Raadsbesluit 2023-180A Bestuurlijk rapport Behoud betaalbare huurwoningen

BESTUURLIJK RAPPORT

Behoud betaalbare huurwoningen Toezicht op afspraken met particuliere partijen 21 SEPTEMBER 2023

DEFINTIEF Dit bestuurlijk rapport is een document van de Rekenkamer Amsterdam van het onderzoek Behoud betaalbare huurwoningen. Toezicht op afspraken met particuliere partijen. Het bestuurlijk rapport bevat de bevindingen, conclusies en aanbevelingen. Het document vormt de volledige rapportage van het onderzoek. Het digitale document kunt u raadplegen op de projectpagina.

BEHOUD BETAALBARE HUURWONINGEN - BESTUURLIJK RAPPORT

Inhoudsopgave Samenvatting ..................................................................................................................... 3 Hoofdconclusie ................................................................................................................... 5 Aanbevelingen ................................................................................................................... 8 1

Ontwikkel een integrale visie op toezien naleven afspraken .................................... 8

1.1 Aanbeveling 1: beleg verantwoordelijkheden voor toezicht op naleving ......................................8 1.2 Aanbeveling 2: zorg dat gemaakte afspraken niet meer uit beeld verdwijnen .............................9 1.3 Aanbeveling 3: maak een toezichtstrategie en stem capaciteit hierop af ...................................11

Reactie college en nawoord rekenkamer ......................................................................... 13 2

Bestuurlijke reactie .................................................................................................. 13

3

Nawoord rekenkamer............................................................................................... 15

Gedetailleerde onderzoeksbevindingen .......................................................................... 16 4

Beleidsgeschiedenis afspraken behoud betaalbare huurwoningen .......................... 16

4.1 Aanvankelijk geen beleid voor afspraken ...................................................................................17 4.2 Ontwikkelingen die leiden tot noodzaak voor beleid ..................................................................17 4.3 Beleid voor afspraken met particuliere partijen..........................................................................20

5

Instrumenten ............................................................................................................ 23

5.1 Instrumenten: erfpacht, anterieure overeenkomst en bestemmingsplan ....................................24 5.2 Ontwikkeling en aanscherpen van afspraken..............................................................................26

6

Zicht op woningen waarvoor de afspraken gelden................................................... 28

6.1 Aantal gebouwde particuliere sociale huurwoningen en middeldure huurwoningen ...................29 6.2 Zicht op betaalbare huurwoningen waar afspraken over zijn gemaakt ......................................30

7

Financieel belang van de afspraken ......................................................................... 33

7.1 Afspraken hebben een financieel effect ......................................................................................34 7.2 Financieel belang afspraken waarschijnlijk omvangrijk ..............................................................35

8

Toezicht op de afspraken in de praktijk ................................................................... 36

8.1 Toezicht alleen ingericht voor afspraken in erfpachtvoorwaarden .............................................37 8.2 Aanpak toezicht op naleving afspraken in erfpachtvoorwaarden ...............................................37 1

REKENKAMER AMSTERDAM

Aanleiding onderzoek ...................................................................................................... 42 9

Aanleiding onderzoek............................................................................................... 42

9.1 Bescherming bestaande betaalbare huurwoningen .....................................................................42 9.2 Afspraken over nieuwgebouwde betaalbare huurwoningen .......................................................43 9.3 Huur en verkoop particuliere betaalbare huurwoningen .............................................................43

10 Doelstelling, afbakening, onderzoeksvragen en aanpak ......................................... 44 Bijlagen ............................................................................................................................ 46 1

Indicaties grondprijs en grondprijsvermindering particuliere sociale huur en middeldure huur ....................................................................................................... 46

2

Onderzoeksverantwoording ..................................................................................... 48

Eindnoten ......................................................................................................................... 49

2

BEHOUD BETAALBARE HUURWONINGEN - BESTUURLIJK RAPPORT

Samenvatting De gemeente Amsterdam wil dat betaalbare huurwoningen betaalbaar blijven. Daarvoor maakt de gemeente onder meer afspraken met particuliere eigenaren van nieuwgebouwde betaalbare huurwoningen: ontwikkelaars en investeerders. Sinds 2015 heeft de gemeente voor ruim 7.500 woningen afspraken gemaakt. Deze afspraken gaan over de hoogte van de huur. Ook gaan de afspraken over het niet mogen verkopen van deze huurwoningen. De gemeente houdt in de gaten of eigenaren de gemaakte afspraken nakomen. Maar niet alle gemaakte afspraken zijn in beeld bij de gemeente. Ook is het niet altijd duidelijk wie kijkt of eigenaren zich aan de afspraken houden. Daarnaast hebben ambtenaren die zich hiermee bezig houden ook nog veel andere taken. Het toezicht op het nakomen van de afspraken vinden wij nu in de meeste gevallen voldoende. Maar we maken ons zorgen dat dit in de toekomst verandert. Daarom hebben we advies gegeven voor verbeteringen. Het college van burgemeester en wethouders gaat aan de slag met ons advies. Gemaakte afspraken sinds 2015 meestal in beeld Vanaf 2017 maakt de gemeente Amsterdam altijd afspraken met particuliere eigenaren van nieuwgebouwde betaalbare huurwoningen. Dat doet de gemeente in de erfpachtvoorwaarden. Vóór 2017 gebeurde dit niet altijd, maar kwam het wel voor. Hoe vaak de gemeente vóór 2017 afspraken maakte weten we niet precies.

Dat is niet goed terug te vinden. Dit is vooral lastig bij afspraken gemaakt vóór 2015. Ambtenaren denken dat er vóór 2015 weinig afspraken zijn gemaakt. In totaal heeft de gemeente 7.641 afspraken in beeld die sinds 2015 zijn gemaakt. Gemeente houdt vooral afspraken in de gaten die sinds 2017 zijn gemaakt Binnen de gemeente is er een afdeling ambtenaren die kijkt of eigenaren zich houden aan de gemaakte afspraken in erfpachtvoorwaarden. Zij doen dit vooral voor afspraken die de gemeente sinds 2017 maakte. Er zijn ook afspraken gemaakt die niet in de erfpachtvoorwaarden staan. Hiervan is niet duidelijk wie ze in de gaten houdt. En uit ons onderzoek blijkt dat de afdeling ambtenaren eigenlijk weinig tijd heeft om te kijken naar de gemaakte afspraken over betaalbare huurwoningen. Want ze moeten ook op veel andere dingen letten die in de erfpachtvoorwaarden staan. Zorgen om de toekomst en adviezen voor verbetering Wij zien dat de gemeente op dit moment meestal wel weet of eigenaren zich aan gemaakte afspraken houden. Maar we maken ons zorgen om de toekomst. Want in de toekomst komen er meer betaalbare huurwoningen bij. Dan moet de gemeente ook meer afspraken controleren. Wij geven daarom drie adviezen. Het eerste advies is dat de gemeente duidelijk moet maken hoe álle afspraken in de gaten worden gehouden. Het gaat dan ook om de afspraken die niet in erfpachtvoorwaarden staan.

Ons tweede advies is dat de gemeente moet voorkomen dat afspraken uit beeld raken. Ten derde adviseren wij dat de gemeente een duidelijk plan maakt voor het

3

REKENKAMER AMSTERDAM controleren van gemaakte afspraken. Voor dit plan is het belangrijk dat er ook voldoende ambtenaren zijn om het uit te voeren. Het college van burgemeester en wethouders is het met onze adviezen eens. De gemeente gaat aan de slag met deze adviezen.

