Rapport De gebroken belofte van de rechtsstaat

In hoofdstuk 3 komen de beschermende, democratische en voorwaardenscheppende kant van de rechtsstaat uitgebreider aan bod. In elk van deze kanten staan de burgers van Nederland centraal. Dit volgt uit onze keus voor de definitie van ‘burgerperspectief’ die de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) geformuleerd heeft. Het gaat in deze definitie om een ‘eerstepersoonsperspectief’: “Ga in de schoenen staan van de individuele burger en kijk hoe de wereld zich voor hem of haar aandient.” Toegepast op de rechtsstaat draait het burgerperspectief om de vraag hoe de rechtsstaat zich voor een individuele burger aandient. In hoofdstuk 3 komt ook dit perspectief uitvoeriger aan de orde. De gekozen definitie van de rechtsstaat beschrijft deze als een belofte voor iedere burger in Nederland. Of die belofte wordt ingelost, dus of de rechtsstaat wérkt voor alle inwoners, hangt mede af van medewerkers van de overheid. Bijvoorbeeld van de wijkteammedewerker die beoordeelt hoeveel thuiszorg iemand kan aanvragen. Of van de rechter en de juridisch medewerker die samen bepalen of het terecht is dat een kind uit huis moet worden geplaatst. Het gaat soms om ingewikkeld werk en bij ingewikkeld werk zijn menselijke fouten onvermijdelijk. Vanwege deze onvermijdelijkheid voorziet de rechtsstaat in mechanismen (bijvoorbeeld bezwaar en beroep) om menselijke fouten te herstellen.18 18

Zie in dit licht de conclusie van Griffiths 1989, p. 100.

7

8

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

Of de rechtsstaat werkt voor de burger hangt ook af van de menselijke interactie tussen hem en de overheidsmedewerker. Om die reden vormt de relatie burger-overheid het startpunt van de analyse van de staatscommissie. De laatste jaren zijn er veel signalen dat de rechtsstaat voor (sommige) burgers in Nederland niet goed functioneert. Deze signalen gaan verder dan een medewerker van de overheid die een keer zijn dag niet heeft en daardoor niet in lijn met de rechtsstaat handelt. Het gaat om signalen dat: • overheidsorganisaties er als collectief niet in slagen om de rechtsstaat voor iedereen voldoende te laten functioneren; • dat zij onnodig vaak de fout ingaan; • dat er weinig gedaan wordt om fouten te herstellen – of om te voorkomen dat het opnieuw misgaat. Al deze signalen vormden de aanleiding om deze Staatscommissie rechtsstaat in te stellen. De staatscommissie heeft voor dit adviesrapport twee hoofdvragen geformuleerd: 1. Wat zijn vanuit burgerperspectief de belangrijkste knelpunten in het functioneren van de rechtsstaat? 2. Met welke concrete voorstellen kan de overheid deze knelpunten wegnemen en daarmee het functioneren van de rechtsstaat verbeteren vanuit het perspectief van de burger?

Interview Meyra

1.3

Leeswijzer

In dit rapport hanteert de staatscommissie de volgende definities en algemene termen: • In dit rapport worden de termen ‘inwoners’ en ‘burgers’ door elkaar heen gebruikt. Het gaat om alle mensen die zich in Nederland bevinden, zoals vermeld in artikel 1 van de Grondwet. • Waar de term ‘de burger’ wordt gebruikt, verwijst de staatscommissie naar ‘hij/zijn’. Daar worden ook ‘zij/haar’ en ‘die/diens’ bedoeld. • Staatsmachten verwijst naar de wetgevende macht, de uitvoerende macht en de rechtsprekende macht. • Overheid is een overkoepelende term voor alle organisaties die deel uitmaken van de wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht. • In dit rapport wordt de eerder omschreven belofte van de rechtsstaat vanuit burgerperspectief verkort weergegeven als: een samenleving waarin burgers door en tegen de overheid beschermd zijn, invloed hebben op de overheidsmacht en ondersteuning krijgen als dat nodig is.

“Het systeem heeft gefaald, en het faalt volgens mij nog steeds.” Meyra Gedupeerde toeslagenschandaal Op verzoek van de geïnterviewde is de naam Meyra gefingeerd.

Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat

Hoofdstuk 2 is een beschrijving van – en reflectie op – de onderzoeksaanpak. Het hoofdstuk neemt de lezer mee in de uitgangspunten en methodologische keuzes van de staatscommissie. Hoofdstuk 3 mondt uit in een beschrijving van de rechtsstaat vanuit burgerperspectief. Deze beschrijving biedt een kader om gestructureerd te kunnen onderzoeken hoe de rechtsstaat zich voor een individuele burger aandient en wat daarbij de belangrijkste knelpunten zijn. De hoofdstukken 4, 5, 6 en 7 bevatten analyses en tien voorstellen om: • de rechtsstaat meer leidend te maken in het handelen van de overheid; • beleid, wetgeving en uitvoeringspraktijken te vereenvoudigen; • de rechtsbescherming te verbeteren; • een dialoog tussen de staatsmachten in te richten – op basis van een rechtsstaatagenda. Hoofdstuk 8 bevat een korte schets van de personele en financiële aspecten van deze voorstellen. Daarna volgt een weergave van het rapport op hoofdlijnen in hoofdstuk 9.

Tijdens het onderzoek heeft de staatscommissie veel mensen gesproken en veel informatie verzameld. Om daarin inzicht te geven, heeft dit adviesrapport de volgende bijlagen: 1. ‘Niet zonder ons’, verslag van het Burgerpanel rechtsstaat (2024). 2. ‘Tussenconclusie: investeer in de rechtsstaat’, brief van de Staatscommissie rechtsstaat aan informateur Ronald Plasterk (19 december 2023). 3. Overzicht van auteurs van brieven aan de Staatscommissie rechtsstaat. 4. Instellingsbesluit Staatscommissie rechtsstaat (Stcrt. 2023, 7635). 5. Literatuurlijst. 6. Overzicht achtergronddocumenten. 7. Samenstelling van de Staatscommissie rechtsstaat en het secretariaat van de staatscommissie. Naast deze bijlagen is een afzonderlijk achtergronddocument opgesteld met aanvullende bronnen en informatie.

“In 2014 vroeg de Belastingdienst mij stukken aan te leveren ter controle van de kinderopvangtoeslag die ik ontving. Ik dacht dat het een gewone controle was. Ik werkte voltijds, en had recht op die toeslag. Wat kon er nou misgaan? Blijkbaar was ik naïef.

Het stempel ‘fraudeur’ is heel ernstig, maar ik voel me geen slachtoffer. Ik ben een gedupeerde. Ik heb de pech dat ik een buitenlandse achternaam heb. Vanuit het perspectief van de overheid begrijp ik dat er controles zijn. Maar de menselijke maat ontbreekt.

De Belastingdienst beschuldigde me van fraude en vorderde het ontvangen bedrag terug. Een jarenlange procedure volgde. Als ik belde kreeg ik iemand aan de telefoon die een callcenterprotocol afdraaide. Keer op keer leverde ik de bewijsstukken aan. Ik heb mezelf zo vaak moeten herhalen. De overheid maakte een fout en bestempelde mij als fraudeur. Vervolgens ben ík het die jarenlang bezig is met het rechtzetten van die fout.

Ik heb een allergie ontwikkeld voor gestandaardiseerde processen. Zo ontvingen alle gedupeerden een brief met daarin excuses van het kabinet en een verklaring dat ik geen fraudeur ben. Zoiets heeft voor mij geen toegevoegde waarde. Het systeem heeft gefaald, en het faalt volgens mij nog steeds. Tot op de dag van vandaag zitten gedupeerden in onzekerheid.

Als iemand vroeg in het proces naar mijn verhaal en alle bewijsstukken had gekeken, dan had het niet zo uit de hand hoeven lopen. Het is een hele vervelende periode geweest. Het heeft me veel tijd en energie gekost.

Voor mij is het hoofdstuk afgelopen. Ik wil er eigenlijk niks meer mee te maken hebben. De erkenning is geweest. De compensatie heb ik ontvangen. Maar mijn zorgen over de toekomst blijven. Hoe kan ik er ooit op vertrouwen dat mijn kinderen niet hetzelfde overkomt?”

