Noot bij ECLINLRVS20261725

Burgemeester van Amsterdam: rechtsstatelijk vakmens of crimefighter? Annotatie ABRvS 25 maart 2026, ECLI:NL:RVS:2026:1725, verschijnt in PB 2026-5 In deze zaak gaat de burgemeester van Amsterdam drie keer fors in de fout, telkens door de Afdeling gecorrigeerd. Hoewel het begrijpelijk is dat in het kader van ondermijningsaanpak burgemeesters ferm willen ingrijpen, ontslaat ze dat niet van de plicht zich aan de wet en rechtsstatelijke beginselen te houden. De burgemeester is opmerkelijk hardleers, zo constateert ook de Afdeling. Noot Van een burgemeester van een gemeente van de grootte van Amsterdam mag worden verwacht dat deze zich goed juridisch laat adviseren en zich er niet met ongemotiveerde herstelbesluiten en al zeker niet met oude, verkeerd gedateerde adviezen vanaf maakt; dit ook nog eens zonder hoor en wederhoor. Het lijkt erop dat de burgemeester koste wat kost wilde vasthouden aan de eerdere beslissing en daarom traag en met lange tanden de eerdere, niet mis te verstane uitspraken van de Afdeling, nakomt. Gelet op de grootte van de gemeente en het adviserend ambtenarenapparaat had dit niet gemoeten. Het adviserend apparaat lijkt de voorkeur te geven aan evident juridisch ongegronde opvattingen over de burgemeestersbevoegdheid tot crimefighting (in relatie tot appellant) boven onpartijdig rechtsstatelijk vakmanschap. Dat komt dichtbij détournement de pouvoir.

De Afdeling is terecht kritisch op de wijze waarop de burgemeester haar bevoegdheden heeft gebruikt en uitvoering heeft gegeven aan eerdere uitspraken in deze zaak. Hoewel de burgemeester aanvankelijk terecht vond dat de ernstige geweldsincidenten rond het bedrijfspand een verstoring van de openbare orde vormden die optreden rechtvaardigde, heeft zij volgens de Afdeling herhaaldelijk de grenzen van haar bevoegdheid overschreden. De eerste keer was dat zij het bedrijfspand in 2018 voor onbepaalde tijd sloot op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet. De Afdeling oordeelde – en dat was toen al geen verrassing - in haar uitspraak van maart 2021 dat deze bepaling uitsluitend ruimte biedt voor een tijdelijke maatregel en dat daarom een sluiting voor onbepaalde tijd niet was toegestaan. Nadat de Afdeling deze eerste beslissing had gecorrigeerd, koos de burgemeester bij haar herstel besluit voor een sluiting van zes maanden. Ook dat achtte de Afdeling – gelet op de tekst en wetsgeschiedenis van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet ook geen verrassing – onrechtmatig. In haar uitspraak van 24 juli 2024 overwoog zij dat een sluiting van zes maanden niet kan worden beschouwd als een bevel van korte duur. De vernietiging van het besluit van 30 januari 2025 werd veroorzaakt door het ontbreken van een deugdelijke motivering.

Hoewel dat vaak wordt afgedaan als een herstelbaar gebrek, is het ernstig als je niet weet waarom je pand voor een maand wordt gesloten. De burgemeester vermeldde slechts dat de Afdeling een eerdere uitspraak had gedaan en dat daarom een nieuwe beslissing op bezwaar werd genomen. Een bestuursorgaan moet inzichtelijk maken welke feiten en belangen aan een besluit ten grondslag liggen en waarom een bepaalde beslissing redelijk en evenredig wordt geacht. Juist die uitleg ontbrak hier. De Afdeling kwalificeert dit dan ook als een schending van het motiveringsbeginsel. De Afdeling geeft opvallend scherpe kritiek op de zorgvuldigheid van de besluitvorming van de burgemeester. Zij constateert dat het besluit en het daaraan gehechte advies onjuiste data bevatten. Ook ontbrak een rechtsmiddelenclausule. Verder bleek tijdens de zitting dat het 1

bijgevoegde advies ten onrechte de indruk wekte afkomstig te zijn van een bezwaarschriftencommissie, terwijl het in werkelijkheid slechts een ambtelijk advies betrof. De Afdeling merkt op dat het de burgemeester niet past om zo onzorgvuldig te handelen, zeker niet nadat al meerdere procedures over dezelfde kwestie waren gevoerd. Dat oordeel wordt versterkt doordat de vertegenwoordiger van de burgemeester tijdens de zitting geen afdoende verklaring kon of wilde geven voor de geconstateerde procedurele en tekstuele gebreken. Al met al is deze procedure een schoolvoorbeeld van hoe het niet moet, maar vooral ook van hoe vanaf het begin de besluitvorming onzorgvuldig is geweest. Hiermee worden burgers en ondernemers onnodig belast en dat is in een tijd van responsief en rechtsstatelijk bestuur niet aanvaardbaar. De uitspraak Appellant is eigenaar van een bedrijfspand en s tevens bestuurder en enig aandeelhouder van schoonmaak- en uitzendorganisatie HBS B.V. (HBS), die in het pand gevestigd was. Op 14 augustus 2018 werd vanaf de openbare weg met een op een AK47 gelijkend automatisch vuurwapen tientallen keren op het pand geschoten. Daarnaast trof de politie diezelfde dag aan de achterzijde van het pand een op scherp staande handgranaat aan. Beide incidenten vonden plaats in de openbare ruimte rondom het bedrijfspand.

Naar aanleiding hiervan besloot de burgemeester op 15 augustus 2018 het pand met onmiddellijke ingang voor onbepaalde tijd te sluiten op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet. In haar uitspraak van 24 maart 2021 oordeelde de Afdeling dat de burgemeester, gezien de ernst van de gebeurtenissen rond het pand, bevoegd was om het bedrijfspand te sluiten op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet. De Afdeling oordeelde echter dat een sluiting voor onbepaalde tijd op basis van deze bevoegheid niet was toegestaan. De burgemeester had een concrete termijn aan de sluiting moeten verbinden. “De burgemeester kan op basis van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet niet naar willekeur maatregelen ter bewaring van de openbare orde nemen. Er moet zich een verstoring van die orde of ernstige vrees daarvoor voordoen en de bevelen moeten noodzakelijk zijn voor de handhaving van de openbare orde. (…) Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling, waarin onder meer is vermeld dat de bepaling "is gericht op de voorkoming en bestrijding van allerlei ordeverstoringen" en "dat bevelen in zijn algemeenheid een meer ad-hoc-karakter dragen dan voorschriften", volgt dat de wetgever hiervoor bewust heeft gekozen.

Niettemin dient de burgemeester bij de uitleg en de aanwending van de in artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet neergelegde bevoegdheid rekening te houden met het feit dat de bevelen zeer beperkt voorzienbaar zijn en dat daardoor afbreuk kan worden gedaan aan de rechtszekerheid.” (ABRvS 24 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:631, r.o. 5.1) Naar aanleiding van deze uitspraak nam de burgemeester op 22 maart 2022 een nieuw besluit. Daarbij bleef zij bij haar eerdere standpunt dat sluiting noodzakelijk was, maar stelde de duur van de sluiting vast op zes maanden. In haar uitspraak van 24 juli 2024 oordeelde de Afdeling vervolgens dat een sluiting van zes maanden niet kan worden beschouwd als een bevel van korte duur in de zin van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet. Het beroep van appellant werd daarom gegrond verklaard. De burgemeester kreeg de opdracht om opnieuw op het bezwaar te beslissen met inachtneming van die uitspraak. “De burgemeester kan daarom niet worden gevolgd in zijn betoog dat het bedrijfspand van [appellant] voor zes maanden gesloten moet worden omdat hij panden waar zich vergelijkbare incidenten met geweld van buitenaf 2

voordoen ook voor zes maanden sluit. Daargelaten dat het door de burgemeester opgestelde overzicht met sluitingen gebrekkig is omdat het bijvoorbeeld nalaat te vermelden op grond van welke bepaling het betreffende pand is gesloten en alle weergegeven besluiten strekken tot sluiting voor onbepaalde tijd, is de grondslag van de sluiting bepalend voor de mogelijkheid om een pand voor een bepaalde duur te sluiten. De mogelijkheid die artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet als grondslag voor sluiting biedt, is gelet op de hiervoor onder 5 en 5.1 weergegeven geschiedenis van de totstandkoming van dat artikel beperkt. Dat bij vergelijkbare incidenten panden met gebruikmaking van bevoegdheden met een andere grondslag wel voor zes maanden gesloten kunnen worden, betekent niet dat artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet daarvoor ruimte biedt.” (ABRvS 24 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2993, r.o. 5.2) Ter uitvoering van de uitspraak van 24 juli 2024 nam de burgemeester op 30 januari 2025 opnieuw een besluit. Daarbij verklaarde zij het bezwaar gegrond. Het oorspronkelijke besluit van 15 augustus 2018 werd herroepen voor zover het een sluiting voor onbepaalde tijd betrof. De burgemeester stelde de sluitingsduur nu vast op één maand, namelijk van 15 augustus 2018 tot 15 september 2018. Tevens wees zij het verzoek om schadevergoeding af.

Daarnaast besloot zij de eerder betaalde schadevergoeding van € 25.000 terug te vorderen, onder aftrek van proceskostenvergoedingen. Appellant vond dat het besluit niet tijdig genomen was. Ook bevatte het een onjuiste datum en werd niet verwezen naar een advies van een bezwaarschriftencommissie. Er was een advies toegevoegd dat volgens de titel was opgesteld naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 24 juli 2024, terwijl het in werkelijkheid dateerde van 2 juni 2022. Ook was niet bekend dat na de uitspraak van 2024 opnieuw advies was gevraagd aan een bezwaarschriftencommissie. Daardoor had volgens hem ten onrechte geen hoor- en wederhoor plaatsgevonden als bedoeld in artikel 7:13, tweede lid, van de Awb. Daarnaast voerde appellant aan dat de burgemeester onvoldoende had gemotiveerd waarom juist een sluiting van één maand evenredig zou zijn. Daardoor was het besluit volgens hem in strijd met artikel 3:46 van de Awb. Tijdens de mondelinge behandeling erkende appellant dat de genoemde procedurele gebreken op zichzelf niet hoefden te leiden tot vernietiging van het besluit, maar hij wilde vooral benadrukken dat de burgemeester zeer onzorgvuldig had gehandeld. De Afdeling stelde vast dat inderdaad sprake was van forse onregelmatigheden in het besluit van de burgemeester.

Zo waren de datum van het besluit en die van het advies onjuist vermeld en ontbrak een rechtsmiddelenclausule. De Afdeling merkte op dat het “de burgemeester niet past om zo onzorgvuldig te handelen, mede gelet op wat hierna over de motivering van het besluit wordt overwogen en het feit dat de burgemeester op de zitting vragen over de tekstuele en procedurele gebreken voor kennisgeving heeft aangenomen en daarop geen antwoord kon of wilde geven.” De Afdeling oordeelt dat artikel 3:46 van de Awb vereist dat een besluit berust op een deugdelijke motivering. Volgens de Afdeling voldeed het besluit van 30 januari 2025 daar niet aan. In het besluit werd slechts vermeld dat de Raad van State op 24 juli 2024 uitspraak had gedaan en dat daarom een nieuwe beslissing op bezwaar werd genomen. Een inhoudelijke motivering ontbrak volledig. Weliswaar was een advies aan het besluit toegevoegd, maar in het besluit werd daar niet naar verwezen. Bovendien bleek tijdens de zitting dat dit geen advies van een bezwaarschriftencommissie was, hoewel dit wel zo was gepresenteerd. Zelfs indien het advies als motivering zou moeten worden beschouwd, vond de Afdeling de inhoud onvoldoende. De enkele opmerking dat uit een uitspraak van de rechtbank zou volgen dat een 3

sluitingsduur van één maand gerechtvaardigd was, vormt volgens de Afdeling geen deugdelijke motivering. Daarom slaagde het beroep van appellant. Het beroep werd gegrond verklaard en het besluit van 30 januari 2025 werd vernietigd. Toch ziet de Afdeling aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten omdat appellant zelf eerder had aangegeven dat de burgemeester had kunnen volstaan met een sluiting van één tot maximaal drie maanden. Tijdens de zitting verklaarde hij bovendien dat hij zich kon verenigen met een sluiting van één maand. Zijn bezwaar richtte zich uitsluitend tegen de gebrekkige motivering van het besluit. Vervolgens beoordeelde de Afdeling het verzoek van appellant om schadevergoeding. Hij verzocht om een bedrag van € 25.000 wegens schade die volgens hem was veroorzaakt door het onrechtmatige besluit van 22 maart 2022. Hij stelde dat hij als gevolg van de onterechte voortduring van de sluiting vanaf 15 september 2018 aanzienlijke kosten had moeten maken. Daarbij noemde hij kosten voor verhuizing naar een tijdelijke locatie, dubbele lasten door zowel eigendom als huur, een naamswijziging van zijn onderneming en kosten van rechtsbijstand. De Afdeling wees de gevorderde kosten voor verhuizing, huur van vervangende bedrijfspanden en de naamswijziging af.

Uit de overgelegde stukken bleek namelijk dat deze kosten waren gemaakt door HBS, een vennootschap met een eigen vermogen dat juridisch gescheiden is van dat van appellant. Anders oordeelde de Afdeling over de gederfde huurinkomsten. Zij achtte voldoende aannemelijk dat appellant als eigenaar van het bedrijfspand inkomsten heeft misgelopen doordat het pand na 15 september 2018 ten onrechte gesloten bleef. Door die langdurige sluiting moest een potentiële huurder eerst goedkeuring van de gemeente verkrijgen voordat het pand weer in gebruik kon worden genomen. Uit de overgelegde correspondentie bleek bovendien dat zowel de sluiting als negatieve uitlatingen van een gemeentelijke medewerker voor een potentiële huurder reden waren om af te zien van het huren van het pand. Uitgaande van een schadeperiode van 14 september 2018 tot en met 15 november 2019 achtte de Afdeling het gevorderde bedrag van € 25.000 passend. Het verzoek om schadevergoeding werd daarom volledig toegewezen. Ten aanzien van de gevorderde kosten van rechtsbijstand oordeelde de Afdeling dat daarvoor geen aanvullende schadevergoeding mogelijk is. Voor kosten van bezwaar en beroep bestaat namelijk een exclusieve regeling in de artikelen 7:15 en 8:75 Awb en het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb). Die regeling kent een limitatief en forfaitair systeem.

Daardoor is er geen ruimte om via een verzoek om schadevergoeding alsnog een volledige vergoeding van gemaakte advocaatkosten te verkrijgen. Caroline Raat is specialist staats- en bestuursrecht, rechtsstaat en ethiek. Zij is auteur van het boek Ambtelijk rechtdoen, vakmanschap in de uitvoering, hoofdauteur van Corruptie en ondermijning, handboek voor het openbaar bestuur. Ook schreef zij Ethiek en integriteitszorg, handboek voor de overheidsjurist, Mensen met macht, rechtsstatelijkheid als organisatiedeugd, In bezwaar, handleiding voor de rechtspraktijk en twee Gidsen Open overheid. Zij is gerechtsdeskundige integriteitsonderzoek.

4