Rapport De gebroken belofte van de rechtsstaat

4.2.3 Knelpunt 3: medewerkers van de overheid hanteren de belofte van de rechtsstaat niet als kompas in het contact met burgers

Uit de gesprekken die de staatscommissie voerde met burgers bleek dat hun contact met de overheid vaak niet goed verloopt. Enkele voorbeelden die ze gaven: • Uitvoeringsorganisaties meten met twee maten. Zo uiten ze hoge verwachtingen naar de burger toe en zijn ze streng als die faalt, terwijl ze zelf steken laten vallen zonder daar streng naar zichzelf te zijn. In de woorden van een deelnemer van het locatiegesprek in Waalwijk: “Ze zeggen tegen jou dat je niet achter mag lopen, maar lopen zelf wel achter en verschuilen zich dan achter een tekort aan mensen”; • Organisaties en organisatieonderdelen werken langs elkaar heen waar ze voor efficiënte en effectieve ondersteuning zouden moeten samenwerken. Zoals een deelnemer van het locatiegesprek in Assen vertelde: “Organisaties zitten in hetzelfde gebouw, maar lopen toch langs elkaar heen”. • De kwaliteit van publieke dienstverlening lijkt sterk afhankelijk van de ambtenaar die burgers toevallig treffen – en van de vraag of die behulpzaam en betrouwbaar is. Tijdens het locatiegesprek in Zaandam vertelde iemand bijvoorbeeld dat zij het niet voor elkaar kreeg om haar eigen dossier in te zien en dat sommige medewerkers niet bereid waren haar te helpen.

“Je bent volledig afhankelijk van wie je aan de telefoon krijgt en of die een goede dag heeft.” • Iemand anders vertelde tijdens een burgerpanelbijeenkomst dat een gemeenteambtenaar hem in een gesprek eens had beloofd dat hij geen boete zou krijgen voor een fout bij de aanvraag van een bijstandsuitkering. Desondanks stuurde de gemeente een brief met daarin een boete van ongeveer € 7000,-. De betrokken gemeenteambtenaar ontkende vervolgens zijn belofte te hebben gedaan. De burger had het gesprek echter opgenomen – een gewoonte die hij had ontwikkeld na eerdere slechte ervaringen met de gemeente. Dankzij die opname kreeg hij bij de rechter gelijk en werd de boete ongedaan gemaakt.

35

36

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

Bovenstaande voorbeelden laten zien dat het regelmatig misgaat in het contact tussen burger en overheid. Bij veel burgers heeft dit geen ernstige consequenties. Zij kunnen omgaan met overheidsorganisaties en -onderdelen die langs elkaar werken, met onbegrijpelijke communicatie of met onwil van overheidsmedewerkers. Deze burgers komen voor zichzelf op en ervaren het gebrekkige contact hoogstens als een vervelende bureaucratische hindernis die te overwinnen valt. Er is echter ook een groep burgers die, al dan niet tijdelijk, minder goed in staat is om met dit specifieke falen van de overheid om te gaan. Voor hen kan het gebrekkige contact ertoe leiden dat de belofte van de rechtsstaat niet wordt waarmaakt. Bijvoorbeeld omdat ze niet weten wat de overheid van hen verwacht. Dat kan leiden tot onzekerheid, zeker bij burgers die afhankelijk zijn van de overheid.

Bij sommigen leidt het zelfs tot angst, waarbij zij de overheid als tegenstander ervaren, niet als medestander.117 Deze burgers durven niet om hulp te vragen, openen brieven niet meer en maken geen gebruik van sociale voorzieningen waar ze recht op hebben.118 Ook maken de voorbeelden duidelijk dat bij de meeste inwoners van Nederland de democratische rechtsstaat zich als een overheidsloket aandient.119 Dit maakt dat iedereen die voor of namens de overheid optreedt voldoende kennis moet hebben van de grondidee, beginselen en vereisten van die rechtsstaat. Bovendien moeten zij de wil en het vermogen hebben om de rechtsstaat ook in moeilijke omstandigheden voorop te stellen in hun handelen.120 Dit vereist een ‘rechtsstatelijk kompas’: dat de belofte van de rechtsstaat leidend is in hun werk en zeker in hun directe contact met burgers. Het gaat om het maken van een vertaalslag van de vaak abstracte grondidee, beginselen en vereisten van de rechtsstaat naar concrete acties (een vertaalslag die voor veel overheidsmedewerkers niet altijd eenvoudig is om te maken in hun uitvoeringspraktijk).121 Ook is het cruciaal dat de opdrachtgever van een uitvoeringsorganisatie (vaak een departement) ruimte laat aan de uitvoering om in lijn met het rechtsstatelijk ethos te opereren. Dit kan die opdrachtgever bijvoorbeeld doen bij het vaststellen van kritieke prestatie-indicatoren.

Dit vereiste van een ‘rechtsstatelijk kompas’ volgt ook uit de positie van overheidsmedewerkers. Zij zweren of verklaren hun trouw aan de Grondwet en beloven daarbij dat zij het algemeen belang van de Nederlandse samenleving zullen dienen. Deze plicht is in de praktijk niet altijd even makkelijk te vervullen. Onder meer doordat zij soms – door druk van hun leidinggevenden of uit loyaliteit aan hun minister – óók de plicht voelen om taken uit te voeren die het algemeen belang juist niet dienen. Het is van belang dat overheidsmedewerkers zich bewust zijn van de macht die zij hebben, inclusief de mogelijkheid om tegenspraak

Het verslag van het burgerpanel, Niet zonder ons, 2024, p. 12 e.v (het verslag van het burgerpanel is opgenomen in bijlage 1 bij dit rapport). 118 Zie bijvoorbeeld Significant APE 2023, p. 44. 119 Kamerstukken II 2020/21, 35387, nr. 2, p. 150. 120 Tinnevelt, Jansen & Van Emmerik 2023, p. 3380 en Assink & Schlössels 2022. 121 Van Ommeren 2022, p. 2897. 117

te bieden aan hun leidinggevenden en minister. En dat zij weten hoe zij moeten handelen als ze een conflict van plichten ervaren. Dat bewustzijn en deze kennis horen bij hun ambtelijk vakmanschap. Dit geldt zowel voor overheidsmedewerkers in de uitvoering als degenen die beleidsfuncties hebben en daardoor in hun werk geen direct contact met burgers hebben. Systematisch empirisch onderzoek naar de problemen in het contact tussen burger en overheid ontbreekt. Maar het is wel duidelijk dat het niet om incidentele fouten of uitzonderingen (‘rotte appels’) gaat. Daarvoor hebben inmiddels te veel voorbeelden het licht gezien. Denk aan het onrechtmatig handelen van de belastingdienst door niet de op de zaak betrekkende stukken aan de rechter te overleggen.122 Aan hoe de uitvoering van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA) uitpakt voor langdurig zieke mensen.123 Aan de impact op burgers van knelpunten in (de uitvoering van) wet- en regelgeving binnen de sociale zekerheid.124 En van de vele voorbeelden in het onderzoek van de parlementaire enquêtecommissie fraudebeleid. De rol van overheidscommunicatie in de belofte van de rechtsstaat Als het gaat over het gebrekkige contact met de overheid, is de huidige onbegrijpelijkheid van overheidscommunicatie een belangrijk aandachtspunt.

Deze onbegrijpelijkheid hangt deels samen met de ingewikkeldheid van beleid, wetten en uitvoering, maar die ingewikkeldheid komt in hoofdstuk 5 aan de orde. In deze paragraaf draait het om eigenschappen van de boodschappen in communicatie. Die eigenschappen komen hieronder aan bod. Begrijpelijke communicatie is vanuit burgerperspectief een voorwaarde voor het functioneren van de rechtsstaat. Die maakt het voor de burger namelijk inzichtelijk wat zijn rechtspositie is. Maurits Ippel en Michiel Scheltema hebben het bij dit inzicht over ‘feitelijke rechtszekerheid’: voor de burger is dan duidelijk wat de concrete uitwerking van het recht is in zijn specifieke situatie.125 Het draagt eraan bij dat de burger weet of (en in hoeverre) hij recht heeft op bescherming door en tegen de overheid, welke mogelijkheden hij heeft om invloed te hebben op haar macht en of hij recht heeft op haar ondersteuning. Voor de meeste burgers is overheidscommunicatie de manier waarop de rechtsstaat zich aandient in hun leven. Cramwinckel e.a. omschrijven dat “waar de overheid het recht vormt, uitvoert en toepast, zij daarover (moet) communiceren”.126 Daarbij definiëren deze auteurs communicatie als het “delen van informatie met als doel het beïnvloeden van de kennis, houding, emoties, gedrag en/of intenties van een doelgroep”. Specifieker heeft overheidscommunicatie het doel de burger te informeren

Artikel 8:42 van de Algemene wet bestuursrecht. Werkgroep reflectie toeslagenaffaire rechtbanken 2021. 123 Algemene Rekenkamer 2024. 124 Oomkens e.a. 2022, hoofdstuk 4. 125 Ippel & Scheltema 2023. 126 Cramwinckel, Pander Maat & Sanders 2023, p. 13. 122

Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat

over wet- en regelgeving, een rol te geven in de voorbereiding van het handelen van de overheid (bijvoorbeeld het aanleveren van informatie) en hem te vertellen over beslissingen die hem raken.127 Deze overheidscommunicatie is begrijpelijk als de boodschappen daarin voor de burger “te vinden, te snappen en te gebruiken zijn. Met andere woorden, boodschappen zijn toegankelijk, duidelijk en relevant”.128 Onbegrijpelijk overheidscommunicatie is geen nieuw aandachtspunt. De literatuur staat er vol van. En Cramwinckel e.a. constateren dat er ook in de praktijk “een enorme aandacht” is voor onbegrijpelijke overheidscommunicatie, inclusief de (financiële) problemen waar die toe leidt.129 De staatscommissie kwam zelf eveneens verschillende initiatieven tegen om het contact tussen burgers en overheid te verbeteren. Zo herschreven diverse rechtsprekende instanties hun brieven aan burgers en koos de rechtbank Den Haag ervoor om uitspraken over insolventie van de rechtbank duidelijker te formuleren. Dit laatste bracht het aantal telefoontjes met navragen naar beneden. Gemeenten kregen verder vanuit het project Duidelijke Overheidscommunicatie van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) een handreiking om hun communicatie met inwoners en ondernemers duidelijker en begrijpelijker te maken.

De VNG heeft daarnaast de routekaart ‘Financiële Zorgen’ ontwikkeld, waarop de reis te zien is die een burger met financiële zorgen aflegt – zowel vanuit het perspectief van die burger als vanuit dat van de ondersteuner. Een ander vermeldenswaardig initiatief is het programma Gebruiker Centraal, waarin professionals samen de dienstverlening en communicatie van de overheid op een hoger plan brengen. Het programma heeft diverse thematische aandachtspunten: van digitale toegankelijkheid en inclusie tot begrijpelijke tekst en beeldtaal. Daarnaast is er onder andere de Aanpak Levensgebeurtenissen. Dit is belegd bij de Dienst Publiek en Communicatie van het ministerie van Algemene Zaken om betere communicatie en slimmere dienstverlening tot stand te brengen rondom ingrijpende levensgebeurtenissen als scheidingen of baanverlies. De zorgplicht (artikel 2:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht) kan als vliegwiel fungeren voor dit soort initiatieven; voor het begrijpelijker maken van overheidscommunicatie. Door die zorgplicht móéten alle overheidsorganisaties (meer precies: bestuursorganen) namelijk werk maken van hun contact met de burger; ze moeten allereerst bewust zijn van de wijze waarop zij met burgers communiceren en vervolgens beleid voeren dat deze communicatie zo goed mogelijk maakt. De concrete invulling en vormgeving van die plicht laat de wet

Cramwinckel, Pander Maat & Sanders 2023, p. 14. Cramwinckel, Pander Maat & Sanders 2023, p. 15. 129 Cramwinckel, Pander Maat & Sanders 2023, p. 11. 130 Kamerstukken II 2018/19, 35261, 3, p. 7, 38, 39. 127 128

aan de bestuursorganen zelf. Zij hebben de ruimte om te bepalen voor welke doelgroep(en) welk type van ondersteuning in de rede ligt, gelet op de aard en context van hun dienstverlening. Of om het anders te zeggen: hun communicatiebeleid moet passend zijn voor hun doelgroep. Communicatiebeleid is dus niet voor alle organisaties gelijk en is evenmin statisch. Het kan verschillen per organisatie en per type dienstverlening. Het is aan te passen aan bijvoorbeeld het denk- en doenvermogen van de doelgroep. En het kan door de tijd heen veranderen, bijvoorbeeld als gevolg van maatschappelijke of technische ontwikkelingen.130 Onbegrijpelijke overheidscommunicatie staat kortom op de agenda van de overheid. Tegelijkertijd zijn de initiatieven om de begrijpelijkheid te verbeteren vaak kleinschalig en tijdelijk (gefinancierd). Daardoor ontbreekt een consequente aanpak van de onderliggende oorzaken van onbegrijpelijke overheidscommunicatie. De belangrijkste onderliggende oorzaak is de ingewikkeldheid van beleid, wetten en uitvoeringspraktijken (in hoofdstuk 5 staan voorstellen om dit knelpunt op te lossen). Maar de staatscommissie hoorde in gesprekken met burgers en experts ook andere mogelijke oorzaken: • Er is binnen veel overheidsorganisaties geen centraal belegd eigenaarschap voor begrijpelijke communicatie.

Een gesprekspartner merkte op: “Niemand voelt zich verantwoordelijk voor de brieven die het systeem uitspuugt.” • Er is een kloof tussen de systeemwereld van de overheid en de leefwereld van de burgers. Zo zijn overheidsmedewerkers onvoldoende op de hoogte van het taalniveau en doenvermogen van hun doelgroep. Brieven en websites zijn daardoor vaak te juridisch en te complex. Ook tonen overheidsmedewerkers onvoldoende inlevingsvermogen. Ze ervaren niet de emoties, (tijds)druk of stress die de burger wel ervaart en houden daar evenmin rekening mee. De overheid reageert bijvoorbeeld vaak (te) laat op burgerbrieven of bezwaarschriften, terwijl burgers in spanning op een antwoord wachten. • De overheid trekt zich steeds meer terug uit het fysieke publieke domein. Loketten sluiten en burgers zijn wat het realiseren van hun rechtspositie betreft in toenemende mate afhankelijk van hun eigen doenvermogen. De rode draad in deze oorzaken is dat in overheidscommunicatie de feitelijke rechtszekerheid voor de burger naar de achtergrond verdwijnt. Het blijkt een ontzettend taaie klus om overheidsorganisaties zó in te richten dat alle communicatie begrijpelijk is. 130

Kamerstukken II 2018/19, 35261, 3, p. 7, 38, 39.

37

38 1

Tien verbetervoorstellen m et oog voor de burger met

Voorstellen die de rechtsstaat meer leidend Overzicht verbetervoorstellen

4.3

maken in het handelen van de overheid

In het licht van bovenstaande knelpunten heeft de staatscommissie Parlement Regering voor de overheid vijf verbetervoorstellen geformuleerd.

Overheidsorganisaties met burgercontact

Rechtspraak

Maak de belofte van de rechtsstaat Maak de belofte van de rechtsstaat meer leidend meer leidend in het handelen van de overheid in het handelen van de overheid

1

Toon rechtsstatelijk leiderschap en draag de principes van de rechtsstaat actief uit! Versterk de rechtsstatelijke cultuur ook met een Planbureau voor de rechtsstaat en een zelfstandig begrotingshoofdstuk voor de rechtsketen. Reflecteer jaarlijks tijdens een debat op de eigen rol in de rechtsstaat. Laat dit debat inhoudelijk voorbereiden door een externe, onafhankelijke deskundige.

Stel een Planbureau voor de rechtsstaat in.

2

Maak een afzonderlijk begrotingshoofdstuk voor de rechtsketen.

Parlement

Regering

Versterk de positie van de uitvoering.

4

Verbeter de transparantie over nevenfuncties, benoemingen, regels rond niet-verenigbaarheid van functies en opgave van (financiële) belangen.

Versterk het rechtsstatelijk kompas binnen alle onderdelen van de overheid. Versterk en veranker het rechtsstatelijk kompas van medewerkers bij de overheid.

3

Geef uitvoeringsorganisaties de mogelijkheid een rode kaart te trekken.

5

Verbeter het contact met de burger: in een rechtsstaat hebben burgers recht op begrijpelijke communicatie en adequate informatie. Maak bij nieuw beleid volop gebruik van ervaringskennis.

Grondwetgever: Schaf het toetsingsverbod van wetgeving aan de Grondwet af.

Versterk de rol van de rechtsstaat in de werving, selectie en training van topambtenaren.

Overheidsorganisaties met burgercontact

Rechtspraak

Figuur 2

meer leidend in het handelen van de overheid Parlement

Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat

39

Overheidsorganisaties Rechtspraak met burgercontact Geef uitvoeringsorganisaties de mogelijkheid een rode kaart te trekken.

Regering

Toon rechtsstatelijk leiderschap en draag de principes van de rechtsstaat actief uit! 4.3.1 Voorstel 1: toon rechtsstatelijk leiderschap en draag Op andere terreinen gebeurt dit wel. Het Sociaal en Cultureel de rechtsstatelijke cultuur de principesVersterk van de rechtsstaat echt uit! Versterk de ook Planbureau, het Planbureau voor de Leefomgeving, het Centraal Planbureau – het zijn allemaal onafhankelijke onderzoeksinstellingen rechtsstatelijke ook met een Planbureau voor metcultuur een Planbureau voor de rechtsstaat en Versterk de positi e van de uitvoering. die de regering en het parlement bij de les houden en van relevante de rechtsstaat en een zelfstandig begrotingshoofdstuk een zelfstandig begrotingshoofdstuk voor beleidsinformatie voorzien. Voor de rechtsstaat ontbreekt zo’n instelling voor de rechtsketen. de rechtsketen. en dat gemis doet zich steeds nadrukkelijker voelen. De voeding vanuit

1

3

Maak de belofte van de rechtsstaat meer leidend in het handelen van de overheid

een dergelijk instituut is de grondstof voor een vitale omgang van politici 1A en bestuurders met de waarden en principes van de rechtsstaat. En Reflecteer de de transparanti Reflecteerjaarlijks jaarlijkstijdens tijdenseen eendebat debatopopdedeeigen rol in Verbeter e over nevenfuncti es, daarmee ook de basis voor een krachtige rechtsstaat. De regering ende het in een rechtsstaat. dit debat inhoudelijk voorbereiden door eigen rol inLaat de rechtsstaat. Laat dit debat benoemingen, regels rond niet-verenigbaarheid Verbeter het contact met dees burger: Toon rechtsstatelijk leiderschap en draag Geef uitvoeringsorganisati parlement moeten zichzelf deze belangrijke bron van beleidsinformatie een externe, onafhankelijke deskundige. inhoudelijk voorbereiden door van een externe, van functi opgave van (financiële) belangen. rechtsstaat hebben burgers recht op begrijpelijke de principes de rechtsstaat actiesefenuit! mogelijkheid een rode kaart te trekken. niet onthouden: de burger en de samenleving zijneermee gediend. onafhankelijke deskundige. communicati en adequate informatie. Maak bij Versterk de rechtsstatelijke cultuur ook nieuw beleid volop gebruik van ervaringskennis. aan om een Planbureau voor de met een Planbureau voor de rechtsstaatDaarom en beveelt de staatscommissie Versterk de positi e van de uitvoering. rechtsstaat in te stellen.

Dit planbureau krijgt als onafhankelijk instituut een zelfstandig begrotingshoofdstuk voor de taak om: Politici en bestuurders de zijn rechtsketen. de blikvangers van de rechtsstaat, van wie • wetenschappelijke verkenningen te verrichten, met als doel om te rechtsstatelijk leiderschap verwacht mag worden. Dit een samenhangende beschrijving van de staat van de Stel een Planbureau voor de rechtsstaat in. leiderschap Maakbegint een afzonderlijkkomen begrotitot ngshoofdstuk ermee datRefl zij de principes van de rechtsstaat uitdragen. Dat is een rechtsstaat in Nederland Verbeter de transparanti es, en van de ontwikkelingen die op dit gebied ecteer jaarlijks tijdens een debat op de voor de rechtsketen . e over nevenfuncti basisvoorwaarde zijn functioneren. moeten ze elkaar aanverwachten zijn; benoemingen, regels te rond niet-verenigbaarheid eigen rolvoor in de rechtsstaat. LaatOok dit debat Verbeter het contact met de burger: in een spreken opinhoudelijk die principes. Dit uitdragen aanspreken om functi een es en opgave • bij van te dragen aan een verantwoorde keuze van beleidsdoelen (met op begrijpelijke (financiële) belangen. voorbereiden dooreneen externe, vraagt van rechtsstaat hebben burgers recht zichtbaar parlementair platform. De staatscommissie adviseert daarom oog voor de financiering van deze doelen) en daarbij de voor-informati en onafhankelijke deskundige.

communicati e en adequate e. Maak bij om jaarlijks een debat te organiseren waarin politici en bestuurders nadelen aan te geven van de verschillende wegen om die doelen nieuw beleid volop gebruik van ervaringskennis. Grondwetgever: Schaf het toetsingsverbod van reflecteren op de eigenVersterk rol in de rechtsstaat, op basis van eenkompas rapportagebinnen te behalen; het rechtsstatelijk wetgeving aan de Grondwet af. van het Planbureau voor de rechtsstaat. • informatie te verwerven over de uitvoering van interdepartementaal alle onderdelen van de overheid. beleid op het gebied van de rechtsstaat, om zo de evaluatie en 1B verbetering van deze uitvoering mogelijk te maken. Stel Planbureau voor de rechtsstaat in. Stel eenen Planbureau voor de rechtsstaat in. Maakde een begrotingshoofdstuk veranker het rechtsstatelijk Versterk rolafzonderlijk van de rechtsstaat in de werving, 1Been Versterk Hettopambtenaren. voor detraining rechtsketen . planbureau versterkt de informatiepositie van het parlement kompas van medewerkers bij de overheid. selecti e en van op het gebied van de rechtsstaat. Ook stimuleert het innovatie in de rechtsketen – altijd op basis van wetenschappelijke inzichten.

Het planbureau fungeert daarnaast als ontwikkelcentrum voor De belofte van de rechtsstaat speelt in politieke besluitvorming – de rechtspraak; een plek waar innovatieve projecten een Grondwetgever: Schaf hetop toetsingsverbod van zoals bij kabinetsformaties en de rijksbegroting – een te bescheiden wetenschappelijke manier te testen zijn. Goede voorbereiding en Versterk het rechtsstatelijk kompas binnen wetgeving aan de Grondwet af. rol. Daarnaast ziet de staatscommissie ruimte voor verbetering in de evaluatie zijn bij deze testen essentieel. Zonder kennis van wat werkt is alle onderdelen van de overheid. wisselwerking tussen beleid en wetenschap. Het probleem is dat politici, het realiseren van een mensgerichte rechtspraak en het meetbaar maken bestuurders en topambtenaren niet systematisch gevoed worden met van kwaliteitsverbetering onmogelijk.131 Een planbureau kan hier een relevanteVersterk beleidsinformatie over rechtsstaat. Of nauwkeuriger: datrol van de wezenlijke bijdrage aan leveren. De uitkomsten van de onderzoeken en veranker hetde rechtsstatelijk Versterk de rechtsstaat in de werving, zij zich niet laten voeden door een instituut dat onderzoek doet naar van het planbureau kompas van medewerkers bij de overheid. selectie en training van topambtenaren.

zijn ook mee te nemen in de rechtsstaatagenda en de rechtsstaat, scherpe inzichten aanreikt, bedreigingen of uitdagingen kunnen een rol spelen bij kabinetsformaties. De staatscommissie beveelt signaleert en vernieuwende oplossingen aandraagt. aan om snel te starten met het Planbureau voor de rechtsstaat.

1A

1

3

4

5

2

4

5

2

131

OESO 2021, p. 74; brief van HiiL aan de Staatscommissie rechtsstaat.

131

OESO 2021, p. 74; brief van HiiL aan de Staatscommissie rechtsstaat.

oor een externe, 40

van functies en opgave van (financiële) belangen.

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

rechtsstaat hebben burgers recht op begrijpelijke communicatie en adequate informatie. Maak bij nieuw beleid volop gebruik van ervaringskennis.

2.

e rechtsstaat in. 1C

Maak een afzonderlijk begrotingshoofdstuk voor de rechtsketen. 1C Maak een afzonderlijk begrotingshoofdstuk voor de rechtsketen.

5

Zorg voor betere handhaving van alle normen rond benoemingen, nevenfuncties en financiële belangen. Dit betekent onder meer een serieuze controle op - en handhaving van - de plicht om nevenfuncties te registreren. Stel waar nodig nieuwe regels op over de scheiding van functies en transparantie.

4

3.

Grondwetgever: Schaf het toetsingsverbod van

Specifiek et rechtsstatelijk kompas binnen wetgeving aan de Grondwet af. voor de rechtsprekende macht geldt het volgende: Toelichting 1. Ontwikkel een wettelijke regeling met regels over de openbaarheid delen van de overheid. Een belangrijk aspect van rechtsstatelijk leiderschap is: voldoende van (financiële) belangen van rechters.

oog voor de burger

2.

t verbetervoorstellen

3.

geld beschikbaar stellen om de rechtsstaat goed te laten functioneren. OnderVersterk meer aan want die bij dit goede htsstatelijk dede rolrechtsketen, van de rechtsstaat in speelt de werving, functioneren een belangrijke rol. Deze rechtsketen bestaat uit de de overheid. selectie en training van topambtenaren. rechtspraak, het openbaar ministerie, de sociale advocatuur en andere vormen van rechtsbijstand, zoals het Juridisch Loket.

t

4.

De staatscommissie vindt het belangrijk dat de financiering van de rechtsketen een betere borging krijgt.Overheidsorganisati Ze stelt voor om een afzonderlijk es Regering begrotingshoofdstuk voor de rechtsketen maken, conform artikel metteburgercontact 4.4 van de Comptabiliteitswet 2016. En om daarmee aansluiting te zoeken op de bestaande regeling voor financiering van de Hoge Colleges van Staat (zoals Eerste en Tweede Kamer, Raad van State, Nationale ombudsman en Algemene Rekenkamer).

Communiceer beter over de geldende procedures voor benoemingen en de regels over de toelaatbaarheid van nevenfuncties. Stel een wettelijk verbod in voor rechters om lid te zijn van alle vertegenwoordigende organen. Maak het rechter-plaatsvervangerschap als nevenfunctie onmogelijk als het botst met de uitoefening van de hoofdfunctie. Advocaten mogen bijvoorbeeld geen rechter-plaatsvervanger meer zijn, ook nietRechtspraak buiten het eigen arrondissement. Wetenschappers moeten ruimte houden voor een kritische en reflecterende houding ten opzichte van de rechtspraak. Datzelfde geldt voor medewerkers van de andere staatsmachten. Dat kan er onder omstandigheden toe leiden dat zij deze nevenfunctie niet kunnen bekleden. Dit vergt ook alertheid van de rechtsprekende macht.

belofte van de rechtsstaat dend in het handelen van de overheid

Concreet betekent dit dat aan het parlement jaarlijks een separaat conceptbegrotingshoofdstuk voor de rechtsketen wordt aangeboden. Toelichting Een daartoe aangewezen minister treedt op als beheerder van de Het integriteitssysteem ziet er op papier goed uit, maar de gebrekkige rechtsketenbegroting en borgt de samenhang met het rijksbrede implementatie ervan is een hardnekkig probleem. Het parlement, de begrotingsbeleid. Eventuele geschillen tussen de beherende minister regering en de rechtsprekende macht springen vaak nonchalant met en de rechtsketen over de conceptbegroting krijgen toelichting in de regels om. Zoes zijn er rechters die verzuimen hun nevenfuncties op te sstatelijk leiderschap en draag Geef uitvoeringsorganisati de begrotings- en verantwoordingsstukken. Deze aanpak bevordert dat de geven of politici die sommige functies niet belangrijk genoeg vinden om s van de rechtsstaat actief uit! mogelijkheid een te rode kaart te trekken. regering en het parlement expliciet en transparant keuzes maken over melden.132 De gebrekkige implementatie van het integriteitssysteem e rechtsstatelijke cultuur ook de financiering van de rechtsketen. Het laatste woord is vanzelfsprekend tast bij burgers het vertrouwen aan in de overheid en laat hen twijfelen aan het parlement. De staatscommissie beveelt partijen in (toekomstige) overde deuitvoering. spreiding van de macht.

De bovenstaande voorstellen hebben anbureau voor de rechtsstaat en Versterk de positie van kabinetsformaties verder aan om van financiering van de rechtsstaat een daarom tot doel om het integriteitssysteem beter te implementeren. ndig begroti ngshoofdstuk voor vast en apart bespreekpunt te maken. eten. Specifiek voor het parlement geldt dat de beide Kamers te lang 1D vertrouwd hebben op informele afspraken en verhoudingen. De tijd overnevenfuncti nevenfuncties, dat dit vanzelfsprekend was, ligt achter ons – ook vanwege diverse en debat op de 1D Verbeter Verbeterde detransparantie transparantie over es, 133 benoemingen, regels rond niet-verenigbaarheid van integriteitsproblemen. Schoorvoetend zijn er (interne) gedragsregels aat dit debat benoemingen, regels rond niet-verenigbaarheid Verbeter het contact met de burger: in een functies en opgave van (financiële) belangen. tot stand gekomen die beslist nog aanscherping verdienen (zoals or een externe, van functies en opgave van (financiële) belangen. rechtsstaat hebben burgers recht op begrijpelijke een lobby-register). Of het nu communicatie en adequate informatie. Maak gaat bij om de registratie van giften, nevenactiviteiten of lobbyactiviteiten: de handhaving door de Kamers nieuw beleid volop gebruik van ervaringskennis. zelf zal steviger moeten worden.

3

Op basis van de eerder beschreven analyse van Kerkhoff (zie § 4.2.1) beveelt de staatscommissie het volgende aan voor de hele publieke de rechtsprekende macht: rechtsstaat in.sector, inclusief Maak een afzonderlijk begroti ngshoofdstuk 1. Zijn belangrijke benoemingen overwegend gebaseerd op informele voor de rechtsketen. normen? Stel dan duidelijke regels vast en maak deze regels openbaar.

et rechtsstatelijk kompas binnen elen van de overheid.

5

4

Kerkhoff 2023, p. 30, 42. De Volkskrant, 30 april 2024, Senatoren worstelen met het opgeven van hun nevenfuncties: ‘Moet ik zoiets ook melden?’: Bijna vier op de tien Eerste Kamerleden geven niet al hun nevenfuncties op, blijkt uit onderzoek van de Volkskrant en Open State Foundation. 133 Bovend’Eert en Kummeling 2024, p. 233. 132

Grondwetgever: Schaf het toetsingsverbod van wetgeving aan de Grondwet af.

Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat

Specifiek voor de rechtsprekende macht geldt het volgende: de onafhankelijkheid van de rechtspraak moet voor burgers boven iedere twijfel verheven blijven. Het is daarom – en ook gezien de knelpunten in § 4.2 – nodig om beter te kijken of een combinatie van functies toelaatbaar is. En of er risico’s zijn op het soort beïnvloeding die de zelfstandige taakvervulling in de gevarenzone kan brengen. De vraag is gerezen of die risico’s bij de benoeming van de leden van de Hoge Raad ook bestaan. De staatscommissie parlementair stelsel heeft in 2018 een voorstel gedaan om tot een andere wijze van benoeming van de leden van de Hoge Raad te komen, en wel door inschakeling van een voordrachtscommissie.134 De regering heeft na het advies van die staatscommissie in 2020 een enigszins afwijkend grondwetsherzieningsvoorstel opgesteld, dat in 2021 niet is doorgezet na kritiek van de Raad van State.135 Verschillende invalshoeken zijn hierbij van belang.

In de huidige situatie is, gelet op de betrokkenheid van de Tweede Kamer – die immers een bindende voordracht van drie personen aan de minister doet, zonder gebonden te zijn aan de door de Hoge Raad aan de Tweede Kamer gedane aanbeveling met zes namen – het risico van (partij-)politieke beïnvloeding niet uitgesloten.136 Ook de Venetiëcommissie heeft op dat gevaar gewezen.137 De onafhankelijkheid van de rechtspraak is hier potentieel in het geding. Tegenover dit risico staat dat de huidige procedure voorziet in een democratisch gelegitimeerde mogelijkheid om invloed uit te oefenen op benoemingen van leden van het hoogste orgaan dat rechtspreekt. Ook de Raad van State heeft gewezen op het belang van de betrokkenheid van de drie elkaar wederzijds controlerende en in evenwicht houdende staatsmachten bij deze benoemingsprocedure, gezien de bijzondere positie die de Hoge Raad inneemt in het Nederlands staatsbestel.138 Het gaat hier om een staatsrechtelijk belangrijke kwestie die niet op zijn beloop mag worden gelaten. De staatscommissie plaatst in dit advies daarom een aantal opmerkingen: • De kwestie vereist een afzonderlijk en diepgaand onderzoek, dat de reikwijdte en het tijdsbestek van het onderzoek van deze staatscommissie te buiten gaat.

• De positie van de Hoge Raad verandert ten opzichte van de politiek als het voornemen wordt gerealiseerd om de berechting van ambtsdelicten van politieke ambtsdragers anders in te kleden en die niet meer in eerste aanleg aan de Hoge Raad op te dragen.139 • Zeker zolang de huidige procedure geldt, moet de Tweede Kamer heel transparant zijn over de totstandkoming van voordracht van drie kandidaten voor een vacature in de Hoge Raad. Staatscommissie parlementair stelsel 2018, p. 216. Stcrt. 2023, 3777, p. 7. 136 Staatscommissie parlementair stelsel 2018, p. 216; zie verder over de benoemingsprocedure van leden van de Hoge Raad: Bovend’Eert 2024 en Boogaard & Uzman (online). 137 Venetiëcommissie 2023, p. 6-7. 138 Stcrt. 2023, 3777, p. 3-4. 139 Kamerstukken I 2020/21, 34871, J en Kamerstukkken II 2023/24, 34340, nr. 22.

Ter toelichting van de aanbevelingen voor de rechtsprekende macht, is het volgende relevant. • Vanwege de onafhankelijkheid van de rechtspraak hecht de staatscommissie veel belang aan de registratieplicht van nevenfuncties van rechters, de regelmatige controle, en handhaving daarvan. • Het is eveneens cruciaal om een wettelijke regeling op te stellen die randvoorwaarden bevat voor de openbaarheid van (financiële) belangen van rechters. Deze regeling moet (financiële) belangenconflicten van rechters helpen voorkomen. • Het is daarnaast noodzakelijk dat de burger inzicht kan krijgen in de procedures voor benoemingen en de regels over toelaatbaarheid van nevenfuncties. Informatie hierover moet toegankelijk en makkelijk te vinden zijn op publieke websites. • Essentieel is verder de uitbreiding van het verbod voor rechters om lid te zijn van een landelijk vertegenwoordigend orgaan: zij mogen ook geen lid zijn van ándere vertegenwoordigende organen. Deze verbodsuitbreiding draagt bij aan de spreiding van de macht. • Het rechter-plaatsvervangerschap zorgt voor een frisse blik in een statische organisatie. Maar het kan ook wringen met het uitgangspunt van machtenscheiding en is soms moeilijk aan burgers uit te leggen. Aan de benoeming en inzet van rechters-plaatsvervanger dienen striktere wettelijke en praktische voorwaarden te worden verbonden.

Zo moet het rechter-plaatsvervangerschap als nevenfunctie onmogelijk worden als het botst met de uitoefening van de hoofdfunctie. Verschillende hoofdfuncties vergen daarbij een nadere afweging. Zo dienen advocaten geen plaatsvervanger meer te zijn, ook niet buiten het eigen arrondissement. Voor wetenschappers en medewerkers van andere staatsmachten is ook alertheid geboden. Van hen wordt namelijk een kritische en reflecterende houding verwacht, ook ten opzichte van de rechtspraak. Dit zou moeilijker kunnen worden als zij zelf onderdeel uitmaken van de rechtsprekende macht, zeker als zij dit zijn op een rechtsterrein dat zij vanuit hun hoofdfunctie kritisch of zelfs vooringenomen kunnen beschouwen.

Staatscommissie parlementair stelsel 2018, p. 216. Stcrt. 2023, 3777, p. 7. 136 Staatscommissie parlementair stelsel 2018, p. 216; zie verder over de benoemingsprocedure van leden van de Hoge Raad: Bovend’Eert 2024 en Boogaard & Uzman (online). 137 Venetiëcommissie 2023, p. 6-7. 138 Stcrt. 2023, 3777, p. 3-4. 139 Kamerstukken I 2020/21, 34871, J en Kamerstukkken II 2023/24, 34340, nr. 22.

134

134

135

135

41

Stel een Planbureau voor de rechtsstaat in. 42

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

4

Maak een afzonderlijk begrotingshoofdstuk voor de rechtsketen.

Stel een Planbureau voor de rechtsstaat in.

Maak een afzonderlijk begrotingshoofdstuk voor de rechtsketen . Grondwetgever: Schaf het toetsingsverbod van 4.3.2 Voorstel 2: versterk het het rechtsstatelijk kompaskompas binnen binnen Specifiek voor leidinggevenden geldt dataan ze de zelfGrondwet (meestal) af. geen contact Versterk rechtsstatelijk wetgeving met de burger hebben. Tegelijkertijd nemen ze wel beslissingen die van alle onderdelen van de overheid. alle onderdelen van de overheid. invloed zijn op de dienstverlening aan de burger. Het risico bestaat dat Schaf het toe bij hen het burgerperspectief buiten beeld raakt. DaaromGrondwetgever: beveelt de het kompas binnen aan om ook in contact wetgeving aan de Grondwet a leidinggevenden te treden Versterk de rechtsstatelijk rol van staatscommissie de rechtsstaat in alle de werving, 2A 2AVersterk en veranker het rechtsstatelijk Versterk deoverheid. burger voor wie hun organisatie zich inzet. Versterk envan veranker het rechtsstatelijk kompas vanonderdelen kompas medewerkers bij de overheid. selectie en training van alle vanmet detopambtenaren. medewerkers bij de overheid.

5

2

5

2

Versterk en veranker het rechtsstatelijk 2B 2BVersterk de rol van de rechtsstaat in de werving, kompas van medewerkers bij de overheid. selectiedeenrol training topambtenaren. Versterk van devan rechtsstaat in de werving, selectie en training van topambtenaren. De staatscommissie beveelt overheidsorganisaties aan om het rechtsstatelijk kompas van hun medewerkers te versterken en verankeren. Ze adviseert hiervoor drie manieren: 1. Jaarlijkse trainingen waarin de medewerkers leren over hun De staatscommissie adviseert iedere overheidsorganisatie om de rol in de rechtsstaat en het burgerperspectief. (Dit is ook een werving, selectie en training van topambtenaren143 te versterken: aanbeveling van het burgerpanel.) 2. Frequente reflecties op dilemma’s uit de eigen praktijk 1. Zorg dat topambtenaren rechtsstatelijk leiderschap tonen. En dat ze, – vaker dan nu gebeurt. door de rechtsstaat voor te leven, bijdragen aan de verspreiding en verankering van een rechtsstatelijke cultuur binnen de overheid. 3. Contact van leidinggevenden met de burger voor wie de organisatie zich inzet. 2. Maak rechtsstatelijk besef onderdeel van de functievereisten en geef dit ook een belangrijke plaats in de werving en selectie. Toelichting 3.

Laat het rechtsstatelijk besef van topambtenaren een belangrijk aanTer inspiratie voor de jaarlijkse trainingen van medewerkers heeft het dachtspunt zijn in de werving en selectie van topambtenaren – naast burgerpanel een training (toolkit) ontwikkeld om de menselijkheid vaktechnische kennis, strategisch talent en managementervaring. terug te brengen in het systeem.140 4. Zorg dat topambtenaren door middel van trainingen en intervisies leren om vanuit het perspectief van de burger naar de rechtsstaat te kijken. Tijdens de frequente reflectie op dilemma’s uit de eigen praktijk zou het kunnen gaan over vragen als: wat hebben we van elkaar nodig om de 5. Voor de Rijksdienst: geef een vernieuwde Algemene Bestuursbelofte van de rechtsstaat mogelijk te maken? Waar vinden bestuurders, dienst (ABD) in de praktijk een sterkere positie bij de werving van topambtenaren en medewerkers elkaar en waar schuurt het? Hoe kan topambtenaren. Politieke of persoonlijke motieven mogen geen rol de overheidsmedewerker loyaal zijn aan de politiek en tegelijk de belofte spelen bij de benoeming van topambtenaren. van de rechtsstaat in zijn werk laten doorklinken?141 Morijn ziet binnen Toelichting deze reflecties nadrukkelijk een rol voor juristen bij de overheid.142 Idealiter vormen topambtenaren en leidinggevenden binnen rijk, gemeenten en andere overheidsorganisaties de voorhoede van de rechtsstaat.

In dat ideale plaatje dienen zij het bestuur dat op dat moment leiding geeft. Maar ze dienen bovenal de burger: zij geven namens hen altijd voorrang aan de beginselen van de rechtsstaat boven de wensen van het bestuur. Ook zouden topambtenaren en leidinggevenden een speciale rol moeten spelen binnen hun overheidsorganisaties. In die rol maken ze dan gebruik van hun positie 140 Verslag burgerpanel (bijlage 1): Aanbeveling spanning tussen willekeur en om de rechtsstaat intern uit te dragen en medewerkers de principes van maatwerk – menselijkheid in rechtvaardigheid: “Burgers willen op maat geholpen de rechtsstaat te laten volgen. Zo dragen zij bij aan een bestuurscultuur worden met hun problemen door de persoon die op dat moment tegenover hen zit. Tegelijkertijd mag op maat en menselijk helpen geen willekeur worden. Dit vraagt waarin iedereen alert is op de rechtsstaat. Uiteraard moeten zij hiervoor veel van ambtenaren. Daarom heeft het burgerpanel op een rijtje gezet wat wel adequaat worden toegerust: met de juiste kennis, vaardigheden en belangrijk is voor het opzetten van een training of toolkit, en welke onderwerpen financiële middelen. in de training aan bod moeten komen.” Zie Algemene Rekenkamer 2024. ROB 2020. Morijn 2020, p. 38: “(…) there are also many lawyers without commitment to a duty of ensuring legal compliance”.

143 Hieronder verstaat de staatscommissie ook bestuurders van zelfstandige bestuursorganen. 141 142

143

Hieronder verstaat de staatscommissie ook bestuurders van zelfstandige bestuursorganen.

Parlement

Regering

met burgercontact

Rechtspraak Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat

Maak de belofte van de rechtsstaat meer leidend in het handelen van de overheid

1

De werkelijkheid sluit nog niet aan bij dit ideale plaatje. Dat komt onder meer omdat het bedrijfsmatige denken zich de afgelopen jaren stevig binnen de overheid heeft genesteld. Hierdoor lijkt de notie van de rechtsstaat naar de marges geduwd. Het ‘uit de wind houden’ van de bestuurder heeft prioriteit gekregen boven het naleven van de principes van de rechtsstatelijk rechtsstaat – en dusleiderschap ook boven de weging en articulering van Toon en draag botsende maatschappelijke belangen die bij die naleving komt kijken. de principes van de rechtsstaat actief uit! Het is daarom dat de staatscommissie voorstel 2b heeft ontwikkeld voor Versterk de rechtsstatelijke cultuur ook alle overheidsorganisaties.

3

met een Planbureau voor de rechtsstaat en Specifiek voor het Rijk geldt het volgende. In het evaluatierapport van een zelfstandig begrotingshoofdstuk voor de Algemene Bestuursdienst (ABD) uit 2020144 stond dat de ABD zich de rechtsketen. sterk op ‘management development’ had toegelegd – en daarmee op de

Zij zullen de rechtsstaat dan niet meer ervaren als een lastig te hanteren begrip. De staatscommissie roept het informele overleg van de secretarissen-generaal (SGO) op om een voortrekkersrol te nemen bij het uitdragen van rechtsstatelijk leiderschap binnen de Rijksdienst.

4.3.3 Voorstel 3: geef uitvoeringsorganisaties de Geef uitvoeringsorganisati es de mogelijkheid een rode kaart te trekken.

mogelijkheid een rode kaart te trekken.

3

3 Versterk de positie van de uitvoering. Versterk de positie van de uitvoering.

persoonlijke ontwikkeling van de topambtenaar en leidinggevende. De aandacht gingeen daarbij competenties, naar de Binnen het waarmaken van de belofte van de rechtsstaat speelt de Verbeter de transparantiniet e over nevenfuncti es, Reflecteer jaarlijks tijdens debatechter op denaar generieke bevordering de overheid een Verbeter sleutelrol.het Omcontact deze sleutelrol te kunnen spelen, moet bij de benoemingen,besef. regelsZelfs rond als niet-verenigbaarheid eigen rol in deontwikkeling rechtsstaat. en Laat dit debat van het rechtsstatelijk met de burger: in een ABD meer aandacht gehad voor dit besef, had besluitvorming over (nieuwe) taken, de uitvoerbaarheid van deze taken vanrechtsstatelijk functies en opgave van dat (financiële) belangen. inhoudelijk voorbereiden door eenhad externe, rechtsstaat hebben burgers recht op begrijpelijke bij de selectie van topambtenaren en leidinggevenden waarschijnlijk voldoende gewicht krijgen. Dit is op dit moment niet altijd onafhankelijke deskundige. communicatie en adequate informatie. Maak het bij geval (zie 145 weinig uitgemaakt. In het rapport van de visitatiecommissie uit 2023 vorige paragraaf). Om dit tevolop veranderen, de staatscommissie de nieuw beleid gebruik doet van ervaringskennis.

volgende voorstellen: staat namelijk dat de ABD zich weliswaar professioneel ontwikkeld heeft, maar dat haar positie binnen het politiek-bestuurlijk bestel nog 1. Onderhoud als parlement zelf de relatie met uitvoeringsorganisaties. steeds te diffuus is. Een in het oog springend probleem is volgens de En zorg dat Kamerleden direct contact onderhouden met visitatiecommissie dat het advies en het voorwerk van de ABD lang medewerkers van die organisaties. niet altijd dede doorslag geven van afzonderlijk topambtenaren: dengshoofdstuk 2. Geef uitvoeringsorganisaties rechtstreeks toegang tot het Stel een Planbureau voor rechtsstaat in.bij de plaatsing Maak een begroti keuze wordt vooral gemaakt door de ‘vacaturehouder’ (bij .het betrokken parlement. Laat hen daar feitelijke informatie delen en de Tweede voor de rechtsketen ministerie). Die keus valt meestal op de ‘veilige kandidaat’. En voor het Kamer uitleg geven over knelpunten. rechtsstatelijke aspect ontbreekt hierbij alle aandacht. 3. Toon als parlement gestructureerd aandacht voor de knelpunten van de uitvoering en voor de mogelijkheden om deze knelpunten De staatscommissie meent dat de ABD twee vernieuwingen nodig heeft: op te lossen. Grondwetgever: Schaf het toetsingsverbod van • Ze moet meer aandacht hebben voor het rechtsstatelijk aspect in de a.

Controleer daarbij of departementen en uitvoeringsorganisaties Versterk het rechtsstatelijk kompas binnen wetgeving aan de Grondwet af. selectie en training (ontwikkeling) van topambtenaren en de uitvoerbaarheid en het burgerperspectief goed hebben alle werving, onderdelen van de overheid. leidinggevenden. getoetst. • De positie van de ABD in het wervings- en selectieproces moet b. Maak van de volgende vraag een standaardonderdeel van de sterker worden. controlerende taak: ‘Zijn er voldoende financiële en personele Versterk en veranker het rechtsstatelijk Versterk de rol van de rechtsstaat in de werving, middelen beschikbaar voor een mensvriendelijke uitvoering?’ kompas van medewerkers bij de overheid. selectie en training van topambtenaren. De staatscommissie beveelt aan om bij de werving en training 4. Stel via het jaarlijkse overleg over de conceptbegrotingen het van topambtenaren en leidinggevenden in te zetten op kennis en burgerperspectief op de rechtsstaat aan de orde. vaardigheden die nodig zijn voor rechtsstatelijk leiderschap. Bij de a. Besteed daarbij aandacht aan het niet-gebruik van regelingen toegang tot de ABD en in niet-vrijblijvende permanente opleidingen voor inkomensondersteuning. moet in elk geval aandacht zijn voor de vertaling van de rechtsstatelijke b. Besteed ook aandacht aan de balans tussen enerzijds het beginselen naar de praktijk.

De staatscommissie adviseert de ABD om budget en anderzijds de taken die uitvoeringsorganisaties rechtsstatelijk leiderschap op te nemen in het vernieuwde curriculum. moeten uitvoeren. Op die manier wordt het voor iedere topambtenaar en leidinggevende c. Controleer of de beloning van medewerkers met burgercontact heel concreet hoe de rechtsstaat terugkomt in diens dagelijkse praktijk. toereikend is. 5. Geef uitvoeringsorganisaties als ultimum remedium de mogelijkheid een rode kaart te trekken bij beleid of regelgeving. Zij kunnen die kaart trekken wanneer dat beleid of die regelgeving onuitvoerbaar en/of onrechtsstatelijk is, en burgers in een kwetsbare positie erdoor in de knel komen.

4

5

2

144 145

USBO 2021. Visitatiecommissie Algemene Bestuursdienst 2023.

43

44

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

Toelichting Deze voorstellen zijn gebaseerd op eerder verschenen rapporten, brieven die de staatscommissie heeft gekregen en gesprekken die zij Tien verbetervoorstellen met oog voor burger heeft gevoerd. In aldedeze bronnen komt terug dat de uitvoering een gelijkwaardigere positie moet hebben ten opzichte van de beleidsmakers. Een stevigere positie ten opzichte van het ‘moederministerie’ kan een uitvoeringsorganisatie de mogelijkheid geven om betere tegenspraak te leveren. Dat is belangrijk voor de balans van machten.

Het pleidooi voor een gelijkwaardigere positie van uitvoeringsorganisaties betekent ook iets voor de omgang met personeel – inclusief beloning. Het lijkt soms alsof ambtenaren beter betaald krijgen, naarmate ze minder contact met de burger hebben. Dit is de omgekeerde wereld. De staatscommissie adviseert daarom om een hogere inschaling van functies waarin besluiten vallen die voor burgers ingrijpend (kunnen) zijn en/of waarin het contact plaatsvindt tussen burger en overheid. Deze functies moeten qua inschaling vergelijkbaar worden met die van beleidsmedewerkers bij ministeries. De medewerkers die ze bekleden, moeten bovendien ‘ruimte Bij een gelijkwaardigere positie van uitvoeringsorganisaties past ook voor denken’ meer directe uitleg van uitvoeringsorganisaties aan de Tweede Kamer – Overheidsorganisati eskrijgen – zowel in hun werk als in opleidingen. Dit vraagt Parlement Regering Rechtspraak investering en het ontwikkelen en behoud van in het bijzonder over knelpunten en verbetermogelijkheden.146 Daardoor met burgercontact in frontlijnmedewerkers, expertise. Beide voorwaarden vereisen (financiële) investeringen. kan de Tweede Kamer effectiever opereren en voelt de wetgevende macht meer druk om de problemen van uitvoeringsorganisaties de Van leidinggevenden in uitvoeringorganisaties mag worden verwacht noodzakelijke aandacht te geven.

dat zij beleidsmakers waar nodig tegenspraak bieden. Bijvoorbeeld als een regeling niet voldoet aan rechtsstatelijke eisen of aan criteria van De Tweede Kamer kan de beslissing om deze organisaties direct uitleg te compleetheid en consistentie. En zeker als de burger hiervan het kind laten geven onderbouwen met artikel 68 van de Grondwet: daarin staat van de rekening dreigt te worden. Het kan uitvoeringsorganisaties dat het parlement recht heeft op directe informatie van onder andere helpen als zij in zulke gevallen – als ultimum remedium – een rode uitvoeringsorganisaties. Zo’n pragmatische post-oekaze-Kok benadering kaart kunnen trekken. Daarmee zenden ze de regeling dan terug is mogelijk op basis van afspraken met de verantwoordelijke minister. naar de beleidsmakers. Er moeten nog criteria komen voor wanneer Overigens kan de Tweede Kamer ook op andere manieren proactief uitvoeringsorganisaties precies zo’n ‘terugzendprocedure’ in gang mogen informatie verwerven (over de uitvoeringen vandraag beleid). Zij mag hiervoor Toon rechtsstatelijk leiderschap Geef uitvoeringsorganisati es de zetten. En voor hoe de beleidsmakers daar dan op dienen te reageren. bijvoorbeeld beknopte parlementaire onderzoeken en enquêtes opzetten.

Overzicht verbetervoorstellen

Maak de belofte van de rechtsstaat meer leidend in het handelen van de overheid

1

3

de principes van de rechtsstaat actief uit! Versterk de rechtsstatelijke cultuur ookom haar controlerende De staatscommissie adviseert de Tweede Kamer steviger in te vullen. welrechtsstaat door bij jaarlijkse metfunctie een Planbureau voorEnde enbehandeling van conceptbegrotingswetten scherper toe te zien op de rechtsstatelijke eenaspecten zelfstandig begrotingshoofdstuk voor voor de voorliggende conceptbegroting. Dat moet ze in de rechtsketen. het bijzonder doen als er in deze conceptbegroting budgetten staan

mogelijkheid een rode kaart te trekken.

4.3.4 Voorstel 4: verbeter het contact met de burger. Wantdeinpositi eenerechtsstaat hebben burgers recht op Versterk van de uitvoering. begrijpelijke communicatie en adequate informatie. Maak bij nieuwe regelingen en wetgeving volop gebruik van ervaringskennis.

voor regelingen (voor burgers) of voor publieke taakuitvoering. Bij de voor regelingen ze aandacht te hebben Verbeterdient de transparanti e over nevenfuncties, ecteer jaarlijksbudgetten tijdens een debat op de voor burgers voor het niet-gebruik van deze regelingen. En bij de budgetten voor benoemingen, regels rond niet-verenigbaarheid en rol in de rechtsstaat. Laat dit debat 4 publieke taakuitvoering moet de Tweede Kamer indringend verifiëren of belangen. van functies en opgave van (financiële) oudelijk voorbereiden door een externe, deze budgetten in balans zijn met de gestelde ambities, opgelegde taken fhankelijke deskundige. en principes van de rechtsstaat.147

een Planbureau voor de rechtsstaat in.

2

4

Maak een afzonderlijk begrotingshoofdstuk voor de rechtsketen.

5

Versterk het rechtsstatelijk kompas binnen Zie o.a. het Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties 2021, p. 113, 151 en alle onderdelen vanOnderzoekscommissie de overheid. Privatisering/Verzelfstandiging 154 en Parlementaire 146

Grondwetgever: Schaf het toetsingsverbod van wetgeving aan de Grondwet af.

Overheidsdiensten 2012, p. 65. Algemene Rekenkamer, Bezuinigingen op uitvoeringsorganisaties, 24 januari 2013, p. 8. erk en veranker het rechtsstatelijk Versterk de rol van de rechtsstaat in de werving, 147

as van medewerkers bij de overheid.

4 Verbeter het contact met de burger: in een Verbeter het contact de burger: in een rechtsstaat rechtsstaat hebbenmet burgers recht op begrijpelijke ­hebben ­burgerserecht op begrijpelijke ­communicatie communicati en adequate informati e. Maak bij en adequate informatie. Maak bij nieuw beleid volop gebruik nieuw beleid volop gebruik van ervaringskennis. van ervaringskennis.

selectie en training van topambtenaren.

Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat

De staatscommissie kan geen blauwdruk geven voor de manier waarop overheidsorganisaties invulling moeten geven aan hun contact met de burger. Dit ligt ook voor de hand: hoe het contact met de burger eruitziet en aan welke voorwaarden het moet voldoen, hangt van veel factoren af en kan per uitvoeringsorganisatie of gemeente verschillen. In het algemeen beveelt de staatscommissie daarom aan de volgende voorstellen over te nemen: 1. Concretiseer hoe de organisatie invulling geeft aan de zorgplicht van artikel 2.1 van de Algemene wet bestuursrecht:148 a. Besteed het contact met de burger niet uit. b. Zorg voor begrijpelijke taal in het contact (inclusief de communicatie) met burgers. c. Gebruik een uniforme opzet voor brieven en e-mails. (Dit is ook een aanbeveling van het burgerpanel.)149 d. Heb als overheid oog voor burgers als onderdeel van hun wijk en collectieve verbanden. Werk samen met sleutelfiguren als aanspreekpunt voor initiatieven en maatschappelijke organisaties. (Dit is ook een aanbeveling van het burgerpanel.)150 2. Zoek burgers actief op om het niet-gebruik van regelingen terug te dringen. 3. Open in buurten en wijken of in het gemeentehuis laagdrempelige ontvangstruimten waar burgers terechtkunnen met hun vragen, zoals een (huis)kamer in elk gemeentehuis. (Dit is ook een aanbeveling van het burgerpanel.) 4.

Zorg dat gekwalificeerde medewerkers met ervaring als aanspreekpunt dienen voor de burger. Dit moeten mensen zijn die hun organisatie kennen en burgers goed kunnen doorverwijzen. Schaal dit soort functies met direct burgercontact voldoende hoog in. En werf, selecteer en train medewerkers met direct burgercontact op luisterend en empathisch vermogen. 151

Toelichting Bovenstaande vijf voorstellen baseert de staatscommissie op haar onderzoek naar de wensen van burgers in hun contact met de overheid. Daaruit komt steeds naar voren dat mensen hechten aan een overheid die hen met kennis van zaken op weg helpt. En met wie het contact toegankelijk en overzichtelijk is. Het is daarbij belangrijk dat overheidsorganisaties dit contact niet uitbesteden. Vooral in het sociaal domein gebeurt dit veel. Veel gemeenten hebben bijvoorbeeld ondersteuning ingekocht die zij burgers leveren vanuit de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo).152 Het leidt ertoe dat de overheidsorganisatie zelf geen ervaring opdoet met burgercontact en afhankelijk is van aanbieders die via een aanbestedingsprocedure zijn geselecteerd. Burgers opperen vaak het idee van één loket voor alle vragen aan de overheid, in plaats van de huidige verschillende loketten.153 Uit de tweede flitspeiling van de staatscommissie blijkt bijvoorbeeld dat burgers van dat idee het meest enthousiast worden. Ook blijkt hieruit dat zij hechten aan fysieke locaties.154 De aanbevelingen van het burgerpanel geven een vergelijkbaar beeld. Tegelijkertijd onderkent de staatscommissie de waarschuwingen uit de praktijk dat het niet te doen is om in elke gemeente één fysiek loket te creëren met voldoende kennis voor alle vragen over elke vorm van beleidsuitvoering.

Dit heeft onder meer te maken met vergrijzing en krapte op de arbeidsmarkt: het is al lastig om voldoende mensen te vinden, laat staan voldoende mensen met al die kennis.

Artikel 2:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht: Een bestuursorgaan draagt zorg voor passende ondersteuning bij het verkeer met dat bestuursorgaan. Verslag burgerpanel (bijlage 1): Aanbeveling Begrijpelijke taal – uniforme opzet van brieven en e-mails: “Gevolgen van ‘niet goed begrijpen’ zoals boetes, terugbetalingen, niet weten wat er van je verwacht wordt/ wat je kunt ondernemen, heeft allerlei kwalijke, onnodige gevolgen. Naast de stress voor de burger (en erger), willen we ook dat het voor ambtenaren prettiger werken is. Effectievere communicatie levert een snellere afwikkeling, prettigere relaties/ contacten op en daarmee ook werkplezier.’ Daarom: Op landelijk niveau een vaste structuur voor standaardbrieven (inclusief e-mails) vastleggen met vaste blokken.” 150 Verslag burgerpanel (bijlage 1): Aanbeveling Contact met de overheid, burgerparticipatie – sleutelfiguren: “Burgers willen gehoord worden. Daarom willen we in elke gemeente een ‘loket’ voor sleutelfiguren realiseren. Daaraan gekoppeld een databank van/voor sleutelfiguren die bekend wordt gemaakt via sociale lokale media. Op die manier kan en zal relevante informatie gevonden en gedeeld worden.

De sleutelfiguur is het aanspreekpunt voor een of meer initiatieven.” Sleutelfiguren zijn maatschappelijk betrokken mensen met toegang tot informele netwerken en gemeenschappen en contact hebben met de (lokale) overheid. Met sleutelfiguren kunnen moeilijk te bereiken doelgroepen worden benaderd. De staatscommissie heeft bij de organisatie van de locatiegesprekken gemerkt hoe lastig het is voor veel gemeenten om de ‘stille stemmen’ te bereiken. De gemeente Utrecht werkt met een netwerk van sleutelpersonen om toegankelijke en juiste informatie te krijgen bij verschillende groepen inwoners. Dat netwerk valt ook in te zetten om burgers te wijzen op regelingen voor inkomensondersteuning, om informatie op te halen bij individuele burgers en om te achterhalen wat er speelt in bepaalde gemeenschappen. 151 Deze aanbevelingen zijn verder uitgewerkt in het advies van het burgerpanel (bijlage 1). 152 Staatscommissie demografische ontwikkelingen 2050 2024. Overheidstaken die uitbesteed worden kunnen ook op andere terreinen problematische gevolgen hebben. Zie ook de brief van Quené aan de Staatscommissie rechtsstaat. 153 Kantar 2019. 154 Resultaten uit de tweede flitspeiling. (De resultaten van de eerste en tweede flitspeiling zijn opgenomen in het achtergronddocument dat behoort tot dit rapport.) 148 149

45

1 46

Toon rechtsstatelijk leiderschap en draag de principes van de rechtsstaat actief uit! Versterk de rechtsstatelijke cultuur ook met een Planbureau voor de rechtsstaat en De een staatscommissie vindtbegroti het belangrijk dat de overheidvoor geen beloftes zelfstandig ngshoofdstuk doet die zij niet kan waarmaken. Ze adviseert de overheid om een de rechtsketen. realistische vorm te bedenken die burgers echt verder helpt. Daarvoor

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

3

Geef uitvoeringsorganisaties de mogelijkheid een rode kaart te trekken.

Versterk de positie van de uitvoering. Vaak mogen burgers diverse regelingen gebruiken voor inkomensondersteuning. En dikwijls zijn die regelingen bij verschillende organisaties ondergebracht. Om ervoor te zorgen dat burgers profiteren is nodig dat het ervaren medewerkers zijn, die gemakkelijk de in huis van alle regelingen waar zij recht op hebben, is er samenwerking nodig kenniseen kunnen tussen VerbeterDe de staatscommissie transparantie over nevenfuncti es,die organisaties. Zij moeten ervoor zorgen dat de regelingen Reflecteeraanwezige jaarlijks tijdens debatvinden op de en overdragen. beveelt aan om laagdrempelige ontvangstruimten te openen in elk goed samenlopen.Verbeter Daarom het onderstreept de de staatscommissie benoemingen, regels rond niet-verenigbaarheid eigen rol in de rechtsstaat. Laat dit debat contact met burger: in een het gemeentehuis zich welkom voelen, zoals door belang van de pilot rond proactieve richting de burger, van functi es aanbevolen en opgave van (financiële) belangen. inhoudelijk voorbereidenwaar doorburgers een externe, rechtsstaat hebbendienstverlening burgers recht op begrijpelijke 155 het burgerpanel. uitgevoerd door de gemeenteneAmsterdam, Enschede en de onafhankelijke deskundige. communicati en adequateUtrecht, informati e. Maak bij samenwerkende gemeenten van Werksaam In deze nieuw beleid volop gebruikWest-Friesland. van ervaringskennis.

pilot is er voor de burger een fysiek loket met toegang tot een netwerk De staatscommissie roept iedere overheidsorganisatie op om te van uitvoeringsorganisaties (CAK, Centraal Justitieel Incassobureau, onderzoeken hoe zij een realistische vorm voor één fysieke loket waar Schuldenloket Rijk, DUO, IND, Belastingdienst, Toeslagen, Sociale kan maken.156 Daarbij zijn er genoeg inspirerende voorbeelden. Neem Verzekeringsbank, UWV). de balie die Waternet elke werkdag opent tussen 13.30 en 15.30 uur: burgers kunnen daar langskomen en hulp krijgen van een medewerker Stel een Planbureau voor de rechtsstaat in. Maak een afzonderlijk begrotingshoofdstuk van de klantenservice. Het gaat dan bijvoorbeeld mensen die 4.3.5 Voorstel 5: schaf het toetsingsverbod van wetgeving voor deom rechtsketen . digibeet of laaggeletterd zijn, die geen toegang hebben tot internet of die aan de Grondwet af. vanwege onvoldoende beltegoed de klantenservice niet kunnen bellen.