4

BEHOUD BETAALBARE HUURWONINGEN - BESTUURLIJK RAPPORT

Hoofdconclusie De centrale onderzoeksvraag die we met dit onderzoek beantwoorden, luidt:

In hoeverre heeft de gemeente grip op de naleving van afspraken over het behoud van nieuwgebouwde betaalbare huurwoningen in particulier bezit? Hoofdconclusie Sinds 2011 heeft de gemeente de start van de bouw van ruim 21.000 betaalbare huurwoningen in particulier bezit gerapporteerd. Het gaat dan om sociale huur of middeldure huurwoningen in bezit van bijvoorbeeld beleggers of vastgoedinvesteerders. Om te zorgen dat eenmaal gebouwde betaalbare huurwoningen ook betaalbaar blijven, heeft de gemeente Amsterdam sinds 2017 het beleid om hierover altijd afspraken te maken. De gemeente heeft grotendeels grip op de naleving van deze afspraken van na 2017. In totaal heeft de gemeente zicht op 7.641 betaalbare huurwoningen waarvoor afspraken zijn gemaakt in 69 erfpachtvoorwaarden sinds 2015.1 Het toezicht richt zich vervolgens hoofdzakelijk op afspraken uit 2017 of later. Eerder gemaakte afspraken worden sporadisch in het toezicht betrokken. Het toezicht wordt uitgevoerd volgens een vaste systematiek en sinds 2017 zijn er in totaal 1.101 woningen gecontroleerd waarbij er bij 40 woningen is geconstateerd dat er sprake was van een te hoge huurprijs. Het afhandelen van deze afwijkingen leidde tot aanpassingen van de huurprijs, maar is tijdrovend. De woningen waarvoor afspraken zijn gemaakt vóór 2017 (en in het bijzonder vóór 2015) zijn echter niet volledig in beeld.

Volgens de ambtelijke organisatie gaat het waarschijnlijk om een beperkt aantal woningen. Vóór 2017 werden namelijk weliswaar afspraken gemaakt, maar het was nog geen vast beleid om dit te doen waardoor dit niet frequent zou zijn voorgekomen. Dit betekent dat een groot deel van de woningen waarvan de start bouw vóór 2017 is gerapporteerd, inmiddels waarschijnlijk niet meer als betaalbaar kan worden beschouwd. Verder is er geen overzicht beschikbaar van betaalbare huurwoningen waarvoor afspraken zijn gemaakt in zogenoemde anterieure overeenkomsten.2 Dit gaat om ongeveer 1.000 woningen. Het toezicht op de naleving van deze afspraken is ook nog niet belegd binnen de ambtelijke organisatie. Tot slot kampt de verantwoordelijke afdeling voor het toezicht al jaren met een capaciteitstekort. Hoewel het gehouden toezicht op dit moment grotendeels grip oplevert, zien wij het risico dat het toezicht niet voldoende toekomstbestendig is. Analyse Het maatschappelijk belang van de afspraken met particuliere eigenaren van betaalbare 1 Een onbekend deel van deze woningen is tijdens dit onderzoek nog niet opgeleverd. Dit komt,

omdat erfpachtvoorwaarden worden overeengekomen voordat het gebouw wordt opgeleverd voor verhuur. Pas vanaf begin van de verhuur kan worden gecontroleerd op de geldende bijzondere erfpachtvoorwaarden. 2 Dit zijn overeenkomsten die worden gesloten in het kader van transformatie van bestaande bouw.

5

REKENKAMER AMSTERDAM huurwoningen is duidelijk groot. Met deze afspraken wil de gemeente gedurende een langere periode (veelal 25 jaar) grip houden op de stijging van de huurprijzen en het aanbod van betaalbare huurwoningen. Het financieel belang is ook groot in het geval de gemeente een lagere grondprijs vraagt aan deze eigenaren in ruil voor deze afspraken. De directie Grond en Ontwikkeling heeft ten behoeve van dit onderzoek hiervan een indicatieve berekening gemaakt. Deze berekening voor 2.204 middeldure huurwoningen die sinds de inwerkingtreding van het Actieplan Meer Middeldure Huur 2017-2025 daadwerkelijk zijn opgeleverd levert een bandbreedte op van ongeveer € 80 miljoen tot € 95 miljoen van lagere grondopbrengsten voor de gemeente.3 Onze conclusie in dit onderzoek is dat de gemeente op dit moment in de meeste gevallen weet of gemaakte afspraken daadwerkelijk worden nageleefd. Maar we zien een risico dat dit in de toekomst niet meer zo is als er niets verandert. Wij constateren namelijk een gebrek aan aandacht voor het treffen van maatregelen om grip te houden op de naleving van gemaakte afspraken. Dit is allereerst zichtbaar bij de afspraken uit het verleden. Het gaat dan om afspraken die zijn gemaakt vóór 2017 en, in het bijzonder, vóór 2015. Deze zijn niet goed in beeld. Hoeveel afspraken het zijn en om hoeveel woningen het gaat, valt niet te zeggen.

De gemaakte afspraken zijn vastgelegd in de erfpachtvoorwaarden van erfpachtrechten. Echter, doordat hier in het erfpachtbeheersysteem niet goed op kan worden gezocht, zijn de afspraken verdwenen als een ‘speld in een hooiberg’ van meer dan 300.000 erfpachtrechten. Praktisch zijn deze oude afspraken daarmee voor de gemeente verloren gegaan, tenzij de gehele erfpachtadministratie handmatig zou worden doorzocht. De ambtelijke organisatie schat in dat het om een beperkt aantal afspraken gaat. Wij constateren dat toen de gemeente voor het eerst begon met het maken van dit soort afspraken, er te weinig aandacht is geweest voor het borgen van zicht op de gemaakte afspraken. Terwijl dat essentieel is voor het kunnen toezien op de naleving ervan, en daarmee ook voor de effectiviteit van de gemaakte afspraken. Maar het gaat niet alleen om een (hopelijk) beperkt aantal oude afspraken dat niet meer in beeld is. Ditzelfde kan namelijk ook gebeuren met afspraken die (in de toekomst) worden vastgelegd in anterieure overeenkomsten. Want hiervoor is op dit moment niet bekend wie deze gaat bijhouden en wie op de naleving van deze afspraken gaat toezien. En dat geldt ook voor het, vooralsnog waarschijnlijk theoretische, geval dat de gemeente het behoud van betaalbare huurwoningen oplegt via bestemmingsplannen.

Ten slotte constateren wij dat de afdeling die verantwoordelijk is voor het toezien op de naleving van de afspraken in erfpachtvoorwaarden kampt met een capaciteitstekort. Dit betekent dat ook voor de afspraken die vanaf 2017 zijn vastgelegd in erfpachtvoorwaarden het risico bestaat dat het toezicht op de naleving daarvan in de

3 De uitkomst van deze berekening is afhankelijk van de precieze karakteristieken van deze

woningen en het moment waarop de grondprijs is bepaald en kan niet zonder meer worden geëxtrapoleerd.

6

BEHOUD BETAALBARE HUURWONINGEN - BESTUURLIJK RAPPORT toekomst onder druk komt te staan. In het bijzonder omdat het de planning is dat er steeds meer betaalbare huurwoningen zullen worden opgeleverd waarbij sprake is van afspraken. Inmiddels gaat het in ieder geval al om 69 erfpachtrechten waar sprake is van gemaakte afspraken en (in de toekomst) toezicht van toepassing is. Met de huidige capaciteit zijn tussen de 1 à 3 controles van erfpachtrechten per jaar mogelijk. Het gevolg hiervan is dat, bij ongewijzigde capaciteit, de frequentie waarmee een erfpachtrecht zal worden gecontroleerd steeds lager wordt. Een grove berekening laat zien dat bij de huidige capaciteit een gemaakte afspraak in een erfpachtrecht hooguit slechts één keer gedurende de looptijd van 25 jaar kan worden gecontroleerd. Zo ontstaat een beeld dat er meer oog is geweest voor het ontwikkelen en inzetten van afspraken als een (nieuw) instrumentarium om betaalbare particuliere huurwoningen te realiseren en te behouden voor de Amsterdamse woningmarkt, dan voor het zorgdragen dat de ingezette instrumenten (de afspraken) daadwerkelijk effectief zijn. Het ontbreekt aan een duidelijke visie op wat wenselijk en noodzakelijk is om te zorgen voor naleving van de gemaakte afspraken.

Het gaat dan onder meer om het zicht houden op gemaakte afspraken, het toedelen van verantwoordelijkheden hiervoor en het beschikbaar stellen van voldoende ambtelijke capaciteit. In onze aanbevelingen hierna gaan we meer uitgebreid in op de stappen die moeten worden gezet om de grip op de naleving van afspraken over het behoud van betaalbare huurwoningen te vergroten en voor de toekomst te borgen.

