Eindrapport Zorgfraude in beeld

Dit heeft als voordeel dat de toezichthouder doorgaans meer kennis en kunde ten aanzien van fraude in het sociaal domein heeft dan de politie. Zij kunnen elkaar versterken. In figuur 5.1 zijn de handhavingsbevoegdheden schematisch weergegeven. Hierna beschrijven we in paragraaf 5.3 de visies van de gemeenten op het toezicht. In paragraaf 5.4 komt de organisatie van het toezicht aan de orde. De toezichts- en handhavingspraktijk komt in paragraaf 5.5 en 5.6 aan de orde.

58 Artikel 2.3.10 lid 1 aanhef en onder a Wmo 2015 in samenhang met artikel 2.4.1 lid 1 Wmo. 59 Artikel 2a lid 2 en onder c Uitvoeringsregeling Wmo 2015. 60 Buitengewoon Opsporingsambtenaar.

60

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

FIGUUR 5.1: OVERZICHT VAN HANDHAVINGSBEVOEGDHEDEN OP GROND VAN DE WMO EN JEUGDWET

5.3

Gemeentelijke visies op toezicht In deze paragraaf wordt ingegaan op de (beleidsmatige) visie van de gemeenten in de regio op toezicht en handhaving. Een visie op toezicht en handhaving heeft een belangrijke functie, omdat dat richting geeft en een kader biedt voor het nemen van beslissingen en het plannen van acties. Een visie op toezicht en handhaving helpt een heldere, gezamenlijke aanpak te ontwikkelen om fraude te voorkomen, te signaleren en te bestrijden. Daarnaast helpt een visie om een duidelijke opdracht te formuleren die de toezichthouders een kader biedt bij het uitvoeren van hun werkzaamheden.

5.3.1

Beleidsmatige visie De zeven gemeenten in de regio Noord-Limburg hebben geen specifiek beleid ten aanzien van de aanpak van zorgfraude. De gemeenten beschikken evenmin over een formele visie op toezicht en handhaving. Geen van de zeven gemeenten in Noord-Limburg heeft een visie op toezicht en handhaving in het kader van de Wmo en Jeugdwet vastgesteld. De gemeente Venlo heeft een Beleidsplan Handhaving Sociaal Domein, waarin een visie, werkwijze en afwegingskader is opgenomen ten aanzien van toezicht en handhaving in de Wmo, Jeugdwet en

61

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

Participatiewet.61 Dit beleidsplan is een product van de samenwerkende gemeenten en is begin 2019 door in ieder geval een aantal gemeenten geformaliseerd. In 2023-2024 deden de toezichthouders echter een uitvraag bij de gemeenten over wat zij van het toezicht op de Wmo en de Jeugdwet verwachten. In deze uitvraag is onder meer gevraagd naar de visie die de gemeenten hebben op toezicht. Hieruit kwamen weinig duidelijke antwoorden.62 Gemeenten geven aan geen visie te hebben of beschrijven hier alleen hun voorkeuren en verwachtingen van de samenwerking met de toezichthouder. Alleen de gemeente Venlo verwijst naar het Beleidsplan Sociaal Domein. In het beleidsplan is geen visie op toezicht beschreven, maar wel een visie op handhaving: “Het principe van hoogwaardig handhaven wordt doorgetrokken naar de uitvoering van de Wmo en de Jeugdwet. Dit bestaat uit vier stappen én ketensamenwerking, die samen de cirkel van naleving vormen. Het samenwerken en kennis delen binnen de keten is hierbij cruciaal. Het doel van hoogwaardig handhaven is dat uitkeringsgerechtigden, cliënten en zorgaanbieders zich bewuster worden van de regels en hoe ze deze regels, ten voordele van henzelf, het beste kunnen naleven. De nadruk ligt op preventie door 1. Heldere communicatie en 2. Goede dienstverlening. Hierdoor is sprake van ‘hoogwaardig’ handhaven.

De term handhaving beperkt zich tot controleren en sanctioneren, zijnde de repressieve middelen. Verdere uitgangspunten zijn: vertrouwen in de burger en voorkomen van oneigenlijk gebruik, misbruik en niet-gebruik. Wij willen voorkomen dat burgers in een problematische situatie geraken. Het uitgangspunt van vertrouwen in burgers en ook in samenwerkende partners, zoals zorgaanbieders, raakt daarmee de kern van gezamenlijke dienstverlening. Wanneer dat vertrouwen wordt geschonden, volgt ook een passende maatregel: ‘’high trust, high penalty’’. Daarnaast zetten we in op repressieve handhaving door 3. Controles en het daadwerkelijk corrigeren en 4. Sanctioneren bij gebleken onrechtmatigheid.” -Beleidsplan Handhaving Sociaal Domein, Venlo 5.3.2

Visie in de praktijk Uit gesprekken volgt dat gemeenten een wisselende houding hebben ten aanzien van toezicht. Gemeenten benoemen het dilemma tussen enerzijds een doelmatige aanpak en vertrouwen en anderzijds de nadruk op controle en rechtmatigheid. De gemeente Venlo ziet dat de aanpak van zorgfraude nodig is en wil ook investeren in toezicht op Wmo en Jeugdwet. Gesprekspartners uit de gemeenten Peel en Maas en Horst aan de Maas geven aan dat zij vertrouwen en kwaliteit belangrijker vinden dan controle en rechtmatigheid, omdat dit naar hun inschatting eerder zal leiden tot regelnaleving door zorgaanbieders. De gemeente Beesel geeft aan dat soms te ver wordt doorgeschoten naar de rechtmatigheid en focus op controle. Daarbij wordt door enkele gesprekspartners van Bergen en Gennep twijfels geuit over de effectiviteit van toezicht, omdat de ervaring is dat in de praktijk handhavend optreden lastig is door onder meer hoge bewijslast. Om deze reden leggen gesprekspartners meer nadruk op preventie door onder andere korte lijnen te houden met cliënten en zorgaanbieders.

61 Bij de inrichting van het toezicht op de Wmo en Jeugdwet zijn er gemeenten die ervoor kiezen het toezicht bij handhaving op

de Participatiewet te plaatsen. De wetgeving tussen het toezicht op Wmo en Jeugdwet en handhaving op de Participatiewet verschilt van elkaar, waardoor in de praktijk blijkt dat het lastig is deze functies te harmoniseren. Gemeenten hebben verschillende beweegredenen dit wel te doen, zoals de wens voor één beleidsplan in het kader van handhaving óf te weinig middelen voor een aparte functie voor toezicht op Wmo en Jeugdwet. 62 Toezichthouders Wmo en Jeugdwet, Werkprogramma 2024.

62

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

In gesprekken met gemeenten wordt duidelijk dat ze om verschillende redenen het toezicht niet graag uit handen geven. Gemeenten vertrouwen op de inrichting van hun eigen organisatie, professionaliteit van de eigen medewerkers, korte lijntjes met inwoners en zorgaanbieders en op de samenwerking met de MGR en hun controlebevoegdheden. De gemeente Horst aan de Maas doet controles op de 25 casussen waar de grootste budgetten mee gemoeid zijn. De gemeente Peel en Maas controleert declaraties op afwijkingen en gaat altijd eerst zelf in gesprek met aanbieders voordat zij zich tot de MGR of toezicht wenden. Gesprekspartners hebben weinig tot geen ervaring met oneigenlijk gebruik of misbruik van de wetten of zorgfraude en vinden het moeilijk de risico’s te duiden in de eigen gemeente. Door het ontbreken van een duidelijke visie ontbreekt een gezamenlijke opdracht aan de toezichthouder. Gemeenten kennen de toezichthouders niet goed en weten niet wat zij van toezichthouders mogen verwachten. Tegelijkertijd weten de toezichthouders niet wat gemeenten van hen verlangen. Zo geeft een gesprekspartner aan: “Toezicht staat ver van de gemeente af, dus we hebben ook geen zicht op wat zij doen en wat zij voor ons kunnen betekenen”. De gemeente Venlo staat hier anders tegenover.

Ook hier geven de gesprekspartners aan dat toezicht en handhaving lastig is, omdat het Rijk weinig handvatten geeft de functie goed uit te kunnen voeren. Desondanks zien zij de meerwaarde van toezicht en een goede toezichtorganisatie, zodat ook inkleuring kan worden gegeven aan ‘High penalty’ als het fout gaat. Zij zouden dan ook meer willen investeren in deze functie.