9

10

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

2. De onderzoeksaanpak 2.1

Inleiding

In februari 2023 startte de staatscommissie met de opdracht om vanuit burgerperspectief het functioneren van de rechtsstaat te analyseren en voorstellen te doen voor de versterking van dat functioneren. In juni 2024 is de hoofdboodschap van de staatscommissie dat de belofte van de rechtsstaat is gebroken en stelt zij tien verbetervoorstellen voor met het oog op de burger. In dit tweede hoofdstuk staat hoe de staatscommissie, via haar onderzoek, tot deze hoofdboodschap is gekomen. Het hoofdstuk begint met een samenvatting van de opdracht uit het instellingsbesluit (§ 2.2). Daarna volgt een beschrijving van hoe de staatscommissie deze opdracht heeft ingevuld aan de hand van vier uitgangspunten en twee hoofdvragen (§ 2.3). Vervolgens krijgen de methodologische keuzes een korte toelichting (§ 2.4). Het hoofdstuk sluit af met een conclusie en een reflectie op de onderzoeksaanpak (§ 2.5).

2.2

De opdracht: het instellingsbesluit

2.3

De afbakening van de opdracht

‘Rechtsstaat’, ‘rule of law’ en ‘rechtsstatelijke cultuur’ zijn brede begrippen. Daarom heeft de staatscommissie, gegeven het instellingsbesluit, haar opdracht afgebakend. Deze afbakening houdt in dat het onderzoek uitgaat van vier uitgangspunten. Daarnaast heeft de staatscommissie twee hoofdvragen geformuleerd.

2.3.1 Uitgangspunt 1: de burger centraal, concrete voorstellen waar de burger baat bij heeft

Bij misstanden, zoals in het toeslagenschandaal en rondom de gaswinning in Groningen, zijn burgers ernstig in de knel gekomen. Tegen deze achtergrond is de voornaamste ambitie van de staatscommissie om de burger een centrale plaats te geven in het denken over de rechtsstaat. Om deze ambitie waar te maken hanteert de staatscommissie primair het burgerperspectief. Dit betekent dat niet de rechtsstatelijke instituties als zodanig, maar de burger en zijn relatie met die instituties centraal staan in het onderzoek.

Het instellingsbesluit bevat de opdracht aan de staatscommissie om vanuit het burgerperspectief voorstellen te doen of maatregelen te adviseren ter bevordering van de rule of law en de rechtsstatelijke cultuur.19 Het gaat daarbij om adviezen aan de staatsmachten, zowel afzonderlijk van elkaar als in samenhang mét elkaar. Het belang van het burgerperspectief komt ook tot uitdrukking in de opdracht aan de staatscommissie om werkwijzen toe te passen waardoor burgers inbreng kunnen leveren bij haar werkzaamheden.

Dat de burger centraal staat, lijkt een open deur. De overheid is er immers om het algemeen belang te dienen, dat het belang is van haar burgers. Als de burger niet centraal staat, wie dan wel? Toch leert de ervaring dat de overheid de burger te vaak uit het oog verliest. Daarom vraagt de staatscommissie zich af wat vanuit burgerperspectief de belangrijkste knelpunten zijn in het functioneren van de rechtsstaat. En bij welke concrete voorstellen burgers het meeste baat kunnen hebben. Om op beide vragen antwoorden te vinden, heeft de staatscommissie burgers uitgenodigd om op verschillende manieren een rol te spelen in haar werkzaamheden.

Deze taakopdracht geeft de staatscommissie veel ruimte voor het onderzoek naar het functioneren van de rechtsstaat. Zo is het aan de staatscommissie om duiding te geven aan begrippen als ‘rechtsstaat’, ‘burgerperspectief’ en ‘staatsmachten’. Wel gaat de opdracht gepaard met vijf bijzondere aandachtspunten: onderwerpen waaraan de commissie in ieder geval aandacht moet besteden. Hieronder vallen onder meer de benoemingsprocedures en nevenfuncties binnen de staatsmachten, de informatie-uitwisseling tussen de staatsmachten en zowel de toegang tot als de toegankelijkheid van de staatsmachten.

Het hoofddoel voor de staatscommissie is om voorstellen te formuleren die de relatie tussen burger en overheid daadwerkelijk kunnen verbeteren en op een zo groot mogelijk draagvlak kunnen rekenen. Daarbij heeft ze uiteraard oog voor: • de feitelijke (on)mogelijkheden van de overheid; • de maatschappelijke en bestuurlijke context waarbinnen overheidsorganisaties opereren; • andere relevante omstandigheden, zoals demografische ontwikkelingen en krapte op de arbeidsmarkt.20

19

20

Artikel 2, eerste lid, van het Instellingsbesluit staatscommissie rechtsstaat (Stcrt. 2023, 7635). Staatscommissie demografische ontwikkelingen 2050 2024. Deze staatscommissie heeft de regering geadviseerd over scenario’s, beleidsopties en handelingsperspectie ven van de regering in relatie tot de maatschappelijke gevolgen van demografische ontwikkelingen. Het gaat bij deze ontwikkelingen in het bijzonder om vergrijzing en migratie, tot ten minste 2050 en tegen de achtergrond van de brede-welvaarts-benadering (Stcrt. 2022, 22818).

Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat

2.3.2 Uitgangspunt 2: de staatsmachten aanzetten tot actie

De staatscommissie werkt in opdracht van de drie staatsmachten: de wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht. Het zijn deze staatsmachten die de voorstellen moeten uitvoeren. De staatscommissie richt zich daarom primair op hen. De missie van de staatscommissie is geslaagd wanneer de staatsmachten afzonderlijk van elkaar én gezamenlijk aan de slag gaan met de voorgestelde verbetermaatregelen.

2.3.3 Uitgangspunt 3: gebaseerd op wetenschappelijke inzichten

Bij het analyseren van de rechtsstaat en het ontwikkelen van concrete verbetervoorstellen maakt de staatscommissie gebruik van de laatste wetenschappelijke inzichten over de werking van de rechtsstaat en de overheid. De staatscommissie streeft niet na om alle academische literatuur over de rechtsstaat samen te vatten of definitief staatsrechtelijke discussies te beslechten. Wel valt het haar op dat die discussies soms ver afstaan van de ervaringen die de burger in het hier en nu heeft met de staatsmachten.

2.3.4 Uitgangspunt 4: geen dubbel werk

Over de rechtsstaat zijn al veel adviesrapporten geschreven. En er zullen er nog vele volgen: ook andere adviescommissies buigen zich momenteel over het functioneren van (onderdelen van) de rechtsstaat. De Staatscommissie rechtsstaat wil herhaling van en overlap met het werk van anderen zoveel mogelijk voorkomen. Daarom heeft ze in beginsel niet zelf onderzoek gedaan naar onderwerpen op terreinen die andere relevante commissies al bestreken hebben, of naar onderwerpen waarnaar al uitgebreid wetenschappelijk onderzoek is of wordt gedaan.21 Als de staatscommissie inzichten in deze onderwerpen wilde gebruiken voor haar opdracht, heeft ze hiervoor dus niet zelf onderzoek gedaan, maar gebruik gemaakt van bestaande onderzoeksresultaten. Om de genoemde redenen ligt de focus van het onderzoek niet op de volgende onderwerpen: • De werking van het Nederlandse kiesstelsel, burgerschapsonderwijs, burgerinitiatieven en burgerfora (Staatscommissie parlementair stelsel).22 • Discriminatie en racisme (Staatscommissie discriminatie en racisme, de staatscommissie-Sylvester; eindadvies voorzien in mei 2026).

21

22

Artikel 2, eerste lid van het Instellingsbesluit staatscommissie rechtsstaat en bijbehorende nota van toelichting, p. 4 (Stcrt. 2023, 7635). Staatscommissie parlementair stelsel 2018.

•

•

•

Ondermijning van de rechtsstaat door de georganiseerde criminaliteit en polarisatie (Adviescommissie Versterken Weerbaarheid Democratische Rechtsorde, de commissie-Marcouch – in het bijzonder haar rapport Koester de democratie uit 2023). De werking van artikel 57 van de Grondwet (Adviescollege werking artikel 57 Grondwet, de commissie-Engels; eindadvies voorzien medio juni 2024). Fraudebeleid (parlementaire enquêtecommissie Fraudebeleid en dienstverlening – in het bijzonder haar rapport Blind voor mens en recht uit 2024).