7

REKENKAMER AMSTERDAM

Aanbevelingen 1 Ontwikkel een integrale visie op toezien naleven afspraken Wij constateren dat er tot op heden vooral aandacht is geweest voor het ontwikkelen en inzetten van nieuwe instrumenten om afspraken te maken over het realiseren en het behoud van betaalbare huurwoningen die in particulier eigendom zijn. Dit heeft geleid tot het instellen van beleid hiervoor in 2017 en het ontwikkelen van drie instrumenten: het overeenkomen van afspraken in erfpachtvoorwaarden, het overeenkomen van afspraken in anterieure overeenkomsten en het opleggen van eisen ten aanzien van het behouden van betaalbare huurwoningen in het bestemmingsplan. Maar er lijkt onvoldoende aandacht te zijn geweest voor een systematische aanpak voor het toezien op het naleven van gemaakte afspraken. Met ingang van 2017, gelijktijdig met de inwerkingtreding van het beleid om afspraken te maken over het realiseren en behouden van middeldure huurwoningen, is er een begin gemaakt met het toezicht op het naleven van afspraken. Echter, door gebrek aan een systematische aanpak zijn de nodige blinde vlekken ontstaan. Ook zijn er risico’s voor de toekomst. Dit vraagt om meer dan alleen het treffen van organisatorische maatregelen. Het is minstens zo belangrijk om een idee te ontwikkelen voor de ambities voor het toezien op de naleving.

Simpel gezegd: wat is de pakkans die de gemeente wil nastreven bij het niet-naleven van gemaakte afspraken? Ook lijkt het ons nuttig om na te gaan of er meer signaalgestuurd kan worden gewerkt. Bijvoorbeeld door na te gaan of en op welke wijze huurders bij het toezicht op de naleving kunnen worden betrokken. Daarom vinden wij het noodzakelijk een integrale visie te ontwikkelen waarin een strategie wordt geformuleerd voor het toezicht in samenhang met het beschrijven van de noodzakelijke organisatorische maatregelen om deze strategie uit te voeren. Deze integrale visie omvat alle instrumenten die de gemeente inzet om afspraken te maken en gaat in op het beleggen van verantwoordelijkheden (aanbeveling 1), het houden van zicht op gemaakte afspraken (aanbeveling 2) en de strategie voor het toezicht (aanbeveling 3). Een dergelijke visie maakt het ook mogelijk om bij nieuwe ontwikkelingen in het instrumentarium (bijvoorbeeld als gevolg van nieuwe wet- en regelgeving) te bewaken dat er adequaat is voorzien in het toezicht.

1.1 Aanbeveling 1: beleg verantwoordelijkheden voor toezicht op naleving Bepaal voor elk instrument dat de gemeente inzet (of wil inzetten) om afspraken te maken over het behoud van betaalbare particuliere huurwoningen wie verantwoordelijk is voor het toezien op de naleving daarvan. Indien de gemeente ook het bestemmingsplan beschouwt als mogelijk inzetbaar instrument, dan vraagt dat ook om het aanwijzen van een verantwoordelijke voor het toezicht op de naleving daarvan.

8

BEHOUD BETAALBARE HUURWONINGEN - BESTUURLIJK RAPPORT

Achterliggende bevindingen • De directie Grond en Ontwikkeling is uitsluitend verantwoordelijk voor het toezicht op de naleving van afspraken die zijn vastgelegd in erfpachtvoorwaarden. •

Het toezicht op de naleving van gemaakte afspraken die zijn vastgelegd in anterieure overeenkomsten is nog niet belegd binnen de ambtelijke organisatie.

•

Volgens de ambtelijke organisatie is landelijk nog onduidelijk hoe handhaving op opgelegde eisen over behoud van betaalbare huurwoningen in het bestemmingsplan zou moeten plaatsvinden; hierover is volgens hen sprake van een lopende discussie met het Rijk.

Wijs per instrument aan wie verantwoordelijk is voor het toezicht De aandacht voor het toezicht is vooralsnog vooral uitgegaan naar afspraken die zijn vastgelegd in erfpachtvoorwaarden. De verantwoordelijkheid hiervoor is duidelijk belegd bij de directie Grond en Ontwikkeling. Het is belangrijk dat ook voor de andere instrumenten duidelijk is wie binnen de ambtelijke organisatie verantwoordelijk is voor het toezicht. Dit geldt in ieder geval voor afspraken in anterieure overeenkomsten waar dit tot nu toe nog niet bepaald is. Maar het geldt ook voor een instrument dat vooralsnog (waarschijnlijk) theoretisch van aard is: het bestemmingsplan. Als de gemeente dit instrument als een reëel alternatief beschouwd voor de andere twee instrumenten, dan is het ook noodzakelijk om duidelijk te maken wie uiteindelijk verantwoordelijk is voor het toezicht. Tot slot is het denkbaar dat het instrumentarium in de toekomst nog wijzigt. Bijvoorbeeld door ontwikkelingen in wet- en regelgeving of door marktontwikkelingen. Als dit leidt tot de inzet van nieuwe instrumenten, dan is het noodzakelijk dat ook dan duidelijk is wie verantwoordelijk is voor het toezicht.

1.2 Aanbeveling 2: zorg dat gemaakte afspraken niet meer uit beeld verdwijnen Zorg dat gemaakte afspraken dusdanig worden bijgehouden in een administratief systeem dat deze niet meer uit beeld kunnen raken. Gemaakte afspraken moeten niet alleen nu, maar ook over 25 jaar nog eenvoudig zijn terug te vinden. Het gaat dan niet alleen om afspraken die zijn vastgelegd in erfpachtvoorwaarden van erfpachtrechten, maar ook om afspraken die op een andere manier zijn gemaakt. Achterliggende bevindingen • Afspraken die op basis van het huidige beleid worden gemaakt hebben een looptijd van 25 jaar. •

Het erfpachtsysteem Hermes kan geen bruikbaar overzicht opleveren van afspraken die zijn vastgelegd in erfpachtvoorwaarden van erfpachtrechten.

•

Sinds 2017 worden afspraken bijgehouden in een Excelbestand. Hierin zijn 7.641 woningen opgenomen (waarvan 2.400 uit de periode 2015-2017). Dit biedt

9

REKENKAMER AMSTERDAM volgens de ambtelijke organisatie meer zicht op deze erfpachtrechten, maar het is volgens hen geen duurzame oplossing. •

Naar verwachting van de ambtelijke organisatie is er een beperkt aantal woningen waarvoor in het verleden afspraken zijn gemaakt, maar die niet meer in beeld zijn.

•

Er is geen overzicht van woningen waarvoor afspraken zijn gemaakt in anterieure overeenkomsten. Naar schatting gaat het op dit moment om 1.000 woningen (die nog moeten worden opgeleverd).

Zicht op afspraken nodig voor effectief toezicht De afspraken die de gemeente maakt met particuliere eigenaren over het behoud van betaalbare huurwoningen hebben een (heel) lange looptijd: 25 jaar. Dat betekent dat als de gemeente grip wil houden op de naleving van de gemaakte afspraken, het noodzakelijk is om het zicht op deze afspraken voor de lange termijn te borgen. Uit dit onderzoek blijkt dat dit in het verleden onvoldoende is gebeurd waardoor nu, naar inschatting van de ambtelijke organisatie, een beperkt aantal afspraken van vóór 2017 niet meer zijn te achterhalen. Daarnaast biedt de huidige werkwijze voor de afspraken gemaakt sinds 2017 geen duurzame oplossing. Oorzaak gebrekkig zicht op oude afspraken ligt in erfpachtbeheersysteem Omdat het erfpachtbeheersysteem Hermes geen bruikbaar overzicht kan opleveren is het, zo begrijpen wij van de ambtelijke organisatie, praktisch niet uitvoerbaar om te onderzoeken hoeveel en welke afspraken er in het verleden zijn gemaakt. De inspanningen om deze missende afspraken op te sporen zouden niet in verhouding staan tot het waarschijnlijk beperkte aantal gemaakte afspraken.

