Bijlage.Onderzoeksopzet+Preventieve+jeugdhulp+in+Amsterdam-def

ONDERZOEKSOPZET

Preventieve jeugdhulp in Amsterdam 2 JUNI 2022

DEFINITIEF Deze onderzoeksopzet is een document van de Rekenkamer Amsterdam en bevat de opzet van het onderzoek Preventieve jeugdhulp in Amsterdam. U kunt het digitale document raadplegen op de projectpagina.

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSOPZET

Inhoudsopgave Samenvatting ..................................................................................................................... 3 Aanleiding .......................................................................................................................... 4 1

Leeswijzer .................................................................................................................. 6

Context............................................................................................................................... 7 2

Transformatie jeugdzorg ............................................................................................ 7

2.1 Transformatiedoelen van het Rijk .................................................................................................7 2.2 Transformatiedoelen gemeente Amsterdam .................................................................................8 2.3 Beoogde inrichting jeugdstelsel.....................................................................................................8

3

Wat is preventie? ..................................................................................................... 10

4

Preventief jeugdbeleid in Amsterdam ...................................................................... 12

4.1 Doel, doelgroep en aanbod..........................................................................................................12 4.2 Inrichting preventief jeugdveld ...................................................................................................13 4.3 Budget en bereik .........................................................................................................................17

5

Ouder- en Kindteams Amsterdam ............................................................................ 19

5.1 Oprichting en samenstelling ........................................................................................................19 5.2 Preventieve taak OKT's ...............................................................................................................20

Opzet onderzoek .............................................................................................................. 22 6

Doelstelling en onderzoeksvragen ........................................................................... 22

6.1 Doelstelling .................................................................................................................................22 6.2 Onderzoeksvragen ......................................................................................................................22

7

Aanpak ..................................................................................................................... 23

7.1 Algemene aanpak........................................................................................................................23 7.2 Aanpak per onderzoeksvraag .....................................................................................................23

8

Afbakening ............................................................................................................... 25

9

Planning en onderzoeksteam ................................................................................... 26

9.1 Planning ......................................................................................................................................26 1

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

9.2 Onderzoeksteam .........................................................................................................................26

Bijlage 1 - Algemene werkwijze rekenkamer .................................................................. 27 Eindnoten ......................................................................................................................... 28

2

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSOPZET

Samenvatting De Rekenkamer Amsterdam (hierna: rekenkamer) start een onderzoek naar het preventieve jeugdbeleid in Amsterdam. Zowel landelijk als door het Amsterdamse gemeentebestuur wordt groot belang gehecht aan preventieve jeugdhulpverlening, onder meer als cruciale schakel om het jeugdhulpstelsel effectiever en efficiënter te maken. Er zijn landelijk echter signalen dat het voor gemeenten lastig is om een goed preventief jeugdbeleid tot uitvoering te brengen. In Amsterdam heeft de gemeente de Ouder- en Kindteams aangewezen als belangrijke verantwoordelijke partij voor het uitvoeren van preventieve jeugdhulp. In dit onderzoek gaan wij na hoe de Ouder- en Kindteams die taak uitvoeren en waar ze in de praktijk tegenaan lopen. In het bijzonder kijken we hoe de gemeente Amsterdam daar door middel van sturing invloed op uitoefent.

De centrale onderzoeksvraag van dit onderzoek luidt als volgt: Hoe verloopt de uitvoering van de preventieve taak door de Ouder- en Kindteams en in hoeverre is de sturing van de gemeente hierop adequaat? Om de onderzoeksvraag te beantwoorden, stellen we de volgende deelvragen: 1 Hoe moet volgens de gemeente de preventieve opgave door de Ouder- en Kindteams worden uitgevoerd (en welke doelen wil de gemeente daarmee bereiken)? 2 Hoe verloopt de uitvoering van de preventieve taak door de Ouder- en Kindteams (en welke resultaten worden daarmee bereikt)? 3 Welke knelpunten en risico's belemmeren de Ouder- en Kindteams in het uitvoeren van hun preventieve taak (en het behalen van de resultaten)? 4 Pakt de gemeente de door haar beïnvloedbare knelpunten en risico's in de uitvoering van de Ouder- en Kindteams' preventieve taak adequaat aan?

3

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Aanleiding Vanaf 1 januari 2015 is de Jeugdwet van kracht en is de verantwoordelijkheid voor de zorg voor de jeugd in Nederland gedecentraliseerd van stadsregio en Rijk naar gemeenten. Naast het overnemen van de taken (transitie) kregen gemeenten ook de opdracht een omslag te realiseren naar een effectiever, eenvoudiger en efficiënter jeugdstelsel (transformatie). Preventieve jeugdhulp wordt gezien als cruciaal voor een effectief en efficiënt jeugdstelsel, zowel landelijk als door de gemeente Amsterdam. Hieronder beschrijven we enkele ontwikkelingen en observaties die voor ons de aanleiding vormen voor dit onderzoek. Preventie van groot belang in de transformatie van de jeugdzorg Een belangrijke motivatie voor de introductie van de Jeugdwet was de ervaren noodzaak om de jeugdhulp efficiënter en effectiever te maken. De zogenoemde preventieve opgave vormt een belangrijke basis onder de beoogde transformatie van de jeugdzorg. Meer preventieve jeugdhulpverlening moet ertoe leiden dat mogelijke problemen eerder gesignaleerd en geadresseerd worden en dat, daarmee, het beroep op zwaardere zorg vermindert.

Landelijke adviesraden en kennisinstituten hebben sinds de decentralisatie het belang van inzet op preventie herhaaldelijk onderstreept.ab Tegelijkertijd blijkt uit landelijke evaluaties dat in veel gemeenten niet zichtbaar is dat op grote schaal wordt ingezet op preventie1c en het op zijn minst onduidelijk is of de beoogde verschuiving van individuele (specialistische), naar algemene (preventieve) voorzieningen plaatsvindt.2 Preventie van groot belang in het Amsterdamse jeugdveld Het Amsterdamse gemeentebestuur onderschrijft het belang van preventie in het jeugdveld. In navolging van de landelijke doelstellingen van de transformatie, streeft de gemeente Amsterdam naar een doelmatig en doeltreffend preventief jeugdbeleid. Raadsleden brachten het onderwerp de afgelopen jaren regelmatig ter sprake en ook de wethouder benadrukte het belang van preventie herhaaldelijk. Onder andere door te stellen dat er niet bespaard mag worden op preventie, dat overschrijdingen in de specialistische jeugdzorg niet ten koste mogen gaan van preventie en dat preventie de 'kracht' vormt van het Amsterdamse jeugdstelsel.34 De beleidsredenering is dat meer inzet

a Zo pleit de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid in een recent rapport over de

houdbaarheid van de zorg in Nederland voor een langdurige, stabiele investering vanuit de overheid in preventie, als tegenwicht tegen de stijgende zorgvraag onder andere bij de jeugdzorg. Bron: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Kiezen voor houdbare zorg. Mensen, middelen en maatschappelijk draagvlak, WRR-Rapport 104, Den Haag: WRR, 2021. b Ook de SER vraagt onder meer via de Initiatiefgroep Preventieakkoord om aandacht voor en inzet op een integraal preventiebeleid. Zie bijvoorbeeld de brief aan de vaste Kamercommissie Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 22 maart 2022. c Gemeenten die worden gezien als koploper in de transformatie en waarbij de jeugdhulp budgettair beheersbaar is gebleven, hebben met elkaar gemeen dat zij duidelijk hebben geïnvesteerd in preventie en vroegsignalering. Bron: Verwey Jonker Instituut, Eigenwijs transformeren, maart 2021.

4

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSOPZET op preventie uiteindelijk zorgt voor lagere uitgaven aan specialistische jeugdhulp.d Als preventie in de praktijk niet goed van de grond komt, valt de basis onder (de transformatie van) het Amsterdamse jeugdzorgveld weg. Ouder- en Kindteams beoogde verantwoordelijke partij in de uitvoering De gemeenteraad heeft in 2013 met het Koersbesluit Om het Kind (hierna: Koersbesluit) vastgesteld hoe hij de transformatie in Amsterdam wilde invullen. De Ouder- en Kindteams (hierna: OKT's) zijn toen aangewezen als belangrijke verantwoordelijke partij voor het uitvoeren van de preventieve opgave vanuit de Jeugdwet.5 De OKT's zouden vanuit deze rol de taak krijgen om het opvoedkundig klimaat in de buurt te versterken en opvoed- en opgroeiondersteuning te bieden.e Het preventieve jeugdhulpaanbod vanuit de OKT's zou daarnaast gericht worden aangevuld met de inkoop van flexibel aanbod, om zo te voorzien in de lokale zorgbehoefte in de wijk. In latere beleidsdocumenten is deze beoogde spilfunctie van de OKT's in het uitvoeren van de preventieve opgave herhaald.6 Ontwikkelingen in de uitvoeringspraktijk Sinds 2016 werken de OKT's aan de hand van een opdracht van de gemeente aan de uitvoering van het preventief jeugdbeleid. Naast de OKT's heeft de gemeente Amsterdam onder meer een flexibel preventief jeugdaanbod (het FPAJ) gerealiseerd.

Uit gemeentelijke (beleids)documenten ontstaat het beeld dat de beleidsuitvoering volop in ontwikkeling is en zien we signalen die mogelijk wijzen op verschuivingen in de uitvoeringspraktijk ten opzichte van de oorspronkelijk voorziene spilfunctie van de OKT’s. Zo lijken er steeds meer en andersoortige taken van de OKT's gevraagd te wordenf en lijkt het bereik van de preventieve activiteiten van de OKT's te dalen.7 Het aanvullend ingekochte preventieve aanbod lijkt daarentegen een groter aandeel van het preventieve veld te zijn gaan beslaan. Sinds 2018 is het budget voor de Ouder- en Kindteams licht gestegen, terwijl er een relatief grote stijging te zien is in het budget voor het FPAJ.8 Raadsleden stelden vragen over deze ontwikkelingen, onder meer over de belasting en targets van OKT-medewerkers9, de steeds wijzigende context en organisatie waarin de Ouder- en Kindteams worden geacht te werken, en monitoring.10 Samenvattend Het belang van preventie - voortkomend uit de Jeugdwet - als cruciale schakel in een effectief en efficiënt jeugdhulpstelsel, gebrek aan duidelijkheid op landelijk niveau over het plaatsvinden van de beoogde inzet van gemeenten op preventie en (raadsvragen over) lokale ontwikkelingen in de uitvoeringspraktijk, vormen voor ons de aanleiding om

d De ambtelijke organisatie geeft aan dat er een ontwikkeling gaande is in het denken over de rol

van preventie in het jeugdhulpstelsel, waarbij niet langer zonder meer wordt aangenomen dat inzet op preventie leidt tot lagere instroom (en daarmee uitgaven) elders in het jeugdhulpstelsel. Bron: Rekenkamer Amsterdam, gespreksverslag, 19 mei 2022. e Ook geven de OKT's vanuit de jeugdgezondheidszorg uitvoering aan de Wet publieke gezondheid. Taken die hierbinnen worden uitgevoerd - vaccinatie, signalering en monitoring - worden ook gezien als een vorm van preventie. f Zie opeenvolgende opdrachten aan de OKT's in 2019, 2020 en 2021.

5

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM onderzoek te doen naar het preventieve jeugdbeleid in Amsterdam. Gezien de beoogde spilfunctie, nemen we in ons onderzoek de uitvoeringspraktijk van de OKT'sg als uitgangspunt. We gaan na waar de OKT's mogelijk tegenaan lopen bij het uitvoeren van de preventieve taak en de wijze waarop de gemeente daar invloed op uitoefent.

1 Leeswijzer Hieronder gaan we beknopt in op vier onderwerpen die binnen de context van dit onderzoek van belang zijnh: de transformatie van het (Amsterdamse) jeugdhulpveld (hoofdstuk 2), de betekenis van preventie (hoofdstuk 3), het preventief jeugdbeleid in Amsterdam (hoofdstuk 4) en de (preventieve taak van de) Ouder- en Kindteams (hoofdstuk 5). Daarna volgen in hoofdstuk 6 de doelstelling en onderzoeksvragen. Tot slot beschrijven we kort de aanpak van het onderzoek (hoofdstuk 7), de afbakening (hoofdstuk 8) en geven we een indicatie van de onderzoeksplanning (hoofdstuk 9).

g Hiermee bedoelen we niet alleen de dagelijkse uitvoering van de preventieve jeugdhulptaak door

de OKT’s zelf, maar ook hoe de OKT’s zich verhouden tot andere relevante partijen in de uitvoering van preventieve activiteiten. h In het onderzoek zelf zullen we uitgebreider aandacht besteden aan de context.

6

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSOPZET

Context 2 Transformatie jeugdzorg 2.1 Transformatiedoelen van het Rijk Per 1 januari 2015 is met de invoering van de Jeugdwet de jeugdzorg overgegaan van stadsregio en Rijk naar de gemeenten. Vanaf dat moment zijn de gemeenten verantwoordelijk voor preventie, hulp en zorg voor jeugdigen. Het Rijk beoogde met de overgang van taken van het Rijk en de stadsregio naar gemeenten de zorg voor de jeugd eenvoudiger, efficiënter en effectiever te maken. Volgens het Rijk was een omslag (transformatie) nodig om knelpunten in het vorige jeugdstelsel, en het kostenopdrijvende effect daarvan, te verhelpen. De omslag die het Rijk wilde bereiken, vatten we in ons rapport uit 2014 samen in twee hoofddoelen:11 1 Vermindering vraag naar (zware) zorg, door (subdoelen): – betere preventieve zorg; – stimuleren en beter gebruiken van ‘eigen kracht’; – demedicaliseren, ontzorgen en normaliseren. 2 Vermindering uitvoeringskosten, door (subdoelen): – meer integrale aanpak van jeugd- en gezinsproblemen; – verbetering van samenwerking van betrokken organisaties; – meer ruimte voor professionals. In het eerste doel ligt de opgave voor gemeenten besloten om te investeren in preventie, vroegsignalering en eigen kracht. De redenering is dat gemeenten met inzet op deze elementen kunnen voorkomen dat problemen verergeren en dat een beroep op de overheid voor (zware) hulp nodig is.

Inzet op preventie vormt daarmee een belangrijke basis onder de transformatie van de jeugdzorg naar een efficiënter en effectiever jeugdstelsel. Het tweede doel betreft de wijze waarop gemeenten en partijen in het veld samenwerken, waarbij de kern van de redenering is dat ontschotting van geldstromen en zorgsectoren een integrale en daarmee effectievere aanpak mogelijk maakt. Het Rijk schrijft niet tot in detail voor hoe gemeenten invulling moeten geven aan de transformatiedoelen. Integendeel, het inhoud geven aan de transformatie is opgenomen als verantwoordelijkheid van de gemeente.12i

i Recent heeft de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aan de Tweede Kamer

geschreven dat "de belofte van de decentralisatie (passende hulp, dicht bij huis, gezinsbreed, efficiënter en met minder kosten) onvoldoende [is] waargemaakt." De staatssecretaris heeft hervormingen aangekondigd, waaronder een verplichte regionale inkoop van specialistische zorg, een strakkere afbakening van de jeugdhulpplicht in de Jeugdwet, betere inkoop van passende zorg,

7

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

2.2 Transformatiedoelen gemeente Amsterdam Transformatiedoelen De gemeente Amsterdam heeft met het Koersbesluit vastgesteld hoe het de inrichting van het jeugdstelsel en de transformatie voor ogen had. De gemeente vertaalde de opgave vanuit het Rijk in vier transformatiedoelen:j13 1 Ouders en jeugdigen benutten hun eigen kracht en die van de omgeving bij het oplossen van ontwikkel- en opvoed- en opgroeiproblemen; 2 Amsterdam heeft een sterke pedagogische infrastructuur, waardoor kleine problemen klein blijven en talenten worden ontwikkeld; 3 Amsterdam biedt passende zorg voor jeugd (zo veel mogelijk) in de vertrouwde omgeving van gezin, school en buurt; 4 De Amsterdamse zorg voor de jeugd is transparant, effectief, efficiënt en betaalbaar. De opgave op het gebied van preventief jeugdbeleid komt met name terug in de eerste twee transformatiedoelen. Verder worden er in het Koersbesluit overige doelstellingen genoemd, zoals het vergroten van het kostenbewustzijn zowel bij jeugdigen en ouders als bij de hulpverleners.14 Het belang van investeren in preventie wordt in het kader van de bezuinigingsopgave expliciet genoemd.15k Als de preventie in de praktijk niet goed van de grond komt, valt de basis onder de (transformatie van) het jeugdzorgveld weg.