5.4

Organisatie van het regionale toezicht Sinds 2016 werken de zeven Noord-Limburgse gemeenten samen om het toezicht op de Wmo en de Jeugdwet efficiënter en minder kwetsbaar te maken. Grotere teams van toezichthouders zorgen namelijk voor minder kwetsbaarheid, bijvoorbeeld in geval van ziekte, en zijn efficiënter, omdat een onderzoek regionaal wordt opgepakt in plaats van dat meerdere gemeenten hun eigen onderzoek moeten uitvoeren.63 De samenwerking is vastgelegd in een samenwerkingsconvenant 2022-2023 en een samenwerkingsovereenkomst 2022-2023.64 Het samenwerkingsconvenant bevat afspraken ten aanzien van het kwaliteitstoezicht. De samenwerkingsovereenkomst bevat afspraken ten aanzien van de rechtmatigheid: het voorkomen, bestrijden en opsporen van fraude bij de uitvoering van de Wmo en de Jeugdwet. Met het oog op de regionale samenwerking is een verwerkersovereenkomst opgesteld die de privacy van (bijzondere) persoonsgegevens van cliënten regelt. Voor adequaat toezicht is een goede organisatie vereist. De Rijksoverheid heeft voor toezicht een kaderstellende visie op toezicht opgesteld.65 Deze visie geeft zes principes voor een goede inrichting, organisatie en uitvoering van toezicht. Zo kan de toezichthouder niet onafhankelijk zijn als hij vanuit de organisatie inhoudelijk gestuurd wordt. De zes principes zijn: 1.

Selectief toezicht: capaciteit past bij de grootte van de organisatie en wordt zo effectief mogelijk ingezet op basis van afweging van risico’s, kosten & baten en risicoanalyses. 63 BMC, Hoe kan het toezichthouderschap het best georganiseerd worden? 2020. Evaluatie toezicht kwaliteit Wmo, 2020-2021. 64 Het samenwerkingsconvenant kan tot 2028 jaarlijks stilzwijgend worden verlengd. De gemeente Venlo adviseert jaarlijks de

zes andere gemeenten over mogelijke verlenging van de overeenkomst. 65 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Minder last, meer effect. Zes principes van goed toezicht, 2005.

63

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

2. Samenwerkend: toezichthouders werken samen met gemeenten, contractmanagers en zorgaanbieders. 3. Onafhankelijk: toezicht kan zonder enige beïnvloeding door anderen zoals inkoop, Toegang, beleid of politiek, het toezicht uitvoeren. 4. Transparant: toezichthouder kan keuzes inzichtelijk maken en legt hierover verantwoording af aan de colleges. 5. Professioneel: de toezichthouder is flexibel en integer en vervult een onafhankelijke maar samenhangende rol in het beleidsproces. 6. Slagvaardig: toezicht is zacht waar het kan en hard waar het moet. Pas als de situatie dat vereist grijpt de toezichthouder in. De regio Noord-Limburg heeft twee toezichthouders die verantwoordelijk zijn voor het kwaliteits- en rechtmatigheidstoezicht.66 De toezichthouder kwaliteit werkt onder dagelijkse leiding, toezicht en verantwoordelijkheid van de gemeente Venlo. De gemeente Venlo draagt daarbij zorg voor de borging van de kwaliteit van opleidingen, trainingen, vaardigheden, enzovoort.67 De regionale recherche en de gemeente Venlo stellen beide een fte beschikbaar voor het rechtmatigheidstoezicht.68 Daarnaast is de gemeente Venlo als centrumgemeente verantwoordelijk voor het toezicht op Beschermd Wonen voor alle gemeenten in zowel Noord- als Midden-Limburg. De kosten voor het regionale toezicht zijn onder de deelnemende gemeenten op basis van inwoneraantal verdeeld.

De afgelopen jaren was er betrekkelijk veel verloop bij de toezichthouders. In gesprekken is aangegeven dat de toezichthouders uit een ander werkveld komen (zoals het wijkteam) en dat zijn nog geen ervaring hadden als toezichthouder toen zij werden aangesteld. Verschillende gesprekspartners van de gemeente Venlo zien als aandachtspunt dat de toezichthouders beter zouden kunnen worden ondersteund, gefaciliteerd en begeleid vanuit de gemeente, ook om de kennis/expertise en kwaliteit van de uitvoering van het toezicht beter te borgen. De zeven colleges houden volgens de samenwerkingsovereenkomst inspraak op de werkzaamheden van de toezichthouders via de Regionale werkgroep toezicht Wmo en Jeugdwet (de Rwt). Iedere deelnemende gemeente stelt een aandachtfunctionaris aan die deelneemt in de Rwt.69 De Rwt heeft als taak gezamenlijk een plan van aanpak op te stellen met een prioriteringssysteem, het bewaken van de voortgang van onderzoeken en het informeren over ontwikkelingen op het toezichtsgebied. De Rwt komt op dit moment een keer in de twee maanden samen. Uit gesprekken volgt dat in deze overleggen toezichthouders verantwoording afleggen over de voortgang van meldingen en onderzoeken. Ook worden resultaten van onderzoeken besproken. De toezichthouder verstrekt daarnaast kwartaalrapportages van meldingen en een jaarverslag/evaluatie met daarin de verrichte werkzaamheden.

Ook informeert de toezichthouder de aandachtfunctionarissen over de ontwikkelingen in het vak toezicht. De toezichthouders stellen zelf een plan van aanpak op en vullen zelf hun tijdsbesteding en prioritering in. Dit plan van aanpak dragen zij vervolgens ter accordering aan bij het Rwt.

66 In 2022 werkten de twee toezichthouders samen 1,56 fte (0,89 fte kwaliteit en 0,67 fte rechtmatigheid). Er is ruimte om 2,8 fte

te vullen. 67 Artikel 12 en 15 Samenwerkingsconvenant toezichthoudende ambtenaar Wmo in het kader van de Wmo 2015. 68 Artikel 3 Samenwerkingsovereenkomst Toezicht rechtmatigheid Wmo en Jeugdwet regionale recherche Noord-Limburg 20222023. 69 Artikel 7 Samenwerkingsovereenkomst Toezicht rechtmatigheid Wmo en Jeugdwet regionale recherche Noord-Limburg 20222023.

64

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

Sinds 2024 is het kwaliteits- en rechtmatigheidstoezicht, door overlap in de daarvoor benodigde kennis, kunde en vaardigheden, samengevoegd in één functie: beide toezichthouders voeren zowel het kwaliteits- als rechtmatigheidstoezicht uit. Beide toezichthouders zijn functioneel ondergebracht bij de sociale recherche van de gemeente Venlo. Toezichthouders geven aan dat zij weinig overlap ervaren tussen de werkzaamheden van de sociale recherche van de Participatiewet en het toezicht op de Wmo en de Jeugdwet. Zij halen weinig inhoudelijke meerwaarde uit hun werkomgeving en ervaren dat toezicht op een eiland staat.70 Dit is geen ideale situatie. Op dit moment wordt onderzocht of het mogelijk is de toezichthouder bij de MGR onder te brengen (zie ook de volgende paragraaf). 5.4.1

Verantwoordelijkheidsverdeling MGR en Toezicht De taken en verantwoordelijkheden van contractmanagers (de MGR) en toezichthouders liggen in het verlengde van elkaar en overlappen elkaar soms ook. Dit wringt in de praktijk. Contractmanagement beheert contracten tussen gemeenten en zorgaanbieders. Contractmanagers onderhouden relaties met aanbieders, monitoren prestaties en rapporteren over resultaten en risico’s. Ook hebben gemeenten de MGR gemachtigd toe te zien op de naleving van contractafspraken en kwaliteit. De toezichthouder controleert of zorgverlening daadwerkelijk en conform wettelijke, gemeentelijke regelgeving en contractele afspraken heeft plaatsgevonden. Op dit moment hebben de colleges op grond van de Wmo en de verordening Jeugdwet toezichthouders aangesteld die toezicht houden op de naleving van het gestelde bij of krachtens deze wetten. Ook hebben de colleges de MGR gemachtigd tot het uitvoeren van controle- en fraudeonderzoek voor de Jeugdwet en de Wmo. In de Jeugdwet is dit ook mogelijk, omdat het college een persoon kan aanwijzen controle- en fraudeonderzoeken uit te voeren.71 De Wmo kent het controle- en fraudeonderzoek niet. Het college heeft dus ook niet de mogelijkheid een persoon, anders dan de toezichthouder, aan te wijzen om deze controles uit te voeren.