Gegeven deze inschatting van de ambtelijke organisatie bevelen wij niet aan om deze arbeidsintensieve zoekactie te gaan uitvoeren, maar het onderstreept wel het belang van het borgen van goed zicht op gemaakte afspraken om te voorkomen dat in de toekomst afspraken van na 2017 ook slechts met grote moeite terug te vinden zijn. Zorg dat gemaakte afspraken gedurende de gehele looptijd van 25 jaar vindbaar zijn Wél bevelen wij aan om het zicht op de reeds gemaakte en nieuw te maken afspraken dusdanig te borgen in een administratief systeem dat ook over 25 jaar de gemaakte afspraken nog zijn terug te vinden. Het nieuwe erfpachtbeheersysteem kan daarvoor een aanknopingspunt vormen. Echter, oplevering van dit nieuwe systeem laat naar verwachting nog een aantal jaar op zich wachten. Daarom is het belangrijk om na te gaan of in de tussentijd aanvullende maatregelen nodig zijn om te borgen dat de informatie in het huidige Excelbestand beschikbaar blijft. Daarbij merken we op dat het borgen van het zicht op gemaakte afspraken niet alleen moet voor afspraken die zijn vastgelegd in erfpachtvoorwaarden, maar ook voor afspraken die met andere instrumenten tot stand zijn gekomen (zoals in anterieure overeenkomsten).

10

BEHOUD BETAALBARE HUURWONINGEN - BESTUURLIJK RAPPORT

1.3 Aanbeveling 3: maak een toezichtstrategie en stem capaciteit hierop af Bepaal wat een wenselijke frequentie is waarmee woningen waarover afspraken zijn gemaakt, worden gecontroleerd gedurende de gehele looptijd van de afspraken. Richt het toezicht ook op oude afspraken, voor zover deze in beeld zijn. Stel vervolgens passende ambtelijke capaciteit beschikbaar voor het uitvoeren van de toezichtstrategie. Achterliggende bevindingen • Op dit moment zijn er 69 erfpachtrechten in beeld waarin afspraken over het behoud van betaalbare huurwoningen zijn vastgelegd in erfpachtvoorwaarden. Het gaat daarbij om 7.641 woningen. Daarvan moet een deel nog worden opgeleverd voordat toezicht op de naleving aan de orde is. •

Afspraken gemaakt vóór 2017, voor zover deze in beeld zijn, worden uitsluitend op incidentele basis in het toezicht betrokken. Het gaat om zo'n 2.400 betaalbare huurwoningen waarbij de bouw startte in 2018 op basis van afspraken in de periode 2015-2017.

•

Het team belast met het toezicht op de naleving van álle erfpachtvoorwaarden in circa 300.000 erfpachtrechten (waaronder de gemaakte afspraken over het behoud van betaalbare huurwoningen) bestaat uit zo’n 7 fte.

•

Het team kampt al jaren met een capaciteitstekort. Dat is van invloed op de prioritering van controleactiviteiten. Voor het toezicht op het naleven van erfpachtbepalingen inzake particuliere sociale huurwoningen en middeldure huurwoningen betekent dit dat in de praktijk één tot drie erfpachtrechten per jaar worden onderzocht.

Huidige capaciteit leidt tot hooguit één controle gedurende looptijd afspraak De huidige inzet van het toezicht op de naleving van afspraken wordt bepaald door wat mogelijk is gegeven de beschikbare ambtelijke capaciteit. Het team dat met toezicht is belast heeft niet alleen de taak om afspraken over behoud van betaalbare huurwoningen te controleren. Het team moet namelijk toezien op de naleving van álle afspraken en eisen die zijn opgenomen in de erfpachtvoorwaarden van alle 300.000 erfpachtrechten. Ditzelfde team kent al jaren een capaciteitstekort en kan ongeveer één tot drie erfpachtrechten per jaar controleren op naleving van afspraken over het behoud van betaalbare particuliere huurwoningen. Uitgaande van het aantal erfpachtrechten dat op dit moment in beeld is (69) en dat waarschijnlijk verder zal toenemen, laat een grove berekening zien dat bij de huidige prioriteiten en capaciteit een gemaakte afspraak hooguit slechts één keer gedurende de looptijd van 25 jaar kan worden gecontroleerd. Bepaal welke frequentie voor controle van gemaakte afspraken wenselijk is Gegeven het maatschappelijke en financiële belang dat afspraken over het behoud van betaalbare huurwoningen vertegenwoordigen, is het belangrijk dat de omvang van het

11

REKENKAMER AMSTERDAM toezicht op de naleving daarvan wordt bepaald door wat bestuurlijk wenselijk wordt geacht. Het gaat dan in feite om de vraag: wat is de pakkans die we wenselijk vinden en hoe vaak moet de naleving van gemaakte afspraken daarvoor worden gecontroleerd? Daarbij moet rekening worden gehouden met het arbeidsintensieve karakter van deze controles voor de ambtelijke organisatie en de administratieve last voor de verhuurders. Verder wijzen wij erop dat deze keuzes niet alleen moeten worden gemaakt voor afspraken vastgelegd in erfpachtvoorwaarden, maar dat dit ook noodzakelijk is voor andere instrumenten (zoals anterieure overeenkomsten). Betrek afspraken die zijn gemaakt voor 2017 ook in het toezicht Het toezicht op gemaakte afspraken richt zich op dit moment in principe alleen op afspraken die sinds 2017 zijn gemaakt. De reden hiervoor is dat toentertijd voor het eerst beleid werd vastgesteld voor het maken van afspraken voor het behoud van betaalbare huurwoningen die in particulier eigendom zijn. Echter, ook voor die tijd werden er al afspraken gemaakt. Hoeveel dat er zijn, is niet bekend, maar er zijn in ieder geval zo’n 2.400 woningen in beeld waar voor 2017 afspraken over zijn gemaakt. Deze afspraken worden momenteel sporadisch in het toezicht betrokken in het geval een signaal daar aanleiding toe geeft.

Onderzoek mogelijkheid om huurders informatie te laten inwinnen over afspraken Het komt incidenteel voor dat huurders zelf signaleren dat de verhuurder zich (mogelijk) niet houdt aan de gemaakte afspraken. Dit is echter niet eenvoudig, mede omdat de huurders vaak niet op de hoogte zijn van het bestaan van deze afspraken en deze voor hen niet eenvoudig zijn te raadplegen. Onderzoek daarom of het mogelijk is om huurders informatie te laten inwinnen bij de gemeente over het bestaan van eventuele afspraken ten aanzien van hun eigen huurwoning. Ga na of het daarop aansluitend mogelijk is om een contactpunt in te richten waar huurders vermoedens van afwijkingen van gemaakte afspraken kunnen melden. Vertaal de toezichtstrategie naar een passend budget en capaciteit Voor het uitvoeren van de toezichtstrategie is waarschijnlijk meer budget en capaciteit nodig dan op dit moment beschikbaar is. Dit lijkt ons te rechtvaardigen, gezien het maatschappelijk en financieel belang van de afspraken. Daarom moet de toezichtstrategie worden vertaald naar een passend budget en ambtelijke capaciteit om het toezicht daadwerkelijk in lijn met de strategie te kunnen uitvoeren.

12

BEHOUD BETAALBARE HUURWONINGEN - BESTUURLIJK RAPPORT

Reactie college en nawoord rekenkamer 2 Bestuurlijke reactie Op 4 juli 2023 hebben wij een conceptversie van dit rapport aan het college aangeboden voor een bestuurlijke reactie. Daarbij hebben wij in het bijzonder verzocht om een reactie op onze conclusies en aanbevelingen. Op 6 september 2023 hebben wij de bestuurlijke reactie van het college ontvangen. De integrale tekst van de bestuurlijke reactie is hieronder te lezen. Deze kan in de digitale versie worden gedownload. Met belangstelling heeft het college kennisgenomen van het concept van het Rekenkamerrapport “Behoud betaalbare huurwoningen” en de drie aanbevelingen die u doet. Het college vindt het belangrijk dat er meer woningen beschikbaar komen voor huishoudens met een laag- of middeninkomen en zet daarom vol in op de bouw van sociale huurwoningen en middeldure huurwoningen. Bij deze betaalbare huurwoningen hoort een residueel lagere grondprijs en de bouw ervan levert daarmee lagere grondopbrengsten op. Hiermee dragen we als gemeente bij aan een betaalbaar en leefbaar Amsterdam. De middeldure huurwoningen die in aanbouw worden genomen, moeten door de erfpachter/belegger uiteraard ook verhuurd worden en blijven volgens de prijsafspraken die zijn vastgelegd in de erfpachtvoorwaarden of anterieure overeenkomst.