2.3 Beoogde inrichting jeugdstelsel Om de transformatie vorm te geven had de gemeente in 2013 een inrichting van het jeugdstelsel voor ogen bestaande uit vier zorgvormen.l De basisinfrastructuur van het stelsel zou gevormd worden door lokale teams: de Ouder- en Kindteams (OKT’s) en Samen

ontwikkeling van eenduidige kwaliteitskaders en het versterken van de samenhang van jeugdzorg met aanpalende beleidsterreinen. Waar de aankomende landelijke ontwikkelingen en discussie raken aan de (beoogde) inzet op en organisatie van preventie, zullen we deze een plek geven in het onderzoek. Het belang van preventie wordt, voor zover we nu kunnen overzien, niet ter discussie gesteld. Bron: Kamerbrief 31839-853, Hervormingen Jeugdzorg, 13 mei 2022. j In het Koersbesluit Om het Kind (2013) wordt een vijfde doel genoemd: passend onderwijs voor alle leerlingen. Deze laten we hier buiten beschouwing omdat het onderwijs verantwoordelijk is voor passend onderwijs. De aansluiting van de zorg op passend onderwijs kan worden beschouwd als een aspect van adequate zorg. k Zoals reeds gesteld in de aanleiding (pp. 4-6), geeft de ambtelijke organisatie aan dat er een ontwikkeling gaande is in het denken over de rol van preventie in het jeugdhulpstelsel, waarbij niet langer zonder meer wordt aangenomen dat inzet op preventie leidt tot lagere instroom (en daarmee uitgaven) elders in het jeugdhulpstelsel. Bron: Rekenkamer Amsterdam, Gespreksverslag, 19 mei 2022. l Zoals destijds geformuleerd waren dit het digitale platform, de lokale teams, het flexibele aanbod en de gespecialiseerde stedelijke en regionale voorzieningen.

8

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSOPZET DOEN-teams.m De OKT's zouden de verantwoordelijke partij worden voor het leveren van de zorg dichtbij in de wijk. In ‘oude termen’: de ‘nulde- en eerstelijnszorg’ voor alle jeugdigen en gezinnen. Voor de OKT's waren vier taakgebieden voorzien, te weten de jeugdgezondheidszorg, het versterken van het opvoedkundig klimaat in buurten en wijken, het bieden van opvoed- en opgroeiondersteuning en het vormen van het toegangsportaal tot de specialistische jeugdhulp.16 Naast de lokale teams zou het stelsel verder bestaan uit de inkoop van flexibel aanbod en de inkoop van gespecialiseerde stedelijke of regionale voorzieningen.

Het flexibele aanbod zou het lokale zorgaanbod vanuit de lokale teams aanvullen met gerichte inkoop van ondersteuning in lijn met de 'ouderwetse' zorgvormen preventie, diagnostiek en behandeling, en begeleiding en verzorging.17 De inkoop van gespecialiseerde stedelijke of regionale voorzieningen was erop gericht te voorzien in de specialistische jeugdhulp: tweedelijnsvoorzieningen waarvoor een verwijzing nodig is.18 Tot slot zou het stelsel, eveneens als onderdeel van de basisstructuur, een digitaal platform omvatten, waarmee de gemeente informatie over het zorgaanbod eenvoudig vindbaar wilde maken, om zo het dragend vermogen van jeugdigen en hun ouders te versterken.n Onderstaande figuur 2.1 laat zien hoe de vier beoogde zorgvormen zich verhouden tot de traditionele 'schotten'o in de zorg. We hebben deze figuur samengesteld op basis van een figuur die in het Koersbesluit was opgenomen om de samenhang binnen het voorziene stelsel weer te geven. Hoe meer een zorgvorm naar rechts(boven) staat in figuur 2.1, hoe hoger de intensiteit van de geboden zorg.

m Tot 2021 speelden de Samen DOEN-teams een belangrijke rol in het jeugdveld: achttien teams

boden hulp aan kwetsbare huishoudens met en zonder kinderen waarbij sprake was van zware en/of complexe problemen op meerdere levensgebieden. Ook hadden zij, net als de OKT's, een verwijsfunctie naar (hoog)specialistische jeugdhulp. De Samen DOEN-teams zijn in 2021 opgeheven. De taken van de Samen DOEN-teams zijn ondergebracht bij de Buurteams Amsterdam (per 1 april 2021) waar het gaat om zorg voor huishoudens zonder kinderen en de Ouder- en Kindteams waar het gaat om zorg voor huishoudens met kinderen. Bron: Gemeente Amsterdam, Raadsbrief 23 mei 2019, Gemeente Amsterdam, Brief over raadsbesluiten buurtteam Sociaal, 21 september 2019; Gemeente Amsterdam, Voordracht raadsvergadering 6 november 2019. n Over het digitale aanbod geeft de gemeente in het Koersbesluit aan: 'het digitale platform ondersteunt hun [van jeugdigen en ouders, red.] zelfstandige zoektocht, geeft direct antwoord op alledaagse opvoedvragen, brengt in contact met andere ouders, maakt ook het aanbod aan zorgaanbieders inzichtelijk.' Bron: Gemeente Amsterdam, Koersbesluit Om het Kind, programma hervorming zorg voor de jeugd, 15 mei 2013, p. 27. o Aangegeven met de traditionele termen van nulde, eerste en tweede lijn.

9

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Figuur 2.1 - Voorziene zorgvormen in Amsterdamse jeugdhulpstelsel19

In de jaren na het Koersbesluit heeft de inrichting van en het zorgaanbod in het jeugdstelsel nader vorm gekregen en zijn nadere ontwikkelingen ingezet. Rondom preventie lijkt het voorziene digitale platform niet van de grond te zijn gekomen, is de organisatievorm van de OKT's in 2019 gewijzigd, heeft de gemeente in verschillende inkooprondes flexibel preventief aanbod ingekocht en werkt ze momenteel aan een heroriëntatie op preventie. In paragraaf 4.2 schetsen we hoe het preventieve jeugdveld in Amsterdam nader is ingevuld. In hoofdstuk 5 zoomen we in op de rol van de OKT's binnen het preventief jeugdbeleid. Maar eerst staan we stil bij de vraag wat preventie precies inhoudt.

3 Wat is preventie? Volgens het Nederlands Jeugdinstituut is preventie als volgt te definiëren: “problemen voorkomen, beginnende problemen in goede banen leiden en voorkomen dat problemen terugkomen.”20p Een breed palet aan interventies en programma’s kan tot preventie worden gerekend. Er zijn drie niveaus van preventie te onderscheiden:21

p In het onderzoek zelf zullen we nagaan hoe de gemeente Amsterdam preventie heeft gedefinieerd

en wat zij daaronder verstaat.

10

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSOPZET 1 Universele preventie. Dit niveau van preventie is gericht op alle kinderen en hun opvoeders, bijvoorbeeld voor het aanleren of versterken van sociale, emotionele en morele competenties; 2 Selectieve preventie. Dit niveau richt zich op groepen kinderen, jongeren en opvoeders met een verhoogd risico op problemen, bijvoorbeeld voor het versterken van opvoedvaardigheden van ouders rondom het omgaan met opstandig gedrag; 3 Geïndiceerde preventie. Bij dit niveau van preventie gaat het om individuele kinderen, jongeren en opvoeders met een verhoogd risico op problemen, en om jeugdigen en opvoeders met een beginnend probleem, bijvoorbeeld het leren omgaan met depressie of angstklachten. Het onderscheidt zich onder meer van individuele specialistische jeugdhulp omdat voor geïndiceerde preventie geen beschikking van het college nodig is. Hoewel het nut van preventie breed wordt onderschreven, is het lastig om te bewijzen dat preventie in algemene zin effect heeft, ook financieel. Dit komt onder meer doordat de effecten moeilijk volledig zijn toe te schrijven aan preventiemaatregelen en effecten pas na langere tijd zichtbaar worden.22 Uitkomsten van onderzoek naar het effect van preventie zijn dan ook niet eenduidig en (mede) afhankelijk van het gekozen perspectief.

Op stelselniveau constateerde onderzoeks- en adviesbureau Andersson Elffers Felix (AEF) in 2020 dat preventie en vroegsignalering gefinancierd vanuit het Jeugdwet-budget een kostenopdrijvend effect hebben en dat de kosten op stelselniveau daardoor niet zonder meer zullen dalen. De belangrijkste reden is volgens AEF dat de effecten van preventie klein zijn en er meer problemen worden gesignaleerd.23q Tegelijkertijd laten verschillende internationale overzichtsstudies zien dat preventieve interventies bij kinderen en jongeren (kleine) effecten kunnen hebben op het voorkomen van problemen, het in goede banen leiden van beginnende problematiek en voorkomen dat problemen terugkomen. Het kan bovendien een kostenbesparend effect hebben, voor zover kinderen en opvoeders minder intensieve zorg nodig hebben. Het NJI geeft aan dat losse preventieve interventies een klein effect hebben, maar dat alle kleine effecten samen kunnen leiden tot een omvangrijk en duurzaam resultaat als in de uitvoering aan een aantal voorwaardenr wordt voldaan.24 Bovendien kan preventie zorgen voor besparingen op andere beleidsterreinen dan jeugdzorg, bijvoorbeeld op school- en arbeidsverzuim en de inzet van justitie en gezondheidszorg.25

q Het NJI plaatste een aantal kritische noten bij het AEF-rapport, zie:

https://www.nji.nl/sites/default/files/2021-05/Reactie-NJi-op-AEF-rapport-Stelsel-in-groei.pdf r De algehele aanpak moet doelgericht en samenhangend zijn, de interventies die gebruikt worden moeten bewezen effectief zijn én de interventies moeten goed worden uitgevoerd. Het gebruik van data- en sturingsinformatie is van belang om de ontwikkeling te monitoren.

11

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

4 Preventief jeugdbeleid in Amsterdam In dit onderzoek richten we ons op het beleid waarmee de gemeente Amsterdam uitvoering wil geven aan de transformatiedoelen gericht op preventie. In dit hoofdstuk beschrijven we kort hoe dit beleid en de bijbehorende organisatie eruitzien.s Het Amsterdamse preventief jeugdbeleid staat niet op zichzelf. Enerzijds is er een historische context; de gemeente vervulde ook voor de decentralisatie in 2015 al een rol in het preventief jeugdbeleid (zie kader). Anderzijds zijn er belangrijke raakvlakken (en gezamenlijke opgaves) met andere beleidsdomeinen. De inbedding in het bredere Amsterdamse jeugdstelsel komt aan bod in paragraaf 4.2. Het Koersbesluit benoemt daarnaast raakvlakken met het onderwijs, de maatschappelijke ondersteuning, werk en inkomen, gezondheidszorg en de jeugdbeschermings- en jeugdstrafketen. Preventief jeugdbeleid voor de decentralisatie in 2015 Voor de decentralisaties in 2015 vervulde de gemeente ook een rol binnen het jeugdveld, waaronder in de vorm van preventieve voorzieningen.

Voor de stelselwijziging beperkte het gemeentelijke jeugdbeleid zich tot de jeugdgezondheidszorg (jgz), op preventie gerichte opvoed- en opgroeiondersteuning, jongerenwerk en specifieke doelgroepaanpakken rond bijvoorbeeld zwerfjongeren, jeugdcriminaliteit en voortijdig schoolverlaten.26 Het preventieve jeugdbeleid (jgz en Wmo-taken rond jeugd) werd in 2014 een stedelijke verantwoordelijkheid, waar het eerst bij de stadsdelen belegd was.

4.1 Doel, doelgroep en aanbod Uit verschillende beleidsdocumenten over deelgebieden van het preventief jeugdbeleid en de informatievoorziening aan de raad leiden we af wat de gemeente wil bereiken met het preventief jeugdbeleid. In de kern lijkt dit te zijn dat de gemeente met de preventieve jeugdhulp in Amsterdam “opgroei- en opvoedproblemen tijdig [wil] signaleren en grotere problematiek [wil] voorkomen.”27 De doelgroep van de preventieve jeugdhulp beslaat in principe alle jeugdigen in Amsterdam. In een indicatief overzicht in het Koersbesluit schatte de gemeente dat het preventief jeugdbeleid 143.000 cliënten tussen 0-18 jaar zou bedienen en € 85 miljoen zou kosten.t 28 Om dit doel en deze doelgroep te bereiken, voorziet de gemeente in een aanbod van preventieve jeugdhulp dat bestaat uit (preventieve) jeugdgezondheidszorg, algemene

s In het onderzoek zelf zullen we hier uitgebreider op ingaan. t Dit is inclusief de jeugdgezondheidszorg. NB Dit is de hele Amsterdamse bevolking tussen 0 en 18

jaar vanuit de redenering dat in principe alle Amsterdamse jeugdigen tot de doelgroep van de Jeugdwet horen. Zie: Meerjarenbeleidsplan Sociaal domein 2015-2018, februari 2015.

12

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSOPZET opgroei- en opvoedondersteuning en meer specifieke preventieve activiteiten.29u Onder de (preventieve) jeugdgezondheidszorg worden het basispakket jeugdgezondheidszorg en het Rijksvaccinatieprogramma uitgevoerd vanuit de Wet publieke gezondheid, maar ook maatwerk jeugdgezondheidszorg vanuit de Jeugdwet. De algemene opgroei- en opvoedondersteuning beslaat een groot aanbod van cursussen en trainingen gericht op ouders en jeugdigen zowel in groepsverband als individueel. De door de gemeente voorziene specifieke preventieve activiteiten zijn gericht op bepaalde risicogroepen of beginnende klachten. Het geheel van deze preventieve activiteiten wordt ook wel de algemene voorzieningen van de jeugdhulp genoemd.v Het preventieve aanbod is in principe vrij toegankelijk; er is geen individueel besluit van het college voor nodig.w Jeugdigen en/of hun ouders kunnen participeren in dit aanbod op eigen initiatief of bijvoorbeeld naar aanleiding van een bezoek aan de huisarts of contact met het OKT of school.30x In dit onderzoek richten we ons met name op de preventieve activiteiten die de gemeente heeft georganiseerd in navolging van de Jeugdwet.y31

4.2 Inrichting preventief jeugdveld Inbedding in het bredere jeugdhulpstelsel Preventie werd de afgelopen jaren in de bestuursrapportages over het jeugdstelsel beschreven als een van de drie onderdelen van het jeugdveld in Amsterdam. De andere twee onderdelen zijn de (hoog)specialistische jeugdhulp en coördinatie en regie op gezinnen.z Specialistische jeugdhulp is aan de orde wanneer een meer intensieve aanpak en/of specifieke expertise is gevraagd. Deze hulp wordt geboden door zorgaanbieders

u Onder het mom van intensieve vrijwillige zorg financiert de gemeente ook hulp vanuit de

preventieve jeugdbescherming. Gezien het specifieke karakter van dit type hulp beschouwen wij het, hoewel ook preventief van aard, van een andere orde dan de meer generieke preventieactiviteiten zoals de gemeente die organiseert. v Ook de specialistische hulp op het speciaal onderwijs is een algemene voorziening. Hoewel het hierbij wel gaat om specialistische hulp, is deze vrij toegankelijk beschikbaar op locaties voor speciaal (basis)onderwijs en praktijkonderwijs. Bron: Gemeente Amsterdam, Jeugdstelsel Amsterdam, Bestuursrapportage 2018, p. 12. w De tegenhanger is de zogenaamde individuele voorziening. Om toegang te krijgen tot deze voorzieningen is een besluit van het college op individueel niveau nodig. Dit geldt bijvoorbeeld voor de specialistische jeugdhulpvoorzieningen. x Voor sommige typen aanbod geldt dat ouders of jeugdigen wel moeten voldoen aan de criteria die voor het aanbod gelden. Bijvoorbeeld omdat het aanbod is gericht op een specifieke problematiek of doelgroep. y Preventief aanbod dat bijdraagt aan de gemeentelijke uitvoering van zowel de Jeugdwet als de Wet publieke gezondheid, zullen we ook meenemen in dit onderzoek. De gemeentelijke verantwoordelijkheid binnen de Wpg ligt bijvoorbeeld op het volgen en signaleren van gezondheidsbevorderende en -bedreigende factoren en vroegtijdige opsporing en preventie van specifieke stoornissen.

Vanuit de Jeugdwet ligt een gemeentelijke verantwoordelijkheid bij het voorkomen van, het vroegsignaleren van en vroeginterveniëren bij een risico op opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen. In de praktijk zit er mogelijk overlap in deze verantwoordelijkheden waardoor ze in ons onderzoek niet goed te scheiden zijn. z Zie bijvoorbeeld de bestuursrapportages uit 2017, 2018, 2019 en 2020. In de bestuursrapportage van 2021 wordt een nieuwe opbouw van de rapportages aangekondigd.

13

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM gecontracteerd door de gemeente en om toegang te krijgen is een indicatie nodig.aabb Onder coördinatie en regie op gezinnen valt onder meer de jeugdhulp geleverd door gecertificeerde instellingen gericht op jeugdbescherming en jeugdreclassering en de specifieke aanpak van de gemeente Amsterdam gericht op gezinnen met meervoudige problematiek.cc Onderstaande figuur 4.1 geeft een schematisch overzicht van het bredere jeugdhulpstelsel in 2021. De partijen in de groene vlakken, waaronder het OKT en het Flexibel Preventief Aanbod Jeugd (FPAJ) spelen een prominente rol in de inrichting en uitvoering van het preventieve jeugdveld in Amsterdam. Hieronder gaan we dieper in op de inrichting van dit preventieve jeugdveld.

Figuur 4.1 - Preventief aanbod jeugd in Amsterdams jeugdhulpstelseldd

aa In ons rapport Jeugdhulp in Amsterdam uit 2020 gaan we uitgebreid in op de specialistische

jeugdhulp in Amsterdam. Zie: https://www.rekenkamer.amsterdam.nl/onderzoek/jeugdhulp-inamsterdam/ bb Specialistische jeugdhulp kan zowel enkelvoudig als (hoog)specialistisch zijn en gefinancierd worden vanuit een PGB of in natura. cc De (O)MPG+-aanpak, gericht op procesmanagement in de hulp aan complexe (overlastgevende) multiprobleemgezinnen. dd Figuur 4.1 is gebaseerd op Gemeente Amsterdam, Collegebesluit inkoop preventieve en enkelvoudige specialistische jeugdhulp 2024 - 2026, Voordracht voor de collegevergadering van 1 maart 2022; Gemeente Amsterdam, Stand van zaken jeugd Amsterdam, Rapportage jeugd 1e helft 2021, december 2021, p. 6. Groene accenten zijn aangebracht door de Rekenkamer Amsterdam.

14

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSOPZET Inrichting preventieve infrastructuur Er zijn op hoofdlijnen drie partijen die het preventieve aanbod in Amsterdam verzorgen: de Ouder- en Kindteams (OKT's), het aanvullend ingekocht aanbod (Flexibel Preventief Aanbod Jeugd)ee en de Sociale basis in de stadsdelen (Basisvoorzieningen Jeugd).32 Eén programma - Positief Perspectief - maakt ook onderdeel uit van de preventieve infrastructuur. In het Koersbesluit zijn de OKT's benoemd als eerst verantwoordelijke partij voor het preventieve aanbod van jeugdhulp in wijken en buurten. Ook in latere (beleids)documenten geeft de gemeente aan dat de OKT's een 'spilfunctie' vervullen in de preventieve structuur. Bij de OKT's kunnen jeugdigen of ouders terecht die extra ondersteuning kunnen gebruiken. Voor hen is er het aanbod opvoed- en opgroeiondersteuning (O&O). Binnen dit aanbod geven de OKT’s diverse trainingen en cursussen, maar ook (individuele) begeleiding, en informatie en advies. De trainingen gaan bijvoorbeeld in op zelfvertrouwen en identiteit voor kinderen en op sociale vaardigheden voor jongeren. Ook worden binnen het opvoed- en opgroeiondersteuningsaanbod themabijeenkomsten voor ouders en jongeren georganiseerd.33 In hoofdstuk 5 gaan we dieper in op de samenstelling en rol van de OKT's.

Het was nadrukkelijk niet de bedoeling dat de OKT's het volledige preventieve aanbod zelf zouden verzorgen. Zoals beschreven in paragraaf 2.3 beoogde de gemeente aanvullend lokaal zorgaanbod in te kopen. Dit aanbod is het Flexibel Preventief Aanbod Jeugd (FPAJ) gaan heten, waarbij de gemeente aanvullende preventieve hulpverlening inkoopt bij diverse aanbieders.34 Bij het FPAJ kunnen jeugdigen, ouders of gezinnen terecht die extra ondersteuning nodig hebben vanwege verhoogde risico’s (selectieve preventie) of beginnende problemen (geïndiceerde preventie).3536 Het FPAJ-aanbod bestaat uit informatie en advies, trainingen en cursussen, en begeleiding. Het richt zich op zes thema’sff: ouderschap en gezin, psychosociaal functioneren, risicojongeren, seksuele weerbaarheid, passende kinderdagopvang en familiegroepsplan.gg37 De gemeente bereidt in 2022 een nieuwe aanbesteding van het FPAJ voor, waarvan de implementatie wordt voorzien per 1 januari 2024.38 Basisvoorzieningen jeugdhh bestaat uit een breed en laagdrempelig aanbod van activiteiten en ondersteuning in de eigen buurt of wijk, om zelfredzaam te zijn, talenten te ontwikkelen

ee Dit gedeelte van het aanbod wordt verzorgd door verschillende zorgaanbieders die hiervoor door

de gemeente worden gecontracteerd. Bij dit deel van het preventieve aanbod zijn dus meerdere partijen betrokken. ff Het huidige FPAJ-aanbod is middels een aanbesteding per 1 januari 2019 themagericht ingekocht. De huidige inkoopcontracten voor 2019 waren het resultaat van een onderhandse aanbesteding en waren erop gericht om het van voor 2015 bestaande aanbod vanuit onder andere de stadsdelen om te zetten naar een centrale inkoopovereenkomst. De specificatie en opdracht aan de aanbieders was daarmee gelijk aan het aanbod wat men daarvoor leverde. Bron: Gemeente Amsterdam, Inkoopstrategie Flexibel Preventief Aanbod Jeugd 2019 - 2021, 18 april 2018. gg Ook is er aanbod voor vrijwilligers en professionals gericht op deskundigheidsbevordering. hh Dit wordt ook wel het aanbod Jeugdwelzijn binnen de Sociale basis genoemd.

15

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM en mee te doen in de stad. Het gaat bijvoorbeeld om activiteiten gericht op sport en gezondheid, kunst en cultuur, natuur en techniek, media en communicatie en burgerschapsvorming en beroepsoriëntatie. Het wordt georganiseerd op initiatief van Amsterdammers, professionele organisaties, vrijwilligersorganisaties of door de gemeente.39 Vanuit de gemeente zijn de basisvoorzieningen Jeugd belegd bij de stadsdelen. Ten opzichte van de (meer generalistische) OKT's vult het FPAJ het preventieve aanbod aan op specialisme. Het FPAJ is meer gespecialiseerd dan de basisvoorzieningen jeugd, maar niet zodanig dat het curatieve individuele specialistische voorzieningen betreft.40 Figuur 4.1 laat zien dat, aanvullend op de drie hoofdonderdelen, het programma Positief Perspectief eveneens deel uitmaakt van het preventieve jeugdveld. Dit programma bestaat sinds 2019 en richt zich op preventie van jeugdproblematiek met een veiligheidsaspect. Het omvat extra investeringen in het jongerenwerk, gericht op het versterken van de weerbaarheid, de talentontwikkeling en het bieden van kansen aan kinderen en jongeren.

De focus van het programma ligt op de ontwikkelbuurten in de stadsdelen Noord, NieuwWest en Zuidoost.41 In het onderzoek richten we ons primair op de uitvoering van de preventieve taak zoals die voortkomt vanuit de Jeugdwet en wordt aangestuurd door de 'centrale stad'. Dat betekent dat we ons met name richten op de uitvoering van preventieve jeugdhulpactiviteiten door de OKT's.ii Ook hebben we aandacht voor het aanvullend ingekochte preventief aanbod (selectieve en geïndiceerde preventie door het FPAJ) en de aansluiting daarvan op de OKT's. De basisvoorzieningen Jeugd en het programma Positief Perspectief vallen in principe buiten de scope van dit onderzoek; deze zijn respectievelijk ondergebracht bij de stadsdelen en gericht op een specifieke preventieve opdracht.jj Heroriëntatie preventie in Amsterdam In 2021 en 2022 werkt de gemeente aan een heroriëntatie op preventie in het Amsterdamse jeugdstelsel. Deze bestaat onder andere uit nieuwe inkoop van (onder meer) het FPAJ per 1 januari 2024. Uitgangspunten hierbij zijn onder andere dat het preventieve aanbod samen met de enkelvoudige specialistische jeugdhulp taakgericht wordt ingekocht. Dat wil zeggen dat er een vast budget per aanbieder komt om een bepaalde taak te realiseren.

En dat er een beperkter aantal aanbieders wordt gecontracteerd.42 Naast de nieuwe inkoop bestaat de heroriëntatie uit het creëren van meer samenhang in de preventie en het daar organiseren van het aanbod waar dit het best tot zijn recht komt.43

ii Daar waar de verwevenheid tussen taken die voortkomen vanuit de Wpg en de Jeugdwet groot is

of waar ontwikkelingen in niet-preventietaken de wel-preventie taken beïnvloeden, betrekken we ook informatie over de OKT-taken rondom jeugdgezondheidszorg, bieden van jeugdhulp en signaleren van en toeleiden naar (hoog)specialistische jeugdhulp. Zie ook hoofdstuk 8. jj Wanneer deze onderdelen gedurende de uitvoering van dit onderzoek van invloed blijken te zijn op de uitvoeringspraktijk van de OKT’s en ervaren knelpunten, dilemma's of risico's daarin, nemen we ze vanuit die specifieke invalshoek wel mee. Zie ook hoofdstukken 7 en 8 van deze onderzoeksopzet.

16

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSOPZET

4.3 Budget en bereik Om beeld te hebben bij de kosten en de aantallen die met het preventief jeugdbeleid gemoeid zijn, presenteren we deze cijfers kort in deze paragraaf. In lijn met de hiervoor beschreven focus van het onderzoek beperken we ons hierbij tot het gedeelte van het preventieve aanbod dat verzorgd wordt door de OKT's en het FPAJ. Budgetten OKT en FPAJ De kosten voor de OKT's en voor het FPAJ worden gefinancierd vanuit de programmabegroting Jeugd. Tabel 4.1 geeft deze uitgaven vanaf 2015 weer.

Tabel 4.1 - Uitgaven OKT's en FPAJ periode 2015-2020 (in mln. €)44 2015

2016

2017

2018

2019

2020

64,1

65,9

65,2

71,9

74,2

73,2

Waarvan OKT's

56

57,7

57,1

59,2

60,4

59,8

Waarvan FPAJ

8,1

8,2

8,1

12,7

13,8

13,4

Totaal OKT's en FPAJ

De totale uitgaven schommelen tussen 2015 en 2017 rond de € 65 miljoen, en vanaf 2018 tussen de € 72 en € 74 miljoen. De stijging vanaf 2018 wordt veroorzaakt door een relatief kleine stijging in de kosten voor de OKT's en een relatief grote stijging in de kosten voor het FPAJ. De totale kosten voor de OKT's schommelen tussen 2015 en 2020 rond de € 60 miljoen per jaar en zijn daarmee vrij stabiel. Er is sprake van een lichte stijging in de kosten per 2018 die volgens de gemeente te verklaren is vanuit drie oorzaken: onvoorziene frictiekosten vanwege de overgang naar de Stichting OKT (zie paragraaf 5.1), ophoging van contracten vanwege cao-verhogingen en stijging van bedrijfsvoeringslasten. De kosten voor de OKT's omvatten meer dan alleen uitgaven aan preventieve activiteiten. Ook het budget voor de jeugdgezondheidszorg, de lichte jeugdhulp en andersoortige kosten, zoals huisvesting, vallen hieronder.kk De uitgaven aan het FPAJ waren tussen 2015 en 2017 stabiel rond € 8 miljoen. In 2018 stijgen de kosten met ruim € 4,5 miljoen naar € 12,7 miljoen, en daarna licht naar € 13,4 miljoen in 2020. Ook in 2021 verwacht de gemeente € 13,4 miljoen aan het FPAJ uit te geven.45 Bereik opvoed- en opgroeiondersteuning In de bestuursrapportages Jeugdstelsel Amsterdam wordt gerapporteerd over de

kk In de cijfers zoals gepresenteerd in de bestuursrapportages worden de apparaatskosten Jeugd

verdeeld over de verschillende posten vallend onder Jeugd.

17

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM bereikcijfers van de opvoed- en opgroeiondersteuning.ll Er worden drie typen producten onderscheiden: begeleiding, training en cursussen en – vanaf 2018 – informatie en advies. Zowel de OKT's als het FPAJ bieden deze activiteiten aan. Tabel 4.2 geeft het bereik van deze activiteiten aan voor de OKT's en FPAJ samen (geen unieke personen).

Tabel 4.2 - Bereik activiteiten opvoed- en opgroeiondersteuning (geen unieke personen)mm46 2015

2016

2017

2018

2019

2020

5.183

6.389

7.126

29.724

31.399

23.251

Waarvan begeleiding

nb

276

246

2.897

3.973

3.697

Waarvan trainingen en cursussen

nb

6.113

6.880

7.978

7.320

5.784

Waarvan informatie en advies

nb

nb

nb

18.849

20.106

13.770

Aantal cliënten

Het bereik van preventieve activiteiten binnen opvoed- en opgroeiondersteuning heeft zich ontwikkeld van ruim 5.100 personen in 2015 naar 23.251 in 2020 (geen unieke personen). De grootste sprong in het bereik deed zich voor in 2018. De verklaring voor deze sprong is volgens de gemeente grotendeels administratief: sinds 2018 worden meer activiteiten geregistreerd, zoals die gericht op informatie en advies, maar ook overig aanbod (zoals cursussen rondom zwangerschap en bevallen).47 In 2020 was een daling in het bereik van het aantal jeugdigen, ouders en gezinnen te zien; de gemeente wijdt dit aan de coronapandemie. De gemeente verwachtte dat het bereik zich in 2021 zou herstellen naar 29.000 personen.nn48 Vanaf 2018 tot en met 2020 werden door de OKT's en FPAJ samen elk jaar verreweg de meeste deelnemers bereikt met aanbod dat is gericht op informatie en advies. Daarna worden de meeste deelnemers bereikt met het aanbod bestaande uit training en cursussen. Met aanbod bestaande uit begeleiding worden de minste deelnemers bereikt.

ll We kiezen er in deze onderzoeksopzet voor om uit te gaan van openbare bronnen. Mogelijk heeft

de gemeente Amsterdam nadere of andersoortige registraties beschikbaar. In dat geval zullen we in de uitvoering van het onderzoek onze analyses doen op basis van de bronregistraties. mm Er zijn verschillen tussen de realisatiecijfers over eenzelfde jaar in verschillende bestuursrapportages. In tabel 4.2 presenteren we de cijfers over een jaar uit de meest recente bestuursrapportage vanuit het uitgangspunt dat die waarschijnlijk de juiste / meest recente cijfers bevat. nn Hierin zijn de cijfers over de Samen DOEN-teams niet meegenomen.

18

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSOPZET

5 Ouder- en Kindteams Amsterdam Zoals in paragraaf 4.2 beschreven voorzag de gemeente bij de inrichting van het jeugdstelsel een spilfunctie voor de Ouder- en Kindteams in de uitvoering van het preventief jeugdbeleid. Zij zouden als lokale teams het zwaartepunt vormen van het preventieve jeugdveld, in aansluiting op de voorzieningen vanuit de sociale basis en op onderdelen (expertise) versterkt worden vanuit het aanvullend ingekochte Flexibel Preventief Aanbod Jeugd. Vanwege de beoogde spilfunctie nemen we in dit onderzoek naar de uitvoering van het preventieve jeugdbeleid de OKT's als uitgangspunt. In deze paragraaf gaan we daarom beknopt in op deze teams en hun preventieve taak.

5.1 Oprichting en samenstelling De Ouder- en Kindteams zijn per 1 januari 2015 in het leven geroepen als verantwoordelijke partij voor het leveren van de zorg dichtbij in de wijk. De gekozen organisatievorm was in eerste instantie een joint venture, opgericht door de gemeente Amsterdam en bestaande uit 21 instellingen.oo Vanwege gebrek aan sturingsmogelijkheden en 'weglekkende' budgetten, besloot het college in oktober 2018 de Stichting OKT op te richten.49 De gemeente Amsterdam is de enige opdrachtgever van Stichting OKT, rechten en plichten van beide partijen zijn geregeld in een inkoopovereenkomst.50 De Stichting OKT is sinds 1 januari 2019 operationeel en heeft alle medewerkers zelf in dienst, met uitzondering van de medewerkers vanuit de jeugdgezondheidszorg. De Stichting OKT vormt samen met de GGD Jeugdgezondheidszorg en de Stichting Amsterdamse Gezondheidscentra (SAG) de Ouder- en Kindteams. Bezien vanuit de Inkoopovereenkomst lijkt de Stichting OKT primair zorg te dragen voor taken die voortkomen uit de Jeugdwet (onder andere informatie, advies, hulp en ondersteuning onder de algemene voorzieningen) en vormt het gemeentelijke toegangsportaal tot de specialistische jeugdhulp.51 De GGD en SAG voeren primair het basispakket jeugdgezondheidszorg en het Rijksvaccinatieprogramma uit, voortkomend vanuit de Wet publieke gezondheid (Wpg).

De partijen werken samen toe naar een integraal OKT, en bieden een palet aan preventie, wijkgerichte jeugdhulp en jeugdgezondheidszorg.52 De OKT's die in de Amsterdamse wijken actief zijn, zijn zodoende multidisciplinaire teamspp, bestaande uit in ieder geval een ouder- en kindadviseur, een jeugdarts, een jeugdpsycholoogqq en een jeugdverpleegkundige. In totaal zijn er in 2022 Amsterdam 26 OKT's actief.rr

oo In 2017 teruggebracht tot dertien instellingen. pp Elk Ouder- en Kindteam heeft vanuit de inkoopovereenkomst van Stichting OKT de taak om te

ondersteunen bij opvoeden en opgroeien (Jeugdwet), maar ook om het basispakket jeugdgezondheidszorg en het Rijksvaccinatieprogramma (Wpg) uit te voeren. qq Dit kan ook een orthopedagoog generalist of een K&J-psycholoog zijn. rr In elk van de 22 gebieden in Amsterdam is een OKT actief en daarnaast zijn er vier aparte teams voor het voortgezet onderwijs. Tot 1 juli 2021 was er een apart mbo-team actief. Zie www.oktamsterdam.nl voor informatie over de teams.

19

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

5.2 Preventieve taak OKT's De preventieve taak van de OKT's - zoals opgenomen in het oorspronkelijke Koersbesluit valt uiteen in twee taakgebieden: opvoeding versterken en professionele opvoeding- en opgroeiondersteuning bieden. Daarnaast heeft de Stichting OKT nog een taakgebied, te weten de poortwachtersfunctie tot de (hoog)specialistische jeugdhulp ((H)SJH). Het OKT als geheel kent daarnaast het taakgebied jeugdgezondheidszorg, dat zoals eerder beschreven is, is belegd bij de GGD en de SAG.53 1 Jeugdgezondheidszorg (monitoren, screenen, vaccineren). Uitvoeren van het uniforme deel en het Amsterdamse maatwerkdeel jeugdgezondheidszorg;ss 2 Opvoeding versterken.tt Versterken van het opvoedkundig klimaat in gezinnen, in de kinderopvang, op scholen en in buurten. Ook wel: versterken van de ‘pedagogische civil society’; 3 Professionele opvoed- en opgroeiondersteuning bieden.uu Ondersteunen van jeugdigen en/of ouders die tijdelijk extra ondersteuning nodig hebben vanwege de gezinssituatie of een specifieke zorgvraag van een jeugdige, op het brede terrein van preventieve jeugdgezondheidszorg en jeugdhulp; 4 Signaleren & analyseren en toeleiden & monitoren (H)SJH.vv Signaleren van mogelijke hulpvragen en van adequate hulp voorzien, ofwel uit eigen aanbod ofwel in de vorm van een doorverwijzing naar gespecialiseerd aanbod. Zicht houden op het vervolg behoort ook tot deze taak.

De vier taakgebieden voor de OKT's zijn in de opdrachtverlening nader uitgewerkt in een takenpakket bestaande uit elf taken. In eerste instantie was dit een meerjarige opdracht voor de periode 2016-2019. Na de oprichting van de Stichting OKT is de opdracht vastgelegd in de inkoopovereenkomst tussen de gemeente Amsterdam en Stichting OKT, met een looptijd tot en met 31 december 2023.ww Jaarlijks stelt de gemeente voor de Stichting OKT een opdracht vast met daarin de prioriteiten en/of ontwikkelagenda voor dat jaar.xx Deze opdracht dient de Stichting OKT vervolgens uit te werken in een uitvoeringsplan.

ss De eerste taak is, zoals hiervoor beschreven, belegd bij de GGD en SAG. tt Voor de transformatie hadden Ouder- en Kindcentra deze taak. Bron: Gemeente Amsterdam,

Koersbesluit Om het Kind, programma hervorming zorg voor de jeugd, 15 mei 2013, p. 31. uu Voorzien werd in het Koersbesluit dat dit een deel van de voormalige ambulante jeugdzorg en het jeugd-GGZ-aanbod zou gaan incorporeren. vv Zoals in het Koersbesluit (p. 32) wordt beschreven, kan dit variëren van een eenvoudige verwijzing tot intensieve begeleiding naar ander hulpaanbod. In elk geval zou het OKT het verdere verloop van het hulpverleningstraject moeten volgen (het ‘hoe’ daarvan zou nog uitwerkt moeten worden). ww De kosten voor de Stichting OKT in 2019 en 2020 rond de € 30 miljoen. Bron: Stichting Ouderen Kindteams, Financieel jaarverslag 2020, ongedateerd, p. 16. xx De jaarlijkse opdracht kan elementen bevatten over zowel het 'wat' (wat zijn inhoudelijke taken en accenten van de OKT's en wat moet daarmee bereikt worden) als het 'hoe' (hoe gaan de OKT's te werk en welke rol hebben ze).

20

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSOPZET In dit onderzoek ligt de focus met name op preventieve jeugdhulp zoals die voortkomt vanuit de Jeugdwet en daarmee op de preventieve taken van de OKT's - opvoeding versterken en professionele opvoed- en opgroeiondersteuning bieden. Daar waar de verwevenheid tussen taken groot is of waar ontwikkelingen in niet-preventietaken de welpreventietaken beïnvloeden, betrekken we ook informatie over de OKT-taken rondom jeugdgezondheidszorg en signaleren van en toeleiden naar (H)SJH. Monitoring en verantwoording In de Inkoopovereenkomst zijn indicatoren benoemd aan de hand waarvan de gemeente de activiteiten van de OKT's wil monitoren (zie kader). Wat preventie betreft gaat het om het bereik met het uitvoeringsonderdeel opvoed- en opgroeiondersteuning. In de Inkoopovereenkomst zijn hieraan geen streefwaarden gekoppeld.54 Sinds 2019 legt de gemeente in de jaarlijkse opdracht indicatoren en streefwaarden vast. Zo is er een streefwaarde voor het aantal met opvoed- en opgroeiondersteuning én jeugdhulp te bereiken ouders en jeugdigen van minimaal 16.000 per jaar. De OKT's rapporteren via de prestatiedialoog twee keer per jaar over de voortgang op de opdracht. In het jaarverslag leggen de OKT's verantwoording af over de prestaties.

Indicatoren voor de OKT’s De OKT's rapporteren twee keer per jaar in de prestatiedialoog over de volgende indicatoren.55 Output-indicatoren (productiecijfers): • • • •

Bereik van uitvoeringsonderdelen (preventie (O&O/wijkgericht), jeugdhulp en toegang); Bereik van verschillende functies binnen het OKT (ouder- en kindadviseur en jeugdpsycholoog); Bereik van jeugdhulp gedifferentieerd naar gebiedsgericht werken (stedelijk, stadsdeel en gebiedsperspectief en indien mogelijk wijkperspectief); Gemiddelde doorlooptijden van de jeugdhulp die het OKT biedt (in- en uitstroomcijfers, doorlooptijden c.q. lengte/duur van de ondersteuning, et cetera).

Outcome-indicatoren (effect van de geboden hulp en ondersteuning): • • •

Uitval; Tevredenheid over de voorziening; Doelrealisatie.

21

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Opzet onderzoek 6 Doelstelling en onderzoeksvragen 6.1 Doelstelling In de Amsterdamse transformatie van het jeugdveld - die vanaf 2015 is ingezet - speelt preventieve jeugdhulp een belangrijke rol. In de uitvoering van het preventieve jeugdbeleid was en is een spilfunctie voorzien voor de Ouder- en Kindteams. In dit onderzoek gaan we na hoe de dagelijkse uitvoeringspraktijk van de Ouder- en Kindteams verloopt - met de focus op hun preventieve jeugdhulptaak - en hoe de gemeente Amsterdam daarop invloed uitoefent. Het doel van dit onderzoek is na te gaan hoe de uitvoering van het preventief jeugdbeleid door de Ouder- en Kindteams verlooptyy, of er iets verbeterd kan worden en zo ja wat, met name gezien vanuit de sturing die de gemeente Amsterdam geeft aan de uitvoering. We beogen inzicht te krijgen in knelpunten en risico's die de uitvoering van de preventieve taak belemmeren. Daarnaast beogen we inzicht te krijgen in de mate waarin de gemeente haar sturingskracht inzet door na te gaan op welke van deze knelpunten en risico's de gemeente kan acteren/invloed kan uitoefenen en - vervolgens - of zij dat daadwerkelijk en op een goede manier heeft gedaan. Met dit onderzoek willen we de raad voorzien van informatie over de beleidsuitvoering. De raad heeft met het Koersbesluit bepaald hoe hij uitvoering wilde geven aan de preventieve opgave in het jeugdveld.

De opdracht voor de Ouder- en Kindteams vloeide daaruit voort.56 Om de raad te ondersteunen in het uitvoeren van zijn controlerende en kaderstellende taak in dit beleidsveld, beogen we de raad te voorzien van informatie over hoe de uitvoering van en de sturing op het preventief jeugdbeleid mogelijk verbeterd kan worden. Dit met in het achterhoofd de gemeentelijke transformatiedoelen.

6.2 Onderzoeksvragen Hoe verloopt de uitvoering van de preventieve taak door de Ouder- en Kindteams en in hoeverre is de sturing van de gemeente hierop adequaat? Om de onderzoeksvraag te beantwoorden, stellen we de volgende deelvragen: 1 Hoe moet volgens de gemeente de preventieve opgave door de Ouder- en Kindteams worden uitgevoerd (en welke doelen wil de gemeente daarmee bereiken)? yy Hieronder verstaan we ook hoe de aansluiting op en inbedding van in ieder geval het FPAJ (en

mogelijk andere relevante partijen in preventie) in de uitvoeringspraktijk geregeld is.

22

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSOPZET 2 Hoe verloopt de uitvoering van de preventieve taak door de Ouder- en Kindteams (en welke resultaten worden daarmee bereikt)? 3 Welke knelpunten en risico's belemmeren de Ouder- en Kindteams in het uitvoeren van hun preventieve taak (en het behalen van de resultaten)? 4 Pakt de gemeente de door haar beïnvloedbare knelpunten en risico's in de uitvoering van de Ouder- en Kindteams' preventieve taak adequaat aan?

7 Aanpak 7.1 Algemene aanpak We richten ons in dit onderzoek uitdrukkelijk op de uitvoering van het preventieve jeugdbeleid. Dit betekent echter niet dat we ons alleen richten op de belangrijkste uitvoeringsorganisatie, in dit geval de Ouder- en Kindteams.zz Ook de beleidsbepaler, gemeente Amsterdam, speelt een rol in en heeft invloed op de beleidsuitvoering. Waar we de dagelijkse uitvoeringspraktijk van het preventieve jeugdbeleid in beeld brengen, zoals de wijze van uitvoering, mogelijke belemmeringen daarin en oorzaken daarvoor, zullen we dan ook steeds bijzondere aandacht hebben voor de invloed en sturing daarop van de gemeente Amsterdam.

7.2 Aanpak per onderzoeksvraag Onderzoeksvraag 1 - Hoe moet volgens de gemeente de preventieve opgave door de Ouder- en Kindteams worden uitgevoerd (en welke doelen wil de gemeente daarmee bereiken)? Het doel van onderzoeksvraag 1 is om in beeld te brengen hoe het bredere preventieve jeugdveld en jeugdbeleid - en daarbinnen de rol en taak van de Ouder- en Kindteams bedoeld waren. We brengen het in 2013 voorziene veld en beleid in kaart en de eventuele ontwikkelingen en wijzigingen daarin. Waar relevant bekijken we in hoeverre de aanbevelingen die we deden in onze eerdere onderzoekenaaa binnen het jeugdveld, zijn opgevolgd. In de beantwoording van deze vraag streven we naar een oordeel over de mate waarin de gemeente Amsterdam een goed kader voor de uitvoeringspraktijk heeft neergezet; vormt het een logisch, consistent en onderbouwd geheel waar passende besluitvorming aan ten grondslag ligt? De bevindingen gebruiken we bij het beantwoorden en duiden van de andere onderzoeksvragen.

zz De Rekenkamer Metropool Amsterdam is bevoegd om Stichting OKT te verzoeken om informatie

te overleggen op grond van artikel 14.2 in de inkoopovereenkomst tussen de gemeente Amsterdam en Stichting OKT. aaa Het gaat om aanbevelingen voortkomend uit de onderzoeken Transformatie zorg voor de jeugd (september 2014) en Jeugdhulp in Amsterdam. Inkoop specialistische jeugdhulp (december 2020), die betrekking hebben op de inrichting van de beleidsuitvoering en/of op het OKT.

23

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM Deze onderzoeksvraag zullen we beantwoorden aan de hand van gemeentelijke beleidsdocumenten (onder andere over de transformatie van het jeugdveld, de (door)ontwikkeling van het preventieve jeugdveld en de jaarlijkse opdracht aan de Ouderen Kindteams). De documentanalyse vullen we aan met interviews met betrokken ambtenaren, managers of beleidsmakers van de OKT’s en andere relevante partijen zoals aanbieders binnen het FPAJ. Onderzoeksvraag 2 - Hoe verloopt de uitvoering van de preventieve taak door de Ouder- en Kindteams (en welke resultaten worden daarmee bereikt)? Het doel van onderzoeksvraag 2 is om in beeld te brengen hoe het loopt in de dagelijkse uitvoeringspraktijk van de Ouder- en Kindteams - met de focus op hun preventieve taak zoals die voortkomt uit de Jeugdwet. We besteden daarbij in ieder geval ook aandacht aan de rol van het FPAJ in de uitvoeringspraktijk en hoe de aansluiting is tussen de OKT’s en het flexibel preventief aanbod. We zullen in de analyse de inzichten op onderzoeksvragen 1 en 2 tegen elkaar afzetten en nagaan of de huidige uitvoering (en daarmee bereikte resultaten) en de oorspronkelijk bedoelde uitvoering (onderzoeksvraag 1) in lijn met elkaar zijn, dan wel uit elkaar lopen. Waar mogelijk beschrijven we hiervan de oorzaken en (mogelijke) gevolgen.