3.5 - Bijlage 2 Rapport Benchmark 2018

Zodanig dat voor de ambtelijke fusie-organisatie de koers voor de komende jaren duidelijk is en dat tevens de verwachtingen

Ons advies is dat de besturen het besluit nemen dat het uitge-

tussen de drie gemeenten bestuurlijk gedeeld zijn en hebben

werkte en gedeelde toekomstperspectief ultimo 2019 geldt voor

geleid tot conclusies.

de jaren 2020 tot medio 2023. Vernieuwing van het perspectief wordt daarmee een grote verantwoordelijkheid van de nieuwe

Voor medewerkers is een gedeeld toekomstperspectief minstens

besturen na de gemeenteraadsverkiezingen in 2022. Ons advies

zo van belang. Het vermindert onzekerheid over de toekomst

is ook dat uitgesproken wordt dat de huidige besturen het

van de samenwerking (waar gaat het heen en wat betekent dat

voornemen hebben om in de eerste helft van 2023 het toe-

voor mijn carrière?) én leidt tot een sterker gevoel ‘van welke

komstperspectief te vernieuwen, wetende dat het natuurlijk aan

organisatie je als medewerker bent’, een organisatie waar je je

de nieuwe besturen is of zij dit voornemen willen bekrachtigen.

mee kunt identificeren.

5.2.3 Advies 3. Bekend maakt bemind Cruciaal hierbij is in kaart te brengen wat de belangrijkste

Van een heel andere orde is het derde advies: “bekend maakt

strategische opgaven en ambities van iedere gemeente zijn, of

bemind”. Waar de eerste twee adviezen primair een strategisch-

die lokaal dan wel regionaal kunnen worden gerealiseerd en

inhoudelijke oriëntatie kennen, gaat dit derde advies in op

Definitief eindrapport

49

de relatie. Samenwerken is mensenwerk. En de mensen in de

3. Het ‘in huis’ organiseren van opleidingen en trainingen

besturen en in de ambtelijke organisatie dragen bij aan succes,

voor medewerkers. Ontmoeting en kennisdeling op het

ieder met eigen opvattingen en achtergronden. En soms ook

niveau van inhoud en kenmerken van iedere gemeente gaan

met andere (deel-) belangen. Daar kunnen we iets van vinden,

hierbij hand in hand. Deze trainingen worden bij voorkeur

maar dat verandert niet. Nu niet en ook in de toekomst niet.

zoveel als mogelijk door medewerkers zelf georganiseerd,

Maar we kunnen er wel wat mee doen. Want indien er verschil-

gebruik makend van collega’s in de regio en zo mogelijk met

len zijn (en die constateren wij op politiek-bestuurlijk niveau)

externe expertise.

en de achterliggende motieven worden onvoldoende gedeeld (alleen de standpunten van elkaar zijn bekend) ontstaat verwijdering. En als tussen raden en colleges verwijdering ontstaat in een ambtelijk fusieconstruct, heeft dit niet alleen effect op het realiseren van samenwerkingsdoelen, maar zorgt het ook voor onduidelijkheid bij medewerkers. Een belangrijk advies is daarom: zorg dat je elkaar vaker ontmoet en zicht krijgt op de motieven (en in mindere mate de standpunten) van de ander. Natuurlijk wordt vaak gegrepen naar het organiseren van ontmoetingen, waarin informatie en gezelligheid hand in hand gaan. Het is goed om daarmee door te gaan. Samen plezier hebben, helpt altijd. Echter, beter onderling begrip vergt ook ontmoeting op inhoud en meer serieuze kennis van elkaars rol en perspectief. Onze suggestie is dus om te investeren in ontmoeting, waarin inhoud centraal staat. We hebben daarvoor drie concrete adviezen: 1. Het organiseren van een ABG-leergang, waarin (tijdens avonden) vraagstukken uit de regio centraal staan en gemeenteraadsleden, collegeleden, griffies en topambtenaren met elkaar in gesprek gaan. Geïnspireerd door externe sprekers, primair verkennend van aard (er hoeft niets besloten te worden), maar wel duidelijk vanuit vraagstukken kijkend naar procesgang, verwachtingen, rolinvulling en wellicht zelfs wel gedeelde waarden. 2.

Het organiseren van burgemeester- en wethouders wissels, waarin ieder kwartaal een lid van het college twee dagen mee loopt bij een andere gemeente. In formele zin geeft de wet die ruimte niet, in informele zin wordt deze verrassende en plezierige manier van kennismaken regelmatig succesvol toegepast. Het succes is er in gelegen dat je tijdelijk onderdeel wordt van het systeem van ‘de buren’ en gevoel krijgt bij en zicht krijgt op de vraagstukken van de ander, de charmante en complexe kanten ervaart en merkt dat het anders is bij de buren en dat de mensen daar eigenlijk wel OK zijn.

B

B

Evaluatie ABG-samenwerking

50

5.3

Basis voor de samenwerking meer dan bedrijfsmatig

We constateerden dat de ABG-samenwerking vooral ambtelijk

De doelen hebben een strategisch karakter en zijn gericht op

en bedrijfsmatig is ingestoken en dat meer bestuurlijke gezamen-

de uitkomsten (outcome) van de samenwerking. Deze doelen

lijkheid nodig is. Beide perspectieven zijn uiteraard belangrijk.

worden concreet gemaakt in zogenaamde kritische prestatie

We hebben drie adviezen waarmee een betere balans kan worden

indicatoren (afgekort: KPI’s). De meer operationele resultaten

gecreëerd tussen de politiek-bestuurlijke en de bedrijfsmatige

(prestatie-indicatoren; afgekort: PI’s) gaan over hoe resultaten

werkwijze, de sturing van de ABG-organisatie en de randvoor-

tot stand komen (implementatie/ throughput) of op resul-

waarden voor medewerkers om optimaal te kunnen functioneren.

taten (output); deze zijn primair een verantwoordelijkheid

1. Werk de hoofddoelstellingen voor de ABG-

van het bestuur van de ABG-organisatie en daarmee van de

fusie-organisatie uit, inclusief de KPI’s.

wethouder (en/of burgemeester) die de ABG-organisatie in

2. Standaardiseer, synchroniseer en harmoniseer, tenzij ….

portefeuille heeft.

3. Onderscheid strategische en operationele We adviseren u deze prestatie indicatoren ambtelijk uit te werken,

informatievoorziening en incidenten.

nadat doelen van de samenwerking eenduidig bestuurlijk eendui-

5.3.1 Werk de hoofddoelstellingen voor de ABGfusie-organisatie uit, inclusief de KPI’s

dig zijn geformuleerd. De kunst bij het ontwikkelen van indicato-

Het is van belang dat het gedeelde toekomstperspectief vertaald

klein starten, ontwikkelen en gaandeweg verder uitbouwen.

ren is deze eenvoudig en tegelijk veelzeggend te maken. Dit vergt

wordt in een goede mix van doelstellingen, die gedragen zijn door de drie colleges en het ABG-bestuur en geaccepteerd zijn

Efficiency realiseren versus investeren

door de ambtelijke leiding van de fusie-organisatie.

We raden het bestuur aan duidelijkheid te verschaffen over of en zo ja hoe efficiency realiseren als doel overeind blijft.

Doelen scherper definiëren en vertalen in prestatieafspraken

Concreet gaat het dan om de taakstelling inzake het terug-

Belangrijke doelen voor colleges en raden gaan over meer

verdienen van het voorbereidingskrediet van € 2 mln. Daarbij

kwaliteit bieden en meer nabijheid bij de inwoner realiseren,

adviseren we u om rekening te houden met noodzakelijke inves-

vanuit een meer robuuste organisatie. Onduidelijk is wanneer

teringen in het versterken van (a) het strategisch vermogen en

deze doelen succesvol zijn gerealiseerd. Dit leidt tot een lastige

kwaliteit van de organisatie, (b) de bestuurlijke samenwerking

opdracht voor de ABG-organisatie. Onze suggestie is daarom:

en (c) de ontwikkeling van dienstverlening.

zet vanuit het ABG-bestuur (in de rol van eigenaar van de ABGpen om de doelstellingen te realiseren) de vraag uit aan colleges

5.3.2 Standaardiseer, synchroniseer en harmoniseer, tenzij ….

wat in de beleving van de colleges de invulling van de doelstel-

De drie gemeenten zijn bestuurlijk zelfstandig. Uitgangspunt

lingen zou moeten zijn, gebruik makend van de bevindingen en

hoort daarbij te zijn dat de beleidsruimte (couleur locale) van

analyses uit dit rapport. Dit geeft richting aan de organisatie om

iedere gemeente gerespecteerd wordt. Natuurlijk is het ook zo

op basis hiervan tot een voorstel te komen voor bijbehorende

dat beter geprofiteerd wordt van de ambtelijke organisatie indien

prestatie indicatoren. Dit voorstel wordt vervolgens getoetst bij

op belangrijke beleidsterreinen er één beleid wordt geformuleerd

colleges en bestuur en tot slot vastgesteld in het bestuur.

voor het gehele gebied van de drie gemeenten samen. Het ‘wiel’

organisatie die de noodzakelijke randvoorwaarden moet schep-

hoeft dan immers maar één keer uitgevonden te worden voor Om inzicht te hebben in wat bereikt moet worden is, is de

drie gemeenten. Voor niet ieder beleidsterrein is dit mogelijk,

gebruikelijke methode om te kijken naar de input (welke mid-

met name wanneer de problematiek in de ene gemeente wezen-

delen stop je erin) en de uitkomsten (outcome of maatschappe-

lijk verschilt van de vraagstukken in de andere twee gemeenten.

lijk effect). De nu volgende figuur geeft dit schematisch weer.

Echter, vaak is dit wel mogelijk en wordt de bestuurskracht van iedere gemeente zo een grote dienst bewezen.

Going concern

We adviseren het ABG-bestuur de opdracht aan de ABGInput

Implementatie

Output

Incidenten

Incidenten

Uitkomsten

organisatie te geven om een lijst op te stellen van mogelijke harmonisatiethema’s. Deze thema’s worden vervolgens aan de

Figuur 8 Input, Implementatie, Output en Uitkomsten

drie colleges voorgelegd en per college besproken. De uitkomst per harmonisatiethema kan als volgt zijn:

Definitief eindrapport

51

a. Het thema leent zich duidelijk voor harmonisatie;

lastige context, zware start en beperkt ingevulde randvoorwaar-

b. Het thema leent zich nog niet voor

den- voor het geheel van de drie gemeenten geen wezenlijke

harmonisatie (meer onderzoek is nodig);

zaken zijn ‘omgevallen’, meer kwaliteit is gerealiseerd en een

c. Het thema leent zich duidelijk niet voor

minder kwetsbare organisatie is ontstaan. Het gevoel bij velen

harmonisatie (om couleur locale redenen).

is echter dat ‘we er niet beter van geworden zijn’, een gevoel dat met name in Gilze en Rijen en in Baarle-Nassau wordt ervaren.

De uitkomsten van de gesprekken per college worden vergeleken

Omdat nulmetingen ontbreken en tussentijdse metingen alleen

en met de kans-hebbende thema’s wordt een ontwikkelagenda

op deelaspecten worden uitgevoerd, is niet bekend wat de pro-

gemaakt door de organisatie. In deze agenda staat de harmoni-

gressie is van gewenste resultaten. Onder meer gemeenteraden

satie van thema’s in de tijd gepland. Inclusief planning, voorbe-

hebben hierdoor geen goed zicht op hoe bijvoorbeeld dienstver-

reidende werkzaamheden en benodigde randvoorwaarden. Deze

leningsdoelen worden gerealiseerd. De toezichthoudende rol

harmonisatie-agenda komt in een tweede collegeronde terug. Ons

kan daardoor beperkt worden ingevuld en beleving en gevoel

advies is hierbij om te starten met een aantal potentieel succes-

voeren de boventoon.

volle thema’s en te laten zien wat de opbrengst is. Evalueer steeds na een half jaar de ‘winst’ van de harmonisatie in de colleges.

We raden u aan om de te ontwikkelen indicatoren te vatten in kwartaalrapportages die voor een ieder openbaar en toeganke-

Er zijn thema’s die sterk samenhangen met de koers van de

lijk zijn. Hierdoor ontstaat, primair voor het bestuur, inzicht

bestuurlijke samenwerking en het effect daarvan op de ABG-

in de mate waarin doelen worden gerealiseerd. Door meerdere

organisatie. Bijvoorbeeld ten aanzien van huisvesting en de

kwartaalrapportages naast elkaar te zetten, worden ontwikkel-

regionale samenwerking, zoals we in onze analyse beschreven.

trends zichtbaar en is het mogelijk om te sturen en te besturen

Voor onder andere deze thema’s stellen wij voor een lijst te

op basis van doelgerichte voortgangsinformatie.

maken met specifieke bespreekpunten voor bestuur en directie. In onze hoofdaanbevelingen doen wij u een voorstel voor deze

Agendeer strategische ontwikkelingen jaarlijks in

lijst van bespreekpunten.

gemeenteraden, colleges en ABG-bestuur De strategische oriëntatie op samenwerkingsverbanden en op

5.3.3 Onderscheid strategische en operationele informatievoorziening en incidenten

de ABG fusie-organisatie in het bijzonder verdient in iedere

Om in de sturing een betere balans te vinden tussen strate-

portage over de prestaties van de ABG-organisatie periodiek te

gische doelen, bedrijfsmatige (meer operationele) doelen en

bespreken. Deze rapportage laat -langs de lijnen van doelstellin-

incidenten, stellen wij voor een aantal lijnen uiteen te rafelen.

gen van de ABG-organisatie- de effecten van de samenwerking

gemeenteraad bijzondere aandacht. We adviseren u de rap-

in heldere strategische KPI’s zien. Strategische informatie

Daarnaast vraagt strategie ook om andere afwegingen. Namelijk, hoe verhoudt de ABG-samenwerking zich tot andere samenwerkingen, tot regionale oriëntatie en ook of de hui-

Operationele informatie

dige omvang voldoende bestuurskracht geeft. Deze -wat meer zwaarwegende aspecten- vragen om de rust en aandacht die een strategische overweging vergt. Bijvoorbeeld in de vorm van een strategische gemeenteraadsavond.

Incidenten

! In ons onderzoek hebben we geconstateerd dat veel goed gaat binnen de ABG-organisatie, maar dit is niet (voldoende) zichtbaar. Wij vinden het een knappe prestatie dat -ondanks de

B

B

Evaluatie ABG-samenwerking

52

5.4

Rolduidelijkheid en heldere rolinvulling

Het is duidelijk dat de vorm van bestuurlijk zelfstandige

vraagt één avond van 18:30 tot 22:30 uur. Ons voorstel is deze

gemeenten, gecombineerd met het hebben van een fusie-orga-

training in gezamenlijkheid uit te voeren.

nisatie, een complexe besturing tot gevolg heeft. Een besturing met veel verschillende rollen. Uit het onderzoek is gebleken dat

Het is te overwegen om de training te herhalen na de verkie-

er bij veel spelers rolonduidelijkheid bestaat. We constateren dat

zingen van 2022. De nieuwe raden en colleges kunnen dan

het voor collegeleden die ook deelnemen in het ABG-bestuur

opnieuw zicht krijgen op de verschillende rollen binnen de

lastig is om zowel vanuit een lokaal belang als ook vanuit het

governance van de ABG-samenwerking.

gezamenlijke belang te handelen. Voor de ABG-directie en organisatie is het lastig om zowel de organisatiedoelen te reali-

5.4.2 Uitgeschreven rolinvulling

seren (in opdracht van het bestuur) als ook dienstverlenend te

Mede op basis van de training “Grip op samenwerking” worden

handelen (in opdracht van de individuele colleges) en daarin

de verschillende rollen binnen de governance van de ABG-

zakelijk te handelen. Daarnaast is voor een deel van de raads-

organisatie in een handzaam en sterk gevisualiseerde vorm vast-

leden niet duidelijk welke rol ze formeel hebben in de richting

gelegd. Deze uitgeschreven rolinvulling wordt met raadsleden,

van ABG-organisatie, welke informatievoorziening daarbij past

collegeleden, griffie en ambtenaren gedeeld, en dient daarmee

en welke andere handvatten nodig zijn om de rol te kunnen

tevens als naslagwerk.

vervullen. Investeren in krachtige rol van bestuur en directie Heldere rolverdeling draagt bij aan effectieve besturing en

Ter versterking van de rol en kracht van het ABG-bestuur en de

aansturing en daarmee betere resultaten. Het is dus zaak

directie voorzien we aanvullende, meer diepgaande activiteiten.

initiatieven te nemen om verbeteringen aan te brengen in het overzicht van alle verschillende rollen en van de inhoud van die

We stellen voor dat het ABG-bestuur, in een aantal bijeenkom-

rollen (die soms ook wettelijk bepaald zijn). Vervolgens kan in

sten met onafhankelijke begeleiding, definieert wat het van de

gezamenlijkheid bekeken worden hoe er meer eensluidendheid

eigen rol verwacht en wat nodig is om succesvol de eigenaarsrol

komt in de rolopvatting van de belangrijkste spelers. Om tot

te kunnen vervullen. Een van de bespreekpunten in deze bijeen-

slot te komen tot een effectievere besturing, inclusief heldere

komsten is ook hoe de rol van gemeentesecretaris zich -in de

rollen, gedeelde rolopvattingen en bijpassende rapportagelijnen.

beleving van het bestuur- tot de rol van directeur en het bestuur

Wij zien drie initiatieven die helpen om deze effectieve(re)

dient te verhouden. Dit zou vervolgens met de directie bespro-

besturing te bewerkstelligen en beschrijven die hieronder.

ken moeten worden, waarbij de directie vooraf inzichtelijk maakt hoe de eigen rol idealiter wordt gezien en wat de directie randvoorwaardelijk nodig heeft om die rol optimaal te kunnen

Training ‘Grip op samenwerking’

vervullen. Onder meer gaat het dan over succesfactoren van de directierol, maar net zozeer wat de directie van het bestuur en de colleges verwacht.

Uitgeschreven rolinvulling

Het vergt oefening en continu leren en ontwikkelen om elke rol goed in te kunnen vullen en deze goed te kunnen onderscheiden van de andere rollen. Periodieke reflectie / evaluatie van de onderlinge samenwerking tussen directie, colleges en

Oefenen in de praktijk met rolopvatting

bestuur is daarbij zeer aan te raden. Wellicht is het raadzaam bij deze gesprekken (primair in het bestuur) een onafhankelijk en gezaghebbend iemand te betrekken. Escalatie spelregels

5.4.1 Training “Grip op samenwerking”

We adviseren u ook om een passend proces met spelregels

Ons advies is dat de raadsleden, griffieleden en collegeleden een

vorm te geven, in geval zich geschillen voordoen tussen direc-

training “Grip op samenwerking” volgen die toegespitst is op de

tie, bestuur en colleges. In goede tijden is het van belang te

ambtelijke samenwerking van de drie gemeenten. Deze training

regelen hoe eventuele slechte tijden beheerst kunnen worden.

Definitief eindrapport

Dergelijke professionele escalatie-lijnen leiden tot duidelijkheid en kunnen er voor zorgen dat incidenten gekanaliseerd worden beantwoord. Verkennen van besturings- en directiemodel We concludeerden dat het huidige besturingsmodel er voor zorgt dat een deel van de wethouders op afstand staat in de besturing van ABG-organisatie. Om deze afstand te overbruggen zijn andere varianten voor het huidige besturingsmodel denkbaar. In het analysehoofdstuk noemden we reeds de volgende twee varianten: •• Een openbaar lichaam, met een algemeen bestuur (alle wethouders en burgemeesters) en een dagelijks bestuur (een vertegenwoordiging van het algemeen bestuur). d. Een alternatief is het huidige model, met als aanpassing dat het bestuur gevormd wordt door alle collegeleden samen. Ons advies is te verkennen of een van deze varianten een oplossing zou kunnen vormen, voor het te creëren van meer eigenaarschap en verbinding binnen én tussen de individuele colleges. Ten aanzien van het directiemodel adviseren we u niet om voor een ander model te kiezen, gezien de onbewezen voor- of nadelen van de verschillende modellen. Wel geven we u mee, in aanvulling op de hierboven genoemde investering in rolduidelijkheid van bestuur en directie, de uitkomsten van dat proces ‘langs de verschillende directiemodellen te leggen’.

Op dat moment kan worden bedacht om het model al dan niet gemotiveerd te veranderen.

5.4.3 Oefenen in de praktijk met rolopvatting De complexiteit zit deels in het begrijpen welke rollen er zijn en wat de inhoud van de rollen is. Echter, de ervaring leert dat een goede invulling van de rollen in de dagelijkse praktijk het meest lastig is. Immers, bij het toepassen van de rollen komen ook zaken als rolopvatting en hoe om te gaan met dilemma’s (met name lokaal versus gemeenschappelijk belang) om de hoek kijken. Het oefenen van rollen met casuïstiek kan een belangrijke bijdrage leveren aan het laten ‘beklijven’ van de gewenste rolinvulling. Enerzijds kan dat zijn plaats krijgen in de training “Grip op samenwerking”. Hier gaat het om veel voorkomende casuïstiek in bestuurlijk Nederland. Anderzijds kan een leergang een prachtig vehikel zijn om langs op de ABG-gemeenten van toepassing zijnde- thema’s te oefenen met rolinvulling en rolopvatting.

53

B

B

Evaluatie ABG-samenwerking

54

5.5

Meer evenwicht tussen betalen en genieten

De huidige kostenverdeelsleutel zorgt voor relatieve balans

Zoals we u eerder presenteerden, is er altijd een bepaalde marge

tussen eenvoud (voor het basistakenpakket wat alle gemeenten

in acht te nemen omdat de cijfers wat betreft betalen en genieten

afnemen) en maatwerk (voor taken die specifiek zijn voor een

nooit helemaal exact uitkomen. Ons advies is dan ook hiervoor

bepaalde gemeente). De in 2018 ontwikkelde capaciteitsbeheer-

een marge te hanteren (van bijvoorbeeld maximaal 5%).

singssystematiek (ten behoeve van de verdeling van ‘genieten) leidt tot meer inzicht in wat elke gemeente qua capaciteit mag

5.5.2 Investeer in zakelijke omgang

ontvangen op basis van de kostenverdeelsleutel (‘betalen’),

De ervaring elders in Nederland rond samenwerkingen leert dat

waardoor meer evenwicht tussen betalen en genieten gecreëerd

het niet alleen gaat om een goed uitgewerkte methodiek voor

wordt. We hebben drie adviezen voor verdere ontwikkeling.

capaciteitsbeheersing. Het gaat óók om een vertrekpunt van vertrouwen én het -op basis van de methodiek- goed kunnen spelen van het ‘spel van (bestuurlijke) vraag en (ambtelijk)

Ga zo door en vereenvoudig

aanbod’. Dit vergt investeren in de relatie en het om kunnen gaan met afwijkingen. En daarmee om actieve oefening en gewenning aan zowel de bestuurlijke als de ambtelijke kant, wat in de eerder genoemde trainingen en rollenspellen aan bod kan

Investeer in zakelijke omgang

komen. Verder is het van belang dat colleges en raden periodiek geïnfor-

Investeer in harmoniseren

meerd worden over de stand van zaken wat betreft de feitelijke benutting van de capaciteit. Op welke wijze dit het beste vorm kan krijgen, is op dit moment onderwerp van onderzoek binnen de ABG-organisatie. Door deze informatievoorziening kan vroegtijdig bijgestuurd worden als de verhouding tussen betalen en genieten teveel uit de pas gaat lopen.

5.5.1 Ga zo door én vereenvoudig De ABG-organisatie heeft in 2018 stappen voorwaarts gezet om

5.5.3 Investeer in harmoniseren

te komen tot een systematiek voor kostenverdeling en capaci-

De omvang van het genieten hangt sterk samen met stan-

teitsbeheersing die zorgt voor meer evenwicht tussen betalen en

daardisatie en synchronisatie, maar vooral met de mate van

genieten. Wel is deze systematiek complexer dan het systeem op

harmonisatie. Hoe meer geharmoniseerd kan worden, hoe

basis van vertrouwen (wat vóór 2018 gebruikt werkt). Uit het

meer tijd beschikbaar is voor andere prioriteiten. En hoe meer

onderzoek komt naar voren dat op enkele gebieden, waaronder

er te genieten valt. Om per gemeente de ruimte voor genieten

afval, huisvesting en de buitendienst, jaarlijks (dezelfde) com-

te kunnen vergroten is dus het maken van harmonisatiekeuzes

plexe doorrekeningen moeten worden gemaakt. Wij adviseren

een van de knoppen om aan te draaien. In paragraaf 5.3.2

het ABG-bestuur een besluit te nemen over een oplossing die

stelden we al voor op welke wijze harmonisatie-opties verkend

meerjarig geldt en het model vereenvoudigt. Ook kwam uit het

kunnen worden.

onderzoek naar voren dat het niet voor alle betrokkenen duidelijk is wat standaard en wat maatwerk is, en welke spelregels hierbij gelden. Tegelijkertijd zijn deze spelregels veranderd door de introductie van de nieuwe capaciteitsbeheersingssystematiek. Wij adviseren daarom om -voor relevante personen en gremiahelderheid te verschaffen over de nieuwe spelregels. Mede gezien deze toegenomen complexiteit is het ons inziens van belang om 2019 te zien als een leerjaar, op basis waarvan de systematiek vanaf 2020 en verder vervolmaakt kan worden.

Definitief eindrapport

5.6

55

Evenwichtige beelden en feiten rond externe dienstverlening

Veel gaat goed in de ABG-dienstverlening. Daarnaast zijn er

d. Zet een systeem op van periodiek leren van wensen van

concrete ontwikkelbehoeften en -mogelijkheden. We geven

inwoners en ondernemers, partnerorganisaties en maat-

u de volgende drie adviezen mee ten aanzien van externe

schappelijke organisaties. Waarbij gebruik wordt gemaakt

dienstverlening.

en verder wordt gebouwd op wat wel periodiek aan klanten wordt voorgelegd. Definieer en concretiseer dienstverleningsdoelen

5.6.2 Creëer een evenwichtig beeld van prestaties Creëer een meer evenwichtig beeld van dienstverleningsprestaties door de informatievoorziening aan colleges, raden en gemeenschap te versterken, consequent gebruikmakend van de

Creëer een evenwichtig beeld van prestaties

nieuwe (K)PI’s. a. Laat actief aan colleges en raden zien wat de prestaties zijn

Versterk de klantkennis en interne verbindingen

in relatie tot de (verder te ontwikkelen) doelen. En laat zien hoe de feitelijke dienstverlening en tevredenheid hierover zich in brede zin ontwikkelt. b. Wees meer open en transparant over prestaties daar waar het goed gaat en daar waar verbetering nodig is. Colleges en raden

5.6.1 Definieer en concretiseer dienstverleningsdoelen (en te realiseren prestaties)

kunnen daardoor meer zien en waarderen wat goed gaat.

Bepaal scherper wat de ABG-gemeenten met dienstverlening

5.6.3 Versterk de klantkennis en interne verbindingen

willen bereiken en biedt daarmee een antwoord op de vraag:

a. Overweeg voor het versterken van de verbinding tussen

wanneer doen we het goed (genoeg)? De scherpte kan ontstaan

eerste en tweede lijn het inrichten van een ‘tweede lijn’ in

door de volgende acties:

het KCC. Specialistische vragen -die niet in de ‘eerste lijn’ van het KCC door generalisten kunnen worden beant-

a. Herijk de visie op dienstverlening / vertaal dienstverlenings-

woord- kunnen dan worden behandeld door gespecialiseerde

doelstellingen in eenduidige definities en indicatoren en

medewerkers. Dit advies beoogt de klantvraag sneller en met

betrek hiervoor de input van de drie colleges. Leg het resul-

een hoger kwaliteitsniveau te beantwoorden.

taat voor aan de drie colleges en het bestuur ter bespreking en vaststelling.

b. Verken met de colleges van de drie gemeenten mogelijke varianten om volledig geharmoniseerd te werken ten

b. Creëer daarbij per (K)PI een nieuw nulpunt, te benutten als

aanzien van werken op afspraak en versterking van de aan-

nulmeting waaraan vervolgmetingen kunnen worden gere-

sluiting tussen front- en backoffice. Doe dit door varianten

fereerd. Mogelijk kan hierbij gebruik worden gemaakt van

uit te werken met risico’s en voor- en nadelen per variant.

metingen die reeds voorhanden zijn (afhankelijk van wat de

Essentieel is hierbij ook het inzichtelijk maken van de

herijking van de doelen oplevert). Ten behoeve van adequate

randvoorwaarden: wat heeft de ABG-organisatie nodig om

sturing is het daarnaast te overwegen om per (K)PI’s doelen

varianten mogelijk te maken? Digitalisering van papieren

(normen) te definiëren die aangeven welk prestatieniveau

archieven is hiervan een voorbeeld. Indien verdere harmo-

op welk moment gerealiseerd moet zijn.

nisatie bestuurlijk niet haalbaar blijkt, stel dan resultaatverwachtingen bij en maak consequenties voor de (kwaliteit

c. Betrek de bestuurder periodiek bij wat wordt verwacht en wat

van) dienstverlening inzichtelijk.

wordt beleefd. Bijvoorbeeld door samen met de bestuurders drie of vier vragen te formuleren die per kwartaal of per half jaar worden besproken met een portefeuillehouder/college.

c. Organiseer -met name in Baarle-Nassau speelt dit punteen periodieke rondleiding binnen de gemeente(n) waarop (nieuwe) medewerkers kunnen inschrijven die regelmatig klantcontact hebben met inwoners van de betreffende

B

B

Evaluatie ABG-samenwerking

56

5.7

Een evenwichtiger interne context

gemeente. Fiets door de wijken (en de kernen), bespreek de

We adviseren u de samenwerkingsdoelen opnieuw te verkennen

unieke kenmerken en de historie van de gemeente. Degene

en voor een bepaalde periode te ‘bevriezen’. We zijn hier reeds

met de kennis, zowel ambtelijk als bestuurlijk, is onge-

op in gegaan. Uitvoering van dit advies is cruciaal voor het

twijfeld bereid om die kennis te delen. De deelnemer kan

realiseren van een evenwichtiger interne context. Weten waar je

zijn of haar kennis verrijken van de specifieke situatie per

naar toe gaat (richten) maakt het namelijk mogelijk de interne

gemeente.

context hierop volledig in te richten en de dagelijkse uitvoering te verrichten. In aanvulling hierop hebben we de volgende drie

d. Een inwerkprogramma voor nieuwe medewerkers (waarin onder andere college- en raadsleden uit iedere gemeente een

adviezen inzake het creëren van een evenwichtiger interne context.

rol vervullen) leidt tot meer kennis over specifieke lokale situaties. Organiseer bijvoorbeeld per kwartaal een ‘klasje’. Hierbij wordt ook een introductie gegeven ‘hoe werkt een

Investeren in strategische capaciteit

ambtelijke fusieorganisatie’ en wie doet wat binnen de organisatie. Dit kan gecombineerd worden met een buddy-systeem of mentorschap van een medewerker op een andere plek in de organisatie.

Investeren in aandacht voor medewerkers

Investeren in organisatie ontwikkeling

5.7.1 Investeren in strategische capaciteit Ons eerste advies is het organiseren van meer strategische capaciteit, bijvoorbeeld door enkele strategisch adviseurs / programmamanagers aan te stellen die (naast adviseurs die dit nu al doen) in staat zijn te anticiperen op strategische, integrale opgaven bij de drie gemeenten (en even zo van belang: de bijbehorende interne organisatieontwikkeling). Dit advies is in lijn met onze bevindingen uit de benchmark, waaruit naar voren kwam dat de ABG-organisatie op dit moment relatief beperkt de beschikking heeft over strategisch adviseurs. Belangrijk onderdeel van het profiel van de strategisch adviseur is daarnaast dat deze in staat is te verbinden. Het gaat dan specifiek om de volgende verbindingen: 1. Kennis van de lokale context van de gemeente in relatie tot de ambities van de betreffende bestuurder. 2. Het goed kennen van de weg binnen de ABG-organisatie. Op deze wijze draagt de strategisch adviseur tevens bij aan het verminderen van de afstand tussen de verschillende bestuurders (portefeuillehouders) en de ABG-organisatie.

Definitief eindrapport

57

5.7.2 Investeren in aandacht voor medewerkers

5.7.3 Investeren in ontwikkeling

In deze paragraaf adviseren we enkele maatregelen die er toe

Gedurende het onderzoek hebben wij van medewerkers diverse

leiden dat medewerkers zich sterker en gericht kunnen ontwik-

adviezen meegekregen voor de ontwikkeling van de organisatie.

kelen. Het leidend motief daarbij is te streven naar een pro-

Deze adviezen zijn terug te vinden in de bijlage met de Nota van

fessionele resultaatverantwoordelijke cultuur, waarin trots op

bevindingen (hoofdstuk Kosten, kwaliteit en kwetsbaarheid) en

prestaties en vakmanschap centraal staan.

hoofdstuk 2 van het bijlagenboek. Voorbeelden van de adviezen zijn: het verder harmoniseren van P&C producten en het

In de vorige paragraaf kwam versterking van het strategisch ver-

maken van een gezamenlijk handboek voor de openbare ruimte.

mogen aan de orde. Beoogd effect hiervan is tevens het ontlas-

We raden de organisatie aan om de door medewerkers gedane

ten van de managers. De manager krijgt hierdoor namelijk meer

adviezen te wegen en uitvoering te overwegen.

tijd en aandacht om te besteden aan het welzijn en de ontwikkeling van de medewerkers binnen de betreffende afdeling. In

Uit het onderzoek komt ook naar voren dat het effectief

de huidige situatie worden de managers namelijk regelmatig in

functioneren binnen de driehoek “eigenaar – opdrachtgever –

de adviesrol ‘getrokken’, waardoor er minder tijd overblijft om

opdrachtnemer” bijzonder belangrijk is. Het scherper definiëren

te besteden aan een van de primaire taken van een manager: de

van de rollen en het verder ontwikkelen van vaardigheden en

ontwikkeling van medewerkers.

gedrag, zoals “nee-zeggen” en keuze-opties aanbieden, zijn daarbij essentieel en worden bijzonder gewenst door de collegeleden.

De directie kan -eveneens in lijn van onze benchmarkbevindin-

Dit past in de reeds gestarte ontwikkeling in het kader van de

gen- ontlast worden door ‘dicht op de directie’ een kwaliteitsad-

capaciteitsbeheersing. Dit vraagt om het spel van ‘vraag en

viseur annex directiesecretaris aan te stellen. Deze functionaris

aanbod’ beter te leren spelen door organisatie én bestuurders.

kan tevens een rol spelen in het beheersen van incidenten; in

Hoe beter het spel wordt gespeeld, des te beter medewerkers ‘in

het volgende hoofdstuk werken wij deze aanbeveling verder

control’ zijn van de eigen werkdruk.

uit. In aanvulling op dit advies zou iemand die strategie en praktijk goed kan verbinden, snel kan schakelen, bedreven is in

Wij adviseren dat het ABG-bestuur de organisatie een meerjarig

planning en control en kwaliteitsmanagement en denkt vanuit

budget ter beschikking stelt om te investeren in organisatie-

de principes van opgavengericht werken de directie kunnen

ontwikkeling, innovatie en onvoorzien werk. De directie doet

ondersteunen.

hiertoe een voorstel, ter bespreking met en ter besluitvorming van het ABG-bestuur. Naast budget is het zaak dat directie

De bij dit onderzoek betrokken bedrijven en maatschappelijke

inzichtelijk maakt wat van de eigen rol en wat van het bestuur

organisaties geven krachtig aan dat het belangrijkste ontwikkel-

wordt verwacht om de organisatieontwikkeling, met een zuivere

punt voor de komende jaren is het toegroeien naar het zijn van

onderlinge rolverdeling, succesvol te laten verlopen.

een partner van de gemeenschap. Dat betekent dat de ambtelijke organisatie adaptief wordt, opgavegericht gaat werken en

In geval van innovatie geldt dat het experimenteren met nieuwe

waar lijnmanagement (borging van kennisopbouw) hand in

manieren van werken aandacht, tijd en capaciteit vergt. We

hand gaat met programmatisch werken.

adviseren u, met daarin een sterke rol voor medewerkers, creatief te zijn in hoe innovatie kan bijdragen aan doelrealisatie en daarbij de benodigde randvoorwaarden te creëren (bij het ABG-bestuur). Rest ons nog mee te geven dat onvoorzien werk kan ontstaan. Een organisatie zonder financiële flexibiliteit kan niet wendbaar inspelen op actualiteiten die zich in gemeenten soms voordoen. Het past bij een professionele organisatie dat dit soort situaties financieel kunnen worden opgevangen.

B

B

58

Conclusies en aanbevelingen

Hoofdstuk 6

6.1

Inleiding

over de samenwerking naar het gestructureerd samen bou-

In dit hoofdstuk vindt u onze conclusies en aanbevelingen.

wen aan de toekomst van de drie gemeenten, de regio en de

We maken hierbij een keuze uit de mogelijkheden die in het

fusie-organisatie.

vorige hoofdstuk beschreven zijn. Dit hoofdstuk beschrijft daarmee welke interventies voor de drie gemeenten en hun

De keuze leidt daarmee tot een drietal aanbevelingen, die in

gezamenlijke ABG-organisatie op dit moment het meest waar-

paragraaf 6.5 zijn opgenomen. Daarnaast trekken we in dit

devol zijn. Immers, er is altijd sprake van proportionaliteit. Niet

hoofdstuk ook conclusies. Conclusies die ingaan op de hoofde-

alles wat zinvol lijkt, moet je ook allemaal (direct) doen. Het is

valuatievragen van het onderzoek. Deze conclusies zijn beschre-

van belang om keuzes te maken over welke aanbevelingen er nu

ven in paragraaf 6.2.

worden opgepakt, en welke wellicht later. Zo niet, dan bestaat het risico dat door de veelheid van acties de helft niet wordt gerealiseerd en teleurstelling ontstaat.

6.2

Een notie vooraf: zakelijk en met beide benen op de grond

De drie gemeenten Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Het gaat dus om goede en gerichte keuzes maken. Die keuze

Rijen hebben de afgelopen vier jaar de handen ineen geslagen

wordt gestut door drie afwegingen;

om -uitgaande van bestuurlijke zelfstandigheid- door ambtelijke samenwerking meer bestuurskracht te ontwikkelen. Na een

a. Wat is effectief?

moeizame start is er nu een breed gedeeld beeld van de ABG-

b. Wat kun je met elkaar aan en hoe lang is je polsstok?

organisatie met veel plussen én aandachtspunten.

c. Leidt de keuze tot een evenwichtig en samenhangend geheel? Zo ontstaat een beeld waarin -terugkijkend- een aantal keuzes Wij pleiten daarom voor een toekomstgerichte aanpak met

ongelukkig zijn geweest (taakstellingen, veel eigenheid ook

een overzichtelijke agenda. Één die meerwaarde creëert voor

op terreinen die niet aan bestuurlijke zelfstandigheid raken,

de gemeenschappen van de drie gemeenten. Én die de aan-

matige verbinding op bestuurlijk vlak), die mede er aan hebben

dacht verlegt van discussies, standpunten en proefballonnetjes

bijgedragen dat -zeker in het begin- de beeldvorming rond de

B

Evaluatie ABG-samenwerking

60

samenwerking matig was. En een beeld waarin -vooruitkijkend-

maar ook de eigen bestuurskracht. Een andere bestuurlijke

er veel afhankelijkheid tussen de drie gemeenten is voor nieuwe

oriëntatie van Gilze en Rijen kan de bestuurlijke zelfstandigheid

of andere keuzes. De behoefte aan bestuurlijke zelfstandigheid

van de andere twee gemeenten in gevaar brengen en mogelijk

van Baarle-Nassau raakt niet alleen de andere twee partners,

grote financiële consequenties hebben.

Gezamenlijke verantwoordelijkheid vanuit ‘valse start’

Terugkijkend

HIER EN NU Alphen-Chaam Baarle-Nassau Gilze en Rijen

Vooruitkijkend

Gezamenlijke verantwoordelijkheid vanuit consequenties

De weg vooruit voor de drie gemeenten en de ABG-organisatie

Dat betekent dat het uitgangspunt voor de drie gemeenten in de

vraagt en verdient een sterker zakelijke aanpak, waarin nuchter

huidige setting als volgt zou moeten zijn:

wordt gebouwd aan de toekomst, wat die toekomst ook te bieden heeft. Zakelijkheid om los te komen van de dominantie van beelden, maar ook zakelijkheid om effectief verbeteringen te kunnen aanbieden. In de drie hoofdaanbevelingen komt die zakelijkheid ook terug. Wij zijn van mening dat een resultaatgerichte aanpak

De drie gemeenten Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen spreken uit dat het optimaliseren van de samenwerking tussen de drie gemeenten uitgangspunt is in deze bestuursperiode.

en sturing, die onderdeel is van deze zakelijkheid, de beste garanties geeft voor een verdere uitbouw van onderling vertrouwen.

6.3

Een tweede notie vooraf; de ontwikkelrichting is niet vrijblijvend

Nuchterheid en beide benen op de grond is ook geboden

De besturen van de drie gemeenten bepalen de koers van de

vanwege de volgende redenen:

gemeenten en daarmee de koers voor de samenwerking. Wij doen gerichte voorstellen over de stappen die de gemeenten in

a. Er is veel energie en geld geïnvesteerd in de ambtelijke fusie.

de samenwerking kunnen zetten, het tempo dat wij daarbij verstandig achten en het proces dat gelopen kan worden. Echter,

b. De investeringen beginnen het laatste jaar voorzichtig te renderen.

het is aan de besturen om de inhoud van de stappen, het tempo en het proces te bepalen. Immers, bij de besturen ligt het eigenaarschap en de verantwoordelijkheid voor de samenwerking

c. Het is aannemelijk dat verbeterprogramma’s de komende twee jaar effectief worden. d. Eventuele ontvlechtingskosten van een ambtelijke fusie zijn hoog.

en ook voor de bestuurlijke toekomst van de drie gemeenten. Vanuit deze evaluatie kunnen en willen we daar niet in treden. Echter, juist vanuit deze evaluatie hebben wij krachtige opvattingen over de vraag hoe de verdere ontwikkeling van de ambtelijke fusie wordt gestimuleerd of wordt belemmerd. Dit doen

e. De bestuurlijke zelfstandigheid van tenminste twee van

we vanuit algemeen beschikbare kennis, de kennis die bij ons

de drie gemeenten leunt sterk op de aanwezigheid van een

aanwezig is over deze ambtelijke fusie en over ambtelijke fusies

robuuste ambtelijke (fusie-) organisatie.

als fenomeen, opgedaan bij het landelijke onderzoek naar de effecten van ambtelijke fusies, zoals dat in 2018 gepubliceerd is

f. Verbeterprogramma’s van de ambtelijke organisatie

(met als titel: “Een vlucht naar voren of een duurzaam perspec-

vragen om gerichte aandacht vanuit een rustige politiek-

tief?”). Een onderzoek dat in opdracht van twee provincies en

bestuurlijke setting.

in nauwe samenwerking met drie universiteiten is uitgevoerd.

g. Vernieuwing van toekomstperspectieven van de drie gemeenten vragen doordachtheid en goede voorbereiding.

Over vragen als de mate van standaardisatie en harmonisatie, huisvesting van de ambtelijke organisatie en de verdeelsleutel

Definitief eindrapport

61

hebben wij opvattingen, die gebaseerd zijn op breed onderzoek,

die gemeenschap. Juist in dit partnerschap ligt ontwikkelpoten-

op wetenschappelijke verificatie en/of gebaseerd op een brede

tieel van de gemeenten en van de fusie-organisatie.

praktijkervaring. In bijlage B is een lijst opgenomen met deze onderwerpen, inclusief de ontwikkelrichting die bijdraagt aan

Doel: Betere kwaliteit kunnen bieden

een zo optimaal mogelijk functionerende ambtelijke fusie-or-

Kwaliteit van de ABG-organisatie geeft -gezien de omstan-

ganisatie. De keuze wanneer welke maatregelen in welke mate

digheden van een lastige start en beperkt georganiseerde

worden genomen, is aan de besturen van de drie gemeenten.

randvoorwaarden- een positief beeld. Het gaat redelijk goed met de ABG-organisatie. Bestuursadvisering en de kwaliteit

6.4

Conclusies op basis van de onderzoeksvragen

De hoofdvraag van dit onderzoek luidt:

van bestuursondersteuning wordt overwegend goed gewaardeerd. Sommige taken zijn in kwaliteit duidelijk versterkt. Kennisuitwisseling onder medewerkers vindt meer dan voor-

In welke mate heeft de ABG-organisatie de gemeenten Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen gebracht wat bedoeld was? En wat kunnen we leren en verbeteren?

heen plaats. Accountants geven jaarlijks een goedkeurende ver-

Op hoofdlijnen beschrijven we hieronder ons antwoord op het

Een belangrijk ontwikkelpunt is versterking van het strategisch

eerste deel van de onderzoeksvraag, namelijk in welke mate

vermogen. Qua capaciteit is de organisatie op dit punt ‘dun

door ABG-organisatie is gebracht wat bedoeld was, in lijn met

bezaaid’, hetgeen ook in kwalitatieve zin wordt gemerkt. We

drie raadsbesluiten uit 2015.

doelen dan op niet stevig genoeg kunnen anticiperen op externe

klaring en veel wettelijke procestermijnen worden gerealiseerd. Klachten komen weinig voor. Grote incidenten hebben zich niet voorgedaan.

ontwikkelingen en strategische opgaven integraal behandelen.

In welke mate heeft de ABG-organisatie de gemeenten gebracht wat bedoeld was?

ABG-managers (directie en teammanagers) kiezen er noodgedwongen voor c.q. laten zich in met strategische advisering.

De mate waarin de aan ABG-organisatie gestelde doelen tot nu toe zijn gerealiseerd, is grotendeels onduidelijk. Dit wordt

Een tweede ontwikkelpunt is gelegen in het programmatisch en

verklaard doordat de meeste doelen van de samenwerking geen

opgavegericht werken binnen een adaptieve en open organisa-

eenduidige definities kennen, nauwelijks zijn uitgewerkt in con-

tie. Dit ontwikkelpunt sluit nauw aan op de eerder beschreven

crete prestatieafspraken, nulmetingen grotendeels ontbreken en

maatschappelijke wens tot een actiever partnerschap.

periodieke tussentijdse metingen van doelrealisatie grotendeels niet zijn uitgevoerd. Hierdoor is progressie van doelrealisatie

Een derde ontwikkelpunt is de interne organisatorische volwas-

voor ons als onderzoekers slecht vast te stellen.

senheid. Druk bezette managers en onvoldoende aandacht voor medewerkers wordt door veel medewerkers en managers als pro-

Toch kunnen we op basis van dit onderzoek een gedeeltelijk

bleem ervaren. Met gevolgen voor ontwikkeling en prestaties,

antwoord geven op de onderzoeksvraag. Dit doen we hieronder

onduidelijkheid over de organisatiekoers en gebrek aan organi-

(op hoofdlijnen) aan de hand van de vijf ABG-doelen.

satie-identiteit: ‘waar hoor ik nu eigenlijk bij’? Het doelgericht investeren in opleiding en ontwikkeling, in leren van de klant,

Doel: Beter in staat zijn de dienstverlening

leren van hoe werkprocessen geoptimaliseerd kunnen worden

dichter bij de burger te brengen

behoort ook bij deze organisatorische volwassenheid.

Dienstverlening aan inwoners en ondernemers is op meerdere onderdelen verbeterd en gaat op verschillende onderdelen

Doel: Extra doelmatigheid kunnen genereren

goed. Een belangrijke constatering. De beleving van de meeste

Doelmatigheid realiseren lijkt tot op heden niet gerealiseerd.

belanghouders is dat de dienstverlening (gemiddeld) niet

De organisatie is -voor zover wij hebben kunnen achterhalen-

is verbeterd sinds de fusie. Feitelijk heeft de dienstverlening

niet doelmatiger of efficiënter geworden. We constateren dat

zich positief ontwikkeld, vooral voor 1 lijns producten en de

taakstellingen bij de start de ABG-organisatie in de ontwikke-

klantcontactkanalen. We constateren dat bij meer complexe

ling hebben geremd. Ook heldere afspraken over en weer over

dienstverlening, waarbij ook vakafdelingen een rol hebben, er

wat kan worden verwacht bij de beschikbare middelen en het

verbetermogelijkheden zijn. Evident en overduidelijk is dat de

onvoldoende doorvoeren van standaardisatie en harmonisatie

gemeenschap wenst dat de gemeente een actieve partner is van

zijn verklaringen die het boeken van efficiencywinst bij de

e

ABG-organisatie belemmeren. Hoewel hierover beelden opgaan,

B

B

Evaluatie ABG-samenwerking

62

is het efficiencydoel tot op heden niet losgelaten door het

c. Een belangrijke kanttekening is dat - in de beleving van het

ABG-bestuur.

college van Baarle-Nassau - het behoud van zelfstandigheid voor hen als een doel op zich wordt ervaren en minder als

Doel: Minder kwetsbaar zijn in de ambtelijke bezetting

randvoorwaarde.

Kwetsbaarheid van de ambtelijke bezetting is verminderd. Daar zijn veel aanwijzingen voor. Onderlinge vervanging komt vaker

6.5

voor dan voorheen. Operationele kwetsbaarheid in uitvoerende

In dit rapport komen we tot drie hoofdaanbevelingen. Het is

De drie aanbevelingen

processen verbetert daardoor (het aantal fte per operationele

onze overtuiging dat met juist deze drie aanbevelingen de goede

taak). Er is natuurlijk ook opwaartse druk in de kwetsbaarheid.

mix is gevonden in toekomstgerichtheid, een beter functioneren

Door groei van de omvang ontstaan nieuwe specialismen, die

van de driehoek “gemeente – bestuur – ambtelijke fusie-organi-

op zich weer kwetsbaar kunnen worden. Een ontwikkelpunt

satie” en intensivering en verbetering van het onderlinge begrip

is de harmonisatie van processen, waardoor kwetsbaarheid

en vertrouwen tussen alle hoofdspelers in deze samenwerking.

sterk kan verminderen. Dit is tot op heden te beperkt gedaan,

Dit laatste geschiedt door te investeren op de relatie, de rollen

te verklaren door het onvoldoende krachtig agenderen van dit

en het ontdekken van gemeenschappelijkheid en ook door de

thema in de afstemming tussen ambtelijke organisatie en het

bedrijfsmatige sturing beter op orde te krijgen, alsmede beter

ABG-bestuur en de besturen van de drie gemeenten. Er is tot

passend te maken bij de verschillende rollen.

op heden een combinatie geweest van gebrek aan politiek-bestuurlijke wil om te kiezen voor harmonisatie en onvoldoende

De drie hoofdaanbevelingen zijn de volgende en staan hieron-

vermogen van de fusie-organisatie om kaders voor harmonisatie

der achtereenvolgens toegelicht:

te agenderen bij colleges en raden. Doel: Nabijheid organiseren door samen sterker te staan

Gedeeld toekomstperspectief

De bestuurlijke zelfstandigheid van de drie gemeenten heeft de afgelopen jaren en tot voor kort niet ter discussie gestaan. Deze bestuurlijke en strategische wens is daarmee gehonoreerd. Verdiepen van de samenwerking

Ook lijkt de bundeling van ambtelijke kracht tenminste op het gebied van kwetsbaarheid en in mindere mate kwaliteit een bijdrage geleverd aan het samen sterk staan. Effectieve sturing

Het ontwikkelperspectief ligt in een meer gedeeld toekomstperspectief en verdere harmonisatie en standaardisatie. Deze stappen vergemakkelijken en versnellen de versterking van de ambtelijke organisatie, waarmee tijd, geld en aandacht ontstaan om te investeren in het organiseren van nabijheid bij de burger

6.5.1 Gedeeld toekomstperspectief

(programmatisch werken, opgavegericht werken, adaptieve

Het delen van één toekomstperspectief creëert de noodzakelijke

organisatie).

randvoorwaarden om verbeteringen door te voeren op alle vlakken. In de sturing van de fusie-organisatie, in de bestuur-

Respecteren van gestelde randvoorwaarden

lijke samenwerking leidend tot harmonisatie, standaardisatie

Ten aanzien van gestelde randvoorwaarden aan de samenwer-

en synchronisatie, en op het gebied van duidelijkheid die nodig

king is het volgende duidelijk:

is om het vertrouwen tussen de verschillende spelers te vergroten. Zolang er verschillende perspectieven blijven bestaan

a. De drie gemeenten zijn zelfstandig gebleven en kunnen in sterke mate zelfstandig de kaders bepalen.

van volledige zelfstandigheid (Baarle Nassau) tot verkennen van bestuurlijke fusie en samenwerking met andere gemeenten (Gilze en Rijen), is er permanente onrust, ongelijkgericht-

b. De bijzondere positie van Baarle-Nassau en -Hertog is

heid in de koers en daarmee ineffectiviteit van verdere ABG-

geborgd, doelend op de ondersteuning vanuit de ABG-

organisatieontwikkeling. Anders gezegd: het creëren van één

organisatie middels de euroambtenaar.

gedeeld toekomstperspectief is de eerste en meest dominante

Definitief eindrapport

voorwaarde om de samenwerking meer betekenis te geven en beter te laten lopen.

63

viii. Een heldere vertaling van het toekomstperspectief naar verwachtingen over de te behalen resultaten.

Een gedeeld toekomstperspectief krijgt meerwaarde indien de

De weg naar het gedeelde toekomstperspectief

besturen van de drie gemeenten deze gezamenlijk vaststellen en

De stip op de horizon is het bekrachtigen van het gedeelde

laten gelden voor een bepaalde periode.

toekomstperspectief door de drie raden uiterlijk op 31 december 2019. De drie colleges staan aan de lat om in gezamenlijkheid

Ons procesvoorstel is concreet:

in 2019 het gedeeld toekomstperspectief te creëren (en bij

a. Verken het toekomstperspectief en stel het zo snel mogelijk,

voorkeur met prioriteit en tempo). Een traject om daartoe te

uiterlijk op 31 december 2019, vast;

komen is niet zozeer tijdsintensief, maar vraagt om krachtige regie, inhoudelijke scherpte en het inbrengen van kennis. Van

b. Laat dat toekomstperspectief geldend zijn tot medio 2023;

de colleges vraagt het vooral om commitment en het nemen van verantwoordelijkheid.

c. De nieuwe raden en colleges kunnen zich dan in de eerste helft van 2023 buigen over een vernieuwing van het

Een wijze om dit te realiseren kan de volgende kenmerken

toekomstperspectief, ingaande per 1 juli 2023.

hebben:

Elementen van het gedeelde toekomstperspectief

a. Drie bijeenkomsten van de drie colleges onder leiding van

Het gedeelde toekomstperspectief beslaat tenminste de volgende

een onafhankelijke procesregisseur in 2019. Bij voorkeur zo

elementen:

snel mogelijk, doch uiterlijk afgerond in november;

i.

Een vastgesteld eensluidend beeld over welk bestuurlijk construct in de komende jaren (tot medio 2023) wordt

b. Leidend tot een gedragen opvatting over het toekomstperspectief;

nagestreefd. c. Vastgelegd in één document; ii.

Bepaling van de doelen van de samenwerking, zowel ambtelijk (wat verwachten we van de ambtelijke fusie-

d. Toegelicht bij de provincie;

organisatie?) als bestuurlijk (wat willen we gezamenlijk bestuurlijk bereiken?).

e. Het toekomstperspectief wordt op een identieke wijze en tegelijkertijd ingebracht in de drie raden;

iii. Vaststelling van de financiële kaders waarbinnen de samenwerking plaatsvindt.

f. De gemeenteraden van de drie gemeenten stellen uiterlijk op 31 december 2019 het toekomstperspectief vast.

iv. Vaststelling van de sturing, inclusief de invulling van de verschillende rollen.

Nadat het toekomstperspectief is vastgesteld, vraagt het van raden en colleges rust te bewaren en trouw te blijven aan het

v.

Een voorstel waarin de onderwerpen worden bepaald

toekomstperspectief, totdat in het tweede kwartaal van 2023

waarin in de periode 2020 tot en met de eerste helft van

een nieuw perspectief is vastgesteld.

2023 standaardisatie, synchronisatie en harmonisatie kan plaats vinden (en ook waar dit niet mogelijk is).

6.5.2 Verdiepen van de samenwerking Het gedeelde toekomstperspectief vormt de basis voor verdere

vi. Een eerste opzet van de onderwerpen waarover voor de nieuwe periode per 1 juli 2023 duidelijkheid moet bestaan.

en effectievere samenwerking. Daarnaast is het verdiepen van de samenwerking nodig om de samenwerking soepel te laten verlopen, het “wij-zij”-gevoel tussen de drie gemeenten verder

vii. Een eensluidende set van afspraken hoe in de periode 2020

te verminderen en ervoor te zorgen dat de fusie-organisatie

tot en met 2023 omgegaan wordt met het perspectief en de

door de drie gemeenten wordt gezien als “onze” organisatie. Wij

totstandkoming van een nieuw perspectief voor 2023 en

stellen voor drie maatregelen te nemen:

verder.

B

B

Evaluatie ABG-samenwerking

64

Maatregel 1. Het instellen van een Begeleidingsgroep

van sprekers uit wetenschap en praktijk en door het bieden van

De Begeleidingsgroep bestaat uit 12 raadsleden, vanuit

veel momenten van ontmoeting en reflectie. De vier modules

iedere gemeente 4, aangevuld met de drie griffiers. Deze

worden in de avond gehouden en leiden niet tot besluiten.

Begeleidingsgroep borduurt voort op de huidige raadsklank-

Waar de inhoud de “schering” vormt is het samen kijken naar

bordgroep, maar heeft een meer duidelijke opdracht en komt

rolinvulling, rolopvatting en procesvoering de “inslag”. In 2020

frequenter bij elkaar (6 keer per jaar). De Begeleidingsgroep

en 2022 is één van de modules specifiek gewijd aan “Grip op

kent vier specifieke taakvelden. Twee taakvelden waar de

Samenwerking”.

Begeleidingsgroep een verantwoordelijkheid heeft, budget en mandaat (punten a en b) en twee waar de Begeleidingsgroep

6.5.3 Effectieve sturing

initiatieven neemt en stimuleert, maar waar de verantwoor-

Feiten en belevingen ten aanzien van (a) de doelstellingen en

delijkheid ligt bij de drie colleges en de drie gemeenteraden

(b) de prestaties van de ABG-organisatie zijn niet gelijklui-

(punten c en d). De vier taakvelden zijn:

dend, waarmee bij de verschillende actoren een onduidelijk en veelkleurig beeld bestaat. Oordelen over het functioneren van

a. Het nemen van initiatieven om elkaar en elkaars motieven

de organisatie zijn daarmee veelal op gevoel gebaseerd. Dit is

(bestuurlijk) in de samenwerking beter te leren kennen.

niet bevorderlijk voor effectieve sturing van de samenwerking. Wetende dat de politieke arena primair een opiniërend karakter

b. Het zijn van een programmaraad van een ABG-leergang (zie maatregel 3 hieronder) en daarmee inhoudelijk en

heeft, is het belangrijk dat deze beelden gevoed worden door een toegesneden informatievoorziening.

procesmatig verantwoordelijk. c. Voorstellen doen (initiërend, stimulerend) aan de raden om te komen tot standaardisatie, synchronisatie en harmonisatie. d. Voorstellen doen (initiërend en stimulerend) aan de

Toegesneden informatie

raden om te komen tot beleidsmatige en strategische samenwerking. Maatregel 2. Een agenda, gericht op verdieping van de samenwerking Bij de vier genoemde specifieke verantwoordelijkheden van de Begeleidingsgroep (maatregel 1) leiden (zeker en vooral)

Informatievoorziening op orde

het eerste en tweede punt tot een agenda, die gericht is op verdieping van de samenwerking. Deze agenda wordt steeds ververst en gecommuniceerd door de Begeleidingsgroep. De Begeleidingsgroep communiceert ook over de resultaten die op de afgeronde punten van de agenda betrekking hebben. De communicatie heeft zowel een feitelijke en overzichtelijke kant als een enthousiasmerende en beeldende kant. Naast een agenda beschikt de Begeleidingsgroep over een budget -passend

Een resultaatVerantwoordelijke cultuur

bij de agenda- waarover zij beschikking krijgt en het mandaat heeft. Maatregel 3. Het vormgeven van een ABG-leergang De Begeleidingsgroep organiseert in 2020, 2021 en 2022 telkens een ABG-leergang, bestaande uit vier modules waarin

Het is daarom gewenst om te investeren in en toe te groeien

belangrijke vraagstukken in de regio centraal staan. De deelne-

naar een situatie waarbij prestaties (output) en te bereiken

mers (raadsleden, collegeleden, griffie en topambtenaren) ver-

maatschappelijke effecten (outcome) centraal staan. Waarbij

diepen de vraagstukken aan de hand van casuïstiek, met behulp

het belangrijk is de gecreëerde output en outcome inzichtelijk

Definitief eindrapport

te maken en hierover consequent en regelmatig te rapporteren. Dus niet het honoreren van de behoefte aan steeds meer infor-

65

b. Spreek per doelgroep af hoe en in welke frequentie de rapportages besproken worden.

matie, maar het duidelijk maken van doelen en resultaten en de informatieverstrekking hierop toesnijden. Het vraagt een niveau

Omgaan met incidenten

dieper van een informatiehuishouding die op orde is. En tot slot

De beleving - onder meer bij raadsleden – over de prestaties van

om een bijpassende resultaatgerichte cultuur.

de ABG-organisatie wordt vaak gekleurd door incidenten. Het gaat dan bijvoorbeeld om burgers die niet goed geholpen zijn of

Daaruit volgend zijn ons inziens drie maatregelen nodig:

ondernemers die heel lang moeten wachten op de uitkomst van een procedure. Om te weten of dit incidenten betreft of dieper

Maatregel 1: Toegesneden informatie

gewortelde oorzaken heeft, moet bewust met dergelijke inciden-

ABG-organisatie, het bestuur, de drie colleges en de drie raden

ten omgegaan worden. Zeker omdat incidenten nog wel eens

dienen allemaal te beschikken over adequate en bij hun rol

het debat willen “kapen”. De tijdsbesteding rond een incident

passende en toegesneden informatie. Dit drie activiteiten die

staat daarmee vaak in schril contrast tot het benodigde effect.

achtereenvolgens zijn uitgewerkt:

Vaak vragen incidenten om snelle opvolging. Daarbij hebben

1. Herijking en concretisering van de doelen.

incidenten voor de gemeenteraad idealiter alleen betekenis

2. Inrichting van de informatievoorziening met onderscheid

indien er sprake is van een (verontrustend) patroon.

tussen de strategische en operationele informatie. 3. Effectieve omgang met incidenten.

Ons advies in de omgang met incidenten is dat er een vast ambtelijk aanspreekpunt (in de functie van ‘incidentmanager’)

Herijking en concretisering van de doelen

komt, die het incident registreert en er zorg voor draagt dat het

Voor de herijking en concretisering van de doelen die betrek-

incident zo snel mogelijk van opvolging wordt voorzien. De

king hebben op de ABG-organisatie, zien wij de volgende

registratie en opvolging leiden tot een periodieke rapportage,

stappen voor ons:

waarbij ook wordt aangegeven of er sprake is van verontrustende trends en patronen. Deze trends en patronen zijn vanzelf-

a. Scherp met elkaar maken wat je beoogt met de ambtelijke fusie-organisatie. Dit zijn de doelen.

sprekend van strategische waarde en horen terecht te komen in de politiek-bestuurlijke arena.

b. Vertaal de doelen naar resultaten. Wat moet er worden

Voorliggende punten kunnen met een gerichte aanpak er toe

gepresteerd om aan deze doelen te voldoen? Koppel

leiden dat een toegesneden informatievoorziening per 1 januari

indicatoren en streefwaarden aan de gewenste resultaten.

2020 operationeel is. Deze datum past ook bij het gedeelde perspectief dat -volgens onze plannen- in de tweede helft van

Inrichting van de informatievoorziening met onderscheid

2019 wordt opgeleverd.

tussen de strategische en operationele informatie Voor de inrichting van de informatievoorziening is het belang-

Maatregel 2: Informatievoorziening op orde

rijk dat er oog is tussen de verschillende rollen. Allereerst is het

Het bepalen van de informatievoorziening dient voor de ABG-

belangrijk te weten wie waar over gaat en wie daarmee welke

organisatie natuurlijk een vertaalslag te krijgen naar een goede

verantwoordelijkheid heeft in de sturing. Het toesnijden van de

informatievoorziening intern. Op te leveren cijfers moeten

informatievoorziening op de rol van iedere actor geeft rust. Het

betrouwbaar zijn en eenvoudig te produceren. We hebben in de

bestuur bijvoorbeeld heeft in de rol van “eigenaar” een onder-

evaluatie kunnen zien dat deze informatievoorziening wankel

scheidend andere rol dan een gemeenteraad die wil dat binnen

was, maar dat in de afgelopen maanden stappen voorwaarts

financiële kaders de gemeenschap goed wordt bediend. Daarom

gemaakt zijn. Dit proces van verbetering moet gecontinueerd

dienen in dit onderdeel de doelen die voorzien zijn van een her-

worden en krijgt met het bepalen van de “toegesneden infor-

ijking en concretiseringsslag de volgende stappen te doorlopen:

matie” extra focus. Het op orde krijgen van de informatievoorziening moet gelijke tred houden met het opleveren van

a. Ontwerp een visueel krachtige en simpele rapportage voor

toegesneden rapportages en daarmee eind 2019 zijn afgerond.

de verschillende doelgroepen (gemeenteraden, colleges, bestuur, directie).

We merken daarenboven op dat uit de benchmark bleek dat -in tegenstelling tot soortgelijke organisaties- een kwaliteitsadviseur binnen de ABG-organisatie niet voorkomt (en volgens ons wel

B

B

Evaluatie ABG-samenwerking