De Rekenkamer heeft geconstateerd dat de gemeente Amsterdam in de meeste gevallen zicht heeft op de met beleggers gemaakte afspraken inzake middeldure huur, maar ziet een risico dat dit in de toekomst niet meer het geval zal zijn. Concreet doet de Rekenkamer Amsterdam de volgende drie aanbevelingen: 1.

Beleg verantwoordelijkheden voor toezicht op naleving;

2.

zorg dat gemaakte afspraken niet meer uit beeld verdwijnen;

3.

maak een toezichtstrategie en stem capaciteit hierop af.

Ad 1 Beleg verantwoordelijkheden voor toezicht op naleving “Bepaal voor elk instrument dat de gemeente inzet (of wil inzetten) om afspraken te maken over het behoud van betaalbare particuliere huurwoningen wie verantwoordelijk is voor het toezien op de naleving daarvan. Indien de gemeente ook het bestemmingsplan beschouwt als mogelijk inzetbaar instrument, dan vraagt dat ook om het aanwijzen van een verantwoordelijke voor het toezicht op de naleving daarvan.” Het college heeft sinds 2017 in toenemende mate ingezet op de controle en handhaving van gemaakte erfpachtafspraken inzake betaalbare huurwoningen. De volgens een vaste systematiek uitgevoerde controles van de gemaakte afspraken en handhaving bij te hoge huren leidt tot verlaging van de huren, maar is arbeidsintensief. Het college is van mening dat met name op het gebied van de administratie en controle van deze zogenaamde

13

REKENKAMER AMSTERDAM anterieure overeenkomsten (circa 1.000 woningen) verdere stappen moeten worden gezet. Het college zal hier in de komende periode een plan voor uitwerken. Hierin zal het college ook de wenselijkheid en mogelijkheid van het sturen op betaalbaarheid door middel van het bestemmingsplan meenemen. Ad 2 Zorg dat gemaakte afspraken niet meer uit beeld verdwijnen “Zorg dat gemaakte afspraken dusdanig worden bijgehouden in een administratief systeem dat deze niet meer uit beeld kunnen raken. Gemaakte afspraken moeten niet alleen nu, maar ook over 25 jaar nog eenvoudig zijn terug te vinden. Het gaat dan niet alleen om afspraken die zijn vastgelegd in erfpachtvoorwaarden van erfpachtrechten, maar ook om afspraken die op een andere manier zijn gemaakt.” Vrijwel alle erfpachtafspraken inzake betaalbare huurwoningen zijn in beeld maar worden bijgehouden in speciale Excelbestanden omdat het huidige erfpachtadministratiesysteem voor het vastleggen van deze afspraken minder geschikt is. Op dit moment wordt een nieuw erfpachtbeheersysteem ontwikkeld dat naar verwachting in 2025 zal worden opgeleverd. De verwachting is dat hiermee grote stap kan worden gezet in een toekomstbestendige administratie van de gemaakte afspraken.

Het college is van mening dat in de tussentijd – totdat het nieuwe erfpachtadministratiesysteem beschikbaar is – moet worden bezien hoe de administratie van gemaakte afspraken beter kan worden geborgd. Ook hier zal het college in de komende periode invulling aan geven. Ad 3 Maak een toezichtstrategie en stem capaciteit hierop af “Bepaal wat een wenselijke frequentie is waarmee woningen waarover afspraken zijn gemaakt, worden gecontroleerd gedurende de gehele looptijd van de afspraken. Richt het toezicht ook op oude afspraken, voor zover deze in beeld zijn. Stel vervolgens passende ambtelijke capaciteit beschikbaar” Controle en handhaving van afspraken over betaalbare huur leidt tot aanpassing (verlaging) van te hoge huren en is dus effectief, maar is een zeer arbeidsintensief proces. De afdeling Erfpacht & Uitgifte, waar het toezicht is belegd, staat sinds de invoering van eeuwigdurende erfpacht en de Overstapregeling onder druk voor wat betreft de werkbelasting. Deze afdeling is bijvoorbeeld ook verantwoordelijk voor de uitgifte van alle nieuwe woningen en het beheer van een kleine 300.000 erfpachtrechten. In de huidige (financieel) onzekere tijden moet het college scherpe keuzes maken bij het inzetten van middelen, ook in het erfpachtbeheer.

Het college zal bezien op welke wijze de capaciteit van het toezicht op zowel de erfpachtafspraken als de afspraken die zijn gemaakt in anterieure overeenkomsten kan worden vergroot, mede in het licht van de grote financiële opgaves die de gemeente Amsterdam voor zich heeft liggen. Het college vindt de aanbeveling om een informatiepunt en meldpunt in te richten een goed idee en zal dit verder onderzoeken.

14

BEHOUD BETAALBARE HUURWONINGEN - BESTUURLIJK RAPPORT Uw aanbevelingen uit het rapport zijn waardevol en leveren een bijdrage aan de verdere verbetering van het toezicht op de instandhouding van betaalbare huurwoningen.

3 Nawoord rekenkamer De rekenkamer bedankt het college voor zijn reactie op dit rapport. In deze reactie onderschrijft het college onze conclusies en wij maken uit de reactie op dat het college alle aanbevelingen uit het rapport overneemt. Dit betekent dat verantwoordelijkheden voor het toezicht op de naleving van gemaakte afspraken duidelijker zullen worden belegd, dat gemaakte afspraken dusdanig worden bijgehouden dat ze niet meer uit beeld kunnen verdwijnen en dat er een toezichtstrategie komt. Overeenkomstig de bestaande afspraak tussen het presidium, de gemeentesecretaris (namens het college) en de rekenkamer kondigt het college aan een plan uit te werken waarin concreet zal worden beschreven welke opvolging aan de aanbevelingen zal worden gegeven. Wij vinden het positief dat het college onze conclusies deelt en de aanbevelingen overneemt. Ten behoeve van de verdere uitwerking in het door het college aangekondigde plan zijn er twee punten die wij willen benadrukken. Het eerste punt betreft het borgen dat afspraken niet meer uit beeld kunnen raken. De reactie van het college gaat daarbij uitsluitend in op afspraken die zijn vastgelegd in erfpachtvoorwaarden. Wij willen, wellicht ten overvloede, benadrukken dat deze aanbeveling vanzelfsprekend ook geldt voor afspraken die op andere manieren zijn overeengekomen (of opgelegd).

Het gaat dan op het moment van dit onderzoek om afspraken in anterieure overeenkomsten (waarvan er momenteel sprake is bij zo’n 1.000 nog op te leveren woningen). Het tweede punt betreft het maken van een toezichtstrategie en daarop afgestemd het beschikbaar stellen van middelen voor de uitvoering daarvan. Het college gaat daarbij, terecht, in op het vraagstuk rondom de capaciteit van de betrokken ambtelijke afdeling. Het college geeft aan de mogelijkheden te willen bezien om de capaciteit van het toezicht te vergroten, maar wijst ook op de grote financiële opgaves die de gemeente Amsterdam voor zich heeft liggen. Wij kunnen ons goed voorstellen dat een dergelijke (moeilijke) afweging gemaakt moet worden en wij denken dat het goed is als de gemeenteraad bij deze afweging wordt betrokken. Juist ook omdat het financieel en maatschappelijk belang van deze afspraken (en daarmee het toezien op de naleving daarvan) groot is. Onderdeel van onze aanbeveling is verder dat het toezicht zich ook op gemaakte afspraken van vóór 2017 (voor zover bekend) zou moeten richten. Het gaat daarbij in ieder geval om zo’n 2.400 woningen uit de periode 2015-2017. In de reactie gaat het college echter niet in op dit aspect van onze aanbeveling. Tot slot raden wij de gemeenteraad aan bij het college na te vragen op welke termijn het toegezegde plan en de nadere beschouwingen gereed zullen zijn.

15

REKENKAMER AMSTERDAM

Gedetailleerde onderzoeksbevindingen 4 Beleidsgeschiedenis afspraken behoud betaalbare huurwoningen In dit hoofdstuk staan we globaal stil bij de beleidsgeschiedenis van het gemeentelijke beleid rondom de afspraken die zijn gemaakt met particuliere partijen. Dit hebben we grotendeels gereconstrueerd op basis van interviews en informatie afkomstig van de ambtelijke organisatie. Daarmee beantwoorden we in dit hoofdstuk de volgende vraag:

Wat is het beleid inzake afspraken over de hoogte van de huur en verkoop van nieuwgebouwde betaalbare huurwoningen? Bij de beantwoording van deze vraag hebben wij de volgende bevindingen gedaan:

• Aanvankelijk, eind vorige eeuw en begin deze eeuw, was er volgens de ambtelijke organisatie voor de gemeente nog geen noodzaak voor beleid. Mede daardoor was de praktijk diffuus: soms werden er wel afspraken gemaakt en soms niet. De verantwoordelijkheid lag deels bij de toenmalige stadsdelen. • Gaandeweg deden zich ontwikkelingen voor die volgens de ambtelijke organisatie leidden tot de noodzaak voor meer beleid: – Het gaat dan ten eerste om een toenemend tekort aan woningen in Amsterdam door de sterke bevolkingsgroei en het inzakken van de woningbouw in de periode van de financiële crisis van 2008 tot 2014. – Daarnaast werd het zogenoemde WoningWaarderingsStelsel gewijzigd waardoor een deel van de sociale huurwoningen in de vrije sector kon komen. – Verder leidde de druk op de woningmarkt en de introductie van de passendheidsnorm ertoe dat het voor middeninkomens steeds moeilijker werd om een betaalbare huur- of koopwoning te vinden. – Ook merkte men dat door toenemende druk op de woningmarkt eerder gemaakte afspraken over het behoud van betaalbare woningen aanscherping behoefden. Mede vanwege het actief worden van nieuwe marktpartijen die soms de grenzen van de regelgeving opzochten. • Vanaf 2017 kwam er beleid waarbij het college en de raad expliciet bepalen wat er met afspraken voor het realiseren en het behoud van betaalbare huurwoningen moet worden bereikt.

Als gevolg daarvan werden de nieuw gemaakte afspraken met particuliere partijen volgens de ambtelijke organisatie uniform. • Deze afspraken richten zich op zowel sociale huurwoningen in particulier eigendom als op middeldure huurwoningen. De afspraken gaan onder meer in op de uitpondtermijnen, huurprijsgrenzen en maximale huurverhoging.

16

BEHOUD BETAALBARE HUURWONINGEN - BESTUURLIJK RAPPORT In het vervolg van dit hoofdstuk beschrijven we onze bevindingen meer in detail. Daarbij beginnen we met een beschrijving van de uitgangssituatie: een diffuse praktijk om afspraken te maken. Vervolgens gaan we in op de ontwikkelingen die leidden tot meer noodzaak voor beleid. We eindigen met een beschrijving van het beleid zoals dat sinds 2017 is ingevoerd.

4.1 Aanvankelijk geen beleid voor afspraken Aanvankelijk, eind vorige eeuw en begin deze eeuw, was de praktijk om afspraken te maken met particuliere partijen voor het behoud van betaalbare huurwoningen diffuus. Soms werden er wel afspraken gemaakt en soms niet. Volgens de ambtelijke organisatie zijn hier twee redenen voor: er was nog geen echte noodzaak voor de gemeente voor het maken van afspraken en er was nog geen sprake van centraal beleid, waardoor de verantwoordelijkheid voor het maken van afspraken deels bij de stadsdelen lag. Hierna gaan we meer in detail in op deze twee redenen. Aanvankelijk nog geen noodzaak voor afspraken Aanvankelijk, eind vorige eeuw en begin deze eeuw, waren afspraken voor het realiseren van particuliere sociale en middeldure huurwoningen voor de gemeente niet nodig. Het landelijke puntenstelsel (officieel: het WoningWaarderingsStelsel of WWS) borgde dat de huurprijs van een sociale huurwoning binnen het sociale segment bleef. Ook gaven de marktontwikkelingen volgens de ambtelijke organisatie nog geen aanleiding tot regulering.I Er was daardoor geen dringende noodzaak om systematisch aanvullende afspraken voor het behoud van deze woningen te maken. Het segment 'middeldure huurwoning' was om die reden niet in beeld als aandachtsgebied in het woningmarktbeleid.

Vandaar dat er ook nog geen sprake was van beleid gericht op afspraken voor het behoud van dergelijke woningen. Geen centraal beleid en verantwoordelijkheid deels bij stadsdelen Tegelijk was er geen centraal beleid voor het maken van afspraken over het behouden van sociale en middeldure huurwoningen. Het maken van afspraken lag, afhankelijk van het type project, deels centraal (met name bij grote projecten zoals IJburg) en deels bij de stadsdelen (meestal de kleine en middelgrote projecten).II Stadsdelen hadden de vrijheid hierin hun eigen lijn te volgen, acteerden verschillend in het maken van afspraken en hadden ook verschillende ambities. Hierdoor ontstond er volgens de ambtelijke organisatie enige verscheidenheid tussen de stadsdelen in de gemaakte afspraken met particuliere partijen. Met de invoering van het nieuwe bestuurlijke stelsel in 2015 (en de komst van het centrale beleid, zie hieronder) werden de afspraken meer uniform.III

4.2 Ontwikkelingen die leiden tot noodzaak voor beleid Vanaf ongeveer 2010 veranderden volgens de ambtelijke organisatie de omstandigheden op de woningmarkt en ook door ontwikkelingen in het rijksbeleid: het woningtekort in Amsterdam nam toe, een deel van de sociale huurwoningen kwam door een wijziging van

17

REKENKAMER AMSTERDAM het WWS in de vrije sector en het werd steeds moeilijker voor middeninkomens om een betaalbare woning te vinden. Daarnaast bleek dat, door de toenemende druk op de woningmarkt, het ook nodig was om de inhoud van afspraken steeds verder aan te scherpen. Deze drie ontwikkelingen leidden tot de noodzaak om beleid te ontwikkelen. Hierna gaan we meer in detail in op deze drie ontwikkelingen.

4.2.1

Toenemend woningtekort in Amsterdam

Amsterdam kent sinds 2008 een ‘ongekend sterke groei’, zo stelt Onderzoek en Statistiek.IV In het bijzonder is de instroom vanuit het buitenland sterk toegenomen. Door deze groei van de Amsterdamse bevolking nam de vraag naar woningen eveneens sterk toe. Tegelijkertijd was de woningproductie in Amsterdam als gevolg van de financiële crisis in de periode 2008 tot 2014 juist ingezakt, waardoor het woningtekort verder opliep.V

4.2.2

Wijzigingen WWS

Een belangrijke verandering in het rijksbeleid die geleid heeft tot de noodzaak voor gemeentelijk beleid, waren de aanpassingen van het WWS. Op basis van het WWS wordt bepaald welke huurwoningen tot het sociale segment behoren. De aanpassingen hebben ertoe geleid dat een deel van de sociale huurwoningen in het vrije segment terechtkwam. Dit betekende dat hogere huurprijzen konden worden gevraagd en er bij deze woningen geen sprake meer was van een sociale huurwoning. Deze ontwikkeling leidde onder meer tot de behoefte om meer grip te krijgen op het behouden van betaalbare woningen voor het sociale segment. Ook, omdat verhuur van woningen door de wijzigingen van het WWS aantrekkelijker werd voor particuliere partijen.VI Veranderingen WWS 1) Sinds 1 oktober 2015 wordt de WOZ-waarde gebruikt als onderdeel van het puntensysteem. Hierdoor wordt de hoogte van de WOZ van invloed op het aantal punten waarmee bepaald wordt wat de maximaal toegestane huurprijs is voor een woning. In gebieden waar de druk op de woningmarkt hoog is, zoals Amsterdam, is dit effect sterk aanwezig.

Dit heeft geleid tot huurverhoging voor het sociale segment en liberalisatie van een (aanzienlijk) deel van de particuliere sociale huurwoningen.VII 2) Per 1 oktober 2016 kregen woningen kleiner dan 40 m2 meer punten voor de WOZ-waarde, wat effect had op de puntentelling (en waardoor de huur steeg en woningen geliberaliseerd konden worden). Deze tijdelijke regeling gold alleen voor Amsterdam en Utrecht. In de volksmond wordt deze regeling ook wel de 'Blokhokkenregeling’ genoemd, vernoemd naar toenmalig minister Blok. Deze regeling werd beëindigd per 1 januari 2023.VIII

4.2.3

Middeninkomens ervaren steeds meer moeite om een betaalbare woning te vinden

Een huurwoning in de vrije huursector had in het verleden vaker een huurprijs die door de gemeente betaalbaar werd geacht voor middeninkomens. De hoogte van deze huren voor de betreffende huizen waren volgens de ambtelijke organisatie in de praktijk ook

18

BEHOUD BETAALBARE HUURWONINGEN - BESTUURLIJK RAPPORT marktconform. Dat wil zeggen dat verhuurders dit een optimale huur vonden voor de verhuur van deze huizen. Daarnaast was volgens de gemeente de koopsector een goed alternatief voor middeninkomens.IX De druk op de woningmarkt leidde echter tot een stijging van huren en prijzen van koopwoningen, waardoor woningen steeds moeilijker betaalbaar werden voor middeninkomens, in het bijzonder de lage middeninkomens. Omdat er geen aanbod meer was tussen gereguleerde sociale huurwoningen en de vrije, en daardoor dure, (huur)woningen, ontstond er een 'gat' in het aanbod van woningen voor middeninkomens.X Waar aanvankelijk middeninkomens op eigen kracht een woning konden vinden, werd dit hierdoor volgens de ambtelijke organisatie veel minder vanzelfsprekend.XI Verder werd per 1 januari 2011 een EU-regelgeving ingevoerd die bepaalt dat corporaties een minder groot deel van hun voorraad huurwoningen mogen verhuren aan huishoudens die een middeninkomen hebben.XII Deze 'passendheidsnorm' hield in dat vanaf dat moment woningcorporaties hoogstens 10% van hun voorraad sociale huurwoningen mochten verhuren aan mensen met een inkomen hoger dan € 33.614.XIII Deze ontwikkelingen leidden ertoe dat het middeldure segment steeds vaker op de politieke agenda kwam (zie kader Toenemende aandacht voor middeldure huur).

Hierdoor nam ook de noodzaak toe om meer grip te krijgen op de afspraken over het behoud van de nieuwgebouwde middeldure huurwoningen.XIV Toenemende aandacht voor middeldure huur Voorbeelden van de toenemende aandacht voor middeldure huur zijn: Notitie Woningmarktpositie middensegment In 2011 verscheen de notitie Woningmarktpositie middensegment waarin het college ingaat op het verbeteren van de positie voor middenhuurinkomens op de woningmarkt. In deze notitie stelt het college negen maatregelen voor. Deze maatregelen zijn gericht op de huidige woningvoorraad (zoals het transparant maken van de woningvoorraad en een experiment over het samenvoegen van woningen). Vergroten aanbod middeldure huurwoningen In de jaren vanaf 2014 doet het college concrete uitspraken over het vergroten van het aanbod middeldure huurwoningen. Deze ambitie wordt uitgesproken in verschillende beleidsdocumenten, waaronder het Coalitieakkoord 2014-2018XV en het Actieplan Woningbouw 2014-2018XVI. Bij de bespreking van de Begroting 2016 dienen de leden Van Dantzig en Van Ree een amendement in om een indicator op te nemen met de streefwaarden voor nieuw te realiseren huurwoningen. Dit gaat dan om 8001.000 woningen per jaar tussen 2016 en 2019.

XVII Later is met het Actieplan Meer Middeldure Huur 2017-2025 (zie ook paragraaf 4.3.1) besloten om tot aan 2025 1.500 woningen per jaar aan de planvoorraad toe te voegen.XVIII

4.2.4

Druk op woningmarkt vraagt om scherpere afspraken

Gezien de druk op de woningmarkt - in combinatie met de veranderde regelgeving (WWS en EU-regels) - werden de afspraken over het betaalbaar houden van huurwoningen in particuliere handen steeds belangrijker. Ook bleek dat het door deze veranderende

19

REKENKAMER AMSTERDAM omstandigheden noodzakelijk was om in (nieuwe) afspraken meer precies uit te werken wat wel en wat niet was toegestaan bij de verhuur van betaalbare huurwoningen.XIX De ambtelijke organisatie wijst ook op een toename aan buitenlandse investeerders (hiertoe aangemoedigd door rijksbeleid) en de waarneming dat sommige nieuwe marktpartijen de grenzen van regelgeving opzoeken.XX In paragraaf 5.2 gaan we hier meer uitgebreid op in.

4.3 Beleid voor afspraken met particuliere partijen Vanaf 2017 komt er beleid waarbij het college en de raad expliciet bepalen wat er met afspraken voor het behoud van betaalbare huurwoningen moet worden bereikt. Dit gebeurt niet in één keer in een integraal beleidsdocument, maar gaat stapsgewijs in verschillende documenten. Het beschreven beleid gaat in op de eisen die worden gesteld aan nieuw te maken afspraken, maar beschrijft niet welke verwachtingen of doelen er zijn ten aanzien van het handhaven van bestaande en nieuwe afspraken. Hierna gaan we eerst in op de belangrijkste documenten die zijn vastgesteld en waarmee het beleid vorm heeft gekregen. Daarna gaan we in op de inhoud van de afspraken zelf.

4.3.1

Ontwikkeling van het beleid voor afspraken

Met het Actieplan Meer Middeldure Huur 2017 - 2025 uit 2017 is er voor het eerst sprake van concreet beleid voor het maken van afspraken over het behoud van betaalbare huurwoningen. Dit actieplan gaat, zoals de naam impliceert, in op het beleid inzake afspraken voor particuliere middeldure huurwoningen en gaat niet in op het behoud van particuliere sociale huurwoningen. Het gaat daarbij om afspraken die hun beslag moeten krijgen in privaatrechtelijke overeenkomsten, zoals erfpachtvoorwaarden en anterieure overeenkomsten.XXI4 In 2019 is de Doelgroepenverordening vastgesteld. Met deze verordening wordt, onder meer, de voorwaarde gecreëerd om op basis van publiekrecht via het bestemmingsplan het behoud van betaalbare huurwoningen af te dwingen. Hiermee wordt gebruikgemaakt van de mogelijkheid die de Wet ruimtelijke ordening hiervoor biedt sinds 2017. De verordening richt zich op zowel particuliere sociale huurwoningen als op particuliere middeldure huurwoningen. De Doelgroepenverordening is later, in 2021, nog een keer herijkt.XXII In 2020 leidde een intentieverklaring tussen de gemeente, beleggers en ontwikkelaars over betaalbare woningen tot een actualisatie van het Actieplan Meer Middeldure Huur 2017 - 2025.

Tegelijkertijd leidt de intentieverklaring ook tot expliciet beleid voor het maken van privaatrechtelijke afspraken over het behoud van particuliere sociale huurwoningen.XXIII

4 Het kan voorkomen dat een particuliere partij op eigen grond betaalbare huurwoningen bouwt. In

dit geval kan de gemeente afspraken over het behoud van deze woningen opnemen in een anterieure overeenkomst met de particuliere partij. In hoofdstuk 5 gaan we meer uitgebreid in op de instrumenten die de gemeente inzet voor het maken van afspraken.

20

BEHOUD BETAALBARE HUURWONINGEN - BESTUURLIJK RAPPORT

4.3.2

De afspraken

We komen in het beleid verschillende soorten afspraken (of voorwaarden in het geval van de Doelgroepenverordening) tegen die moeten leiden tot het behoud van particuliere betaalbare huurwoningen. Het gaat om de volgende onderwerpen waarover afspraken moeten worden gemaakt:

• • • •

uitpondtermijnen; aanvangshuren; huurverhogingen; verhuur van gekoppelde parkeerplaatsen.