Wel kan het college (beperkte) gegevens opvragen bij de aanbieder ter verantwoording van zijn ingediende declaraties of ter controle op de maatwerkvoorziening van de cliënt.72 Kortom kan de MGR formeel gezien geen controle- en fraudeonderzoeken uitvoeren, waar de verwerking van persoonsgegevens noodzakelijk is.73 Het is dan ook onduidelijk voor welke taak of bevoegdheid van het college de MGR gemachtigd is deze controles uit te voeren en waar deze controles zich onderscheiden van een toezichtonderzoek. Veel gesprekspartners van gemeenten geven aan dat de scheidslijn tussen contractmanagement en toezicht onduidelijk is. De vraag speelt of het toezicht bij de MGR geplaatst moet worden. Gesprekspartners in verschillende gemeenten gaan ervan uit dat toezichthouders en de MGR hun werkzaamheden beter kunnen afstemmen en kennis en middelen efficiënter kunnen inzetten als zij binnen dezelfde organisatie gaan werken. Ook kunnen toezichthouders volgens gesprekspartners gebruik maken van kennis en expertise die beschikbaar is bij de MGR, zoals een data-analist en een financieel expert. Daartegenover staat dat het toezicht en contractmanagement verschillende functies en rollen zijn. Contractmanagement heeft een privaatrechtelijke (klant)relatie met de zorgaanbieder, terwijl de toezichthouder optreedt

70 Samenwerking Noord-Limburg Toezicht Wmo en Jeugdwet. Evaluatie 2023, p. 8. 71 Artikel 7.4.0 lid 1 aanhef en onder d Jeugdwet. 72 Artikel 5.2.2 lid 1 Wmo 2015 en Kamerstukken II 2013/14, 33811, nr. 3, p. 147. 73 De MGR heeft op grond van de Wmo geen mogelijkheden persoonsgegevens van cliënten te verwerken. Onderzoeken waar de

verwerking van persoonsgegevens niet aan te pas komen zijn wel mogelijk.

65

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

vanuit zijn bestuursrechtelijke bevoegdheden. Deze ontleent de toezichthouder aan titel 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht.74 De MGR heeft in opdracht van het Dagelijks Bestuur van de MGR onderzocht of toezicht bij de MGR gepositioneerd kan worden. Ter invulling van deze positionering heeft de MGR ook de opdracht gekregen een toezicht- en handhavingskader Wmo en Jeugdwet op te stellen. In dit kader wordt het regionale beleidsplan geactualiseerd en bevat de wettelijke grondslagen en belegging van verantwoordelijkheden. Ook geeft het kader inzicht in taken, rollen en bevoegdheden op regionaal niveau met betrekking tot het toezicht en handhaving binnen de Wmo en de Jeugdwet.75 De MGR staat positief tegenover deze positionering, maar heeft nog niet uitgewerkt hoe om te gaan met de onafhankelijkheid en bevoegdheden van de toezichthouder.76 Gesprekspartners van gemeenten geven aan dat de borging van de onafhankelijkheid van de toezichthouder een voorwaarde is voor het positioneren van het toezicht bij de MGR. Ook wordt gewezen op het belang om duidelijke afspraken te maken over de onderlinge bevoegdheden, taken en verantwoordelijkheden tussen de toezichthouders en contractmanagers.

5.5

Toezicht in de praktijk De toezichthouder is op grond van artikel 5:11 Awb belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de wet. Bij de uitvoering van het toezicht kan onderscheid worden gemaakt tussen reactief en proactief toezicht en kwaliteits- en rechtmatigheidstoezicht. In paragraaf 5.5.1 staan we allereerst stil bij de uitvoering van het reactief en proactief toezicht in de praktijk. In paragraaf 5.5.2 gaan we nader in op de uitvoering van een onderzoek, waarbij we onderscheid maken tussen het uitvoeren van een kwaliteitsonderzoek en het uitvoeren van een rechtmatigheidsonderzoek. In paragraaf 5.5.3 staat handhaving centraal. In deze paragraaf wordt ter illustratie een aantal casussen uitgelicht. De toezichthouders zijn gevraagd een aantal illustratieve of veelvoorkomende casussen aan te dragen welke met hen zijn besproken. Gevraagd naar de aard van de casuïstiek en kijkend naar de registraties van de toezichthouders blijkt dat de meldingen en toezichtcasussen vooral gaan over oneigenlijk gebruik, onrechtmatigheid en kwaliteit, maar niet zozeer over daadwerkelijk frauduleus handelen.

5.5.1

Reactief en proactief toezicht Het toezicht op naleving van de Wmo en de Jeugdwet wordt doorgaans op twee verschillende manieren geïnitieerd: proactief en reactief. Bij reactief toezicht doet de toezichthouder onderzoek naar aanleiding van een signaal of melding. Afhankelijk van de melding óf het signaal ziet het toezicht op (meerdere) inwoners of zorgaanbieders. Proactief toezicht houdt in dat het toezicht risicogestuurd of thematisch wordt uitgevoerd, waarbij de toezichthouder toezicht houdt op basis van een bepaald thema en/of een risicoanalyse. Zo kunnen 74 Zo mag de toezichthouder plaatsen betreden, inlichtingen en zakelijke gegevens vorderen. Eenieder is op grond van artikel 5:20

Awb verplicht medewerking te verlenen, door bijvoorbeeld een deur te openen, inzage te geven in een identiteitskaart of administratie te overleggen. Het weigeren van medewerking is strafbaar (artikel 184 Wetboek van Strafrecht). 75 Monique Jacobs en Paul Bongers, Adviesnota Algemeen Bestuur, project: toezicht en handhaving Noord- en Midden-Limburg 30 mei 2024. 76 Monique Jacobs, Paul Bongers, Aniek Janssen, Adviesnota Algemeen Bestuur, project: toezicht en handhaving Noord- en Midden-Limburg, 27 november 2024.

66

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

zorgaanbieders gericht worden geselecteerd voor een controle. Bijvoorbeeld aanbieders die dezelfde vorm van begeleiding bieden óf zorgaanbieders die alle eenzelfde kenmerk hebben, zoals een hoog winstpercentage. Door middel van een risicoanalyse kan in kaart worden gebracht waar zich de grootste risico’s op zorgfraude voordoen. Op basis hiervan kan een meer beredeneerde keuze worden gemaakt over het inzetten van de schaars beschikbare toezichtcapaciteit en het stellen van prioriteiten bij toezicht en handhaving. Dit draagt bij aan de effectiviteit van het toezicht. Reactief toezicht In Noord-Limburg vindt het toezicht hoofdzakelijk reactief plaats op basis van binnenkomende signalen. Toezichthouders ontvangen zowel interne (van deelnemende gemeenten zelf) als externe signalen (van buiten de gemeenten). Deelnemende gemeenten verzamelen signalen bij de aandachtfunctionaris die hun signalen met de toezichthouders delen. Inwoners of aanbieders kunnen via de website van deelnemende gemeenten een signaal delen. Op de website van deelnemende gemeenten staat een verwijzing naar het meldpunt zorgsignalen op de website van de gemeente Venlo. Ook wordt in de beschikking van inwoners naar de website verwezen. Via een formulier kan eenieder (anoniem) een signaal delen over (vermoedens van) mogelijke problemen met kwaliteit of onrechtmatigheden in de zorg.

De website noemt expliciet dat het kan gaan over pgb’s of over een gecontracteerde partij. De meldingen van dit meldpunt komen binnen in een e-mailbox die door de toezichthouders wordt beheerd. Aanbieders kunnen calamiteiten in het kader van de Wmo melden via het formulier op de website van de MGR.77 Voor calamiteiten binnen Jeugdzorg wijst de MGR door naar de betreffende gemeente.78 Voor het delen van signalen met de MGR heeft de MGR een digitaal formulier waarmee gemeentemedewerkers kunnen melden. Ook toezichthouders hebben toegang tot deze signalen. In de praktijk blijkt dat niet alle gemeenten deze website gebruiken, maar signalen, via beleidsmedewerkers of aandachtfunctionarissen, rechtstreeks bij toezichthouders of contractmanagers van de MGR melden. Als een signaal binnenkomt beoordelen toezichthouders de prioriteit van het signaal met behulp van een afwegingskader. Dit afwegingskader bepaalt met welke prioriteit een melding wordt opgepakt. Het afwegingskader stelt vier vragen, die met ja of nee beantwoord kunnen worden. — Is de veiligheid in het geding? — Zijn er meer dan tien cliënten in zorg? — Zijn er meer meldingen over de zorgaanbieder/budgethouder bekend? — Heeft de zorgaanbieder/budgethouder eerder gefraudeerd? Hoe meer vragen met ‘ja’ worden beantwoord, des te groter de prioriteit van de melding.

Als de veiligheid (zowel sociale als fysieke veiligheid) mogelijk in het geding is, krijgt de melding direct prioriteit. Het aantal meldingen dat de toezichthouders vanuit de zeven gemeenten ontvangen is beperkt. Er zijn geen eenduidige overzichten beschikbaar die per jaar aangeven hoeveel meldingen er zijn gedaan, wat de herkomst was van de melding, wat de melding betrof, hoe deze is opgepakt en afgehandeld. Wel stellen de toezichthouders Exceldocumenten op, maar vanwege de ongelijksoortigheid van die documenten en de betreffende jaartallen is het niet 77 Meldingsformulier | Sociaal Domein Limburg-Noord. 78 Meldpunt Jeugdzorg | Sociaal Domein Limburg-Noord.

67

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

mogelijk per jaar een uitsplitsing te maken van aantallen. Over de jaren 2020-2021 zijn cijfers beschikbaar van het aantal meldingen en de herkomst ervan. Deze staan hieronder weergegeven in tabel 5.1. TABEL 5.1: MELDINGEN AAN TOEZICHTHOUDERS M.B.T. RECHTMATIGHEID 2020 EN 2021

Melder Venlo Horst aan de Maas Gennep Peel en Maas Venray Beesel Bergen Sociale verzekeringsbank IKZ Overige Anoniem

Aantal meldingen 19 3 1 0 0 0 0 5 2 2 1

In 2020 en 2021 is in drie zaken waarin is gemeld, geconstateerd dat er sprake was van onrechtmatigheid. In de overige gevallen bleek daar geen sprake van te zijn of zijn de meldingen doorgezet omdat de toezichthouders niet bevoegd waren. Over 2022 zijn geen cijfers over de herkomst van meldingen beschikbaar. In het document ‘Evaluatie toezicht 2022’ staat vermeld dat in 2022 20 meldingen over rechtmatigheid zijn binnengekomen via het meldpunt zorgsignalen of het emailadres meldpuntzorg@venlo.nl. Van deze meldingen waren 6 meldingen ook daadwerkelijk bestemd voor het meldpunt zorgsignalen Wmo en Jeugdwet. In 2022 zijn 18 meldingen afgehandeld. In 2023 zijn veertien binnengekomen, in 2024 waren dat drie meldingen. Zoals uit paragraaf 3.5.5 bleek is het aantal meldingen aan de MGR beduidend hoger, dit waren er 95 in 2024. Gesprekspartners bij gemeenten geven als reden voor het lage aantal meldingen dat zij vaker signalen met de MGR, dan met de toezichthouders delen. Daarvoor wordt onder meer als reden genoemd dat het team van toezicht veel personele wisselingen heeft gekend, waardoor zij niet goed bekend zijn met de toezichthouders. Veel signalen hebben bovendien betrekking op contractafspraken, waardoor het eenvoudiger en logischer is de signalen bij de MGR neer te leggen. Ook geven sommige gesprekspartners aan ervan uit te gaan dat de MGR die signalen met het toezicht deelt.

Daarover bestaan echter geen duidelijke en vastgelegde afspraken en in de praktijk gebeurt het ook niet standaard. Een andere verklaring die door verschillende gesprekspartners wordt gegeven voor het lage aantal meldingen en het ontbreken van signalen die duiden op zorgfraude is dat veel toegangsmedewerkers onvoldoende bekend zijn met risico-indicatoren en fraudetactieken. Een gesprekspartner van de gemeente Gennep geeft voor het uitblijven van signalen aan dat dit vermoedelijk komt doordat fraudeurs steeds beter worden in het verhullen van hun fraudetactieken waardoor deze niet worden opgemerkt. In 2024 werd door deze gemeente slechts één keer een signaal gemeld bij de aandachtfunctionaris. Een ander voorbeeld dat door gesprekspartner wordt genoemd is dat cliënten mogelijk zodanig gemanipuleerd worden door de zorgverlener waardoor ze tijdens keukentafelgesprekken, of regiegesprekken niet bij machte zijn om misstanden kenbaar te maken.

68

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

Proactief toezicht Het proactief toezicht staat sinds 2020-2021 op de agenda van de toezichthouders, maar het staat volgens de gesprekspartners nog steeds in de kinderschoenen. De laatste jaren wordt het toezicht wel meer proactief ingevuld. Dit heeft mede te maken met het feit dat het aantal signalen dat met de toezichthouders wordt gedeeld (erg) beperkt is. In het Teamplan 2023 hebben toezichthouders verschillende risico’s geïdentificeerd op basis van eigen ervaring. Deze risico’s zijn gecategoriseerd naar doelgroepen, voorzieningen en onderwerpen. Onder de risicovolle doelgroepen vallen inwoners die een grote mate van zorg of ondersteuning nodig hebben, en waarbij de afhankelijkheidsrelatie een grote rol speelt, zoals: — Mensen met een psychische aandoening of beperking — Mensen met verslavingsproblematiek — Dak- en thuislozen — Slachtoffers van huiselijk geweld — Jongvolwassenen die nog afhankelijk zijn van zorg van derden — Mensen met een (licht-) verstandelijke beperking — Zorgmijders — Mensen met een niet aangeboren hersenletsel — Ouderen die vanwege leeftijd, gezondheid, gebrek aan netwerk, taalproblemen of woonomstandigheden extra kwetsbaar zijn. 79 Als risicovolle voorzieningen worden voorzieningen gezien waar veel geld mee gepaard gaat of waar langdurig gebruik van wordt gemaakt.

Dat zijn individuele begeleiding, beschermd wonen, specialistische begeleiding of behandeling, dagbesteding en hulp bij huishouding.80 Als algemene risicovolle onderwerpen worden gezien pgb’s, zorgaanbod van één organisatie voor veel verschillende doelgroepen en zorgaanbieders die onderaannemers inzetten waar weinig zicht op is. Waarom bij deze doelgroepen, voorzieningen en onderwerpen sprake is van een vergroot risico wordt niet onderbouwd door middel van bijvoorbeeld een risicoanalyse, maar is bepaald op basis van signalen, meldingen en eigen ervaringen van de toezichthouders. In 2023 hebben de toezichthouders onderzoek gedaan naar pgb’s (rechtmatigheid), waarbij alle dossiers zijn beoordeeld op risico-indicatoren. Naar aanleiding hiervan zijn acht pgb’s nader onderzocht. Ook is onderzoek gedaan bij vier beschermd wonen locaties, waarover eerder signalen waren binnengekomen (kwaliteit). Dit is in ieder geval gebeurd voor pgb’s in de gemeenten Venlo en Venray. De toezichthouders geven aan dat zij niet in alle gemeenten zijn geautoriseerd voor toegang tot (bepaalde) geautomatiseerde systemen. Dit zien zij als belemmering voor het uitvoeren van proactief onderzoek. Met een autorisatie hebben toezichthouders direct toegang tot de data van gemeenten, zoals de besteding van persoonsgebonden budgetten.