De staatscommissie rekent het verder niet tot haar taak om aandacht te schenken aan de rol van de overheid op het gebied van het strafrecht en de strafrechtstoepassing. Dit onderwerp, hoe belangrijk ook, is te ver verwijderd van de aanleiding voor de instelling van deze staatscommissie. Daarnaast heeft de staatscommissie zich alleen gericht op het Europese deel van Nederland – niet op Bonaire, Sint Eustatius en Saba, ook al zijn die constitutioneel ingebed in Nederland. Deze focus komt voort uit het feit dat het toeslagenschandaal, een belangrijke reden om de staatscommissie in te stellen, in dat Europese deel plaatsvond. De vraagstelling van de staatscommissie is op dat schandaal en dus op dit Europese deel geënt. Datzelfde geldt voor haar aandacht voor specifieke institutionele verhoudingen. Dit neemt niet weg dat de staatscommissie het urgent en zinvol vindt dat de rechtsstaat in Caribisch Nederland afzonderlijk wordt onderzocht, zoals voor het sociaal minimum is gedaan door de Commissie sociaal minimum Caribisch Nederland. Dit rechtsstaatonderzoek verdient dan wel een eigensoortige aanpak, vanwege de specifieke omstandigheden in het gebied.

2.3.5 Twee hoofdvragen van het onderzoek

Op basis van de afbakening en invulling van de opdracht, heeft de Staatscommissie rechtsstaat haar centrale vraagstelling samengevat in twee hoofdvragen: 1. Wat zijn vanuit burgerperspectief de belangrijkste knelpunten in het functioneren van de rechtsstaat? 2. Met welke concrete voorstellen kan de overheid deze knelpunten wegnemen en daarmee het functioneren van de rechtsstaat verbeteren vanuit het perspectief van de burger?

11

12

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

2.4

Methodologische keuzes

In het licht van de uitgangspunten en hoofdvragen van het onderzoek heeft de staatscommissie een aantal methodologische keuzes gemaakt.

2.4.1 Een mix van onderzoeksmethoden

•

Om de hoofdvragen van het onderzoek te beantwoorden en daarbij te voldoen aan de uitgangspunten, heeft de staatscommissie een mix van onderzoeksmethoden ingezet. Deze onderzoeksmethoden zijn in een aantal categorieën onder te verdelen: 1. Methoden gericht op het vaststellen van het burgerperspectief Voor de staatscommissie is een centrale vraag wat vanuit burgerperspectief de belangrijkste knelpunten zijn in het functioneren van de rechtsstaat en met welke concrete voorstellen burgers het meest geholpen zijn. Om het burgerperspectief vast te stellen, moet inzichtelijk zijn hoe de rechtsstaat zich voor een individuele burger aandient. Om dit goed in kaart te brengen, heeft de staatscommissie een aantal onderzoeksmethoden ingezet. Daarbij heeft ze rekening gehouden met de opdracht in het instellingsbesluit om werkwijzen te hanteren waardoor burgers input kunnen leveren voor haar werkzaamheden.

Het ging om de volgende onderzoeksmethoden: • Meta-analyse Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP): Op verzoek van de Staatscommissie rechtsstaat heeft het SCP bestaande inzichten over de perspectieven van burgers op de democratie en rechtsstaat gebundeld in een kennisnotitie.23 Het SCP baseert deze representatieve meta-analyse op relevante eerdere onderzoeken in het eigen bestand, aangevuld met extern onderzoek naar de verwachtingen en oordelen van Nederlanders over de democratische rechtsstaat. • Twee flitspeilingen: Het bureau CHOICE insights + strategy heeft in opdracht van de staatscommissie tweemaal een landelijke flitspeiling via internet uitgezet. Daarmee heeft het informatie verzameld over burgerperspectieven op de rechtsstaat. Het gaat hier om een steekproef die (qua geslacht, leeftijd, opleidingsniveau en woonprovincie) representatief is voor de gehele Nederlandse bevolking. • Gesprekken op locatie: Bureau Burgerberaad heeft in opdracht van de staatscommissie op twaalf plekken in Nederland een ‘locatiegesprek’ georganiseerd en begeleid. Doel was dat de staatscommissie over de rechtsstaat in gesprek ging met burgers die de overheid niet eenvoudig bereikt. Het draaide daarbij om mensen die niet digitaal vaardig zijn of om andere redenen niet ingaan op verzoeken om aan enquêtes en opiniepeilingen deel te nemen.

De staatscommissie is onder de indruk van de verhalen die burgers tijdens de locatiegesprekken deelden over hun ervaringen met de verwaarloosde rechtsstaat – en van de impact die deze verwaarlozing heeft op hun leven. Daarnaast vindt de staatscommissie het opvallend hoeveel moeite het gemeenten heeft gekost om op haar

23

SCP 2024.

•

•

23 24

25

26

27

28

verzoek burgers in kwetsbare posities te vinden en te benaderen voor deelname aan de locatiegesprekken.24 Open forum: Op vrijdag 20 oktober 2023 namen de leden van de staatscommissie deel aan een open forum. Zij gingen hier in gesprek met iedereen die iets aan hen mee wilde geven – van ervaringen tot en met verbeterpunten voor de rechtsstaat. Het forum bood de staatscommissie ook de gelegenheid om diepgaander te spreken met mensen die eerder al via de internetconsultatie (zie hierna) hadden gereageerd. Een verslag van het open forum is te vinden in het achtergronddocument dat tot dit rapport behoort. 25 Het burgerpanel: Bureau Burgerberaad organiseerde in opdracht van de staatscommissie twee bijeenkomsten voor het landelijke Burgerpanel rechtsstaat. Tijdens deze bijeenkomsten – elk een ochtend en een middag – kwamen zo’n vijftig inwoners samen om aanbevelingen aan de staatscommissie te formuleren.26 Deze burgerpanelleden zijn voornamelijk geworven onder deelnemers van de twaalf locatiegesprekken. Ook tijdens de burgerpanelbijeenkomsten verzorgde Bureau Burgerberaad de gespreksbegeleiding. De staatscommissie zette in op een goede spreiding van burgerpanelleden naar woonplaats, sekse en leeftijd. Twee internetconsultaties: Begin mei 2023 zette de staatscommissie een internetconsultatie op, gericht op alle Nederlanders.

Zij vroeg hun hierin (bewust open en niet-sturend) naar hun ervaringen met en perspectieven op de rechtsstaat en de rechtsstatelijke cultuur in Nederland. Het was tot juli 2023 mogelijk om ervaringen en perspectieven te delen. De consultatie leverde 78 reacties op.27 In maart en april 2024 volgde een tweede internetconsultatie. Daarin kon iedereen een maand lang aan de hand van acht vragen concrete voorstellen doen ter verbetering van de rechtsstaat. Deze consultatie leverde 76 reacties op.28

SCP 2024. Zie bijvoorbeeld het interview met Rémi Langenberg over ongeziene burgers in: Pechtold & Snels 2024, p. 68 e.v. ‘Open forum: wat heeft het opgebracht?’, staatscommissierechtsstaat.nl, 22 november 2023. Het verslag van het open forum is opgenomen in het achtergronddocument dat behoort tot dit rapport. De openbare reacties en het consultatieverslag van de eerste internetconsultatie zijn te raadplegen via internetconsultatie.nl/staatscommissierechtsstaat. De openbare reacties en het consultatieverslag van de tweede internetconsultatie zijn te raadplegen via internetconsultatie.nl/staatscommissie_rechtsstaat.

Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat

2. Methoden gericht op het verzamelen van wetenschappelijke inzichten Het derde uitgangspunt van de staatscommissie bij de invulling van haar opdracht, is dat haar analyse en voorstellen gebaseerd moeten zijn op wetenschappelijke inzichten. Zij heeft de volgende methoden ingezet om inzichten te verzamelen ter aanvulling op de al aanwezige inzichten: •

•

•

•

•

29

30

Brieven: De staatscommissie heeft aan verschillende deskundigen en organisaties gevraagd om haar een brief te schrijven over hun ervaringen met de rechtsstaat en hun ideeën voor verbetering. Doel was om een breed beeld te krijgen van zulke ervaringen en ideeën.29 De staatscommissie heeft brieven ontvangen van 35 personen en 16 organisaties. Literatuuronderzoek: De staatscommissie heeft literatuuronderzoek uitgevoerd voor haar opdracht en daarbij de bronnen genoemd in het instellingsbesluit geraadpleegd. Rondetafelgesprekken met deskundigen: De staatscommissie heeft verdiepende gesprekken gevoerd met verschillende (groepen) deskundigen uit de wetenschap en de praktijk. Het doel van die ‘rondetafelgesprekken’ was om meer inzicht te krijgen in zowel de knelpunten die burgers ervaren in de rechtsstaat als de achterliggende oorzaken daarvan. Interviews met wetenschappers: Met sommige wetenschappers heeft de staatscommissie individueel gesproken over specifiek thema’s die binnen hun expertise vielen. Extern onderzoek: Naast het onderzoek van het SCP heeft de staatscommissie een extern onderzoek laten uitvoeren naar het thema ‘Benoemingen en nevenfuncties binnen de staatsmachten’.

Toon Kerkhoff, universitair docent Bestuurskunde aan de Universiteit Leiden, voerde dit wetenschappelijke literatuuronderzoek uit.30 De studie had als onderzoeksvraag: in hoeverre kunnen procedures van benoemingen en nevenfuncties gevolgen hebben voor (een gebrek aan) vertrouwen van burgers in de integriteit van het openbaar bestuur?

De brieven aan de staatscommissie staan in het achtergronddocument dat behoort tot dit rapport (bijlage 3 bevat een overzicht van alle auteurs). Zie hierover ook: Van Lochem 2024. Kerkhoff 2023.

3. Methoden gericht op het verzamelen van inzichten in de werking van de rechtsstaat in de dagelijkse overheidspraktijk Voor de staatscommissie is een belangrijke doelstelling dat de staatsmachten zowel afzonderlijk van elkaar als gezamenlijk in actie komen om de rechtsstaat te verbeteren. Zij doen dit makkelijker als haar analyse en concrete voorstellen aansluiten bij de dagelijkse overheidspraktijk. De staatscommissie heeft daarom specifieke onderzoeksmethoden ingezet om inzichten in die praktijk te verzamelen. Binnen deze categorie methoden vielen de volgende bijeenkomsten: •

•

Hackathon: Dit waren bijeenkomsten van jonge professionals die bij de wetgevende, uitvoerende of rechtsprekende macht werkten. Doel was dat zij samen oplossingsrichtingen voor de staatscommissie ontwikkelden. In de tweedaagse hackathon gingen de aanwezigen in teamverband non-stop aan de slag om de informatie-uitwisseling tussen de staatsmachten te verbeteren. Uniek was dat de meeste van deze jonge professionals voor het eerst in overleg traden met medewerkers van andere staatsmachten Interviews en rondetafelgesprekken met mensen uit de overheidspraktijk: Tijdens rondetafelgesprekken sprak de staatscommissie met overheidsmedewerkers over diverse thema’s. Van de samenwerking en versterking van de rechtsstatelijke cultuur binnen de overheid tot de lokettenproblematiek in het sociale en fiscale domein. En van het luisterend en communicerend vermogen van de overheid tot de vraag wat de rechterlijke macht een impuls kan geven. Deze gesprekken hielpen de staatscommissie om de effectiviteit en uitvoerbaarheid van mogelijke voorstellen te beoordelen. Naast deze rondetafelgesprekken nam de staatscommissie ook een aantal interviews af met vertegenwoordigers van de staatsmachten die een rol moeten gaan spelen in de uitvoering van haar voorstellen.

De staatscommissie heeft een logboek gemaakt waarin ze de namen en functies van haar gesprekspartners heeft genoteerd. Dit logboek staat in het achtergronddocument dat tot dit rapport behoort.

13

14

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

2.4.2 Gefaseerde uitvoering van de opdracht

De staatscommissie heeft de hierboven beschreven onderzoeksmethoden in drie fasen ingezet. Per fase bepaalde ze de juiste mix van methoden, aangepast aan de vraag die in die fase centraal stond. Het overzicht geeft deze gefaseerde uitvoering van de opdracht weer. In Tabel 1 staat welke mix van onderzoeksmethoden de staatscommissie voor elke fase heeft uitgewerkt. De staatscommissie rapporteerde na elke fase over de onderzoeksresultaten die tot dan toe behaald waren. Ze deelde deze informatie op haar website. Na iedere fase analyseerde ze de resultaten van de onderzoeksmethoden in lijn met de hoofdvragen en de uitgangspunten. Dit leidde tot eerste antwoorden op de onderzoeksvragen.

Deze antwoorden gebruikte de staatscommissie om de precieze opzet en richting van de onderzoeksmethoden in de fase daarop te bepalen. Zo maakte ze het onderzoek steeds gerichter en scherper afgebakend.

2.4.3 Knelpuntbenadering

De staatscommissie heeft in haar analyse gekozen voor een knelpuntenbenadering.31 Een knelpunt is in deze context een factor die het functioneren van de rechtsstaat in belangrijke mate beperkt. Op basis van een grondige analyse zijn deze knelpunten gedestilleerd uit de onderzoeksgegevens. Daarna identificeerde de staatscommissie hierbinnen de belangrijkste knelpunten: degene die, vanuit het perspectief van de burger, het functioneren van de rechtsstaat het meest belemmeren. Voor deze knelpunten ontwikkelde de staatscommissie haar voorstellen.

Het werkprogramma van de Staatscommissie rechtsstaat staat in het achtergronddocument dat behoort tot dit rapport.

31

Figuur 1

Fase 1: ophalen en afbakenen

Fase 2: analyseren en verdiepen

Wat zijn vanuit burgerperspectief de belangrijkste knelpunten?

Waar komen deze knelpunten vandaan?

Feb 2023

Sept 2023 Onderzoek Sociaal en Cultureel Planbureau Internetconsultatie 1 Locatiegesprekken

Ervaringen en perspectieven op de rechtsstaat in Nederland van ieder die dat wil delen.

Flitspeiling 1

Gesprekken om in contact te komen met groepen die mogelijk onvoldoende zichtbaar zijn in ‘representatieve’ onderzoeken

Interviews

Literatuuronderzoek

Literatuuronderzoek

Interviews

Rondetafels

Open forum

Brieven aan staatscommissie De staatscommissie heeft tientallen deskundigen en organisaties verzocht een brief te schrijven.

Vaststelling van het burgerperspectief

Verzamelen van wetenschappelijke inzichten

Verdiepende gesprekken met professionals

Gesprekken met iedereen die de commissie iets wilde meegeven.

Verzamelen van inzichten over de werking van de rechtsstaat in de dagelijkse overheidspraktijk

Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat

Tabel 1 Onderzoeksfasen

Methoden gericht op het vaststellen van het burgerperspectief

Methoden gericht op het verzamelen van wetenschappelijke inzichten

Methoden gericht op het verzamelen van inzichten in de werking van de rechtsstaat in de dagelijkse overheidspraktijk

Fase 1: ophalen en afbakenen

• Internetconsultatie 1 • Flitspeiling 1 • Aanvang onderzoek SCP

• Brieven aan de staatscommissie • Literatuuronderzoek • Interviews

• Brieven aan de staatscommissie • Interviews

Fase 2: analyseren en verdiepen

• Locatiegesprekken • Open forum • Afronding onderzoek SCP

• • • •

• Interviews • Rondetafelgesprekken

Fase 3: tot oplossingen komen

• Burgerpanel • Internetconsultatie 2 • Flitspeiling 2

• Literatuuronderzoek

Afronding onderzoek SCP Literatuuronderzoek Interviews Rondetafelgesprekken

• Hackathon • Rondetafelgesprekken

Fase 3: tot oplossingen komen Hoe kunnen we deze knelpunten met concrete maatregelen oplossen?

Juni 2024

Feb 2024 Internetconsultatie 2 Acht gerichte vragen waar iedereen die dat wil op kan reageren.

Flitspeiling 2

Rondetafels

Literatuuronderzoek Burgerpanel

Hackathon

50 burgers formuleren aanbevelingen om de rechtsstaat te verbeteren

Ontwikkelen oplossingen door jonge professionals

Elke fase focussen we ons gerichter op het burgerperspectief

15

16

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

2.5

Conclusie

Het belang van de rechtsstaat vereist dat actuele rechtsstatelijke vraagstukken worden aangepakt. Die vraagstukken kunnen in elk tijdperk opkomen en kunnen telkens verschillen. De rechtsstaat is immers geen steriel concept32 of statisch fenomeen; hij is juist dynamisch en ‘levend’. De rechtsstaat vergt een andere invulling zodra er nieuwe uitdagingen en kansen ontstaan voor de bescherming van burgers tegen de overheid - of voor hun invloed hierop. De staatscommissie heeft de focus van dit adviesrapport bepaald op basis van haar hoofdvragen, haar uitgangspunten, de onderzoeksgegevens, de looptijd van haar opdracht en indringende gesprekken binnen de eigen gelederen. Ze maakte haar onderzoek steeds gerichter en meer afgebakend. Dit deed ze op basis van de resultaten van haar onderzoeksmethoden en haar gefaseerde onderzoeksaanpak. Die gerichtheid en afbakening waren nodig gezien de uitgangspunten van de staatscommissie en de beperkte looptijd van haar opdracht. Zij moest scherpe keuzes maken om concrete voorstellen te formuleren waar de burger baat bij heeft, om staatsmachten tot actie aan te zetten, om dubbel werk te voorkomen en om haar onderzoek, aanbevelingen en conclusies te baseren op wetenschappelijke inzichten.

De advisering van de staatscommissie richt zich op het waarmaken van de belofte van de rechtsstaat voor burgers: een samenleving waarin zij door en tegen de overheid beschermd zijn, invloed hebben op de overheidsmacht en waar nodig ondersteuning krijgen.

32

Griffiths 1989, p. 100.

Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat

3. De belofte van de rechtsstaat vanuit burgerperspectief Doel van dit hoofdstuk is om de rechtsstaat vanuit burgerperspectief te beschrijven. Deze beschrijving biedt een kader om gestructureerd te onderzoeken hoe de rechtsstaat zich voor een individuele burger aandient en wat daarbij de belangrijkste knelpunten voor hem zijn. Dit kader is een belangrijk hulpmiddel om op een navolgbare manier de twee hoofdvragen te beantwoorden (zie § 1.2). Dit hoofdstuk bestaat uit diverse beschrijvingen. Allereerst van de drie kanten van de rechtsstaat: de beschermende, democratische en voorwaardenscheppende kant (§ 3.1). En vervolgens van de vier lagen binnen deze drie kanten: de kernidee, de beginselen, de wetten en staatsinrichting en het gedrag en de beslissingen (§ 3.2).33 Deze drie kanten en vier lagen van de rechtsstaat vormen samen het kader dat de staatscommissie hanteert om te onderzoeken hoe die rechtsstaat zich voor een individuele burger aandient. Na § 3.2 volgt een beschrijving van de verhouding van deze onderzoeksbenadering tot andere begrippen, zoals de ‘responsieve rechtsstaat’ of de ‘weerbare rechtsstaat’ (§ 3.3). Ook werkt de staatscommissie uit hoe burgers zelf naar de rechtsstaat kijken (§ 3.4). En ten slotte brengt zij informatie uit de eerste vier paragrafen samen om tot een beschrijving te komen van de rechtsstaat vanuit burgerperspectief (§ 3.5).

Daarin sluit zij nauw aan bij het inzicht van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) in wat ‘burgerperspectief’ inhoudt.34

3.1

Drie kanten van de rechtsstaat

Het belang van de rechtsstaat 35 voor hedendaagse samenlevingen is moeilijk te overschatten. De rechtsstaat draagt bij aan vrijheid, veiligheid, orde, welzijn en verdraagzaamheid, want is een manier om de macht van de overheid te beheersen door middel van het recht. Zo evident als het belang van de rechtsstaat is, zo lastig is het echter om de precieze

33 34 35

Deze vier lagen zijn gebaseerd op: WRR 2002, p. 23. WRR 2019 en WRR 2023. Sommigen spreken liever van ‘rechtsorde’ of ‘democratische rechtsorde’. Oud-topambtenaar, voormalig politicus en minister van Staat Tjeenk Willink bijvoorbeeld; hij geeft aan deze term de voorkeur als het gaat over de normatieve context waarin burgers en overheid zich bewegen. Hij vindt het begrip ‘staat’ namelijk verwarrend. Zo kan de constatering dat het functioneren van de staat de democratische rechtsstaat uitholt volgens hem tot spraakverwarring leiden. (Tjeenk Willink 2023 p. 15).

betekenis van het concept ‘rechtsstaat’ te vangen. Dat komt doordat dit begrip als een container is, waarin mensen van alles kieperen en waar ze naar believen zelf weer iets uithalen.36 Containerbegrip of niet, de staatscommissie wil toch scherp krijgen wat eigen is aan de rechtsstaat en wat ervoor nodig is om deze te versterken. In dit hoofdstuk beschrijft ze daarvoor eerst verschillende betekenissen die het begrip ‘rechtsstaat’ door de eeuwen heeft gekregen in het staatsrecht. Ook in deze beschrijving van de betekenissen is het burgerperspectief leidend: het gaat erom hoe de rechtsstaat zich steeds voor een individuele burger aan heeft gediend. Op basis van haar analyse van drie belangrijke betekenissen (zie § 3.1.1 tot en met § 3.1.3) beschouwt de staatscommissie de kern van de rechtsstaat als de bescherming van burgers tegen én door de overheid via het recht. Ze onderscheidt daarbij drie kanten van de rechtsstaat: • Een beschermende kant, die draait om de bescherming van burgers tegen willekeurige machtsuitoefening door de overheid. De overheid is verantwoordelijk voor deze bescherming van burgers, inclusief hun gelijke toegang tot het recht. • Een democratische kant, die draait om de wederzijdse invloed van democratie en rechtsstaat op elkaar. De overheid moet burgers in staat stellen om invloed te hebben op wie de macht heeft en op hoe deze macht wordt gebruikt.

• Een voorwaardenscheppende kant, die draait om de noodzakelijke voorwaarden om burgers volwaardig van de rechtsstaat te laten profiteren. De overheid is verantwoordelijk voor het scheppen van deze voorwaarden. Zij moet zorgen dat burgers dankzij grondrechten, in het bijzonder hun sociale rechten en haar zorgplichten, gestalte kunnen geven aan hun leven.37

36

37

Vgl. Scheltema 1989 (spons), De Graaf 2023 (containerbegrip) en – zoals aangehaald in brief van Voermans aan de Staatscommissie rechtsstaat (de brieven aan de staatscommissie staan in het achtergronddocument dat behoort tot dit rapport) – Snel 2023 (zo ongeveer alle aspecten van ons staatswezen). In de staatsrechtelijke literatuur wordt ook de drieslag (klassiek-)liberale, democratische en sociale rechtsstaat gehanteerd; zie bijv. Burkens e.a. 2002 en Schlössels e.a. 2024. De staatscommissie heeft aansluiting gezocht bij internationale begrippenkaders en geput uit o.a. Adams & Witteveen 2014.

17

18

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

Beschermende kant

Burgers

Deze kenmerken gelden internationaal als ‘minimumvereisten voor rechtsstatelijkheid’.39 Wel kan de uitwerking van deze rechtsstatelijke eisen per land verschillen. Zo kennen landen als de Verenigde Staten en Frankrijk een presidentieel stelsel met een striktere machtenscheiding dan de parlementaire stelsels in Nederland en Engeland, waar regering en parlement dichter op elkaar zitten. Ook gaan landen verschillend om met de vraag in hoeverre de rechter zich mag buigen over besluiten van de wetgever.40 Dat een land één of meerdere rechtsstatelijke eisen anders uitwerkt, betekent niet meteen dat de rechtsstatelijkheid daar lager of hoger is. Maar verschillen in uitwerking vormen wel geregeld voer voor discussie. Zo plaatsen andere landen vraagtekens bij het feit dat Nederland rechters verbiedt om wetten aan de Grondwet te toetsen (artikel 120 van onze Grondwet).