Uitpondtermijnen Het doel van afspraken over uitpondtermijnen is om ervoor te zorgen dat betaalbare woningen beschikbaar blijven als huurwoning. De huurwoning mag binnen deze termijn niet omgezet worden van huur naar koop (het complex zelf mag wel van eigenaar veranderen) en gelden regels voor de toegestane huurverhoging.XXIV Verzoeken tot voortijdig uitponden van particuliere middeldure huurwoningen worden sinds 2017 stelselmatig afgewezen (en van particuliere sociale huurwoningen sinds 2020).XXV De lengte van de uitpondtermijnen varieert voor de segmenten particuliere sociale huur en middeldure huur en is sinds 2017 ook een paar keer gewijzigd. Vóór 2017 was er nog geen sprake van een afzonderlijke uitpondtermijn voor particuliere sociale huurwoningen en werd daarvoor de uitpondtermijn voor vrije sector huurwoningen gehanteerd van 15 jaar.5 Voor middeldure huurwoningen waren er vóór 2017 nog geen standaard uitpondtermijnen. Deze werden geïntroduceerd met het Actieplan Meer Middeldure Huur 2017 – 2025 waarbij de uitpondtermijn werd gesteld op 25 jaar.XXVI Vanaf 2020 wordt ook voor particuliere sociale huur een termijn vastgesteld van 25 jaar.

Eerst publiekrechtelijk via de Doelgroepenverordening, daarna (in 2020) ook privaatrechtelijk.XXVII In 2020 wordt een nieuwe variant geïntroduceerd voor particuliere middeldure huur: eeuwigdurend.XXVIII Wij hebben begrepen dat er op dit moment slechts beperkt sprake is van middeldure huurwoningen waarvoor een eeuwigdurende uitpondtermijn geldt (het gaat om 51 woningen waarvan recentelijk de bouw is gestart).XXIX Aanvangshuren Voor de maximale huur die bij aanvang van de verhuring mag worden gevraagd, geldt

5 Deze uitpondtermijn van vijftien jaar is niet gebaseerd op expliciet beschreven beleid dat gold

voor de periode vóór 2017 (immers, dergelijk beleid bestond niet, zie ook paragraaf 4.2), maar volgt uit informatie beschreven in de Beleidsregel van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam houdende regels omtrent beleidsaanpassingen volgend uit de intentieverklaring tussen de gemeente, beleggers en ontwikkelaars over betaalbare woningen (2 juni 2020) en een aanvullende toelichting, door ons ontvangen op 23 mei 2023. Daarnaast gold tijdens deze termijn geen strikt uitpondverbod, maar was het toen nog mogelijk om gedurende termijn tot uitponding over te gaan, mits bij omzetting naar koop de meerwaarde van de grond werd bijbetaald (bron: Gemeente Amsterdam, Feitelijke reactie, 21 juni 2023).

21

REKENKAMER AMSTERDAM zowel een maximum per woning (de huurprijsgrens) als een maximum voor het gemiddelde van een heel complex aan woningen. Dit maximum voor de gemiddelde aanvangshuur wordt gedurende looptijd jaarlijks geïndexeerd. Een uitzondering hierop is de aanpassing die is gemaakt bij de actualisatie van het Actieplan Meer Middeldure Huur 2017 - 2025. Deze aanpassing bestaat eruit dat, nadat twintig jaar van de uitpondtermijn is verstreken bij nieuwe verhuringen, de afspraken over de maximale aanvangshuur niet meer van toepassing zijn.XXX De huurprijsgrenzen volgen voor wat betreft de particuliere sociale huur de landelijke regels, waarbij de huurprijs gebaseerd is op het puntenstelsel van het WWS (zie ook paragraaf 4.2.2). De liberalisatiegrens is het maximale bedrag voor particuliere sociale huur. De bovengrens voor middeldure huur wordt voor erfpachtvoorwaarden die vanaf 2017 worden afgesloten, bepaald door gemeentelijk beleid. Daarbij geldt een bandbreedte voor middeldure huur waarbij de ondergrens gelijk is aan de liberalisatiegrens. Voor de bovengrens werd het bedrag bepaald op basis van landelijke informatie afkomstig van het Planbureau voor de Leefomgeving.6 Sindsdien is dit bedrag geïndexeerd op basis van de consumentenprijsindex (CPI).XXXI Daarnaast geldt ook een voorwaarde ten aanzien van de gemiddelde kale aanvangshuur per complex.

Dit bedrag wordt jaarlijks geïndexeerd op basis van het CPI. In 2020, bij de herijking van het Actieplan Meer Middeldure Huur 2017 – 2025, betrof dit bedrag € 899,35 euro.XXXII In onderstaande tabel staat de huurprijsgrens voor particuliere sociale huur (de liberalisatiegrens) en de bandbreedte voor middeldure huur. Daarin hebben we twee tijdsmomenten opgenomen, namelijk 2017, zoals het staat in het Actieplan Meer Middeldure Huur 2017 - 2025, en 2023, de huidige situatie.XXXIII

Tabel 4.1 - Overzicht huurprijsgrenzen betaalbare woningen 2017: Actieplan Meer Middeldure Huur Liberalisatiegrens particuliere huurwoningen Bandbreedte middeldure huurwoningen

2023: huidige situatie

< € 710

< € 808

€ 710 tot € 971

€ 808 tot € 1.176

Huurverhoging Een belangrijke voorwaarde om ervoor te zorgen dat de huurprijzen van een middeldure huurwoningen niet alsnog dusdanig stijgen dat de woning uit het bedoelde segment

6 Volgens het Planbureau voor de Leefomgeving hebben middeninkomen-huishoudens in oktober

2015 een bruto jaarinkomen tussen de € 35.000 en € 52.367 (1,5 x modaal) en zijn zij aangewezen op huurwoningen boven de liberalisatiegrens tot € 971.

22

BEHOUD BETAALBARE HUURWONINGEN - BESTUURLIJK RAPPORT 'groeit', zijn afspraken over huurverhogingen.7 Daarbij zijn er afspraken gemaakt over de jaarlijkse huurverhoging gedurende de uitpondtermijnen. Deze huurverhoging was in eerste instantie voor middeldure huurwoningen niet hoger dan de inflatie. Hiervoor wordt, net als de jaarlijkse indexatie voor de huurprijsgrenzen (zie hierboven), de jaarlijkse CPIindex van alle huishoudens gehanteerd. Sinds de actualisatie in 2020 is deze afspraak voor middeldure huurwoningen iets verruimd; sinds de herijking mag de huur met maximaal CPI + 1 procentpunt worden verhoogd.XXXIV Aangezien de maximaal toegestane aanvangshuur voor een woning jaarlijks op basis van het CPI stijgt (dus zonder +1 procent), is het mogelijk dat de toegestane huurprijs hoger wordt dan dit maximum. De woning valt dan buiten het middensegment. Bij nieuwe verhuringen mag de aanvangshuur dan worden voortgezet op basis van deze hogere huurprijs. De huur hoeft niet terug te vallen in het middeldure segment.8XXXV Verhuur van gekoppelde parkeerplaatsen Voor particuliere middeldure huurwoningen geldt de voorwaarde dat er geen sprake is van een verplichting voor huurders om ook een parkeerplaats te huren.

Om te voorkomen dat door de verplichte afname van parkeerplaatsen de woningen alsnog niet betaalbaar worden voor huishoudens met een middeninkomen, mag dergelijke verplicht gekoppelde verhuur van een parkeerplaats bij deze woningen niet plaatsvinden.XXXVI

5 Instrumenten In dit hoofdstuk bespreken we de instrumenten die de gemeente gebruikt om afspraken over het behoud van betaalbare huurwoningen met particuliere partijen vast te leggen, dan wel op te leggen. Daarmee beantwoorden we in dit hoofdstuk de volgende vraag:

Hoe worden deze afspraken overeengekomen en wordt er geleerd uit het verleden? Bij de beantwoording van deze vraag hebben wij de volgende bevindingen gedaan: