Bijlage 5 - Accountanstverslag 2023 gemeente Amsterdam.pdf

Home

Accountantsverslag 2023 gemeente Amsterdam

Auditdienst ACAM – Accountantsverslag 2023

Home

Aanbiedingsbrief

door te voeren is verschoven van 2024 naar 2025; het implementeren van het Amsterdams Financieel en Inkoop Systeem (AFIS).

Aan de leden van de gemeenteraad van Amsterdam Amstel 1 1011 PN Amsterdam

De druk op de financiën blijft onverkort aanwezig. De meerjarenraming zoals opgenomen in de begroting 2024 laat vanaf 2027 een tekort zien. Er is dan geen sprake meer van een (meerjarig) structureel evenwicht. Dit betekent dat de structurele lasten niet meer worden gedekt door structurele baten. Dit wordt veroorzaakt door de onzekerheden rondom kortingen en de systematiek van het gemeentefonds, ook bekend als het ravijn.

Datum Kenmerk Onderwerp

23 mei 2024 700.000.23-V Accountantsverslag 2023 gemeente Amsterdam

Geachte leden van de gemeenteraad, Hierbij ontvangt u het accountantsverslag van de controle van de jaarrekening 2023 van de gemeente Amsterdam. Bij de door het college vastgestelde jaarrekening hebben wij op 25 april 2024 een controleverklaring verstrekt met een oordeel met beperking. In hoofdstuk 1 ‘Kernpunten van de controle’ en in hoofdstuk 4 ‘Rechtmatigheid’ gaan wij nader in op de achtergrond van dit oordeel.

Hoewel keuzes maken onvermijdelijk lijkt, roept de kwaliteit van de begroting ook vragen op. De opbouw van het resultaat is bijvoorbeeld beduidend anders dan begroot. Wij verwachten dat de gemeente hier nog een slag in kan maken. Wij vertrouwen er op dat wij u met dit verslag voldoende hebben geïnformeerd en zijn graag bereid tot een nadere toelichting. Hoogachtend,

Origineel getekend door: drs. D.A. van Hooff RA

Via dit verslag rapporteren wij onze bevindingen ten aanzien van de interne beheersing van de gemeente voor zover deze relevant zijn voor de jaarrekeningcontrole. Ons algemene beeld is dat voorzichtige stappen worden gezet op de onderwerpen waarover wij eerder hebben gerapporteerd. Op het gebied van de administratie ontbreekt het vaak nog aan noodzakelijke hygiëne. Naar aanleiding van de controle zijn nog veel correcties doorgevoerd. Een belangrijke mogelijkheid om verbeteringen

Auditdienst ACAM – Accountantsverslag 2023

2

Home

Inhoudsopgave

Hoofdstuk 7 ICT en informatieveiligheid ........................................ 27 7.1 Voldoen aan wet- en regelgeving in het I-domein .................................. 27 7.2 Inzicht in de staat van de informatiebeveiliging in het jaarverslag.......... 29 7.3 Assurance-rapportages uitbestede diensten (SaaS-applicaties) ............. 29 7.4 Autorisatiebeheer van applicaties in scope jaarrekeningcontrole ........... 31

Inhoudsopgave ............................................................................. 3

Hoofdstuk 8 Varia ........................................................................ 32 8.1 Volledigheid inkoopcontractenregister .................................................. 32 8.2 Vaststellen van de geleverde prestaties bij inkoopfacturen ................... 32 8.3 Afdoening aanbevelingen Rekeningencommissie en ACAM .................. 33

Hoofdstuk 1 Kernpunten van de controle ........................................ 4 1.1 Controleverklaring .................................................................................. 4 1.2 De in de jaarrekening aanwezige fouten en onzekerheden ..................... 4 Hoofdstuk 2 Overzicht adviezen en aandachtspunten ...................... 6 Hoofdstuk 3 Getrouw beeld.......................................................... 10 3.1 Begroting versus realisatie ..................................................................... 10 3.2 Kaderstelling.......................................................................................... 11 3.3 Reserves en voorzieningen ..................................................................... 12 3.4 Waardering van onderhanden werken grondexploitaties ....................... 14

Bijlagen ...................................................................................... 35 Bijlage 1 SiSa tabel fouten en onzekerheden .................................. 36

Hoofdstuk 4 Rechtmatigheid ....................................................... 17 4.1 Vanaf jaarrekening 2023: de rechtmatigheidsverantwoording ............... 17 Hoofdstuk 5 Single information Single audit (SiSa) ........................ 20 5.1 Single Information Single Audit .............................................................20 Hoofdstuk 6 Inzicht in risico’s ....................................................... 22 6.1 Weerstandsvermogen in relatie tot de financiële risico’s ........................22 6.2 Beheersing van frauderisico’s ................................................................ 23 6.3 Nieuw beleidskader subsidies ................................................................24 6.4 Business Continuity Management (BCM)............................................... 25

Auditdienst ACAM – Accountantsverslag 2023

3

Home

Hoofdstuk 1 Kernpunten van de controle 1.1 Controleverklaring Ons oordeel heeft betrekking op de getrouwheid van de jaarrekening, inclusief de rechtmatigheidsverantwoording. Als gevolg van tekortkomingen in het proces van de totstandkoming van de rechtmatigheidsverantwoording zijn wij niet in staat geweest voldoende en geschikte controle-informatie te verkrijgen over de rechtmatigheidsverantwoording.

1.2 De in de jaarrekening aanwezige fouten en onzekerheden De fouten en onzekerheden overschrijden in totaal de door de gemeenteraad vastgestelde rapporteringsgrens van 0,3% van de lasten inclusief toevoegingen aan de reserves. Om die reden worden de belangrijkste hieronder toegelicht.

Tabel 1 fouten en onzekerheden Fouten (bedragen x € 1 miljoen)

Onzekerheden (bedragen x € 1 miljoen)

SiSa

€ 9,7

€ 64,7

02

Toevoegingen en onttrekkingen aan reserves en voorzieningen

€ 4,0

€ 1,3

03

Overige bevindingen, betreft veelal transitorische posten

€ 11,8

€ 35,7

Totaal

€ 25,5

€ 101,7

Nummer

Beschrijving

01

Auditdienst ACAM – Accountantsverslag 2023

4

Home

Nr. o1: SiSa Voor een nadere toelichting op de SiSa bevindingen verwijzen wij naar hoofdstuk 5 van dit verslag. Nr. 02 Toevoegingen en onttrekkingen aan voorzieningen en reserves Dit betreffen bevindingen inzake toevoegingen en onttrekkingen aan reserves die niet conform onderliggende (onderhouds)plannen c.q. besluitvorming door de raad zijn verlopen. Nr. 03 Overige bevindingen Deze bevindingen betreffen vooral transitorische posten in de jaarrekening. Vaak is hier de jaarafgrenzing niet secuur toegepast. In enkele gevallen gaat het om ontbreken van een onderbouwing van de post. Tot slot betreft dit overige bevindingen van diverse aard.

Belangrijkste kwalitatieve bevindingen

geschikte controle-informatie te verkrijgen over de rechtmatigheidsverantwoording. Gezien het materiële belang van de rechtmatigheidsverantwoording betekent dit dat wij een oordeel met beperking dienen af te geven. Een uitgebreidere toelichting is terug te vinden in hoofdstuk 4 van dit verslag. Waardering leningenportefeuille Afval Energie Bedrijf (AEB) Per balansdatum 2023 is de deelneming in het AEB geheel afgewaardeerd. De gemeente heeft daarnaast € 196 miljoen aan leningen uitstaan bij het AEB. De verwachting van de gemeente is dat deze kunnen worden afgelost bij de verkoop van het AEB. Gezien het verkooptraject zijn de deelneming en de leningen feitelijk als één geheel te beschouwen. De ons verstrekte controle-informatie geeft aanleiding erop te wijzen dat de gehanteerde schattingen op het moment van het afgeven van de controleverklaring nog vrij globaal zijn. Dit betekent dat de kans bestaat dat bij verkoop een significant andere waardering blijkt.

Rechtmatigheidsverantwoording Ten aanzien van het voorwaardencriterium, specifiek betreffende het voldoen aan Europese aanbestedingsrichtlijnen, hebben wij in onze boardletter van 23 november 2023 gewezen op de situatie dat de uitvoerbaarheid en effectiviteit van de aanpak van de spendanalyse nog moest blijken en dat in de planning geen rekening werd gehouden met vertraging als gevolg van het ontbreken van of kwalitatief onder de maat zijn van benodigde onderbouwingen. Mede als gevolg van bovenstaande problematiek is uiteindelijk pas half april 2024 de rechtmatigheidsverantwoording opgesteld. Als gevolg van tekortkomingen in het proces van de totstandkoming van de rechtmatigheidsverantwoording zijn wij niet in staat geweest voldoende en

Auditdienst ACAM – Accountantsverslag 2023

5

Home

Hoofdstuk 2 Overzicht adviezen en aandachtspunten Hoofdstuk

Advies / Aandachtspunt

3. Getrouw beeld 3.1 Begroting versus realisatie Onderzoek wat de oorzaak is van de relatief grote afwijkingen tussen de begroting en de realisatie en pas indien mogelijk de begroting daarop aan. 3.2 Kaderstelling • Neem alle (begrotings)regels van de raad met een financieel effect op in de financiële verordening. Neem de (begrotings)regels

van het college niet op in het boekwerk begroting. • Besteed bij wijzigingen ten aanzien van het financieel stelsel voldoende aandacht aan de bestendige gedragslijnen.