3.1.2 Democratische kant: invloed van burgers op overheidsmacht

Democratische kant Voorwaardenscheppende kant

3.1.1 Beschermende kant: bescherming tegen overheidsmacht en gelijke toegang tot het recht

Het concept van de rechtsstaat is in de zeventiende eeuw tot ontwikkeling gekomen als reactie op onbeteugelde machtsuitoefening door vorsten en koloniale machten.38 Het voornaamste doel was om burgers te beschermen tegen willekeurige machtsuitoefening. Dit moest gebeuren door de overheid te binden aan het recht. Over de precieze waarborgen die een rechtsstaat kenmerken, is in de loop van de geschiedenis getwist. Tegenwoordig is er in elk geval brede consensus over de volgende kenmerken van een rechtsstaat: • Iedereen moet door de overheid gelijk en zonder willekeur worden behandeld op basis van voorafgaande, algemene regels die hun basis vinden in de wet (legaliteitsvereiste). • Vooral sinds de Tweede Wereldoorlog zijn zowel op nationaal als • internationaal niveau individuele grond- en mensenrechten verankerd, die burgers – in het bijzonder minderheden – tegen de overheid moeten beschermen. • De functies wetgeving, bestuur en rechtspraak moeten gespreid zijn over verschillende instituties (machtenscheiding). • Er moet een systeem van controle en tegenwicht zijn (checks and balances). • Elke burger moet toegang hebben tot een onafhankelijke rechter.

De rechtsstaatgedachte is in de loop van de twintigste eeuw steeds meer verweven geraakt met de gedachtevorming over democratie. Dat is niet zo vreemd: ook ‘democratie’ is een concept dat draait om beperking van ongelimiteerde overheidsmacht. De rechtsstaat begrenst overheidsmacht via het recht, de democratie via verkiezingen. Via deze verkiezingen oefenen burgers immers invloed uit op de overheid; haar machtsuitoefening moet democratisch gelegitimeerd zijn en blijven. Het inzicht dat democratie en rechtsstaat in de praktijk niet los verkrijgbaar zijn, heeft geleid tot het vaste begrippenpaar ‘democratische rechtsstaat’. Dit begrippenpaar staat sinds 30 augustus 2022 zelfs aan het begin van onze Grondwet: de algemene bepaling drukt uit dat de Grondwet de grondrechten en de democratische rechtsstaat waarborgt.41 Een goed voorbeeld van de samenhang en overlap tussen de beschermende en democratische kant van de rechtsstaat is het legaliteitsvereiste, een kernelement van onze rechtsstaat. Dit houdt in dat elk overheidsoptreden een basis moet hebben in een wet van regering en parlement. Het legaliteitsvereiste dient de beschermende kant van de rechtsstaat, aangezien een voorafgaande wettelijke basis het risico vermindert op willekeurig overheidsoptreden en zowel de rechtszekerheid als de rechtsgelijkheid bevordert.

Tegelijk dient het legaliteitsvereiste de democratische kant van de rechtsstaat, doordat het parlement zijn zegen moet geven aan de basis voor overheidsoptreden.

39 38

Het streven om de uitoefening van macht te beperken via het recht leidde in continentaal Europa tot de rechtsstaat en in Angelsaksische landen tot de rule of law, met als belangrijkste verschil dat de rechtsstaat draait om de relatie overheid-burger en de rule of law ook om verhoudingen tussen burgers en bedrijven onderling.

40 41

Zie bijvoorbeeld: Venetiëcommissie 2016 en het conditionaliteitsmechanisme van de EU (EU-conditionaliteitsverordening Verordening (EU) 2020/2092 van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2020 betreffende een algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting (PbEU 2020, 2092)). Zie ook de brief van Van Gestel aan de Staatscommissie rechtsstaat. Ook de Venetiëcommissie benadrukt deze samenhang (Venetiëcommissie 2016).

Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat

De verbondenheid tussen democratie en rechtsstaat neemt niet weg dat er spanning kan optreden tussen democratische en rechtsstatelijke beginselen. Dat gebeurt bijvoorbeeld waar meerderheidsbesluitvorming, een kernprincipe van de democratie, knelt met individuele grondrechten of de rechten van minderheden. In een rechtsstaat moeten wetgever en bestuur die rechten eerbiedigen, ook als dat indruist tegen de wensen van de meerderheid van de bevolking. Overigens volstaat volgens hedendaagse opvattingen “de helft plus één” ook niet om van volwaardige democratische besluitvorming te kunnen spreken. De legitimiteit van democratische besluitvorming is voorwaardelijk: die legitimiteit bestaat alleen als constitutionele waarborgen van kracht zijn die de macht van de meerderheid begrenzen en persoonlijke vrijheden beschermen.42

3.1.3 Voorwaardenscheppende kant: noodzakelijke voorwaarden om mee te doen in de rechtsstaat

In de twintigste eeuw is het besef gegroeid dat alleen bescherming tegen de overheid niet voldoende is om burgers profijt te laten hebben van de rechtsstaat. Daarvoor moet ook aan andere voorwaarden worden voldaan. Om werkelijk baat van de rechtsstaat te kunnen hebben, dienen mensen te beschikken over bepaalde kennis en vaardigheden - of geholpen worden om deze te verkrijgen. Ook hebben mensen weinig aan de rechtsstatelijke garanties die in 3.1.1 en 3.1.2 aan de orde kwamen als ze onder de armoedegrens leven, geen baan kunnen vinden of geen toegang hebben tot noodzakelijke gezondheidszorg. Zonder oog voor dit soort voorwaarden kunnen burgers onbedoeld worden uitgesloten van de rechtsstaat. Dit betekent dat de overheid de omstandigheden moet scheppen waaronder burgers mee kunnen doen aan de rechtsstaat. Zo is het haar verantwoordelijkheid om te zorgen voor bestaanszekerheid, gezondheidszorg en de bewoonbaarheid van het land. In internationaal verband wordt wel gesproken van ‘the rule of law in an enabling environment’.43

De precieze rol die de overheid op deze terreinen moet spelen is onderwerp van politiek debat. Dat debat is er over de voorwaardenscheppende kant van de rechtsstaat méér dan over de beschermende en democratische kant. De aard en strekking van sociale grondrechten brengen namelijk met zich mee dat er meer ruimte is om die rechten verschillend te interpreteren of in te vullen. Mede door beperkte aandacht vanuit de politiek en door het ontbreken van rechterlijke toetsing van wetgeving aan de Grondwet, spelen de sociale grondrechten als juridische waarborg in Nederland een geringe rol. Maar in zowel de wetenschap en politiek lijkt de belangstelling de afgelopen jaren op te leven.45 De voorwaardenscheppende kant van de rechtsstaat is ook terug te zien in bepaalde verplichtingen van de overheid om de grondrechten te beschermen (‘positieve verplichtingen’).46 Het recht op een eerlijk proces (artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens) brengt bijvoorbeeld zo’n positieve verplichting met zich mee. Namelijk om het nationale rechtssysteem zó in te richten dat alle burgers een eerlijk proces kunnen krijgen, ook degenen die over minder kennis en vaardigheden beschikken. Zoals de beschermende en democratische kant van de rechtsstaat onderling hier en daar samenhang en overlap vertonen, doen ze dat ook met de voorwaardenscheppende kant.

Anders gezegd: de uitwerking van deze voorwaardenscheppende kant kan tegelijkertijd de beschermende én de democratische kant van de rechtsstaat dienen. Denk bijvoorbeeld aan het recht op rechtsbijstand: als een burger bijstand krijgt van een juridisch deskundige kan dit zijn gemis aan juridische kennis en vaardigheden compenseren (voorwaardenscheppende kant) en tegelijkertijd bijdragen aan gelijke toegang tot rechtsbescherming tegen de overheid (beschermende kant).47

In Nederland valt deze voorwaardenscheppende, presterende of sociale kant van de rechtsstaat bijvoorbeeld terug te zien in de sociale grondrechten. Die omvatten burgerrechten, zoals het recht van inwoners op bijstand, maar ook zorgplichten voor de overheid.44 Deze zorgplichten houden onder meer in dat zij moet zorgen voor voldoende werkgelegenheid, bestaanszekerheid en onderwijs.

45

46

47

42 43 44

Brief van Hirsch Ballin aan de Staatscommissie rechtsstaat. Venetiëcommissie 2016, overweging 33 e.v. Zie ook de brief van Leijten aan de Staatscommissie rechtsstaat.

Zie noot 44 en ook: de Adviescommissie versterken weerbaarheid democratische rechtsorde 2023. De Commissie sociaal minimum 2023a, Commissie sociaal minimum 2023b besteedt marginaal aandacht aan de sociaal-grondrechtelijke basis. Er is een ontwikkeling gaande waarbij de betekenis van grondrechten via positieve verplichtingen wordt verdiept. Zie bijvoorbeeld: Venetiëcommissie 2016, overweging 35. Zie ook: de brief van Vereniging Vrouw en Recht aan de Staatscommissie rechtsstaat. Dit voorbeeld kan ook illustreren dat het verschil tussen klassieke en sociale grondrechten in de praktijk betrekkelijk is: ook uit de klassieke grondrechten vloeien in ruime mate plichten voort tot beleid en wetgeving. Vgl. F.M.C. Vlemminx en geactualiseerd door M.F.J.M. de Werd, ‘Artikel 18 – Rechtsbijstand. Wetenschappelijk commentaar’, nederlandsrechtsstaat.nl, par. 5.

19

20

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

3.2

Vier lagen van de rechtsstaat

De beschermende, democratische en voorwaardenscheppende kant van de rechtsstaat zijn hierboven vrij abstract omschreven, aan de hand van rechtsbeginselen en eisen zoals het legaliteitsvereiste, de bescherming van grondrechten en de toegang van iedereen tot een onafhankelijke rechter. Deze abstracte beginselen en eisen zijn te zien als universeel en tijdloos: elke volwaardige rechtsstaat zal er altijd aan moeten voldoen. Aan de abstracte beginselen en eisen is de afgelopen decennia niets wezenlijks meer veranderd. Vanuit burgerperspectief krijgt de rechtsstaat pas betekenis in de uitwerking van deze beginselen. In het bijzonder in de rechtsstatelijke structuren en in het gedrag en de beslissingen binnen de overheid. De burger merkt het effect van het samenspel van vier lagen van de rechtsstaat: 1. De grondidee 2. De beginselen 3. De rechtsstatelijke structuren (staatsinrichting/wettelijke regelingen) 4. Het gedrag en de beslissingen van politici, bestuurders, rechters en overheidsmedewerkers Het samenspel tussen deze vier lagen bepaalt hoe de rechtsstaat zich voor een individuele burger aandient. Ook vanuit burgerperspectief is de rechtsstaat dus een gelaagd begrip.48 Deze gelaagdheid is zichtbaar in elk van de drie kanten van de rechtsstaat (zie Tabel 2). Neem de beschermende kant van de rechtsstaat.

Vanuit burgerperspectief draait die om de bescherming van de burger tegen willekeurige en geconcentreerde machtsuitoefening door de overheid. Dit is de grondidee. Deze idee leidt onder meer tot het beginsel dat een rechter onafhankelijk moet zijn. Dit beginsel wordt uitgewerkt in een rechtsstatelijke structuur: de wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht moeten worden gespreid en dienen elkaar te controleren, in evenwicht te houden. Deze structuur stelt, samen met de grondidee en het beginsel, eisen aan het gedrag en de beslissingen van politici, bestuurders, rechters en overheidsmedewerkers. Het kan gebeuren dat het gedrag en de beslissingen van politici, bestuurders, rechters en overheidsmedewerkers (laag 4) niet in lijn zijn met de grondidee, beginselen en structuren van de rechtsstaat (lagen 1, 2 en 3). Dit duidt dan op een probleem in de cultuur binnen de overheid. Dat betekent dat de juiste rechtsstatelijke cultuur binnen de overheid een belangrijke bestaansvoorwaarde is voor de rechtsstaat. De rechtsstatelijke cultuur binnen de overheid krijgt vorm door de ideeën, waarden, houdingen en meningen die mensen binnen de overheid hebben ten opzichte van het recht, het rechtssysteem en de rechtsstaat.49 48

49

WRR 2002, p. 23. De WRR omschrijft de onderste twee lagen in andere bewoordingen. Rechtsstatelijke structuren omschrijft het WRR alleen als staatsinrichting/wettelijke regelingen, een formulering die in dit rapport tussen haakjes staat bij de derde laag. In plaats van ‘gedrag en beslissingen’ spreekt de WRR van ‘gedrag, regels en rechtsbeslissingen’. Afgeleid uit Friedman 1994, p. 117-131.

De rechtsstatelijke cultuur is afhankelijk van de rechtsstatelijke structuren: die geven haar richting. Anderzijds zijn de rechtsstatelijke structuren ook afhankelijk van de rechtsstatelijke cultuur. Want alleen krachtige structuren zijn niet genoeg om te voorkomen dat de rechtsstaat afglijdt en bijvoorbeeld door autoritaire politici wordt ondergraven.50 De rechtsstaat kan alleen effectief zijn als de overheid én de samenleving hem voldoende dragen.51 Overheid en burger staan in dit opzicht allesbehalve tegenover elkaar: zij vormen gezamenlijk de rechtsgemeenschap die verantwoordelijk is voor een gezonde rechtsstaat. De precieze uitwerking van de vier lagen kan door de tijd heen veranderen en per land verschillen. Dit maakt dat de discussie over de precieze betekenis en het functioneren van de rechtsstaat nooit klaar is. Het gaat in die discussie over de uitwerking van abstracte rechtsstatelijke beginselen en eisen in concretere staatsinrichting, wettelijke regelingen, beslissingen en gedragingen.

De vraag is daarbij: deugt die uitwerking wel? In hoeverre zijn deze concrete elementen te verenigen met de abstracte beginselen en eisen? 52 In hoeverre zijn bezuinigingen op rechtshulp bijvoorbeeld te verenigen met het rechtsstatelijke uitgangspunt dat iedereen toegang moet hebben tot het recht en de rechter? Of: in hoeverre is het onrechtsstatelijk als een burgemeester een bepaalde demonstratie verbiedt? Dit soort discussies zijn mogelijk omdat de abstracte beginselen en eisen ruimte laten voor meerdere interpretaties en soms verschillende richtingen op wijzen. Ook moeten grondrechten nogal eens tegen elkaar worden afgewogen.

48

49 50 51

52

WRR 2002, p. 23. De WRR omschrijft de onderste twee lagen in andere bewoordingen. Rechtsstatelijke structuren omschrijft het WRR alleen als staatsinrichting/wettelijke regelingen, een formulering die in dit rapport tussen haakjes staat bij de derde laag. In plaats van ‘gedrag en beslissingen’ spreekt de WRR van ‘gedrag, regels en rechtsbeslissingen’. Afgeleid uit Friedman 1994, p. 117-131. Tinnevelt 2022, h. 23.4.2. Zie onder andere Tinnevelt 2022, Tinnevelt, Jansen & Van Emmerik 2023, Algemene Inlichtingen en Veiligheidsdienst 2017, ROB 2020 en Venetiëcommissie 2021. Zie ook de brieven van Zijlstra en het Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten aan de Staatscommissie rechtsstaat.

Adviesrapport van de Staatscommissie rechtsstaat

De gelaagdheid van de rechtsstaat vanuit burgerperspectief Laag van de rechtsstaat

Beschermende kant

Democratische kant

Voorwaardenscheppende kant

Grondidee

Deze kant draait om bescherming van de burger tegen willekeurige en geconcentreerde machtsuitoefening door de overheid.

Deze kant benadrukt de samenhang tussen rechtsstaat (beperking van overheidsmacht door het recht) en democratie (beperking van overheidsmacht door betrokkenheid en invloed van burgers).

Deze kant is erop gericht dat de overheid de omstandigheden schept waaronder burgers gestalte kunnen geven aan hun leven.

Beginselen

De nadruk ligt op: • het legaliteitsvereiste; • de spreiding van macht; • het recht van iedereen op een onafhankelijke rechter; • de bescherming van grondrechten, in het bijzonder vrijheidsrechten.

De nadruk ligt op: • actief en passief kiesrecht; • periodieke vrije verkiezingen; • bescherming van politieke grondrechten; • openbaarheid van besluiten en besluitvorming; • gelijke toegang tot bepaalde ambten; • op participatie van burgers in beleids- en besluitvorming.

De nadruk ligt op: • de verankering en bescherming van grondrechten, in het bijzonder van sociale rechten en zorgplichten voor de overheid. (Vanuit die zorgplichten moet zij voorwaarden scheppen waardoor burgers gestalte kunnen geven aan hun leven).

De rechtsstatelijke structuren (staatsinrichting/ wettelijke regelingen)

De beschermende beginselen zijn in het internationale en nationale recht uitgewerkt in onder andere: • het legaliteitsvereiste; • de spreiding van de functies wetgeving, uitvoering en rechtspraak over drie onderscheiden machten die elkaar controleren en in evenwicht houden; • decentralisatie; • het onafhankelijke karakter van rechters; • de bescherming van grondrechten en wetten zoals de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

De democratische kant komt onder meer tot uitdrukking in: • de grondwettelijke bepalingen over de verkiezing van de leden van vertegenwoordigende organen; • de Kieswet; • enkele grondrechten; • wettelijke bepalingen die burgers in staat stellen om op een betekenisvolle manier mee te denken bij beleids- en besluitvorming; • het verbod voor rechters om democratisch tot stand gekomen wetten in formele zin te toetsen aan de Grondwet.

Deze kant komt bijvoorbeeld tot uitdrukking in: • de sociale grondrechten; • verdragen zoals het Europees Sociaal Handvest; • bepaalde positieve verplichtingen om de bescherming van grondrechten effectief te verzekeren.

Hier gaat het bijvoorbeeld om: • concreet gedrag van politici, bestuurders, rechters en overheidsmedewerkers; • alles waar mensen in de praktijk mee te maken krijgen bij de verwezenlijking van hun rechten – van de begrijpelijkheid van het recht tot de beschikbare rechtsbijstand en de hoogte van de griffierechten.

Denk bijvoorbeeld aan: • de organisatie van verkiezingen; • inspanningen om de opkomst te bevorderen; • het inrichten van processen om burgers daadwerkelijk de mogelijkheid te geven om mee te denken bij beleids- en besluitvorming; • concrete beslissingen over partijfinanciering.

Gedrag en beslissingen van politici, bestuurders, rechters en overheidsmedewerkers

Concrete aanspraken zijn uitgewerkt in bijvoorbeeld de socialezekerheidswetten en onderwijswetten.

Denk bijvoorbeeld aan de concretisering van rechtspositie van de burger, zoals: • de vaststelling van de precieze hoogte van huurtoeslag of studiefinanciering (verwezenlijking van sociale grondrechten); • het contact daarover tussen burgers en overheid.

Tabel 2

21

22

Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger

3.3

Specifieke invalshoeken op de rechtsstaat: de responsieve, gelaagde en weerbare rechtsstaat

Het begrip ‘rechtsstaat’ laat door zijn algemeenheid ruimte voor verschillende invalshoeken. Er komen geregeld nieuwe invalshoeken bij, zoals de responsieve rechtsstaat, de weerbare rechtsstaat en de gelaagde rechtsstaat. De staatscommissie wil kort bij deze drie invalshoeken stilstaan, omdat ze de betekenis van de rechtsstaat kunnen verduidelijken en van belang zijn voor het denken over de verschillende kanten van de rechtsstaat.

3.3.1 De responsieve rechtsstaat: de rechtsstaat die aansluit bij de samenleving

3.3.2 De gelaagde rechtsstaat: de rechtsstaat als onderdeel van de Europese en internationale rechtsorde

Sinds de Tweede Wereldoorlog is er een sterke toename in de politieke, economische en juridische verwevenheid van de Nederlandse rechtsorde met de internationale rechtsorde.54 Nederland jaagt deze ontwikkeling vanuit welbegrepen eigenbelang aan. Een sterke internationale rechtsorde draagt immers bij aan een veiligere en welvarendere wereld, met spelregels waar kleine landen als Nederland een beroep op kunnen doen. Deze inbedding in de internationale rechtsorde – in het bijzonder in die van de Europese Unie – heeft in meerdere opzichten invloed op onze nationale rechtsstaat. Bijvoorbeeld op de volgende drie manieren: 1.

Er is een doorwerking van internationaal recht in onze nationale rechtsorde. Als handelsnatie treedt Nederland de internationale rechtsorde vanouds welwillend tegemoet. Op grond van ons constitutionele recht werken internationale rechtsnormen na bekendmaking rechtstreeks door in de Nederlandse rechtsorde. Bovendien hebben (eenieder verbindende) internationaalrechtelijke bepalingen voorrang boven nationaal recht, inclusief besluiten van de Nederlandse wetgever. Kortom: het internationale en Europese recht drukt een sterke stempel op het Nederlandse nationale recht. Het beperkt daarbij de nationale manoeuvreerruimte, zoals de stikstofproblematiek laat zien.55

2.

Internationale ontwikkelingen op het terrein van grondrechten beïnvloeden onze rechtsstaat sterk. Die ontwikkelingen zijn mede een reactie op de verschrikkingen van de Tweede Wereldoorlog. Door de voorrang van internationaal recht boven nationaal recht zijn verdragen als het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens de afgelopen decennia van grote betekenis geweest voor de bescherming van grondrechten in Nederland. Dat iedere burger bij een politieverhoor nu toegang moet krijgen tot een advocaat, is bijvoorbeeld aan dat verdrag te danken. Tegelijkertijd is er mede door die voorrang van internationaal recht minder aandacht geweest voor de ontwikkeling van de nationale grondrechten. Een andere reden voor deze beperktere aandacht ligt in wat Nederlandse rechters niet mogen en wel moeten. Zij mogen wetten niet toetsen aan de Grondwet, maar zijn wel verplicht om te beoordelen of wetten te verenigen zijn met grondrechten in internationale verdragen. Hierdoor zijn vooral die internationaleverdragsgrondrechten van betekenis geweest voor de rechtspraktijk.

54

Artikel 90 van de Grondwet draagt de regering op om de ontwikkeling van de internationale rechtsorde te bevorderen. Vgl. ook EHRM 9 april 2024, nr. 53600/20, ECLI:CE:ECHR:2024:0409JUD005360020 (Verein KlimaSeniorinnen Schweiz and Others v. Switzerland), overweging 412: “Judicial intervention (..) cannot replace or provide any substitute for the action which must be taken by the legislative and executive branches of government. However, democracy cannot be reduced to the will of the majority of the electorate and elected representatives, in disregard of the requirements of the rule of law. The remit of domestic courts and the Court is therefore complementary to those democratic processes. The task of the judiciary is to ensure the necessary oversight of compliance with legal requirements.”

Onder invloed van de sociale wetenschappen zijn de afgelopen decennia meer inzichten ontstaan in de manieren waarop mensen in de praktijk met het recht omgaan. Deze inzichten roept indringende vragen op over de aannames die schuilgaan achter onze rechtsstaat en het recht. Gaan onze wetten en de overheid wel uit van juiste en realistische verwachtingen van burgers en hun vaardigheden (hun ‘doenvermogen’)? En houdt de overheid in haar communicatie voldoende rekening met de vaardigheden en belevingswereld van de mensen die zij moet bereiken? De inzichten in de daadwerkelijke omgang van burgers met het recht vertonen veel verwantschap met het gedachtegoed achter de voorwaardenscheppende kant van de rechtsstaat. Maar ze zijn evengoed van belang voor de beschermende en democratische kant. Ze kunnen helpen om de rechtsstaat ook op die vlakken vanuit burgerperspectief aan te scherpen. In Nederland heeft de rechtsgeleerde Scheltema bijvoorbeeld een belangrijke aanzet gegeven om te doordenken wat de consequenties van de inzichten zijn voor de rechtsstaat.