Zonder een autorisatie zijn toezichthouders afhankelijk van toestemming en de aanlevering van gegevens door aandachtfunctionaris. Gemeenten geven aan dat zij zelf graag regie hebben en willen houden op het proactief onderzoek. De gemeente Horst aan de Maas voert zelf steekproeven uit en de backoffice ‘bijt zich vast’ in niet-toegestane declaraties, zoals productstapelingen. Ook monitoren zij de 25 duurste

79 Teamplan 2023, p. 9. 80 Teamplan 2023, p. 9.

69

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

casussen op zorg en declaraties. Als zij signalen krijgen, dan gaan zij eerst zelf in gesprek met de zorgaanbieder of melden ze dit bij de MGR, waarna een interne audit kan volgen. De gemeente Beesel geeft aan als kleine gemeente goed zicht te hebben op aanbieders. Er zijn korte lijntjes. Kwaliteitsmedewerkers kijken mee bij het opstellen van beschikkingen en er wordt vanuit de prestatielevering op de rechtmatigheid gecontroleerd. Er wordt met clienten gebeld en geïnformeerd of zij de juiste zorg hebben ontvangen. Ook ontvangt de gemeente jaarlijks een accountantsverklaring van de aanbieder over de geleverde zorg. 5.5.2

Het uitvoeren van een onderzoek In deze paragraaf wordt beschreven hoe de toezichthouders te werk gaan bij de uitvoering van een onderzoek. Bij het kwaliteitstoezicht (Wmo 2015) toetst de toezichthouder of de zorgaanbieder daadwerkelijk zorgdraagt voor een voorziening van goede kwaliteit.81 Bij een rechtmatigheidsonderzoek toetst de toezichthouder of sprake is van onrechtmatigheden of fraude, door bijvoorbeeld meer zorg te declareren dan geleverd is. De regels in onder andere de verordening en contractafspraken bepalen of sprake is van onrechtmatigheid of fraude. Ook kan een rechtmatigheidsonderzoek samenvallen met een kwaliteitsonderzoek. Toezichtcasus met samenwerking IGJ Een zorgaanbieder levert een-op-een begeleiding. Het viel consulenten op dat zij altijd dezelfde medewerker spraken, waardoor ze begonnen te twijfelen of er wel andere medewerkers werkten. Uit onderzoek bleek dat de SKJ-registraties, die verplicht zijn voor jeugdzorgmedewerkers, niet klopten of bestonden. Uiteindelijk vertelde de aanbieder dat deze medewerkers geen SKJ-registraties hadden. Omdat de IGJ het kwaliteitsonderzoek doet voor Jeugd, is de IGJ benaderd en hebben zij de casus overgenomen. Wel hebben de toezichthouders samengewerkt met de IGJ, door bijvoorbeeld gezamenlijk bezoeken af te leggen, omdat ook vergunningen van het pand niet in orde waren.

Het uitvoeren van een kwaliteitsonderzoek De toezichthouders voeren kwaliteitsonderzoeken uit om te controleren of de zorgaanbieder aan de gestelde kwaliteitseisen voldoet. Ook hebben toezichthouders de wettelijke taak calamiteitenonderzoek te doen. Voor het uitvoeren van een kwaliteitsonderzoek gebruiken de toezichthouders een toetsingskader. Het toetsingskader bevat normen op basis waarvan de toezichthouders toetsen of de voorziening voldoet aan de kwaliteitseisen. Hoewel de normen per gemeente kunnen verschillen is er wel één algemeen toetsingskader voor de zeven NoordLimburgse gemeenten. Dat normen per gemeente kunnen verschillen is aangeduid in het toetsingskader. Hoe de normen van elkaar verschillen is niet nader toegelicht. De normen zijn door de toezichthouders zelf opgesteld en komen voort uit de vier kwaliteitseisen uit de Wmo, richtlijnen van professionals en kwaliteitseisen uit het programma van eisen van de MGR. Bij iedere norm in het toetsingskader staat beschreven waar de toezichthouder naar kijkt om te beoordelen of de zorgaanbieder aan de norm voldoet. Om te controleren of de voorziening doelmatig, doeltreffend en cliëntgericht is, beoordeelt de toezichthouder onder andere of de zorgaanbieder dossiers heeft met daarin informatie over de cliënt en diens ondersteuning.

Daarbij wordt beoordeeld of de informatie uit dat dossier past bij de doelen en verwachte resultaten van de gemeente. De toezichthouders toetsen pgb-aanbieders aan dezelfde

81 Teamplan 2023 Toezicht Wmo en Jeugdwet, p. 7-8.

70

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

regelgeving, maar voor hen zijn er minder normen opgesteld. Waarom bepaalde normen zijn weggelaten is niet duidelijk. Voor het uitvoeren van een kwaliteitsonderzoek worden verschillende onderzoeksmethoden gebruikt, zoals een locatiebezoek, documentonderzoek, observatie, interviews met cliënten, medewerkers en externe samenwerkingspartners en onderzoek naar personeels- en cliëntendossiers. Het kan per casus verschillen welke methoden worden ingezet. Bij pgb’s wordt ook de zorgovereenkomst in het onderzoek betrokken en wordt een gesprek gehouden met een eventuele vertegenwoordiger van de cliënt. Casus kwaliteitsonderzoek beschermd wonen Consulenten gaven signalen dat op een Beschermd Wonen-locatie geen 24-uurszorg werd geleverd, terwijl dat wel zo hoort. Toezichthouders zijn toen onaangekondigd naar de locatie toe gegaan, hebben documenten opgevraagd en gesprekken gevoerd met cliënten, medewerkers en bestuurder. De toezichthouders stelden vast dat er weliswaar sprake was van begeleiding, maar dat deze begeleiding bestond uit twee personen die begeleiding moesten leveren aan twee cliënten in twee huizen. De zorgaanbieder ging ervanuit dat hiermee werd voldaan aan de overeengekomen ‘zorg in nabijheid’. Toezichthouders hebben een rapportage met advies geschreven.

Het advies was gericht aan de MGR, omdat in de eisen onvoldoende duidelijk was geformuleerd wat werd bedoeld met 24-uurs zorg in nabijheid. Er is daarom niet handhavend opgetreden. Voor calamiteitenonderzoek gebruiken toezichthouders een andere werkwijze. Zorgaanbieders zijn verplicht calamiteiten te melden. Een calamiteit is een niet-beoogde of onverwachte gebeurtenis, die betrekking heeft op de kwaliteit van een voorziening en die tot een ernstig schadelijk gevolg voor of de dood van een cliënt heeft geleid.82 Een calamiteit kan een op zichzelf staande gebeurtenis zijn óf een signaal van gebrekkige kwaliteit. De toezichthouders vragen melders in eerste instantie zelf onderzoek te doen en hierover te rapporteren. Zij kunnen daarvoor het format van toezichthouders gebruiken, dat als een handvat fungeert voor het onderzoek naar de calamiteit. De toezichthouders vragen de melder van de calamiteit een calamiteitencommissie samen te stellen met personen die niet betrokken zijn bij de calamiteit, uit verschillende beroepsgroepen afkomstig zijn en geen beslissingsbevoegdheden hebben voor al dan niet te nemen verbetermaatregelen. Deze commissie dient dan een reconstructie te maken van de calamiteit waaruit de (hoofd)oorzaken van de calamiteit duidelijk worden. Vervolgens kan de commissie verbetermaatregelen per hoofdoorzaak adviseren.

De toezichthouders kunnen, indien gewenst, nader onderzoek doen óf controleren of verbetermaatregelen ook zijn geïmplementeerd. De toezichthouder kan in het kader van een kwaliteits- of calamiteitenonderzoek gemeenten adviseren om schadebeperkende maatregelen te nemen, zoals het opleggen van een cliëntenstop of het stoppen met het betalen van facturen. Ook kan een gemeente in haar verordening regels stellen op basis waarvan het college de SVB mag verzoeken betalingen op te schorten. Zo heeft de gemeente Gennep in de verordening opgenomen dat het college de SVB kan verzoeken betalingen op te schorten als het college een ernstig vermoeden heeft dat cliënt onjuiste of onvolledige gegevens heeft gedeeld, niet (langer) aan de pgb-voorwaarden voldoet of het pgb voor een ander doel gebruikt.

82 Artikel 1.1.1 lid 1 Wmo 2015.

71

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

Het uitvoeren van een rechtmatigheidsonderzoek Voor het uitvoeren van een rechtmatigheidsonderzoek hanteren de toezichthouders een checklist. Deze checklist hanteert het ontvangen van een melding of een gevonden risico in een proactief onderzoek als vertrekpunt. Casus rechtmatigheidsonderzoek pgb Toezichthouders deden een proactief onderzoek naar persoonsgebonden budgetten. Hierbij screenden zij het SVB-portaal op signalen die duidden op onregelmatigheden. In deze screening ontdekten zij dat een professionele zorgverlener van een cliënt een ex-partner bleek te zijn. Volgens de verordening van de gemeente zou de zorgverlener, als ex-partner, geen professionele zorgverlener kunnen zijn, maar alleen zorg kunnen verlenen vanuit een Sociaal netwerktarief. Dat tarief ligt een stuk lager dan het professionele tarief. Dit is een signaal, waarna een onderzoek werd gestart. Uiteindelijk is niet overgegaan tot terugvordering, omdat de dubbele opzet niet kon worden aangetoond. Voordat een onderzoek wordt gestart wordt allereerst een screening uitgevoerd. De toezichthouder toetst eerst of de toezichthouder bevoegd is een onderzoek uit te voeren: is het een cliënt van één van de deelnemende gemeente en is er sprake van een actieve maatwerkvoorziening. Vervolgens beoordeelt de toezichthouder of het gaat om een gecontracteerde aanbieder of pgb-aanbieder.

Als het gaat om een gecontracteerde aanbieder voert de MGR eerst een toets uit. Als het signaal ook onderzoekwaardig is, prioriteert de toezichthouder op volgorde van urgentie. De toezichthouder doet dat op basis van een afwegingskader. Na de screening wordt het vooronderzoek gestart. In het vooronderzoek doet de toezichthouder een eerste scan op basis van beschikbare informatie. Zo raadpleegt de toezichthouder openbare bronnen (bijvoorbeeld gegevens Kamer van Koophandel, Kadaster, sociale media, BIG- en SKJ-register, jaarverslagen), maar vraagt ook informatie op bij de aandachtfunctionaris van de betreffende gemeente (bijvoorbeeld eerdere meldingen, financieringsvorm, hoeveel cliënten er in zorg zijn bij de aanbieder). Ook vraagt de toezichthouder alvast informatie op bij de MGR (contracten en of gemelde informatie ook bij hen bekend is) en gaat hij na of de aanbieder bekend is bij de IGJ. Aan de hand van dit vooronderzoek wordt beoordeeld of er aanleiding bestaat tot nader onderzoek. Als daartoe aanleiding is start de toezichthouder een nader onderzoek. Hoe het onderzoek wordt vormgegeven is afhankelijk van de melding en de resultaten uit het vooronderzoek en de vragen die nog beantwoord moeten worden om te kunnen beoordelen of rechtmatig is gehandeld of niet.

Toezichthouders kunnen beschikkingen nalopen, melding doen bij IKZ, gegevens vorderen bij verschillende instanties zoals bankafschriften, belastingdienst, administratie van de zorgaanbieder. Ook gaat de toezichthouder op locatiebezoek en voert hij verschillende gesprekken met cliënten, medewerkers en bestuurders. Indien de toezichthouder het nodig acht zoekt hij contact met de afdeling Openbare orde en Veiligheid en/of het RIEC. Samen stemmen zij af of het relevant is een casustafel te starten met daarin verschillende disciplines. De toezichthouders hebben niet bij alle gemeenten toegang tot de benodigde gemeentelijke systemen, zoals het SVB-portaal. Dit belemmert hen in het werken. Toezichthouders zijn voor interne informatie afhankelijk van aandachtfunctionarissen. Bij het starten van een onderzoek vragen de toezichthouders de gemeente vaak om gegevens binnen een bepaalde termijn aan te leveren. De toezichthouders ervaren dat zij de gevraagde informatie niet altijd tijdig

72

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

ontvangen. Tegelijkertijd is het voor aandachtfunctionarissen soms moeilijk in te schatten welke informatie relevant is voor een onderzoek en de toezichthouders ontvangen daardoor soms incomplete dossiers waardoor het onderzoek vertraging oploopt. Bij incomplete dossiers dient de toezichthouder aanvullende gegevens op te vragen. Soms maken gemeenten nadere afspraken met cliënten in bijvoorbeeld een mailwisseling. Als deze afspraken niet in het dossier staan is de toezichthouder hiervan ook niet van op de hoogte. Hierdoor is het voor de toezichthouders lastig om het onderzoek adequaat uit te voeren en om te beoordelen of wel of geen sprake is van onrechtmatigheden. Gesprekpartners uit Peel en Maas vertellen over een toezichtscasus waarbij de toezichthouder de situatie volgens gesprekspartners verkeerd inschatte en direct vergaande toezichtsbevoegdheden wilden inzetten. De gemeente prefereert echter vertrouwen boven wantrouwen en is zelf het gesprek aangegaan met de cliënt en diens zorgverlener. Zodra het onderzoek is afgerond wordt daarvan een rapportage opgesteld. De checklist geeft daarvoor een structuur. Het conceptrapport (met daarin de conclusie en het advies) wordt besproken aan een casustafel. Aan die tafel zitten een jurist en de aandachtfunctionaris van de betreffende gemeente.

De betrokken cliënt en/of aanbieder wordt de gelegenheid geboden een zienswijze in te dienen, waarna het definitieve rapport wordt opgesteld. Dat rapport wordt opgeleverd aan de aandachtfunctionaris. Dat gebeurt door terugkoppeling aan de gemeente en de melder (mits bekend en interne functionaris). Ook wordt de melding – indien van toepassing – doorgezet naar het Zorgkantoor of de IGJ. In de rapportage van de toezichthouder kan een advies zijn opgenomen voor medewerkers van een gemeente, bijvoorbeeld om het werkproces op een bepaald aspect aan te scherpen. Een in een interview genoemd voorbeeld ging over een onderzoek waarin werd geconstateerd dat cliënt en zorgaanbieder valse gegevens hadden ingevuld op een zorgovereenkomst, waardoor zij een pgb konden ontvangen. De gemeente moet deze zorgovereenkomsten goedkeuren. In dit geval had de gemeente deze gegevens niet goed gecontroleerd en de zorgovereenkomst desondanks goedgekeurd. In dit geval adviseerden de toezichthouders om hier voortaan scherper op te zijn. De ervaring van de toezichthouders is echter dat medewerkers van de gemeenten dit advies niet altijd oppakken of daarbij weerstand ervaren. Dit gaat ten koste van de toegevoegde waarde van het onderzoek door de toezichthouders.

In enkele gesprekken is erop gewezen dat de toezichthouders hun beschikbare bevoegdheden en controlemiddelen nog niet optimaal benutten, wat ten koste kan gaan van de effectiviteit van het toezicht. De toezichthouders wijzen er tegelijkertijd op dat zij niet altijd voldoende draagvlak en steun hebben om proactief hun rol te kunnen pakken. Een voorwaarde voor het optimaal kunnen benutten van de toezichtbevoegdheden is ook dat de toezichthouders hiervoor voldoende geëquipeerd en ondersteund worden. Zonder juiste wetgeving, toegang tot data en middelen en het borgen van voldoende (specialistische) kennis en expertise komt het toezicht minder goed uit de verf. Verder volgt uit gesprekken dat adviezen van de toezichthouders niet altijd worden overgenomen of opgepakt. In die gevallen willen de gemeenten bijvoorbeeld niet handhavend optreden tegen de geconstateerde onregelmatigheden (zie ook paragraaf 5.5.3). Ook dit kan de effectiviteit van het toezicht belemmeren.

73

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

5.5.3

Handhaving in de praktijk De toezichthouder rondt zijn onderzoek af door een rapportage met de bevindingen en een advies te schrijven. Deze rapportage wordt voorgelegd aan de aandachtfunctionaris van betrokken gemeenten en/of de MGR. De aandachtfunctionaris of de MGR bepaalt of en op welke manier opvolging wordt gegeven aan het advies van de toezichthouder. De zeven gemeenten hebben een verschillende visie op handhaving. Gemeenten die de nadruk leggen op vertrouwen, zoals de gemeente Peel en Maas, gaan graag het gesprek aan met zorgaanbieders. Zij werken vanuit vertrouwen. Als dit vertrouwen is geschaad, dan werken ze niet langer samen met een bepaalde zorgaanbieder. Consulenten verwijzen dan niet langer naar deze zorgaanbieder. De gemeente Venlo werkt ook vanuit vertrouwen, maar pleit wel voor handhaving ingeval van onrechtmatigheden. De gemeente Peel en Maas heeft naast de reguliere contractering het project ‘Hendig’ opgezet. In dit project werkt een pool van zorgaanbieders samen. Gemeente en zorgaanbieders hebben volledige transparantie afgesproken. Iedere zorgaanbieder heeft zicht op het aantal cliënten, tijdsbesteding, en omzet van andere zorgaanbieders. Zorgaanbieders kunnen elkaar aanspreken op onregelmatigheden. Dit gebeurt ook. Als het vertrouwen in een zorgaanbieder is geschaad, wordt in principe niet langer samengewerkt met deze zorgaanbieder.

Uit gesprekken met verschillende gemeenten volgt dat het in de praktijk lastig is om daadwerkelijk tot terugvordering over te gaan. Zoals eerder beschreven geldt voor publiekrechtelijke terugvordering dat het college moet bewijzen dat cliënt en aanbieder opzettelijk onjuiste en onvolledige gegevens hebben gedeeld en het delen van juiste en volledige gegevens tot een ander besluit hadden geleid. Dat is een strenge toets en die drempel blijkt in de praktijk moeilijk haalbaar. In verschillende gesprekken wordt dan ook aangegeven dat het in bepaalde gevallen de vraag is of de kosten wel opwegen tegen de baten van handhavend optreden. Ook wordt als voorbeeld genoemd dat toezichtbevindingen in de rapportages soms onvoldoende toereikend zijn om terug te kunnen vorderen. De toezichthouders kunnen naast advies over handhavend optreden gemeenten ook adviseren om hun werkwijzen anders in te richten óf adviseren om bepaalde controles toe te passen in het toekennings- of declaratieproces. Op het moment dat de toezichthouders hun bevindingen terugkoppelen wordt hier soms met terughoudendheid door gemeenten op gereageerd of zien gemeenten geen noodzaak om – conform het advies van de toezichthouders – handhavend op te treden. Het toezicht, maar vooral ook handhaving, heeft volgens gesprekspartners in verschillende gemeenten weinig urgentie.

Dit blijkt ook het beperkte aantal signalen dat met de toezichthouders wordt gedeeld en uit het heel beperkte aantal gevallen waarin de gemeenten ook daadwerkelijk zijn overgegaan tot handhaving en/of terugvordering (zie ook paragraaf 5.6). In gesprekken wordt erop gewezen dat zorgaanbieders het in de huidige marktomstandigheden moeilijk hebben met het aantrekken van kwalitatief goed personeel. Gesprekspartners geven dan ook aan dat ze sommige situaties waarin zorg wordt verleend door niet juist opgeleid personeel gedogen, zodat wel zorg wordt verleend. Bij een ander proactief onderzoek stuitten toezichthouders op een pgb-aanbieder die hogere tarieven factureerde dan bij deze gemeente is toegestaan. De betreffende gemeente

74

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

was hiervan op de hoogte, maar deed hier niets aan. Toezichthouders hadden grote twijfels bij de intenties van deze zorgaanbieder en adviseerden de gemeente hier niet mee akkoord te gaan. De betreffende gemeente heeft dit advies niet overgenomen met als reden dat de aanbieder uniek aanbod heeft en meerdere cliënten behandelt.

5.6

Opbrengsten in euro’s Het toezicht kan leiden tot de verbetering van de dienstverlening van gemeenten en de kwaliteit van zorg. Ook kan het toezicht financiële opbrengsten genereren in de vorm van terugvorderingen en besparingen. Of een toezichtonderzoek uiteindelijk tot een terugvordering of besparing leidt is afhankelijk van het college. De toezichthouders adviseren colleges wat hun mogelijkheden zijn na het onderzoek dat zij hebben gedaan. Het college dient vervolgens het besluit te nemen om het advies wel of niet op te volgen. Soms worden onregelmatigheden geconstateerd, maar vordert het college niet terug, bijvoorbeeld vanwege door de gemeente gemaakte fouten of omdat de voorkeur wordt gegeven aan het gedogen van de situatie. Met betrekking tot financiële opbrengsten is weinig duidelijke informatie beschikbaar. Wel kan hieruit worden afgeleid dat in geen van de in 2020 afgehandelde zaken een terugvordering van een onrechtmatige betaling heeft plaatsgevonden. Ook zijn er geen aangiftes van strafbare feiten gedaan. In één geval is een pgb teruggevorderd ter hoogte van € 450.83 In de Exceldocumenten van de toezichthouders is een kolom opgenomen waarin per melding – indien van toepassing – de besparing in euro’s is benoemd. Wat opvalt is dat in slechts heel weinig gevallen er daadwerkelijk een besparing in de vorm van een terugbetaling heeft plaatsgevonden.

Zo is er over de periode 2023 – 2024 een bedrag van grofweg € 24.000 teruggevorderd, over alle zeven gemeenten tezamen. In een aantal gevallen is bijvoorbeeld een pgb stopgezet. De besparing zit dan in het feit dat het pgb daarna niet meer hoeft te worden uitbetaald. Geconcludeerd kan worden dat het toezicht de afgelopen jaren niet heeft geleid tot substantiële financiële opbrengsten of besparingen.

5.7

Betrokkenheid van de gemeenteraden De gemeenteraden geven invulling aan hun kaderstellende rol door vaststelling van het algemene beleidskader voor het sociaal domein. De gemeenten in de regio beschikken allemaal over een dergelijk beleidskader, waarin op hoofdlijnen is beschreven wat de visie is op het sociaal domein en welke uitgangspunten daarin centraal staan. Daarnaast hebben de gemeenteraden de Verordeningen Jeugd en Wmo vastgesteld, waarin het toetsingskader is opgenomen voor het bieden van ondersteuning en hulp. Geen van de gemeenten in de regio heeft specifiek beleid vastgesteld ten aanzien van de aanpak van zorgfraude. In de algemene beleidskaders die zijn vastgesteld wordt evenmin expliciet ingegaan op de gemeentelijke visie op zorgfraude en de maatregelen die de gemeente treft om de risico’s hiervan te beheersen. Het beeld bij alle gemeenten in de regio is dat het onderwerp zorgfraude en de aanpak daarvan niet hoog op de agenda staat van de raad. De aandacht voor dit onderwerp is daarom beperkt. Zorgfraude is niet een onderwerp dat regelmatig wordt geagendeerd of waar vaak raadsvragen over worden gesteld. Uit gesprekken komt naar voren dat een inhoudelijk debat binnen de gemeenteraden over de aanpak van zorgfraude en de visie daarop niet wordt 83 Evaluatie toezicht 2021.

75

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

gevoerd. De aandacht vanuit de raad voor het onderwerp zorgfraude is met name casusgericht, zoals naar aanleiding van incidenten bij een zorgaanbieder en/of media-aandacht. Een voorbeeld hiervan was een casus waar een grote jeugdzorgaanbieder onder verscherpt toezicht kwam te staan vanwege gesignaleerde tekortkomingen.

5.8

Tussenconclusie Het toezicht op Wmo en Jeugdwet in de zeven gemeenten in Noord-Limburg kan zonder meer beter. Gemeenten hebben verschillende (niet geëxpliciteerde) visies op de rol van het toezicht en de mate waarin toezicht kan bijdragen aan het tegengaan van zorgfraude. Dit heeft invloed op de bereidheid van gemeenten om beleid en regels op te stellen en middelen beschikbaar te stellen voor toezicht. Ook twijfelt een aantal gemeenten of toezicht het juiste instrument is in de aanpak tegen zorgfraude. Gemeenten leggen veel controlebevoegdheden neer bij het contractmanagement. Gemeenten en de MGR onderzoeken of het toezicht beter geborgd is bij de MGR, maar vragen zich tegelijkertijd af of dan de onafhankelijkheid van toezicht voldoende geborgd blijft. De afstemming en wisselwerking tussen de drie pijlers inkoop, toegang en toezicht functioneert niet optimaal. Er is onduidelijkheid over de taak- en verantwoordelijkheidsverdeling tussen contractmanagement en toezicht. En toezicht en toegang weten elkaar onvoldoende te vinden. Ook is het door een ontbrekende visie en onduidelijke opdracht aan toezichthouders niet helder wat de toegang van toezichthouders mag verwachten en andersom. De gemeenten hebben twee toezichthouders aangesteld die beiden zowel het kwaliteits- als rechtmatigheidsonderzoek uitvoeren.

