Raadsinformatiebrief VMR te Water 6 juni 2025

Raadsinformatiebrief

Aan:

Portefeuillehouder(s): Behandeld door

De leden van de gemeenteraad van Amsterdam 6 juni 2025 Financiën Hester van Buren bestuurszaken.bel@amsterdam.nl

Onderwerp

Vermakelijkhedenretributie te water

Datum Portefeuille(s)

Geachte leden van de gemeenteraad, Met deze raadsinformatiebrief informeer ik u over het volgende. Op 5 juni 2025 zijn de Derde Wijzigingsverordening op de Vermakelijkheidsretributie te water 2020 en de Verordening op de Vermakelijkhedenretributie te Water 2025 behandeld in de vergadering van uw commissie Financiën, Kunst en Diversiteit. Op verzoek van het lid Havelaar (CDA) heb ik toegezegd om nadere uitleg te geven over het voorstel om de belangenafweging die ten grondslag heeft gelegen aan de wijziging van de tarieven voor de vermakelijkhedenretributie (VMR) alsnog vast te leggen en daarbij ook in te gaan op de relatie tussen de baten en de kosten. Achtergrond Op 9 november 2023 heeft u de Eerste wijzigingsverordening Vermakelijkheidsretributie te water 2020 vastgesteld. Daarmee is het tarief voor passagiers van rondvaartboten vanaf 2024 verhoogd van € 1,50 naar € 2,50 voor een boottocht. Hoewel het debat over een eerlijke en redelijke bijdrage van de aanhoudend groeiende stroom bezoekers aan de stad via de VMR al jaren intensief wordt gevoerd, is in de toelichting bij de verordening geen uitgebreide motivering en belangenafweging voor het hogere tarief vastgelegd.

Waar de belastingrechter verordeningen tot voor kort vooral marginaal toetste op het verbod op willekeurige en onredelijke belastingheffing, wordt steeds vaker nadrukkelijk getoetst of er bij de vaststelling van nieuwe tarieven een goede belangenafweging heeft plaatsgevonden. Het ontbreken van een motivering en belangenafweging kan voor de rechter aanleiding zijn om de hogere tarieven in een procedure buiten toepassing te verklaren. Gelet op deze ontwikkelingen, stelt het college voor om deze motivering en belangenafweging alsnog expliciet vast te stellen en in een aanvullende toelichting op te nemen. Zo kan worden geborgd dat bezoekers die op een rondvaartboot stappen en vanaf de grachten van het uitzicht op onze mooie stad genieten een financiële bijdrage aan de stad blijven leveren. Verschuivingen in de rechtspraak: exceptieve toetsing en beweging richting bestuursrecht Sinds 1960 gold het verbod op onredelijke en willekeurige belastingheffing als voornaamste toetsingsnorm bij belastingverordeningen. Het gelijkheidsbeginsel (gelijke behandeling van gelijke gevallen) en het evenredigheidsbeginsel (de gevolgen voor een of meer belastingplichtigen mogen niet onevenredig nadelig zijn in verhouding tot de doelen die met de belastingheffing

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

6 juni 2025 Pagina 2 van 5

worden beoogd) waren centrale elementen van deze toets. De afgelopen tijd wordt in de rechtspraak echter steeds meer nadruk gelegd op de zogenaamde exceptieve toetsing. Dat houdt in dat de bestuurs- of belastingrechter in procedures bij het toetsen van de rechtmatigheid van besluiten (waaronder belastingaanslagen) ook beoordeelt of de achterliggende regelgeving in overeenstemming is met het recht. Hierbij wordt uitdrukkelijk gekeken naar algemene rechtsbeginselen en getoetst of de belangen van alle betrokken partijen goed zijn mee- en afgewogen bij het wijzigen van belastingverordeningen en daarin opgenomen tarieven. Een arrest van de Hoge Raad van september 20241 en adviezen van de Advocaat Generaal2 van februari van dit jaar geven concreet gestalte aan deze ontwikkeling. Daarbij gaat het niet meer alleen over situaties waarin een enkele belastingplichtige of groep van belastingplichtigen centraal staat, maar ook om gevallen waarbij sprake is van een generieke lastenverzwaring voor alle belastingplichtigen, zoals bij de VMR te water. Als de belastingrechter concludeert dat sprake is van onzorgvuldige voorbereiding of gebrekkige motivering, kan dit ertoe leiden dat een tarief of tariefverhoging op voorhand wordt afgewezen en de rechter niet meer toekomt aan het toetsen of de voorgestelde verhoging redelijk is.

