5.1 Rapport ‘Grip op gemeenschappelijke regelingen’
Tekst van het document
Grip op gemeenschappelijke regelingen 213a-onderzoek gemeente Borsele, 2022
Hoe kan het gemeentebestuur meer grip krijgen op de gemeenschappelijke regelingen?
Document: Titel: Versie: Plaats: Datum:
213a-onderzoek Grip op gemeenschappelijke regelingen 1 Heinkenszand 2-5-2022
Auteur: Functie: Organisatie: E-mail:
Rob van Keulen Concerncontroller Gemeente Borsele rvankeulen@borsele.nl
Auteur: Functie: Organisatie: E-mail:
Sjoerd Klippel Kwaliteitsmedewerker Control Gemeente Borsele sklippel@borsele.nl 2
Begrippenlijst Doelmatigheid: Het realiseren van bepaalde prestaties met een zo beperkt mogelijke inzet van middelen. Doeltreffendheid: De mate waarin de gewenste prestaties en de beoogde maatschappelijke effecten van het beleid ook daadwerkelijk worden behaald. Verbonden partij: Een verbonden partij is een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente een bestuurlijk én een financieel belang heeft. Bestuurlijk belang Er is sprake van een bestuurlijk belang als een lid van het college namens de gemeente in het bestuur zit van de verbonden partij of namens de gemeente stemt. Financieel belang Een financieel belang is een aan de verbonden partij ter beschikking gesteld bedrag dat niet verhaalbaar is als de verbonden partij failliet gaat, ofwel het bedrag waarvoor aansprakelijkheid bestaat indien de verbonden partij haar verplichtingen niet nakomt. Verbonden partijen zijn kortweg organisaties waarvan de gemeente (mede)eigenaar of aandeelhouder is. Een verbonden partij kan zijn een gemeenschappelijke regeling, een vennootschap en/of corporatie of een vereniging en/of stichting.
3
Voorwoord In de gemeente Borsele worden jaarlijks twee doelmatigheids- en/of doeltreffendheidsonderzoeken uitgevoerd. De gemeentewet schrijft dit voor en lokaal is dit vastgelegd in een verordening 213a. De onderzoeken gaan over onderdelen van de organisatie van de gemeente en/of (delen van) programma’s en paragrafen. De verantwoordelijkheid voor het opstellen van dergelijke onderzoeken is belegd bij de concerncontroller. Dit onderzoeksrapport is één van de onderzoeken die voor 2022 wordt uitgevoerd en heeft als titel: “Grip op gemeenschappelijke regelingen”. Uit het recent uitgevoerde kerntakenonderzoek is gebleken dat de raad een hoge prioriteit toekent aan heroverwegingen met betrekking tot deelname aan gemeenschappelijke regelingen. De raad heeft haar zorg uitgesproken over de kosten, efficiency en effectiviteit van de gemeenschappelijke regelingen. Men ervaart te weinig grip van de gemeente en de raad op de samenwerkingsverbanden. In deze nota wordt onder andere ingegaan op de vraag hoe de gemeente Borsele voldoende kan sturen en toezicht kan houden op de gemeenschappelijke regelingen. Dit onderzoeksrapport is bestemd voor zowel het ambtelijk management, het college van Burgemeester en wethouders en de gemeenteraad. De aanbevelingen worden gebruikt om de grip op gemeenschappelijke regelingen in de toekomst te versterken.
Heinkenszand, mei 2022 Concerncontrol gemeente Borsele R. van Keulen S. Klippel
4
Samenvatting De samenwerking tussen gemeenten en gemeenschappelijke regelingen is al jaren onderwerp van gesprek. Door de Vereniging Zeeuwse Gemeenten (VZG) is in 2015 een rapport uitgebracht met de titel “Aanpak voor een goede samenwerking tussen gemeenten en gemeenschappelijke regelingen”. In dit rapport zijn aanbevelingen gedaan met betrekking tot het verbeteren van de onderlinge samenwerking tussen gemeenten en gemeenschappelijke regelingen en de verbetering van de onderlinge relatie. De implementatie van dit rapport leidde op een aantal onderdelen tot vragen en heeft ook geleid tot gewijzigde inzichten. Gelet hierop is door de VZG in november 2018 een herziene versie op het rapport uit 2015 uitgebracht met als titel ” Afspraken over samenwerken met gemeenschappelijke regelingen”. Dit jaar wordt het rapport uit 2018 geactualiseerd. Na de bestuurlijke behandeling in het OZO en de VZG zal het herziene rapport openbaar worden gemaakt. In de nieuwe wet Gemeenschappelijke regelingen die per 1-7-2022 in werking treedt wordt de politieke verantwoording over gemeentelijke samenwerking versterkt. Volksvertegenwoordigers krijgen zo meer mogelijkheden om hun controlerende rol in dit soort samenwerkingen in te vullen en te versterken. Daarnaast heeft de Provincie Zeeland een gemeenschappelijke financieel toezichtskader (GTK) gemeenschappelijke regelingen vastgesteld.
Dit geldt voor alle GR-en waar de provincie toezicht op houdt en gaat in vanaf begrotingsjaar 2024 Bij de gemeente Borsele is in het najaar van 2020 onder begeleiding van bureau KplusV een kerntakendiscussie gevoerd. KplusV heeft begin 2021 het rapport “Kerntakenonderzoek gemeente Borsele” opgeleverd (KplusV, 2021). Eén van de punten die uit het kerntakenonderzoek naar voren kwam is dat de raad te weinig grip heeft op de gemeenschappelijke regelingen waarin Borsele deelneemt. Om goed voorbereid te zijn de gesprekken te voeren met de gemeenschappelijke regelingen en de deelnemende gemeenten is het belangrijk te weten welke instrumenten de raad nu heeft om te kunnen sturen en toezicht te houden op de gemeenschappelijke regelingen. Maar bovenal is het goed te weten wat er nodig is om de grip op de gemeenschappelijke regelingen verder te optimaliseren. In dit onderzoek wordt hierop verder ingegaan en worden op basis van onder andere literatuurstudie en documentenonderzoek de volgende aanbevelingen gedaan om dit te realiseren. Besturen 1. Stel een nota verbonden partijen op waarin kaders worden vastgelegd met betrekking tot deelname aan, het sturen op en het evalueren van gemeenschappelijke regelingen. Besteed hierbij ook aandacht aan het verbeteren van de sturing, beheersing, verantwoording en het toezicht op gemeenschappelijke regelingen. 2.
Stel voor de gemeenschappelijke regelingen waarin Borsele deelneemt een risicoprofiel op, waarbij deze worden ingedeeld in categorieën op basis van het risico dat de gemeente loopt en waarbij voor iedere categorie een eigen sturings- en beheersingsarrangement wordt afgesproken. Omschrijf voor ieder arrangement welke instrumenten hierbij worden ingezet.
5
Beheersen 3. Stel voor alle gemeenschappelijke regelingen een overzicht op waarin per gemeenschappelijke regeling het bestuurlijk opdrachtgeverschap en eigenaarschap duidelijk is omschreven. 4. Zorg ervoor dat het onderwerp gemeenschappelijke regelingen wekelijks op de agenda van het college komt te staan. 5. Stel een ambtelijk coördinator aan die voor alle gemeenschappelijke regelingen de regiefunctie vervult en beleg periodiek een bijeenkomst met alle inhoudelijke adviseurs en overige betrokkenen in de organisatie. 6. Zorg voor meer bewustzijn en betrokkenheid van de medewerkers binnen de ambtelijke organisatie en in de begeleidingscommissies en bevorder dit met gebruikmaking van de INWRcirkel. Verantwoorden 7. Maak afspraken met de GR-en over het beschikbaar stellen van data waarmee het beleid van de gemeenschappelijke regeling kan worden afgestemd met dat van de deelnemende gemeenten. (uiteraard is het beleid van de deelnemende gemeenten leidend). 8. Zet nog meer in op het instrument van effectindicatoren (outcome), waarmee de gemeenschappelijke regeling kan laten zien dat de beoogde effecten bereikt worden en neem deze effectindicatoren ook op in de begroting en jaarverantwoording van de gemeente. Toezicht 9.
Kijk op basis van de actualisatie van het VZG-rapport uit 2018, de wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen en het GTK welke aanpassingen er gedaan kunnen worden om de toezichthoudende rol van de raad te versterken. Advies ten aanzien van de aanbevelingen: Aanbevolen wordt om de aanbevelingen 1 /m 4 direct uitvoering te geven. Voor wat betreft de aanbevelingen 5 t/m 8 wordt geadviseerd om deze te heroverwegen nadat de actualisatie van het VZG-rapport uit 2018 is vastgesteld. Hierbij kunnen dan ook de aanpassingen uit de nieuwe Wgr en het GTK worden betrokken (aanbeveling 9). Op basis hiervan kan dan ook verder uitvoering worden gegeven aan de opdracht die de raad het college heeft gegeven om in gesprek te gaan c.q. de opgestarte gesprekken voort te zetten met een aantal GR-en.
6
Inhoudsopgave ................................................................................................................................................................. 1 Begrippenlijst.......................................................................................................................................... 3 Voorwoord .............................................................................................................................................. 4 Samenvatting ......................................................................................................................................... 5 1.
Inleiding .......................................................................................................................................... 8 1.1
Aanleiding en achtergrond ..................................................................................................... 8
1.2
Begrippenkader .................................................................................................................... 10
1.2.1. Public Governance .............................................................................................................. 10 1.2.2. Good governance ................................................................................................................ 11 1.2.3. Governance model bij Verbonden partijen ........................................................................ 11
2.
1.3
Doelstelling ........................................................................................................................... 12
1.4
Afbakening ............................................................................................................................ 13
1.5
Onderzoeksmethoden .......................................................................................................... 13
1.6
Leeswijzer ............................................................................................................................. 13
Onderzoeksresultaten .................................................................................................................. 13 2.1
Theorieresultaten ................................................................................................................. 13
2.1.1 Rapporten VZG Nieuwe richtlijnen VZG .............................................................................. 13 2.1.2 Nieuwe Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) ........................................................... 15 2.1.3 Toezichtskader Provincie .................................................................................................... 16 3.
Praktijkresultaten, wat doen we nu? ........................................................................................... 16 3.1
Sturen .................................................................................................................................... 16
3.2
Beheersen ............................................................................................................................. 17
3.3
Verantwoorden: .................................................................................................................... 17
3.4
Toezicht: ................................................................................................................................ 17
4. Conclusies, wat kan er beter?........................................................................................................... 18
5.
4.1
Sturen .................................................................................................................................... 18
4.2
Beheersen ............................................................................................................................. 18
4.3
Verantwoorden ..................................................................................................................... 19
4.4
Toezicht ................................................................................................................................. 20
Aanbevelingen .............................................................................................................................. 20 5.1 Verantwoordelijken .................................................................................................................... 21
6.
Bestuurlijke reactie college van B&W .......................................................................................... 22
7.
Literatuurlijst ................................................................................................................................ 24
8.
Bijlagen ......................................................................................................................................... 25
7
1.
Inleiding
In de eerste paragraaf van dit hoofdstuk wordt de aanleiding en achtergrond voor dit onderzoek beschreven. In de tweede paragraaf wordt uitleg gegeven over de begrippen public governance, good governance en governance bij gemeenschappelijke regelingen. Vervolgens wordt in de derde paragraaf de doelstelling van het onderzoek weergegeven, gevolgd door de afbakening van het onderzoek in de vierde paragraaf. In de vijfde paragraaf worden de onderzoeksmethoden beschreven. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een leeswijzer.
1.1
Aanleiding en achtergrond
Borsele werkt op een aantal taakvelden samen met andere Zeeuwse gemeenten. Enkele samenwerkingen zijn wettelijk verplicht. In andere gevallen werkt Borsele samen met buurgemeenten uit het oogpunt van het waarborgen van de kwaliteit van taakuitvoering, kostenefficiëntie en het voorkomen van kwetsbaarheid in de capaciteit (Gemeenschappelijke regeling de Bevelanden) De gemeente Borsele neemt deel aan 24 verbonden partijen, waarvan 10 gemeenschappelijke regelingen, 10 vennootschappen en/of coöperaties en 4 stichtingen en/of verenigingen. De financiële bijdrage die hiermee gepaard gaat bedraagt in 2022 afgerond € 24 miljoen. (Zie bijlage 1). Het deelnemen aan verbonden partijen brengt zowel financiële als bestuurlijke risico’s met zich mee. Het is daarom gewenst dat we hierop voldoende sturen en toezicht houden. Het feit dat de gemeente Borsele voor ca. € 24 miljoen bijdraagt in deze verbonden partijen wil niet zeggen dat hierop eenvoudig veel geld bespaard kan worden. Immers veel van de uitgaven liggen wettelijk vast en zijn nauwelijks beïnvloedbaar. De samenwerking tussen gemeenten en gemeenschappelijke regelingen is al jaren onderwerp van gesprek. Door de Vereniging Zeeuwse Gemeenten (VZG) is in 2015 een rapport uitgebracht met de titel “Aanpak voor een goede samenwerking tussen gemeenten en gemeenschappelijke regelingen” (Vereniging Zeeuwse Gemeenten, 2015).
In dit rapport zijn aanbevelingen gedaan met betrekking tot het verbeteren van de onderlinge samenwerking tussen gemeenten en gemeenschappelijke regelingen en de verbetering van de onderlinge relatie. De implementatie van dit rapport leidde op een aantal onderdelen tot vragen en heeft ook geleid tot gewijzigde inzichten. Gelet hierop is door de VZG in november 2018 een herziene versie op het rapport uit 2015 uitgebracht met als titel ” Afspraken over samenwerken met gemeenschappelijke regelingen” (Vereniging Zeeuwse gemeenten, 2018). De VZG stelt verder elk jaar de richtlijnen vast voor het opstellen van de begrotingen van de Gemeenschappelijk regelingen (GR-en) waarin de Zeeuwse gemeenten deelnemen. Het advies hiervoor komt van de hoofden financiën van de Zeeuwse gemeenten. Bij de behandeling van de richtlijnen voor het jaar 2023 is tijdens de AB-vergadering van de VZG gebleken dat er behoefte is aan differentiatie van de richtlijnen voor elke afzonderlijke Gemeenschappelijke regeling (GR). Deze zou gebaseerd moeten zijn op meetbare criteria en ook uitlegbaar moeten zijn. Ook is er behoefte om de ontwíkkelingen rond de inflatie meer actueler mee te kunnen laten wegen en daar mogelijk een hernieuwd instrument voor te ontwikkelen. Dit om zoveel als mogelijk de vele tussentijdse begrotingswijzigingen van de diverse GR-en te voorkomen.
De werkgroep Verbonden Partijen, waarvan de werkgroep VZG-richtlijnen onderdeel is, is gevraagd om nog dit jaar met een voorstel hiervoor te komen. De bedoeling is om dit in nauw overleg met de GR-en op te pakken. 8
Dit voorstel zal dan tijdens een volgend AB-overleg opnieuw aan de orde komen, zodat dit ook meegenomen kan worden in de begrotingen van 2023 en volgende jaren. Dit voorstel behelst dus feitelijk een actualisatie van het eerder door de VZG uitgebrachte rapport uit 2018. In de nieuwe wet Gemeenschappelijke regelingen die per 1-7-2022 in werking treedt wordt de politieke verantwoording over gemeentelijke samenwerking versterkt. Volksvertegenwoordigers krijgen zo meer mogelijkheden om hun controlerende rol in dit soort samenwerkingen in te vullen en te versterken. Daarnaast heeft de Provincie Zeeland een gemeenschappelijke financieel toezichtskader (GTK) gemeenschappelijke regelingen vastgesteld. Dit geldt voor alle GR-en waar de provincie toezicht op houdt en gaat in vanaf begrotingsjaar 2024. Bij de gemeente Borsele is in het najaar van 2020 onder begeleiding van bureau KplusV een kerntakendiscussie uitgevoerd. KplusV heeft begin 2021 het rapport “Kerntakenonderzoek gemeente Borsele” opgeleverd (KplusV, 2021). Eén van de punten die uit het kerntakenonderzoek naar voren kwam is dat de raad te weinig grip heeft op de gemeenschappelijke regelingen waarin Borsele deelneemt. In het onderzoeksrapport van KplusV is hierover het volgende opgenomen: “De raad kent een hoge prioriteit toe aan heroverwegingen m.b.t. deelname van de gemeente aan de gemeenschappelijke regelingen (GR-en).
Raadsleden hebben tijdens het kerntakenonderzoek een aantal malen zorg uitgesproken over de kosten, efficiency en effectiviteit van de GR-en. Men ervaart te weinig grip van de gemeente en de raad op de samenwerkingsverbanden. De gemeente Borsele is wettelijk verplicht tot deelname aan een aantal regelingen: Veiligheidsregio Zeeland (VRZ), Regionale Uitvoeringsdienst Zeeland (RUD) en de gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Zeeland (GGD). Voor het overige is de gemeente voor de uitvoering van haar taken ook onvermijdelijk aangewezen op intergemeentelijke samenwerking: op het sociaal domein, welzijn en zorg, economie, leerplicht. De taken kunnen niet door Borsele als zelfstandige gemeente worden uitgevoerd. Samenwerking is nodig uit oogpunt van kwaliteit, kosten en vermijden van kwetsbaarheid in de uitvoering. Afzien van samenwerking is geen optie. De gemeente heeft geen andere keuze dan de taken op deze terreinen in samenwerking uit te voeren. Dat wil niet zeggen dat de gemeente niet kritisch kan zijn op de kosten. In de vergelijking van kosten zijn er punten om het gesprek over te hebben met verschillende regelingen. Het gaat daarbij onder meer over efficiency (GR De Bevelanden), de juistheid van toegerekende kosten (RUD Zeeland) en naar verhouding voor een gemeente als Borsele hoge lasten vanwege geografische en fysieke omstandigheden (Veiligheidsregio Zeeland).
Op de taakvelden waar zijn bevoegdheid ligt, bepaalt de raad de kaders voor de taakuitvoering en daarmee het niveau van de taakuitvoering bijvoorbeeld op het sociaal domein. Daaraan koppelt de raad de budgetten en kan hij de omvang van de budgetten bepalen en daarmee de taakuitvoering limiteren tot het door hem gewenste niveau”’.
9
Op basis van de in het onderzoek gedane aanbevelingen heeft de raad het college gevraagd om in gesprek te gaan met gemeenschappelijke regelingen en met gemeenten waarmee Borsele daarin samenwerkt over verbetering van de efficiency, verlaging van de directe en indirecte kosten, en verdeling van de bijdragen.
1.2
Begrippenkader
In dit hoofdstuk worden de begrippen public governance, good governance en governance bij GRen nader toegelicht.
1.2.1. Public Governance Onder Public Governance wordt verstaan het sturen en beheersen van overheidsorganisaties en door de overheid in het leven geroepen organisaties, de verantwoording die daarover wordt afgelegd en het toezicht dat daarop wordt uitgeoefend ten behoeve van de belanghebbenden. Prof J. Bossert (2002) beschrijft Public Governance als “het waarborgen van de onderlinge samenhang van de wijze van sturen, beheersen en toezicht houden van organisaties in de publieke sector, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van de beleidsdoelstellingen, en ook het daarvoor op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van belanghebbenden” (Bossert, 2002) Het begrip ziet in de eerste plaats op de bedrijfsvoering van die organisaties en komt voort uit de noodzaak om verantwoording af te leggen, c.q. toezicht te houden op de uitvoering van publiek (met belastinggeld) gefinancierde (overheids)taken. Het is daarmee onderdeel van het bredere begrip goed openbaar bestuur, dat niet alleen ziet op een (doelmatige en doeltreffende) bedrijfsvoering, maar ook op rechtmatigheid en het hanteren van algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Maar ook op democratische principes, zoals het nemen van maatregelen op basis van overleg en draagvlak, openheid en transparantie.
Bij Governance dient er een hechte samenhang te zijn tussen sturen, beheersen, toezien en verantwoorden. • Sturen: Richting geven aan het realiseren van organisatiedoelen, onder meer door het inrichten van de organisatie en het vormgeven van processen; • Beheersen: Nadat een organisatie is ingericht, moet een stelsel van maatregelen en procedures worden ingevoerd en gehandhaafd, zodat bestuurders de zekerheid krijgen dat de organisatie blijvend de juiste richting opgaat, dat wil zeggen de vastgestelde beleidsdoelstellingen realiseert; • Toezicht: Ten behoeve van alle belanghebbenden moet kunnen worden vastgesteld dat de doelstellingen van de organisatie (op strategisch niveau de vastgestelde beleidsdoelstellingen) worden gerealiseerd; • Verantwoorden: Over alle opgedragen taken en gedelegeerde bevoegdheden moet informatie worden verschaft, hieraan is gekoppeld het recht op decharge. Op strategisch niveau betekent dit dat het bestuur naast de verantwoording over de uitkomsten van de uitvoering van het beleid ook over het sturen, beheersen en toezicht verantwoording moet afleggen. De begrippen nader uitgelegd: Sturen Sturen is het proces waarbij beoordeeld wordt of de afgesproken doelstellingen zijn gerealiseerd. Dit is alleen mogelijk als de doelstellingen en de daarbij behorende resultaten, vooraf duidelijk beschreven en bepaalbaar zijn.
Ook de budgetten die voor deze resultaten beschikbaar zijn moeten voor alle belanghebbenden vooraf duidelijk zijn. 10
Dit klinkt logisch maar het is niet zo eenvoudig om dit te realiseren. De bijdragen van de deelnemers zijn concreet maar de diensten en producten die geleverd worden zijn vaak in algemene zin benoemd. Met goede sturing bereikt de gemeente dat de overeengekomen opdracht wordt gerealiseerd binnen de daarvoor afgesproken beleidsinhoudelijke en financiële kaders. Beheersen Bij beheersing gaat het met name over de scheiding van de rolverdeling van de bestuurlijke vertegenwoordiging in de diverse gemeenschappelijke regelingen en de actieve informatieplicht aan de raad. Ook gaat het hierbij om de ambtelijke coordinatie en ondersteuning van het college ten aanzien van de informatieverstrekking en advisering over de planning en control documenten van de gemeenschappelijke regelingen. Verantwoorden Bij de verantwoording van gemeenschappelijke regelingen ligt het accent op de geleverde prestaties en de daarbij horende financiële ontwikkelingen. Gemeenschappelijke regelingen leggen verantwoording af met behulp van een jaarlijks activiteitenverslag en een financieel verslag. Bij de oprichting van een gemeenschappelijke regeling worden afspraken gemaakt over de inhoud en verschijningsfrequentie van de verantwoordingsinformatie. Toezicht houden In 2002 is het bestuur en toezicht bij gemeenten uit elkaar gehaald (dualisme).
Door deze dualisering zijn (inmiddels) alle taken waarop de gemeenschappelijke regelingen betrekking hebben, bij wet aan het college overgedragen. Het zijn dus allemaal collegeregelingen. De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) daarentegen gaat nog steeds uit van een monistisch systeem. De leden van het algemeen bestuur (AB) kiezen uit hun midden een voorzitter en een dagelijks bestuur (DB). De wijziging op de Wet gemeenschappelijke regelingen die op 1 juli aanstaande in werking treedt, beoogt de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen te versterken. Zie voor een toelichting op deze nieuwe Wet paragraaf 2.1.2
1.2.2. Good governance De normen voor good governance kunnen als volgt worden samengevat: • Transparantie: Relevante informatie is voor belanghebbenden toegankelijk en begrotingen en jaarrekeningen en-verslagen zijn deugdelijk; • Democratische verantwoording: Er wordt publieke verantwoording afgelegd over de rechtmatigheid van de inning, het beheer en de besteding van publieke middelen, over de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleid en de behartiging van publieke taken, over de integriteit van de organisatie en over het “in control” zijn; • Effectiviteit en efficiency: Het beleid is zorgvuldig voorbereid, uitvoerbaar en handhaafbaar, de uitvoering van beleid is doelmatig en doeltreffend; • Vraaggerichtheid: Beleid wordt gebaseerd op vragen vanuit de samenleving en sluit aan op behoefte en problemen. Publieke organisaties vertonen lerend vermogen. In de bijlagen 2 en 3 zijn modellen opgenomen die bovenstaande deelprocessen en normen samenvatten.
1.2.3. Governance model bij Verbonden partijen. De Governance bij verbonden partijen bestaat uit 3 fasen te weten: de oprichtingsfase, de uitvoeringsfase en de evaluatie- en heroverwegingsfase.
11
Zoals gezegd heeft goed besturen te maken met processen, beleid, wetten en regels. Goed besturen gaat over een duidelijke rolverdeling in het behalen van de doelstellingen. Bij deelname aan verbonden partijen wordt uitgegaan van het volgende Governance model:
Figuur 1 Governance processen gemeenteraad en college
Het proces start met de oprichting. Na de oprichting is het belangrijk dat de Governance goed wordt uitgevoerd. Gedurende de samenwerking kunnen er omstandigheden zijn die aanleiding geven tot evaluatie en heroverweging. Maar ook zonder directe aanleiding is het goed om de samenwerking van tijd tot tijd te evalueren.
1.3
Doelstelling
De gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders hebben verschillende bevoegdheden en rollen als het gaat om verbonden partijen Als een verbonden partij wordt opgericht, zijn de rollen anders dan wanneer deze eenmaal in werking is. De Governance bij verbonden partijen bestaat zoals beschreven in paragraaf 1.2.3 uit 3 fasen te weten: de oprichtingsfase, de uitvoeringsfase en de evaluatie- en heroverwegingsfase. In deze nota wordt alleen ingegaan op fase twee te weten de uitvoeringsfase bij gemeenschappelijke regelingen. In een nieuw op te stellen nota verbonden partijen wordt ingegaan op alle fases (oprichtingsfase, uitvoeringsfase en evaluatie- en heroverwegingsfase) voor alle verbonden partijen. Het doel is om aan te geven welke instrumenten er ingezet kunnen worden om de sturing, beheersing, verantwoording en toezichtfunctie op gemeenschappelijke regelingen te versterken. Om hierop een antwoord te krijgen is de volgende hoofdvraag geformuleerd: Hoe kan het gemeentebestuur meer grip krijgen op de gemeenschappelijke regelingen? Om de hoofdvraag te kunnen beantwoorden zijn de volgende deelvragen geformuleerd: 1. Welke instrumenten zet het gemeentebestuur nu in om de sturing, beheersing, verantwoording en toezichtfunctie op gemeenschappelijke regelingen te versterken? 2.
Wat zou er nog beter kunnen ten aanzien van de vier sturingselementen om de grip op de gemeenschappelijke regelingen te verbeteren?
12
1.4
Afbakening
Een verbonden partij kan zijn een gemeenschappelijke regeling, een vennootschap en/of coöporatie of een vereniging en/of stichting. In dit onderzoek worden alleen de gemeenschappelijke regelingen besproken. Andere vormen van verbonden partijen worden in dit onderzoek buiten beschouwing gelaten.
1.5
Onderzoeksmethoden
Om de hoofd- en deelvragen te kunnen beantwoorden is er gebruik gemaakt van de volgende onderzoeksmethoden. Allereerst is er een theorieonderzoek uitgevoerd waarbij onder andere documenten van de Vereniging Zeeuwse Gemeenten (VZG) zijn geanalyseerd. Daarnaast is ook gekeken naar de belangrijkste wijzigingen in de nieuwe wet gemeenschappelijke regelingen en het gemeenschappelijke financieel toezichtskader (GTK) gemeenschappelijke regelingen. Vervolgens is er gekeken naar onze eigen praktijk. Hoe doet de gemeente Borsele het nu op het gebied van sturing, beheersing, verantwoording en toezicht houden op gemeenschappelijke regelingen en wat kan er beter? Door de theorie en de praktijk naast elkaar te leggen konden we conclusies trekken waaruit de aanbevelingen voort zijn gekomen.
1.6
Leeswijzer
In hoofdstuk twee worden de onderzoeksresultaten van het theorieonderzoek beschreven. In hoofdstuk drie staan de resultaten van het praktijkonderzoek beschreven. In hoofdstuk vier worden de conclusies beschreven met andere woorden wat kan er beter, gevolgd door de aanbevelingen in hoofdstuk vijf. In hoofdstuk zes is de bestuurlijke reactie op de aanbevelingen opgenomen. In hoofdstuk zeven en acht tenslotte zijn een literatuurlijst en de bijlagen weergegeven.
2.
Onderzoeksresultaten
In dit hoofdstuk staan de onderzoeksresultaten. Allereerst wordt in paragraaf 2.1 de theorie uitgelicht met betrekking tot de rapporten van de VZG, de nieuwe wet gemeenschappelijke regelingen en het GTK van de provincie Zeeland.
2.1
Theorieresultaten
2.1.1 Rapporten VZG Nieuwe richtlijnen VZG Rapport aanpak voor goede samenwerking tussen gemeenten en gemeenschappelijke regelingen De samenwerking tussen gemeenten en gemeenschappelijke regelingen is al jaren onderwerp van gesprek. Door de Vereniging Zeeuwse Gemeenten (VZG) is in 2015 een rapport uitgebracht met de titel “Aanpak voor een goede samenwerking tussen gemeenten en gemeenschappelijke regelingen” (Vereniging Zeeuwse Gemeenten, 2015).Het rapport geeft antwoord op de volgende drie vragen: • Hoe kunnen de gemeenten en de gemeenschappelijke regelingen tot een goede samenwerking komen? • Hoe kan de gemeenteraad grip krijgen en houden op de gemeenschappelijke regelingen? • Hoe houdt de gemeenteraad voldoende invloed op de taken die gemeenschappelijke regelingen uitvoeren?
13
Het rapport heeft als hoofddoel om de onderlinge samenwerking te verbeteren tussen gemeenten en gemeenschappelijke regelingen. Door heldere afspraken worden de rollen van opdrachtgever (deelnemer aan regeling) en opdrachtnemer (gemeenschappelijke regeling) verduidelijkt. Die duidelijkheid is voor alle betrokkenen belangrijk en kan volgens ons zorgen voor meer inzicht en begrip. De verbeteringen spitsen zich toe op de vier onderdelen van 'goed besturen'. Die onderdelen zijn: sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden. Verder staat in het rapport een voorstel voor de VZG-richtlijn, een bezuinigingsrichtlijn en een voorstel voor reservevorming. Ook is een Zeeuws model voor de gemeenschappelijke regelingen opgenomen met het verzoek om dit model voor de gemeenschappelijke regeling waar mogelijk als uitgangspunt te nemen bij aanpassingen van de gemeenschappelijke regeling. Voor een uitgebreid overzicht van de in het rapport gedane aanbevelingen verwijzen wij u naar het rapport, dat als bijlage is bijgevoegd. Rapport afspraken over samenwerken met gemeenschappelijke regelingen in Zeeland De implementatie van het rapport uit 2015 leidde op een aantal onderdelen tot vragen en heeft ook geleid tot gewijzigde inzichten.
Gelet hierop is door de VZG in november 2018 een herziene versie op het rapport uit 2015 uitgebracht met als titel ” Afspraken over samenwerken met gemeenschappelijke regelingen” (Vereniging Zeeuwse gemeenten, 2018). Dit rapport heeft als doel om de onderlinge samenwerking te verbeteren tussen opdrachtgever (gemeente) en opdrachtnemer (gemeenschappelijke regeling). Hiervoor zijn in het kader van ‘goed besturen’ afspraken gemaakt. Het zijn afspraken die acties vragen van gemeenschappelijke regelingen, van gemeenten en van het VZG-bestuur. De afspraken zijn verdeeld over de onderdelen sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht. Per gemeenschappelijke regeling zijn ambtelijke begeleidingscommissies ingesteld. Deze commissies hebben een prominente rol in de samenwerking: zij adviseren over ontwikkelingen en begeleiden de processen. De aanbevelingen uit het rapport zijn door de Zeeuwse gemeenteraden onderschreven. Daardoor zijn de aanbevelingen niet meer vrijblijvend maar gelden ze als afspraken. De belangrijkste aanbevelingen uit dit rapport zijn: •
• • •
Het instellen van een ambtelijke begeleidingscommissie1 die een advies opstelt voor de gemeenten over de ontwerpbegroting, de voorlopige jaarrekening en eventuele begrotingswijzigingen. Het voor een zienswijze voorleggen aan de raad van de voorlopige jaarrekening. Het uitvoeren van doelmatigheidsonderzoeken bij gemeenschappelijke regelingen. Het jaarlijks vaststellen van richtlijnen waaraan alle gemeenschappelijke regelingen zich bij het opstellen van de financiële stukken moeten houden.
Voor een uitgebreid overzicht van de in het rapport gedane aanbevelingen verwijzen wij u naar het rapport, dat als bijlage is bijgevoegd.
1
De ambtelijke begeleidingscommissies bestaan uit ambtelijke vertegenwoordigers van de deelnemende gemeenten (beleidsmatig en financieel). Deze commissies hebben een prominente rol in de samenwerking: zij adviseren over ontwikkelingen en begeleiden de processen.
14
VZG-richtlijnen begrotingen GR-en De VZG stelt elk jaar de richtlijnen vast voor het opstellen van de begrotingen van de GR-en (gemeenschappelijke regelingen) waaraan de Zeeuwse gemeenten deelnemen. Het advies hiervoorkomt van de hoofden financiën van de Zeeuwse gemeenten (zie bijlage). Dit advies is tijdens hetthema-overleg Bestuur en Financiën van 1 februari behandeld en is daarna voorgelegd aan het ABvan de VZG van 10 februari jl. Deze richtlijnen bevatten onder andere: • Het inflatiepercentage. Dit is het percentage waarmee de begroting mag stijgen. • Het toegestane percentage voor de reserve. • Het percentage voor de taakstellende bezuiniging. Tijdens de AB-vergadering bleek dat er behoefte is aan differentiatie van de richtlijnen voor elke afzonderlijke GR. Deze zou gebaseerd moeten zijn op meetbare criteria en ook uitlegbaar moeten zijn. Ook is er behoefte om de ontwíkkelingen rond de inflatie meer actueler mee te kunnen laten wegen en daar mogelijk een hernieuwd instrument voor te ontwikkelen. Dit om zoveel als mogelijk de vele tussentijdse begrotingswijzigingen van de diverse GR-en te voorkomen. De werkgroep Verbonden Partijen, waarvan de werkgroep VZG-richtlijnen onderdeel is, is gevraagd om nog dit jaar met een voorstel hiervoor te komen. De bedoeling is om dit in nauw overleg met de GR-en op te pakken.
Dit voorstel zal dan tijdens een volgend AB-overleg opnieuw aan de orde komen, zodat dit ook meegenomen kan worden in de begrotingen van 2024 en volgende jaren.
2.1.2 Nieuwe Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) De inwerkingtreding van de nieuwe Wgr is gepland op 1 juli 2022. Het deel van de wet dat rechten geeft aan volksvertegenwoordigers gaat dan direct in. Kortgezegd valt de wetswijziging uiteen in drie categorieën: • Het versterken van de positie van de gemeenteraden bij de besluitvorming in gemeenschappelijke regelingen via de introductie van een zienswijzeprocedure, een actieve informatieplicht van het bestuur naar de raden en de mogelijkheid voor de raden om een adviescommissie in te stellen. • Het creëren van aanvullende controle-instrumenten voor de gemeenteraden via de introductie van een gemeenschappelijk enquêterecht, de mogelijkheid van het instellen van een gemeenschappelijke onderzoekscommissie en een verduidelijking van de onderzoeksbevoegdheden van de lokale rekenkamer. • Het verbeteren van de positie van de gemeenteraden met betrekking tot het functioneren van de gemeenschappelijke regeling via het aanscherpen van de uittredingsregelingen, het aanpassen van de begrotingscyclus en het opnemen van de mogelijkheid van evaluatie van de regeling. De wijzigingen per 1 juli 2022 Van belang is echter, dat de wetswijziging directe werking heeft in de gevallen dat een aanpassing van de gemeenschappelijke regeling niet nodig is. Concreet betekent dit dat de volgende wijzigingen al direct per 1 juli a.s.
gelden: • de introductie van een verplichte zienswijzeprocedure voor de raden bij het treffen, wijzigen toe- en uittreden uit een regeling (artikel 1); • de introductie van de bevoegdheid voor de gemeenteraden om gemeenschappelijke adviescommissies in te stellen (artikel 24a); • een actieve informatieverplichting van het bestuur van de gemeenschappelijke regeling naar de deelnemende gemeenteraden (artikel 17), waarbij wel geldt dat de bepalingen over de wijze waarop inlichtingen worden verstrekt nog tot twee jaar na de wetswijziging in de gemeenschappelijke regeling mogen worden verankerd; 15
• •
de bevoegdheid om gemeenschappelijke onderzoekscommissies in te stellen (artikel 155g Gemeentewet en artikel 151g Provinciewet), en; de wijziging van de begrotingscyclus, waardoor er wordt aangesloten bij de gemeentelijke begrotingscyclus.
Deze nieuwe instrumenten gaan leiden tot een groot aantal (implementatie)werkzaamheden voor zowel de gemeenten als de gemeenschappelijke regelingen. Zo moeten er (1) zienswijzeprocedures worden ingericht bij het treffen, wijzigen toe- en uittreden uit een gemeenschappelijke regeling, (2) er moet besloten worden over de instelling van raadscommissies en de bevoegdheden die deze commissies toebedeeld krijgen, (3) er moet in een infrastructuur of reglement worden voorzien om een gemeenschappelijke onderzoekscommissie in te stellen en (4) de begrotingscycli moeten worden herzien.
2.1.3 Toezichtskader Provincie Het GTK GR-en heeft tot doel het creëren van transparantie in het financieel toezicht. Welke wetenregelgeving is van toepassing op de financiën van uw gemeenschappelijke regeling en hoe houdt deprovincie daar toezicht op? Transparantie en duidelijke kaders zijn van toegevoegde waarde voor dezowel uw gemeenschappelijke regeling als voor de deelnemende gemeenten en de provincie. Het GTK GR-en is op 19 april jl. door Gedeputeerde Staten van Zeeland vastgesteld. Het treedt formeel in werking bij de begroting 2024. Hiervoor is gekozen omdat ten tijde van het vaststellen ervanveel gemeenschappelijke regelingen al vergevorderd waren in het begrotingsproces 2023. Maar, omdat dit GTK GR-en, als gevolg van de gewijzigde Wgr, een voor de gemeenschappelijke regelingenen de gemeenteraden gunstige verruiming van de termijnen voor de zienswijzeprocedure en de begroting bevat, kunt u dit GTK GR-en desgewenst al toepassen op de begroting 2023. Dit toezichtkader is vooralsnog alleen van toepassing op alle gemeenschappelijke regelingen waar de provincie toezicht op houdt. Het ministerie van BZK houdt toezicht op de gemeenschappelijke regelingen waarin de provincie deelneemt. Omdat het ministerie van BZK dit GTK GR-en (nog) niet heeft vastgesteld, is het vooralsnog niet van toepassing op die gemeenschappelijke regelingen.
Uiteraard is de geldende wetgeving waarop dit GTK GR-en is gebaseerd wel van toepassing op alle gemeenschappelijke regelingen.
3.
Praktijkresultaten, wat doen we nu?
In de volgende paragrafen zal met betrekking tot de vier deelprocessen van Public Governance aangegeven worden wat de gemeente nu zoal doet. Met andere woorden volgen we de aanbevelingen uit de rapporten van de VZG op. Dit hoofdstuk geeft een antwoord op deelvraag 1.
3.1
Sturen
De gemeente beschikt over meerdere sturingsinstrumenten. Naast de Wet op de gemeenschappelijke regelingen en de gemeenschappelijke regelingen zelf zijn dit ook de notities van de VZG en de dienstverlenings- en prestatieovereenkomsten. De jaarlijkse VZG-richtlijnen voor begrotingen van gemeenschappelijke regelingen zijn ook een middel om te kunnen sturen op de uitgaven. Bij de programmabegroting en de jaarverantwoording wordt jaarlijks een paragraaf verbonden partijen opgesteld. De mogelijkheden om te sturen en toezicht te houden zijn echter wel beperkt.
16
De dienstverlenings- en prestatieovereenkomsten kunnen worden gezien als hard control instrumenten. In Soft controls bij de rijksoverheid (Vink & Kaptein, 2008) raken hard controls, zoals de naam al aangeeft, voornamelijk de hardere aspecten van de organisatie. Doelstelling hierbij is het gedrag van de medewerkers te beïnvloeden om zo de gestelde organisatiedoelen te realiseren. De jaarlijkse richtlijnen van de VZG worden overgenomen door het college en meegenomen bij de beoordeling van de begrotingen van de GR-en. De adviezen van de ambtelijke begeleidingscommissies worden hierbij ook meegenomen. Kijkend naar de opdracht die de raad het college heeft gegeven met betrekking tot de GR de Bevelanden, RUD Zeeland en de Veiligheidsregio Zeeland kan gesteld worden dat hiermee wel al een start is gemaakt. Binnen het bestuur van de GR de Bevelanden wordt steeds weer gekeken of de geplande uitgaven echt nodig zijn en de efficiency bevorderen. Bij de RUD bijvoorbeeld is een nieuwe systematiek van afrekenen afgesproken (P*Q) en deze systematiek wordt dit jaar nog geëvalueerd. Bij de VRZ moet het gesprek over een andere wijze van kostentoerekening nog plaatsvinden. Ondanks de gemaakte afspraken blijkt het toch lastig om voldoende grip te houden op de gemeenschappelijke regelingen waarin Borsele deelneemt.
De gemeentelijke bijdragen blijven jaarlijks stijgen en hiermee nemen ook de financiële en bestuurlijke risico’s toe.
3.2
Beheersen
Het college houdt als opdrachtgever zicht op de uitvoering, prestaties, kosten en risico’s van de gemeenschappelijke regelingen. Het college informeert daarnaast de gemeenteraad maandelijks over het reilen en zeilen van de gemeenschappelijke regelingen. De ambtelijke organisatie ondersteunt het college met informatieverstrekking, advisering en onderhoudt contact met de gemeenschappelijke regelingen. Binnen de gemeente Borsele is er vaak maar één ambtelijk aanspreekpunt per gemeenschappelijke regeling. Daarnaast zijn er ook nog anderen binnen de organisatie betrokken bij de advisering over de gemeenschappelijke regelingen. Denk hierbij aan financieel consulenten, communicatiemedewerkers, juridisch adviseurs en de concerncontroller. De concerncontroller stelt kaders op voor de sturing op gemeenschappelijke regelingen. Hij bemoeit zich nadrukkelijk niet met de inhoud van de advisering over de ingekomen stukken van de gemeenschappelijke regelingen. Uiteraard kan hij wel opmerkingen plaatsen bij de adviezen die door de inhoudelijk verantwoordelijke ambtenaren worden voorgelegd aan het college.
3.3
Verantwoorden:
Gemeenschappelijke regelingen leggen verantwoording af met behulp van een jaarlijks activiteitenverslag en een financieel verslag. Gemeenten kunnen hun zienswijzen ten aanzien hiervan kenbaar maken aan het Algemeen bestuur van de GR. Ook in Borsele wordt dit gedaan.
3.4
Toezicht:
Het college stuurt de verbonden partijen aan, houdt toezicht op en geeft verantwoording af richting de raad. Bij gemeenschappelijke regelingen is het DB is belast met het bestuur en het AB moet hierop toezichthouden. Om deze reden mogen het AB en DB niet gezamenlijk vergaderen en besluiten nemen en mag het DB zowel in aantal leden als gewogen stemmen geen meerderheid vormen in het AB.
17
4. Conclusies, wat kan er beter? In de volgende paragrafen zal met betrekking tot de vier deelprocessen van public governance aangegeven worden wat er nog kan worden verbeterd in de uitvoeringsfase. Met andere woorden volgen we de aanbevelingen uit de rapporten van de VZG op en zijn we voorbereid op de wijzigingen zoals opgenomen in de nieuwe wet WGR en het GTK. De conclusies geven een antwoord op de hoofdvraag en deelvraag 2.
4.1
Sturen
De gemeente Borsele beschikt niet over een nota verbonden partijen en dus ook niet over een eigen beleidskader voor het sturen op verbonden partijen. Bij het opstellen van de nota verbonden partijen is het van belang de doelstellingen zodanig te formuleren dat deze ook meetbaar gemaakt kunnen worden. Hierbij is het aan te raden de SMART methode toe te passen. Vragen die hierbij gesteld kunnen worden zijn: Specifiek: Wat willen we bereiken met de nota verbonden partijen, wat is er nodig en wie betrekken we bij het formuleren van de doelstellingen? Meetbaar: Hoe maken we de doelstellingen meetbaar? Wat gaan we doen met de uitkomsten? Hoe zorgen we dat er vergelijkingen tussen meetmomenten gemaakt kunnen worden? Acceptabel: Hoe creëren we draagvlak bij de diverse lagen binnen de organisatie? Realistisch: Hoe zorgen we ervoor dat we realistische doelstellingen formuleren die ook uitvoerbaar zijn? Hoe zorgen we voor balans tussen beheersen en accepteren van risico’s? Tijd: Binnen welke tijd moet de nota verbonden partijen gereed zijn? Wanneer willen we onze doelstellingen behaald hebben. Daarnaast geldt nog dat hoe groter het bestuurlijk/of financieel risico is, hoe intensiever de sturing op de gemeenschappelijke regeling en de informatievoorziening aan de gemeenteraad zou moeten zijn. De gemeente beschikt nog niet over een risicoprofiel.
Het is belangrijk om een risicoprofiel op te stellen, waarbij onderscheid wordt gemaakt hoe de risico’s worden beoordeeld, zowel inhoudelijk, bestuurlijk/politiek als financieel.
4.2
Beheersen
Ten aanzien van de bestuurlijke vertegenwoordiging in de GR-en waarin Borsele deelneemt is nog niet in alle gevallen de rolverdeling tussen die van opdrachtgever en eigenaar gescheiden ingevuld. Om ongewenste rolvermenging voorkomen is dit wel gewenst. Om de actieve informatieplicht van het college aan de raad te bevorderen is het wenselijk dat het onderwerp gemeenschappelijke regelingen als een standaard onderwerp wekelijks op de agenda van het college komt te staan. Ook is het gewenst om binnen de gemeentelijke organisatie een ambtelijk coördinator te benoemen voor alle gemeenschappelijke regelingen. Hij/zij krijgt de regie over het geheel van de gemeenschappelijke regelingen en heeft vooral een belangrijke rol bij de processen, grijpt in en stuurt bij wanneer dat nodig is. Hij/zij organiseert ook periodiek een overleg met alle betrokkenen.
18
Ten aanzien van de beheersing en de toetsing van de kwaliteit van geleverde prestaties is voor de ambtelijke begeleidingscommissies2 een belangrijke rol weggelegd. De begeleidingscommissies hebben een signalerende, toetsende en adviserende rol. Bij een aantal gemeenschappelijke regelingen moet een goede opzet en werking hiervan nog plaatsvinden. Gebleken is ook dat niet alle vertegenwoordigers in de ambtelijke begeleidingscommissies op de hoogte zijn van de VZGafspraken. Om de samenwerking en het lerend vermogen van de deelnemers binnen de eigen organisatie en de verschillende begeleidingscommissies te bevorderen kan gebruik worden gemaakt van de IMWR-cirkel. In het boek ‘Overheidsontwikkelmodel-inhoud en positiebepaling van het model’, wordt de IMWR-cirkel uitgelegd (Bestuursacademie Nederland, 2014). Via deze cirkel wordt uitgelegd hoe je invloed kunt uitoefenen op de cultuur door medewerkers aandacht te geven via Inspireren, Mobiliseren, Waarderen en Reflecteren. In bijlage 4 is deze cirkel met toelichting opgenomen. Naast de hiervoor in paragraaf 3.1 beschreven hard controls is het ook mogelijk om soft controls in te zetten. Vink en Kaptein (2008) omschrijven het begrip soft controls als volgt: de informele beheersmaatregelen binnen een organisatie die van invloed zijn op het gedrag van betrokkenen (Vink & Kaptein, 2008).
Soft controls (mensgerichte beheersinstrumenten) zijn met name gericht op houding en gedrag. Zo zal er niet alleen binnen het college maar ook vanuit de ambtelijke organisatie meer beleving moeten komen en zullen de verantwoordelijke personen ook hun verantwoordelijkheid moeten nemen. Hierna worden een aantal soft controls benoemd. Er is binnen de gemeentelijke organisatie geen coördinator benoemd voor alle gemeenschappelijke regelingen. Hij/zij krijgt de regie over het geheel van de gemeenschappelijke regelingen en heeft vooral een belangrijke rol bij de processen, grijpt in en stuurt bij wanneer dat nodig is. Hij/zij organiseert ook periodiek een overleg met alle betrokkenen.
4.3
Verantwoorden
Bij de verantwoording van gemeenschappelijke regelingen zou het accent meer moeten liggen op de geleverde prestaties en de daarbij horende financiële ontwikkelingen. Naast de hiervoor genoemde verantwoordingsdocumenten kunnen er met de gemeenschappelijke regelingen ook afspraken worden gemaakt over het beschikbaar stellen van data waarmee het beleid van de deelnemende gemeenten kan worden afgestemd met dat van de gemeenschappelijke regeling. Voor de beheersing van gestructureerde en ongestructureerde data is een bedrijfsbrede visie en een duidelijke aanpak vereist. Wanneer een gemeenschappelijke regeling de basisadministratie op orde heeft is het met de beschikbare data mogelijk een digitaal dashboard te ontwikkelen waarmee niet alleen het management van de gemeenschappelijke regeling beter kan sturen, maar waarmee ook de deelnemende gemeenten de monitoring van de gemaakte afspraken kan controleren. In Borsele is binnen het sociaal domein een pilot opgestart en inmiddels afgerond.Een van de aanbevelingen was om een data analist aan te stellen en om meer gebiedsgericht te gaan werken. Aan beide aanbevelingen is inmiddels uitvoering gegeven.
2
De ambtelijke begeleidingscommissies bestaan uit ambtelijke vertegenwoordigers van de deelnemende gemeenten (beleidsmatig en financieel). Deze commissies hebben een prominente rol in de samenwerking: zij adviseren over ontwikkelingen en begeleiden de processen.
19
Een ander instrument dat kan worden ingezet zijn effectindicatoren (outcome), waarmee de gemeenschappelijke regeling kan laten zien dat de beoogde effecten ook bereikt worden. Deze effectindicatoren kunnen worden opgenomen in de begroting en jaarverantwoording van de gemeente. Een effectindicator meet de gevolgen van de gerealiseerde doelstellingen.
4.4
Toezicht
In de praktijk functioneert het interne toezicht niet zoals de wetgever het heeft beoogd. AB- en DBleden zien en behandelen elkaar als collega’s waardoor er geen zakelijke verhouding is. De wijziging op de Wet gemeenschappelijke regelingen die naar verwachting binnenkort wordt vastgesteld beoogt de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen te versterken. Het gaat daarbij om de kaderstellende en controlerende rol van onder andere de gemeenteraden, bij de uitvoering van taken in gemeenschappelijke regelingen. Om de versterking te bereiken, wordt een aantal bestaande instrumenten van de volksvertegenwoordiging aangepast en aangevuld. Daarnaast richt het wetsvoorstel zich op het vergroten van participatiemogelijkheden van burgers en belanghebbenden bij de besluitvorming in gemeenschappelijke regelingen (Tweede Kamer, 2020). Het is goed om op basis van de wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen te kijken welke aanpassingen er gedaan kunnen worden om de toezichthoudende rol van de raad te versterken
5.
Aanbevelingen
Op basis van hetgeen hiervoor is benoemd aan mogelijke verbeterpunten kunnen de volgende aanbevelingen worden gedaan en kan een antwoord worden gegeven op de hoofdvraag. De aanbevelingen worden hieronder per onderdeel beschreven: Besturen 1. Stel een nota verbonden partijen op waarin kaders worden vastgelegd met betrekking tot deelname aan, het sturen op en het evalueren van gemeenschappelijke regelingen. Besteed hierbij ook aandacht aan het verbeteren van de sturing, beheersing, verantwoording en het toezicht op gemeenschappelijke regelingen. 2. Stel voor de gemeenschappelijke regelingen waarin Borsele deelneemt een risicoprofiel op, waarbij deze worden ingedeeld in categorieën op basis van het risico dat de gemeente loopt en waarbij voor iedere categorie een eigen sturings- en beheersingsarrangement wordt afgesproken. Omschrijf voor ieder arrangement welke instrumenten hierbij worden ingezet. Beheersen 3. Stel voor alle gemeenschappelijke regelingen een overzicht op waarin per gemeenschappelijke regeling het bestuurlijk opdrachtgeverschap en eigenaarschap duidelijk is omschreven. 4. Zorg ervoor de het onderwerp gemeenschappelijke regelingen wekelijks op de agenda van het college komt te staan. 5.
Stel een ambtelijk coördinator aan die voor alle gemeenschappelijke regelingen de regiefunctie vervult en beleg periodiek een bijeenkomst met alle inhoudelijke adviseurs en overige betrokkenen in de organisatie.
20
6. Zorg voor meer bewustzijn en betrokkenheid van de medewerkers binnen de ambtelijke organisatie en in de begeleidingscommissies en bevorder dit met gebruikmaking van de INWRcirkel. Verantwoorden 7. Maak afspraken met de GR-en over het beschikbaar stellen van data waarmee het beleid van de deelnemende gemeenten kan worden afgestemd met dat van de gemeenschappelijke regeling. 8. Zet nog meer in op het instrument van effectindicatoren (outcome), waarmee de gemeenschappelijke regeling kan laten zien dat de beoogede effecten ook bereikt worden en neem deze effectindicatoren ook op in de begroting en jaarverantwoording van de gemeente. Toezicht 9. Kijk op basis van de actualisatie van het VZG-rapport uit 2018, de wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen en het GTK welke aanpassingen er gedaan kunnen worden om de toezichthoudende rol van de raad te versterken. Advies ten aanzien van de aanbevelingen: Aanbevolen wordt om de aanbevelingen 1 /m 4 direct uitvoering te geven. Voor wat betreft de aanbevelingen 5 t/m 8 wordt geadviseerd om deze te heroverwegen nadat de actualisatie van het VZG-rapport uit 2018 is vastgesteld. Hierbij kunnen dan ook de aanpassingen uit de nieuwe Wgr en het GTK worden betrokken (aanbeveling 9). Op basis hiervan kan dan ook verder uitvoering worden gegeven aan de opdracht die de raad het college heeft gegeven om in gesprek te gaan c.q.
de opgestarte gesprekken voort te zetten met een aantal GR-en.
5.1 Verantwoordelijken In onderstaande tabel is aangegeven wie er voor de uitvoering van de afzonderlijke aanbevelingen als verantwoordelijke kan worden aangewezen.
21
6.
Bestuurlijke reactie college van B&W
Aanbeveling 1 Stel een nota verbonden partijen op waarin kaders worden vastgelegd met betrekking tot deelname aan, het sturen op en het evalueren van gemeenschappelijke regelingen. Besteed hierbij ook aandacht aan het verbeteren van de sturing, beheersing, verantwoording en het toezicht op gemeenschappelijke regelingen. Reactie college Het college onderschrijft deze aanbeveling en is van mening dat het college maar ook de raad met deze nota maar ook een nota verbonden partijen betere instrumenten in handen om de grip op de gemeenschappelijke regelingen in de toekomst te vergroten. Aanbeveling 2 Stel voor de gemeenschappelijke regelingen waarin Borsele deelneemt een risicoprofiel op, waarbij deze worden ingedeeld in categorieën op basis van het risico dat de gemeente loopt en waarbij voor iedere categorie een eigen sturings- en beheersingsarrangement wordt afgesproken. Omschrijf voor ieder arrangement welke instrumenten hierbij worden ingezet. Reactie college Het opstellen van een risicoprofiel en indeling in categorieën ziet het college als een goed hulpmiddel om gericht per categorie een eigen sturings- en beheersings arrangement af te spreken. Aanbeveling 3. Stel voor alle gemeenschappelijke regelingen een overzicht op waarin per gemeenschappelijke regeling het bestuurlijk opdrachtgeverschap en eigenaarschap duidelijk is omschreven.
Reactie college Het college onderschrijft deze aanbeveling en geeft hier uitvoering aan. Aanbeveling 4 Zorg ervoor de het onderwerp gemeenschappelijke regelingen wekelijks op de agenda van het college komt te staan. Reactie college Het college geeft uitvoering aan deze aanbeveling. Aanbeveling 5 Stel een ambtelijk coördinator aan die voor alle gemeenschappelijke regelingen de regiefunctie vervult en beleg periodiek een bijeenkomst met alle inhoudelijke adviseurs en overige betrokkenen in de organisatie. Reactie college Het aanstellen van een ambtelijk coördinator ziet het college als een goede aanvulling om zo beter te sturen op de processen met betrekking tot advisering over de gemeenschappelijke regelingen. De coördinator kan ook zorgen voor meer draagvlak en betere samenwerking in de verschillende begeleidingscommissies.
22
Aanbeveling 6 Zorg voor meer bewustzijn en betrokkenheid van de medewerkers binnen de ambtelijke organisatie en in de begeleidingscommissies en bevorder dit met gebruikmaking van de IMWRcirkel. Reactie college Het college onderschrijft de aanbeveling om het bewustzijn bij de medewerkers en in de begeleidingscommissie te bevorderen. Aanbeveling 7 Maak afspraken met de GR-en over het beschikbaar stellen van data waarmee het beleid van de deelnemende gemeenten kan worden afgestemd met dat van de gemeenschappelijke regeling. Reactie college Deze aanbeveling wordt eveneens onderschreven door het college om zo te komen tot een goede afstemming van beleid. Aanbeveling 8 Zet nog meer in op het instrument van effectindicatoren (outcome), waarmee de gemeenschappelijke regeling kan laten zien dat de beoogede effecten ook bereikt worden en neem deze effectindicatoren ook op in de begroting en jaarverantwoording van de gemeente. Reactie college Het opnemen en afstemmen van de effectindicatoren van de GR-en geeft goed inzicht in de mate waarin de effecten van het beleid gerealiseerd worden. Aanbeveling 9 Kijk op basis van de actualisatie van het VZG-rapport uit 2018 de wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen en het GTK welke aanpassingen er gedaan kunnen worden om de toezichthoudende rol van de raad te versterken.
Reactie college Hieraan wordt te zijner tijd ook uitvoering gegeven.
23
7.
Literatuurlijst
Bestuursacademie Nederland. (2014). Overheidsontwikkelmodel - Inhoud en positiebepaling van het model. Zaltbommel: Bestuursacademie Nederland. Bestuursacademie Nederland. (2020, September 11). Sheets lesdagen 1-6 module control. Normen voor Good Governance. Zaltbommel, Noord-Brabant, Nederland: Bestuursacademie Nederland. Bestuursacademie Nederland. (2020). Syllabus - Wat is control? Hilversum: Bestuursacademie Nederland. Bossert, J. (2002). Good Governance: de leidraad voor goed bestuur en management. Overheidsmanagement, 244-248. INK. (2020, juli 17). PDCA & IMWR. Opgehaald van INK.next: https://www.ink.nl/modellen/pdcaimwr/ KplusV. (2021). rapport Kertakenonderzoek gemeente Borsele. Arnhem: KplusV. Tweede Kamer. (2020). Wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen en enige andere wetten in verband met het versterken van de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen. Opgehaald van website van de Tweede Kamer: https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/wetsvoorstellen/detail?cfg=wetsvoorsteldet ails&qry=wetsvoorstel%3A35513 Vereniging Zeeuwse Gemeenten. (2015). Nieuwe aanpak Zeeuwse gemeenten en GR'en. Middelburg: Vereniging Zeeuwse gemeenten. Vereniging Zeeuwse gemeenten. (2018). Afspraken samenwerken met gemeenschappelijke regelingen in Zeeland. Middelburg: Vereniging Zeeuwse Gemeenten. Vink, H., & Kaptein, M. (2008). Soft controls bij de overheid.
Maandblad voor accountancy en bedrijfseconomie, Vol. 80: 256-263.
24
8.
Bijlagen
25
Bijlage 1. Overzicht bijdragen Verbonden partijen 2022
* de bijdrage aan de GGD Zeeland is inclusief de bijdrage aan Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland ( IJZ)
26
2
Governance model
Bron: (Sheets lesdagen 1-6 module control, 2020)
27
3.
Kenmerken Good Governance
Bron: (Bestuursacademie Nederland, 2020)
28
4
IMWR- cirkel
Inspireren Het prikkelen van de geest, het genereren van nieuwe ideeën, het creëren van een gevoel van betrokkenheid en uitdaging. Het elkaar enthousiast maken voor de bestaansreden van de organisatie, haar positie en kracht. Het ontwikkelen van een toekomstperspectief en ontdekken van mogelijkheden tot verbeteren en vernieuwen. Mobiliseren Het benutten van de inspiratie, het aanwenden en ontwikkelen van de capaciteiten en kwaliteiten van alle betrokkenen in en rond de organisatie (medewerkers, klanten, partners, bestuurders), om het toekomstperspectief, de doelstellingen en plannen van de organisatie te realiseren. Waarderen Betekent dat de leiding in overleg met medewerkers en andere betrokkenen bepaalt wat werkelijk van waarde is in het licht van haar missie en visie. Waarderen betekent ook oog en respect hebben voor elkaars rol en bijdrage, het beantwoorden van de behoeften van medewerkers aan erkenning voor gepleegde inspanningen en behaalde resultaten in lijn met de doelstellingen van de organisatie. Reflecteren Betekent de tijd nemen om terug te kijken op de resultaten die zijn behaald en de manier waarop dat is gebeurd. Het doel is op basis daarvan te leren. Reflectie kan plaatsvinden op diverse niveaus: het individu, het team of de organisatie als geheel. Reflecteren omvat ook het spiegelen met anderen.