Om alle mogelijkheden die toezichthouders Jeugd en Wmo ten dienste staan optimaal te benutten, zijn heel veel kennis, expertise en vaardigheden vereist. Toezichthouders dienen daarom goed te worden ondersteund en in positie te worden gebracht om hun taak te kunnen waarmaken. Dat is nu niet het geval. Ter vergelijking: de MGR heeft bijvoorbeeld de beschikking over jurist, een businesscontroller, data-analisten en een adviseur inkoop en contracten. De toezichthouders hebben dat niet. Dit maakt dat zij een zware en veeleisende taak te vervullen hebben en wat er in de praktijk toe leidt dat de mogelijkheden die het toezicht in beginsel biedt, niet altijd volledig worden benut. Op dit moment is het toezicht hoofdzakelijk reactief ingestoken. Het aantal signalen dat binnenkomt bij de toezichthouders is echter beperkt. De toezichthouders hebben een meldpunt voor inwoners op de website. Medewerkers van verschillende gemeenten kunnen direct hun signalen kwijt bij de toezichthouders. In de praktijk blijkt dat gemeenten de MGR beter weten te vinden dan de toezichthouders. Het proactief toezicht is in ontwikkeling. Dit wordt deels veroorzaakt doordat gemeenten het proactief toezicht in eigen beheer houden.

In een aantal gemeenten hebben de toezichthouders geen toegang tot de gemeentelijke systemen waardoor de benodigde informatie om een onderzoek te kunnen uitvoeren desgevraagd moet worden aangeleverd. Onder andere hierdoor ontbreekt een goede en volledige risicoanalyse en de mogelijkheid om voortvarend een onderzoek op te starten en uit te voeren. Wel hebben de toezichthouders risicovolle voorzieningen en onderwerpen aangewezen, waarop zij proactieve onderzoeken hebben gestart. De toezichthouders kiezen hun onderzoeken op basis van een afwegingsmodel, dat de signalen voor hen prioriteert. Afhankelijk van het soort onderzoek gebruiken de toezichthouders

76

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

een toetsingskader/checklist om hun onderzoeksmethoden te verantwoorden. Indien nodig zoeken zij de samenwerking met de IGJ, RIEC, Openbare orde en veiligheid of andere samenwerkingspartners. Na een onderzoek bieden de toezichthouders hun rapportages met adviezen aan bij de aandachtfunctionarissen van verschillende gemeenten. Toezichthouders ervaren dat veel adviezen aan gemeenten over handhaving niet altijd worden opgevolgd. Dit komt enerzijds doordat gemeenten bepaalde situaties gedogen, anderzijds willen gemeenten liever geen complexe juridische procedures starten als zij niet weten of de kosten opwegen tegen de baten van zo’n procedure. Daarnaast constateren de toezichthouders in hun onderzoeken dat veel problemen bij onrechtmatigheden en kwaliteit veroorzaakt worden door gemeenten zelf. Zij zijn veel tijd kwijt de gemeenten in beweging te krijgen dit te voorkomen. Dit wordt hen niet altijd in dank afgenomen. Toezichthouders missen hier bestuurlijke steun. Ook zorgt dit ervoor dat bepaalde onderzoeken niet relevant zijn, omdat gemeenten dezelfde ‘fouten’ maken of situaties gedogen, waardoor handhaven niet mogelijk is. Tot slot kan worden geconstateerd dat het toezicht tot dusver weinig opbrengsten in euro’s heeft opgeleverd. Dit kan worden verklaard omdat niet wordt voldaan aan de randvoorwaarden om het toezicht optimaal uit te voeren.

77

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

Bijlage 1: Verantwoording

Bronnen en literatuur Begroting MGR 2022 Begroting MGR 2023-2026, Venray: Sociaal Domein Limburg-Noord 2022. Begroting MGR 2023 Begroting MGR 2024-2027, Venray: Sociaal Domein Limburg-Noord 2023. Evaluatie toezicht kwaliteit Wmo 2020 Evaluatie toezicht kwaliteit Wmo 2020-2021, Regio Limburg-Noord 2020. Handreiking Rechtmatigheid in de Wmo 2017 Handreiking Rechtmatigheid in de Wmo 2015 en Jeugdwet, VNG 2017. Jaarverslag MGR 2023 Jaarverslag MGR, Venray: Sociaal Domein Limburg-Noord 2024. Jacobs & Bongers 2024 M. Jacobs & P. Bongers, Adviesnota Algemeen Bestuur. Project: toezicht en handhaving Noorden Midden-Limburg, 2024. Jacobs, Bongers & Janssen 2024 M. Jacobs, P. Bongers & A. Jansen, Adviesnota Algemeen Bestuur. Project: toezicht en handhaving Noord- en Midden-Limburg, 2024. Rapport evaluatie raamovereenkomsten 2024 Rapport evaluatie raamovereenkomsten Wmo maatwerkdiensten, Sociaal Domein LimburgNoord 2024. Rapport Signalen fraude 2022 Rapport signalen fraude in de zorg, IKZ 2022. Rapport Signalen fraude 2023 Rapport signalen fraude in de zorg, IKZ 2023.

78

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

Rapport Toezicht Wmo en Jeugd 2022 Rapport Toezicht Wmo en Jeugd in Noord- en Midden-Limburg, BMC 2022. Toezichthouderschap 2020 Hoe kan het toezichthouderschap het best georganiseerd worden, BMC 2020 Van der Torre e.a. 2020 E. Van der Torre en M. Heijkoop, “Een wereld te winnen.” Over zorgfraude (Wmo 2015 en Jeugdwet), LokaleZaken juni 2020, VNG Naleving (publieksversie). Van der Torre 2022 E. Van der Torre, Van pionieren naar structureren. Over de gemeentelijke aanpak van zorgfraude, LokaleZaken mei 2022, VNG Naleving. Zes principes van goed toezicht 2005 Minder last, meer effect. Zes principes van goed toezicht, Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties 2005.

Lijst van geïnterviewde personen Gemeente Beesel — Wethouder Wmo — Beleidsadviseur Jeugd — Beleidsadviseur Wmo — Controller — Kwaliteitsmedewerker Wmo — Kwaliteitsmedewerker Jeugd — Consulent Wmo — Gezinscoach Gemeente Bergen — Consulent Wmo — Beleidsadviseur Jeugd — Beleidsadviseur Wmo — Wethouder Samenleving en Sociaal domein — Coördinator Inwoners — Kwaliteitsmedewerker Wmo Gemeente Gennep — Consulent Wmo — Beleidsadviseur Wmo — Wethouder Wmo en Jeugdwet — Kwaliteitsmedewerker Wmo Gemeente Horst aan de Maas — Wethouder Wmo en Jeugdwet — Consulent Wmo — Beleidsmedewerker Jeugd

79

EEN REKENKAMERONDERZOEK NAAR DE GEMEENTELIJKE AANPAK VAN FRAUDE DOOR ZORGAANBIEDERS IN NOORD-LIMBURG

Gemeente Peel en Maas — Wethouder Wmo — Wethouder Jeugdwet — Adviseur Maatschappelijke ontwikkeling — Accounthouder Sociaal Domein Gemeente Venlo — Toezichthouder (2x) — Consulent Wmo en beschermd wonen — Consulent Wmo-voorzieningen — Consulent Jeugd — Wethouder Wmo — Wethouder Jeugd — Beleidsadviseur Wmo — Beleidsadviseur Jeugd — Coördinator bestuurlijke aanpak — Juridisch adviseur — Juridisch adviseur sociaal domein — Medewerker toegang (2x) — Bibob-functionaris — Programmamanager Gemeente Venray — Wethouder Sociaal Domein — Medewerker Beleid en Control — Senior consulent Jeugd — Consulent Wmo — Beleidsmedewerker Wmo — Adviseur Openbare orde en Veiligheid De MGR — Secretaris-directeur — Drie contractmanagers