Zoals ook in de raadsvoordracht aangegeven, zijn er inmiddels bezwaren3 ingediend door rederijen over de aanslagen 2024 waarin op het ontbreken van een belangenafweging wordt gewezen. Mocht de tariefwijziging in een procedure buiten toepassing of onverbindend worden verklaard, zou dat een financiële tegenvaller van maximaal € 5 miljoen over 2024 betekenen. De VMR is een belangrijk fiscaal instrument om een deel van de kosten die de gemeente maakt en waar de passagiersvaart van profiteert te dekken. Aanbieders van rondvaarten en andere vermakelijkheden op het water kunnen de VMR doorberekenen aan hun passagiers. Het college vindt het daarom opportuun om de motivering en belangenafweging met terugwerkende kracht vast te leggen voor de op dit moment geldende verordening. De belastingrechter kan deze motivering dan betrekken bij mogelijke procedures. Daarnaast wordt voorgesteld om een nieuwe verordening vast te stellen met ingangsdatum 1 juli 2025. Daarmee kan discussie over het ontbreken van de motivering en belangenafweging worden uitgesloten over de aanslagen VMR vanaf het derde kwartaal van dit jaar. Zoals ook in de raadsvoordracht aangegeven: in het bestuursrecht is het zonder meer mogelijk om achteraf een nadere toelichting en motivering bij een al vastgestelde verordening op te nemen. In het fiscaal recht is dat niet gebruikelijk.

Het is niet geheel zeker of de belastingrechter een motivering achteraf accepteert, maar die kans wordt wel reëel geacht, gezien de nadruk die de afgelopen jaren in fiscale procedures op bestuursrechtelijke beginselen wordt gelegd.

1

Hoge Raad: forse tariefsverhoging forensenbelasting 2020 van gemeente Gulpen-Wittem blijft buiten toepassing wegens strijd met algemene rechtsbeginselen - Hoge Raad 2 ECLI:NL:PHR:2025:98, Parket bij de Hoge Raad, 24/00864

3 Het gevraagde overzicht van lopende bezwaarzaken kan niet worden toegevoegd, omdat dit valt onder fiscale geheimhoudingsplicht.

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

6 juni 2025 Pagina 3 van 5

Nadere motivering en belangenafweging VMR te water Hoewel in de Eerste wijzigingsverordening Vermakelijkheidsretributie te water geen uitgebreide belangenafweging is opgenomen, wordt het debat over de bijdrage van bezoekers aan de stad al jaren intensief gevoerd in de raad. Al bij de invoering van de VMR in 1995 was het verhalen van een deel van de kosten op degenen die hiervan profiteren de rechtvaardiging. Bij de invoering zijn de bezwaren van de rederijen nadrukkelijk gehoord en gewogen. De rederijen waren geen voorstander van de introductie van de VMR, vanwege de impact op hun winstpotentie. In de belangenafweging van destijds, woog het belang van de gemeente om de branche te laten bijdragen aan de kosten die de gemeente maakt voor het mogelijk maken van de vermakelijkheid en het profijt dat de rederijen daarvan hebben zwaarder dan de bezwaren van de branche. Zonder mooie grachten, afmeervoorzieningen, authentieke bruggen, steigers en goed onderhouden monumenten zou de bestaansgrond van de passagiersvaart immers wegvallen. Sindsdien staat het vragen van een eerlijke bijdrage van bezoekers steeds centraal in de overwegingen van de gemeente om VMR te heffen. De aanhoudende groei van de bezoekersstromen zorgde vanaf 2015 voor steeds meer drukte, overlast en kosten voor de stad.

Op grond hiervan was in het coalitieakkoord 2018-2022 de ambitie opgenomen om bezoekers en toeristen eerlijker te laten gaan bijdragen. Consultatie Om de verschillende perspectieven, suggesties en voorkeuren op te halen over een eerlijker bijdrage voor bezoekers aan de stad, is in 2019 een uitgebreide consultatie uitgevoerd onder Amsterdammers, ondernemers en andere belanghebbenden uit de overnachtings-, amusementsen evenementenbranche. De uitkomsten van deze consultatie zijn, samen met een uitgebreide verkenning van de fiscaal-juridische mogelijkheden die toeristenbelasting en vermakelijkhedenretributie bieden, betrokken bij de keuze die bij de Voorjaarsnota 2019 is gemaakt om het tarief voor VMR te water vanaf 2020 te laten stijgen van € 0,66 naar € 1,50 per passagier4. De hierbij gemaakte afweging van het college is toegelicht in een raadsinformatiebrief en op 13 juni 2019 uitgebreid besproken in uw commissie Financiën en Economische Zaken. Uit het consultatietraject bleek de rondvaartbranche geen voorstander van hogere VMR-tarieven. Dat is niet vreemd vanuit het bedrijfseconomisch perspectief van de rederijen, aangezien de VMR wordt doorbelast aan bezoekers die een kaartje kopen. Kaartjes worden hierdoor dus duurder, waardoor bezoekers mogelijk kunnen afzien van een rondvaart. Daar staan de belangen van de gemeente tegenover.

Bij de invoering van de VMR te water in 1995 is een indicatie van de kosten gegeven die de gemeente maakt waar aanbieders en gebruikers van rondvaarten profijt van hebben. Daaruit bleek dat de kosten die de gemeente maakt in de openbare ruimte om, aan en in het water (waaronder het diep- en schoonhouden van de grachten, onderhoud van bruggen en kademuren) een veelvoud bedroegen van de opbrengsten van de VMR te water. Ook anno nu zijn de kosten die de gemeente maakt vele malen hoger dan de baten van de heffing. Het aantal bezoekers aan de stad is in de afgelopen jaren blijven groeien. Dat zorgt logischerwijs voor extra druk op en extra kosten voor de gemeente voor de openbare ruimte in, aan en op het water. De grotere bijdrage van bezoekers die op een rondvaartboot stappen aan de stijgende kosten die de 4

Naast het uitbreiden van de VMR naar vermakelijkheden op het land.

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

6 juni 2025 Pagina 4 van 5

gemeente maakt om deze rondvaart mogelijk te maken waar bij het vaststellen van de Begroting 2024 is gekozen, is daarmee in de optiek van het college zonder meer te rechtvaardigen. Nadere toelichting op kostenrelatie VMR te water Een nadere motivering van de VMR te water biedt ook de kans om beter uit te leggen hoe met de baten wordt omgegaan in de begrotingssystematiek van de gemeente. In het oorspronkelijke voorstel werd voorgesteld om het tarief te verhogen van € 1,50 naar € 2,00 en de meeropbrengsten in te zetten voor de dekking van structurele tekorten voor het beheer van de informatievoorziening van de nautische keten en voor tekorten bij de Binnenhavengelden pleziervaart. Bij het vaststellen van de Begroting 2025 heeft de raad aanvullend een aantal amendementen aangenomen waarmee het tarief voor de VMR te water extra is verhoogd met € 0,50, tot € 2,50. In de amendementen is aangegeven dat deze extra baten worden aangewend ter dekking van maatregelen op beleidsterreinen zonder directe relatie met de nautische keten, wat vragen kan oproepen over de kostenrelatie, gelet op het retributieve karakter van de VMR. In de eerdergenoemde bezwaren tegen de aanslagen 2024 stellen de rederijen zich op het standpunt dat sprake is van misbruik van bevoegdheid, omdat aan de tariefsverhoging kostencategorieën ten grondslag liggen die geen verband houden met de vermakelijkheden.

Het college wijst er in dit verband op dat voor de VMR geen opbrengstnorm geldt. De beperking dat de baten niet groter mogen zijn dan de kosten die de gemeente maakt die voor retributies geldt, is voor de VMR in 1994 losgelaten met de Herziening materiële belastingbepalingen Gemeentewet (Stb. 419). In de Memorie van Toelichting bij deze herziening is aangegeven dat de wetgever hiervoor heeft gekozen omdat de lasten voor gemeenten in de praktijk niet voldoende nauwkeurig kunnen worden toegerekend. Gemeentes mogen daarmee VMR heffen, zolang ze aannemelijk kunnen maken dat ze kosten maken voor het treffen of in stand houden van voorzieningen waar aanbieders van vermakelijkheden profijt van hebben. De kosten kunnen betrekking hebben op voorzieningen van meer permanente aard, of op voorzieningen van meer incidentele aard. Het gaat bijvoorbeeld om extra kosten op het terrein van onderhoud, verlichting en reiniging en extra inzet op handhaving en toezicht. Gemeenten zijn bij het bepalen van de tarieven dus niet gebonden aan de hoogte van de kosten die de gemeente maakt. De gemeenteraad kan het tarief vrij bepalen, met dien verstande dat geen sprake mag zijn van willekeurige of onredelijke belastingheffing. De VMR is geen bestemmingsheffing. Dat betekent dat de baten zonder oormerk naar de algemene middelen van de gemeente gaan en vrij te besteden zijn.

Het in de amendementen bestemmen van de extra begrotingsruimte voor het dekken van maatregelen buiten de nautische keten valt naar het oordeel van het college binnen de vrijheid van de gemeente om te bepalen welke taken en belangen zij naar zich toetrekt en hoe die worden bekostigd vanuit de algemene middelen. Het motief voor de tariefverhoging was en is gelegen in de verhoging van de opbrengsten. Een hogere bijdrage van bezoekers aan de kosten voor voorzieningen waar aanbieders van vermakelijkheden op het water profijt van hebben, betekent dat hier minder algemene middelen

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

6 juni 2025 Pagina 5 van 5

voor hoeven te worden aangewend, wat in andere programma's meer financiële ruimte biedt. In de toelichting bij de verordening is dit expliciet gemaakt. Er is nog veel onduidelijk over wat precies van gemeenten wordt verwacht in het kader van een belangenafweging bij het maken van belastingverordeningen (inclusief de hoogte van tarieven). Het primaire doel van elke belasting is immers om opbrengsten te genereren om uitgaven te kunnen doen voor de uitvoering van publieke taken. Hoewel elke Amsterdammer en elke ondernemer profiteert van de investeringen in de voorzieningen voor de stad en dat zeker het geval is voor ondernemers die zich richten op bezoekers en gebruik maken van die voorzieningen, zal het nooit in het belang van een individuele ondernemer zijn om meer belasting te betalen. De rechtspraak biedt nog geen houvast over de vraag welke belangen op welke wijze moeten worden meegewogen bij een verhoging van tarieven. Het college zal de rechtsontwikkeling op dit gebied blijven monitoren en de raad informeren over eventuele ontwikkelingen. Ik vertrouw erop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd. Met vriendelijke groet, Namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,

Hester van Buren Wethouder Financiën

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl