Bereikbaarheid van dorpen en kernen in Borsele mogelijk per elektrische auto, te voet en op de fiets. Nieuwe vervoersconcepten en slimme mobiliteit vervangen de traditionele OV-voorzieningen. In het kader van efficiëntie en kosten pakt de gemeente dit regionaal/provinciaal op. Borsele zorgt voor het onderhoud van de eigen wegen.

Voor nieuwe mobiliteitsconcepten richt ze zich op regionale samenwerkingen en provinciale stimulans.

16

Energie, Klimaat & Duurzaamheid Uitdagingen op het gebied van energie, klimaat en duurzaamheid kan Borsele niet als zelfstandige gemeente oplossen. Samenwerking op regionaal en provinciaal niveau is cruciaal. Daarom kiest de gemeente voor een gezamenlijke en grootschalige aanpak die het behalen van de energie-, klimaat- en duurzaamheidsdoelen mogelijk maakt. De woonomgeving is standaard volgens de normen van klimaatadaptatie ingericht. Borsele stimuleert daarnaast inwoners en ondernemen om te verduurzamen en initiatieven aan te dragen. Landschap & Natuur De effecten en invloed van de energietransitie op het Borselse landschap zijn groot. Met subsidies en vergoedingen vanuit het Rijk heeft de gemeente natuurcompensatie gerealiseerd. Een afgebakend gebied met daarin het meest waardevolle cultuurlandschap is vastgelegd als beschermd gebied. De landbouw is omgevormd tot kringlooplandbouw: volhoudbare landbouw op basis van biologische teelt met een rijke biodiversiteit, natuurvriendelijk zoetwaterbeheer en een gezonde bodem. Veiligheid De bijzondere risicosignatuur van Borsele met een bovengemiddeld risicoprofiel behoudt bovengemiddelde aandacht. Er is een hoog risico op ondermijning en criminaliteit door het grote buitengebied.

Fysieke veiligheid blijft een groot aandachtspunt door de aanwezigheid van de WST, Westerschelde, het NSP-havengebied, hoog risico-industrie, doorgaande spoor- en wegverbindingen, kerncentrale en nucleaire opslag & transport. De organisatorische inrichting hierop voldoet maximaal aan de wettelijke kaders. Burgers worden actief betrokken bij signalering van criminele activiteiten in de gemeente. Sociale voorzieningen Borsele heeft een goed sociaal beleid. Iedereen krijgt de zorg die nodig is. De gemeente regelt haar sociale voorzieningen voor zorg, welzijn, sport, onderwijs en cultuur op regionaal niveau. Jeugdzorg wordt centraal vanuit de Provincie of door een landelijke organisatie aangeboden. De uitvoering van structurele Bevelandse uitvoeringstaken is definitief overgedragen aan een slagvaardige en krachtige uitvoeringsorganisatie (bijvoorbeeld GR De Bevelanden).

17

Borsele in kengetallen

Oppervlakte groen

45,1%

Aantal vestigingen bedrijven Landbouw 440 Industrie 470 Handel 320 Zakelijke dienstverlening 730 Collectieve dienstverlening 450 Overige dienstverlening 160

Achterstandsleerlingen

9,12%

Banen per 1000 inwoners van 15-64 jaar

711,1

Aantal basisscholen

17

Aantal leerlingen basisschool

1.954

Gemeentelijke monumenten

Aantal huizen met zonnepanelen

per 1.000 inwoners

1,6

31%

18

Energielabel woningen A++ A+ A 22,4% B 16,0% C 30,8% D 13,1% E 7,2% F 4,1% G 6,4%

Totaal aantal woningen 9.850

Woningen naar eigendom Koop 74% Corporatiehuur 20,9% Huur overig 4,9%

Jongeren met jeugdhulp %van jongeren tot 18 jaar

28 tennisbanen 29 voetbalvelden

10,9

Aantal sportclubs 50

Totaal misdrijven per 10.000 inwoners 57,41

Levensverwachting

83,3 jaar

Aantal inwoners per kern* Baarland Borssele Driewegen Ellewoutsdijk ‘s-Gravenpolder ‘s-Heer Abtskerke ‘s-Heerenhoek Heinkenszand Hoedekenskerke Kwadendamme Lewedorp Nieuwdorp Nisse Oudelande Ovezande

Werkloosheid

2,6%

608 1443 571 373 4722 511 1968 5486 716 969 1773 1229 611 676 1196

Totaal 22852

Werkloze jongeren

1%

Aantal mantelzorgers

18,9%

* november 2021

19

Literatuurstudie Inleiding Aanleiding Verschillende ontwikkelingen zoals nieuwe technieken, ruimtelijke opgaven, klimaatverandering, energietransitie, stijgende uitgaven in de (jeugd)zorg, individualisering van burgers en de vergroting van de bestuurlijke dichtheid leiden tot een veranderende verhouding tussen overheid en burgers. De ontwikkeling van de laatste decennia wordt door Bovens, et al. (2017) gedefinieerd als de ontwikkeling van government (overheid) naar governance (netwerkmanagement). Deze ontwikkeling brengt nieuwe vraagstukken en uitdagingen voor de toekomst met zich mee. Doelstelling Om te kunnen anticiperen op ontwikkelingen binnen het openbaar bestuur en de maatschappij en om goed voorbereid te zijn op de financiële uitdagingen moet de gemeenteraad van Borsele een toekomstvisie formuleren. Door nu de juiste keuzes te maken kan op een verantwoorde manier invulling worden gegeven aan de behoeften van de Borselse inwoners. Om aansluiting te houden bij haar omgeving formuleert de gemeenteraad deze nieuwe visie in samenwerking met de inwoners en belanggroepen (formele adviesorganen) van de gemeente Borsele. Het doel van dit onderzoek is om een overzicht te krijgen van het huidige beleid en de voor Borsele relevante externe ontwikkelingen in het openbaar bestuur en de maatschappij.

Onderzoeksvraag Op basis van bovenstaande inzichten worden ten minste twee realistische toekomstscenario’s voor de gemeente Borsele geformuleerd. Deze scenario’s moeten het antwoord vormen op de onderzoeksvraag: Welk realistisch toekomstscenario kan voor de gemeente Borsele worden geformuleerd? Onder realistisch wordt verstaan dat het aansluit bij de strategische doelen. Hierbij is het van belang dat het scenario: • leidt tot het creëren van publieke waarde; • overwegend leidt tot legitimiteit en ondersteuning van gemeenteraad, inwoners en belangenorganisaties; • past binnen de beschikbare middelen1. Voorafgaand aan de ambitie om de ‘stip op de horizon’ samen met inwoners en belangengroepen te formuleren, wordt in deze studie eerst in kaart gebracht welke keuzes de gemeente al heeft gemaakt en voor welke keuzes de gemeente (opnieuw) staat.

1 Beschikbare middelen: beschikbare capaciteit in medewerkers, financiën en middelen/materieel. 20

Aanpak en leeswijzer In hoofdstuk 1 van deze literatuurstudie vindt u voor Borsele relevante ontwikkelingen in het openbaar bestuur en de maatschappij. De meest relevante (strategische) beleidsdocumenten zijn samengevat in hoofdstukken 2 en 3. Ook hebben ambtenaren (trainees) in opdracht van de raadswerkgroep en onder verantwoordelijkheid van B&W een analyse uitgevoerd op de enquête van 2020 die in het kader van de kerntakendiscussie onder de inwoners van Borsele is gehouden. Deze analyse bevindt zich in hoofdstuk 4. Ten slotte worden in hoofdstuk 5 de conclusies weergegeven.

21

1. Ontwikkelingen openbaar bestuur 1.1 Het creëren van publieke waarde

Moore (2013) definieert publieke waarde als een ‘door het collectief onderschreven waarde’. Wat deze waarde is, moet worden vastgesteld door verschillende partijen. Politici hebben het niet meer alleen voor het zeggen: anno 2021 willen burgers meer directe democratie, meer invloed. Dit geldt volgens het SCP voor 79 procent van de mensen met weinig vertrouwen in de politiek en voor 54 procent van de mensen met veel vertrouwen (Binnenlands Bestuur, 2020). Ook publieke en maatschappelijke organisaties moeten deze waarden voor zichzelf én gezamenlijk in samenwerkingsverbanden vaststellen. Moore (2013, p. 9) stelt dat ‘het creëren van publieke waarde niet als technisch, maar als strategisch vraagstuk moet worden gezien.’ Vanuit deze visie ontwikkelde hij de strategische driehoek, een concept dat is gebaseerd op de strategische doelen (1) publieke waarde, (2) legitimiteit & support, en (3) operationele capaciteit (zie figuur 1). De strategische driehoek van Moore Volgens Moore dient elke strategie tegelijkertijd aan de drie strategische doelen te voldoen. Vertaald naar publieke organisaties betekent dit dat ze moeten beslissen wat ze willen bereiken en waaraan ze prioriteit geven. Tegelijkertijd moeten ze het ook kunnen leveren en hebben ze steun uit de omgeving nodig.

‘In order for a strategy to be a good one, it has to be valuable, authorizeable, sustainable and doable.’ (Moore 2000, p. 198).

Authorizing environment

Legitimacy and support

Value

Task environment

Operational capabilities

Figuur 1: Strategische driehoek van Moore (2000)

Geuijen (2014) constateert echter dat publieke organisaties zich in de praktijk voortdurend focussen op legitimiteit & support en operationele capaciteit (de ‘hoe-vraag’) in plaats van de publieke waarde (de ‘waartoe-vraag’). Dit probleem is ontstaan uit het jarenlange bedrijfsmatig en marktgericht werken van publieke organisaties. Volgens Geuijen (2014, p. 91) gaat het veel publieke organisaties eerder om de organisatie-targets en om resultaten voor cliënten dan om de maatschappelijke doelen. Deze focus op de ‘hoe-vraag’ leidt tot problemen in netwerksamenwerkingen, aangezien organisaties door hun marktdenken vooral gericht zijn op het behalen van hun eigen targets. Hierdoor houden professionals in netwerkverbanden te veel vast aan hun eigen visies en aanpak. Dat is zonde. De maatschappij is immers complexer geworden, met een toename in expertises op allerlei terreinen. Publieke en maatschappelijke organisaties zijn hierdoor van elkaar afhankelijk geworden en zullen samen moeten werken om de huidige maatschappelijke problemen aan te pakken. Om dit te bereiken, pleit Geuijen (2014) voor een focus binnen deze samenwerkingen op de publieke waarde. Wat willen we eigenlijk echt bereiken? Het model van de strategische driehoek kan volgens Geuijen (2014, p. 91) als hulpmiddel gebruikt worden om de focus te leggen op de publieke waarde.

Hierbij zijn twee aspecten belangrijk: 1) De stap van focus op organisaties en hun taken en posities naar focus op maatschappelijke opgaven en het daaromheen te vormen netwerk als centraal referentiepunt voor denken en handelen (system-thinking); 2) De stap van een economische benadering naar een meer maatschappelijk relevante, sociale benadering van kwaliteit, presentatie en verantwoording.

22

Publieke waarden in netwerken Het is volgens Geuijen (2014) tegenwoordig steeds minder mogelijk om als zelfstandige publieke organisatie werkelijk publieke meerwaarde te creëren, waardoor organisaties steeds meer in netwerken zijn gaan samenwerken. Dit betekent echter niet automatisch dat er meer maatschappelijke meerwaarde wordt gecreëerd. Er is namelijk sprake van twee potentieel negatieve dynamieken: te veel focus op de operationele capaciteit en/of te veel nadruk op de legitimerende omgeving (Geuijen 2014, p. 91). Om deze negatieve dynamieken te voorkomen en de focus te houden op het creëren van maatschappelijke meerwaarde (de ‘waartoevraag’), moeten de verschillende organisaties een gezamenlijk, overstijgend doel zien te vinden. Geuijen (2014, p. 94) verwoordt het als volgt: “Om vast te stellen welke maatschappelijke meerwaarde je wil creëren is het dus nodig om de moed op te vatten om de dialoog aan te gaan met partners en stakeholders om hen te verleiden om samen te werken aan het benoemen van welke maatschappelijke waarde nastrevenswaardig is en om ook hen zover te krijgen om hun eigen organisatie-targets minstens nevengeschikt te maken aan de geformuleerde netwerkdoelen.”

Verkregen inzichten Voor Borsele betekent dit niet alleen een focus op onze middelen en legitimerende omgeving, maar ook blijvende aandacht voor de creatie van publieke waarde. Hiervoor is het nodig dat de gemeente zich samen met partners verdiept in de vraag: wat willen we eigenlijk echt bereiken? De erkenning dat we als gemeente complexe problemen niet alleen kunnen en willen oppakken, ligt hieraan ten grondslag. Inwoners en publieke en maatschappelijke organisaties spelen een steeds belangrijkere rol. Vanuit de ‘waartoe-vraag’ kan Borsele in netwerksamenwerkingen de publieke waarde bepalen. Dit vraagt om een lerende en explorerende houding, open dialogen en strategisch inzicht in de belangen van iedere partij. Om vervolgens daadwerkelijk publieke (meer)waarde te creëren, moet de gemeente zich samen met de partners blijven afvragen: Op welke manier draagt wat we nu (gaan) doen bij aan deze waarde? Een dergelijke werkwijze vereist transparantie, kritische vragen en samenwerkingen waarin er een blijvende focus wordt gelegd op het creëren van maatschappelijke meerwaarde.

1.2 Decentralisatie van taken

Sinds de jaren tachtig is decentralisatie van taken een constante factor in het overheidsbeleid van Nederland. Steeds meer taken worden waar mogelijk niet door de centrale overheid, maar door decentrale overheden uitgevoerd (Allers, Peters; 2019). Recente decentralisaties betreffen voorzieningen waar veel om te doen is, zoals maatschappelijke ondersteuning, participatie en jeugdzorg. Mede om die extra taken aan te kunnen, werken gemeenten op regionaal niveau steeds intensiever samen (Boogers & Reussing, 2019). Voordelen en kansen Decentralisatie is niet inherent goed of slecht. Allers (2016) stelt dat het voor- en nadelen heeft die tegen elkaar moeten worden afgewogen. Hij noemt de volgende voordelen en kansen: 1)

Decentralisatie kan leiden tot beleid dat beter is afgestemd op de wensen van burgers, wanneer die niet in elke gemeente hetzelfde zijn (maatwerk). Deze theorie stelt dat decentralisatie de overheid responsiever maakt en kan zorgen voor meer aandacht voor lokale wensen en omstandigheden.

2)

Decentralisatie kan leiden tot een grotere betrokkenheid van burgers bij het bestuur. Het is immers minder moeilijk om op lokaal niveau invloed uit te oefenen dan op nationaal niveau. Hierbij benadrukt Allers (2016, p.150) dat het belangrijk is dat mensen het idee hebben enige invloed te kunnen uitoefenen op beleid dat hen raakt.

3) Decentralisatie kan beleidsinnovatie bevorderen. Wanneer gemeenten verschillende oplossingen uitproberen voor maatschappelijke problemen, kan volgens Allers (2016, p. 151) bekeken worden welke maatregelen wel en niet werken. Experimenten die op nationale schaal te riskant zouden zijn, kunnen zo op lokaal niveau mogelijk worden gemaakt. 23

4)

Decentralisatie kan het democratische proces versterken en bestuurders dwingen zich (verder) in te spannen. Gemeenten zijn onderling veel beter vergelijkbaar dan landen. Daardoor is het voor kiezers gemakkelijker om de prestaties van hun gemeentebesturen te vergelijken met die van bijvoorbeeld omliggende gemeenten.

Alle hierboven genoemde voordelen van decentralisatie hebben volgens Allers (2016, p. 151) één essentieel kenmerk gemeen: ze treden op wanneer gemeenten hun taken naar eigen inzicht kunnen uitvoeren. Nadelen en risico’s Decentralisatie van taken kent echter ook diverse nadelen en risico’s. Een belangrijk nadeel van kleinschaligheid is volgens Allers (2016, p. 153) het optreden van externe effecten. Hij stelt dat men bij decentralisatie ervoor moet waken dat het schaalniveau te klein wordt. Van Nijendaal (2014, p. 89) stelt dat naarmate gemeenten zich gedwongen zien grootschaliger te gaan opereren, de voordelen van decentralisatie afnemen. Volgens hem is de keerzijde van gemeentelijke beleidsvrijheid dat “verschillen tussen gemeenten kunnen en zullen ontstaan in het niveau en bij de kwaliteit van de aangeboden voorzieningen” (Van Nijendaal, 2014, p. 89). Hierbij bestaat het risico dat het algemene kwaliteitsniveau van de voorzieningen lager komt te liggen dan uit maatschappelijk oogpunt gewenst is. Daarnaast kan decentrale uitvoering gepaard gaan met schaalnadelen bij de uitvoering, bijvoorbeeld door versnippering van kennis en vermindering van koopmacht. Gemeenten kunnen volgens Van Nijendaal (2014, p. 8990) schaalnadelen ondervangen door samen te werken. Dit kan bijvoorbeeld in de vorm van gemeenschappelijke regelingen.

Hij waarschuwt er wel voor dat het voor individuele gemeenten dan wel lastiger is om greep te houden op de (wijze van) uitvoering van de taken. Dit onderschrijven Boogers & Reussing (2019), die in hun onderzoek naar de gevolgen van decentralisaties concluderen dat deze de lokale democratie hebben verzwakt. Bovendien wordt het budgetrecht van de gemeente in gemeenschappelijke regelingen uitgehold, terwijl de gemeente verantwoordelijk blijft voor de uitvoering van het beleid. Gezien de budgetten die met de decentralisaties gemoeid zijn, kunnen de bijbehorende risico’s groot zijn. Budgetoverschrijdingen van de gemeenschappelijke regeling worden immers doorberekend aan de deelnemende gemeenten. Gemeenten die als gevolg van decentralisatie samen een gemeenschappelijke regeling op touw zetten, adviseert Van Nijendaal

(2014) daarom om goede afspraken te maken over de werkwijze, informatievoorziening, hoe verantwoording wordt afgelegd en hoe desgewenst kan worden bijgestuurd. Decentralisatieparadox De laatste tijd zijn grote decentralisaties naar gemeenten uitgevoerd (bijstand 2004; Wmo 2007; sociaal domein 2015). Het is de vraag of die taken wel altijd op het juiste schaalniveau terecht zijn gekomen. In reactie hierop wordt daarom wel gepleit voor meer intergemeentelijke samenwerking of gemeentelijke herindeling. Hier bespeurt Allers (2010) echter een merkwaardige paradox, die ook wel de ‘decentralisatieparadox’ wordt genoemd. De overheid moet dichter bij de burger komen, dus beleid gaat naar gemeenten. Om deze taakverzwaring aan te kunnen, zouden gemeenten echter moeten opschalen, waardoor zij verder van de burger af komen te staan. Hoe groter gemeenten worden gemaakt, hoe kleiner de hierboven genoemde voordelen van decentralisatie zullen worden, aldus Allers (2010). Hij concludeert daarom dat decentralisatie geen doel op zich mag zijn, maar alleen zinvol is wanneer de voordelen de nadelen overtreffen. Verkregen inzichten Voor Borsele betekent dit dat de gemeente bij (mogelijke) decentralisatie van taken vanuit het Rijk zich bewust moet zijn van de effecten die dit met zich mee kan brengen.

Decentralisatie biedt verschillende kansen, bijvoorbeeld de mogelijkheid tot meer maatwerk en beleidsinnovatie. Door deze kansen te benutten, kunnen de doelen van decentralisatie behaald worden en lokaal winst opleveren. Tegelijkertijd dient Borsele zich bewust te zijn van mogelijke risico’s die decentralisatie van taken ook met zich mee kan brengen. Wanneer gemeenten, in reactie op hun toenemende taken, meer gaan samenwerken in gemeenschappelijke regelingen, kan dit ze een stuk van hun lokale autonomie kosten. Een

24

van de risico’s hierbij is een verlies aan grip op kosten. Ook de decentralisatieparadox vormt een risico: lokale democratie verzwakt, wanneer er bij de decentralisatie van taken onvoldoende oog is voor de invloed van inwoners op de taakuitvoering. Hoe en in hoeverre krijgen inwoners (al dan niet via de gemeenteraad) invloed op de

processen die na decentralisatie van taken bij de gemeente komen te liggen? En in hoeverre behouden of verliezen zij deze invloed wanneer gemeenten deze taken door- en uitvoeren in een samenwerking? Dat zijn vragen die de gemeente Borsele bij decentralisatie van taken voor ogen kan houden.

1.3 Ontwikkeling van collegeprogramma naar raadsprogramma

In een reeks filmpjes van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) genaamd ‘Thorbecke 2024’ worden verschillende ontwikkelingen in de lokale democratie en bestuur besproken. Een van de filmpjes gaat over Inclusieve democratie. Daarin gaat het onder andere over een raadsakkoord. “Dat is een akkoord dat je niet enkel met de coalitie maakt, maar eentje die de hele gemeenteraad opstelt, op basis van gesprekken met inwoners” (Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), 2020). In het filmpje worden ook verschillende voorbeelden gegeven van gemeenten die aan de slag zijn gegaan met raadsakkoorden. Een paar voorbeelden: • •

In de gemeente Kaag en Braassem hebben ze een zogenaamde ‘samenwerkingsagenda’. Dat is een soort raadsakkoord waarin alles staat waar de politieke partijen het over eens zijn. Deze agenda is tot stand gekomen op basis van verkiezingsprogramma’s, gesprekken van de verkenner met de partijen en twee verdiepingsavonden waarbij inhoudelijke onderwerpen nader besproken werden. Door van tevoren vasttestellen waar de partijen het over eens zijn, kan de gemeente zich richten op onderwerpen die er echt toe doen. In Kaag en Braassem bleek dat de partijen het voor 80% met elkaar eens zijn, de overige 20% staat open voor debat in de gemeenteraad. In de gemeente Tubbergen gingen ze nog een stap verder dan het raadsakkoord. Ze stelden in 2018 het Maatschappelijke Akkoord Tubbergen (MAT) op. “Het MAT is een akkoord met de samenleving op basis van tal van gesprekken met inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties”, zo schrijft de VNG. Dit was zo’n groot succes dat er nu ook een MAT 2.0 is opgesteld voor de periode 2019-2022.

Verkregen inzichten De gemeente Borsele heeft jarenlang met een collegeprogramma gewerkt. In 2018 is er een zogenoemd ‘bestuursprogramma’ opgesteld. Hierbij werd het programma opgesteld door het college, daarna werd het voorgelegd aan de raad en die hebben er mee ingestemd. Als de gemeenteraad wenst aan te sluiten bij de ontwikkeling van inclusieve democratie, zou een raadsprogramma een volgende stap kunnen zijn. Er zou gekeken kunnen worden of er een mogelijkheid is om na de gemeenteraadverkiezingen van volgend jaar een raadsakkoord op te stellen. Of om net als in Tubbergen inwoners meer directe inspraak te geven.

1.4 Nieuwe vormen van besture

De overheid is in de afgelopen decennia in verschillende ronden hervormd. Voor een deel zijn daarbij taken aan het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties overgelaten en voor een ander deel wordt nu ook meer van de burgers zelf verwacht. Het is hierbij volgens Scherpenisse, Van der Steen & Van Twist (2015) voor de overheidsinstellingen van belang om het netwerkend werken niet als alternatief te zien voor het ‘gewoon’ werken. Het moet worden gezien als een werkwijze in aanvulling op de andere c.q. klassiekere rollen en vormen van werken. Volgens Scherpenisse et, al., (2015, p.7) is het de kunst om per vraagstuk een goede afweging te maken welke manier van werken daarbij nodig is. “De organisatie moet niet langer één maar meer werkvormen beheersen. Netwerkend werken komt naast de werkvormen die er al zijn te staan. Als een extra systeem dat de organisatie kan draaien, naast de andere systemen die er al zijn.” De netwerkende aanpak wordt daarin gezien als de organisatie van een andere aanpak. 25

Het gaat daarin volgens Scherpenisse et, al., (2015) niet om de transitie van het ene naar het andere werken, maar om het meervoudig organiseren van het werk. De verschillende werkvormen liggen daarin als sedimentaire lagen over elkaar. Vanuit het perspectief van de overheid wordt die meervoudigheid door Scherpenisse et, al., (2015) samengevat in vier benaderingen van sturing zoals in figuur 3 weergegeven. Rollen van de overheid in de samenwerking met de energieke samenleving:

2. Presterende Overheid

Publiek prestaties

• Prestatiesturing (verticaal) • Marktdenken: overheid als bedrijf, burger als klant • Effectiviteit en effeciency staan centraal, een goed doel moet meetbaar zijn