3.3 Reserves en voorzieningen • Beoordeel reserves en voorzieningen integraal op nut, noodzaak en voldoen aan wet- en regelgeving, waaronder de eigen

beleidsnota. Kijk daarbij of het mogelijk is het aantal reserves en voorzieningen te verminderen door middel van het samenvoegen van posten of het via de exploitatie laten lopen van structurele lasten. • Verbeter het inzicht in de verschillen tussen de begroting en jaarrekening per individuele reserve. • Breid de toelichting in de verloopstaten van reserves en voorzieningen uit zodat deze zelfstandig leesbaar(der) zijn.

3.4 Waardering van onderhanden werken grondexploitaties Onderzoek of het mogelijk is om de meest actuele inzichten te betrekken bij het proces van ramen van de grondexploitaties en/of het proces te bekorten. 3.4 Waardering van onderhanden werken grondexploitaties Wij vragen aandacht voor de toelichtingen in de paragraaf grondbeleid van het jaarverslag waarin wordt ingegaan op de (inherente) onzekerheden bij de waardering van de grondexploitatie-portefeuille.

Auditdienst ACAM – Accountantsverslag 2023

6

Home Hoofdstuk

Advies / Aandachtspunt

4. Rechtmatigheid 4.1 Vanaf jaarrekening 2023: de rechtmatigheidsverantwoording • Overweeg een andere aanpak van de spendanalyse, voer deze periodiek uit en zorg voor de benodigde kennis van het

aanbestedingsrecht in het proces. • Laat de planning en uitvoering van de onderzoeken naar de voorwaardencriterium aansluiten op de P&C-cyclus zodat uitkomsten

tijdig beschikbaar komen voor evaluatie en opname in de rechtmatigheidsverantwoording.

5. Single information Single audit (SiSa) 5.1 Single Information Single Audit (SiSa) • Investeer in een grondige analyse en verbetering van de informatiehuishouding, zodat deze is afgestemd op de geldende, door het

Rijk gestelde, normen en vereisten. • Investeer in trainingen voor medewerkers die betrokken zijn bij de uitvoering van een regeling en het verantwoordingsproces.

Zorg ervoor dat zij goed op de hoogte zijn van de geldende normen en procedures. • Implementeer interne controlemechanismen om ervoor te zorgen dat de juistheid en rechtmatigheid van bestedingen worden

gevolgd. Van belang daarbij is mogelijke risico's proactief te identificeren en hierop in te spelen.

6. Inzicht in risico’s 6.1 Weerstandsvermogen in relatie tot de financiële risico’s Rapporteer in het jaarverslag op een vergelijkbare wijze als in de begroting over het weerstandsvermogen en risicobeheersing. 6.2 Beheersing van frauderisico’s • Geef prioriteit aan het implementeren van beheersingsmaatregelen gericht op het voorkomen van fraude en corruptie.

Auditdienst ACAM – Accountantsverslag 2023

7

Home • Richt gestructureerde periodieke controle in om vast te stellen of sprake is geweest van mogelijke fraude ofwel om uit te sluiten

dat mogelijke fraudes hebben plaatsgevonden. 6.3 Nieuw beleidskader subsidies Besteed voldoende aandacht aan het creëren van een gezonde balans tussen doelmatigheid en vertrouwen enerzijds en rechtmatigheid anderzijds.

7. ICT en informatieveiligheid 7.1 Voldoen aan wet- en regelgeving in het I-domein Wij adviseren u de voortgang de BIO, AVG, Wpg, Woo in 2024 te blijven volgen. 7.3 Assurance-rapportages uitbestede diensten (SaaS-applicaties) Maak gemeentebreed (centraal) inzichtelijk bij welke applicaties de assurance-rapportages er niet zijn en bij welke applicaties deze er wel zijn. De rapportages die er wel zijn dienen jaarlijks te worden beoordeeld door de gemeente, voor rapportages die er niet zijn dienen deze alsnog te worden verkregen. 7.4 Autorisatiebeheer van applicaties in scope jaarrekeningcontrole Wij vragen er aandacht voor dat: • De periodieke controle in 2024 in lijn met de BIO wordt uitgevoerd, dat is (minimaal) twee keer per jaar. • De periodieke controle van uitgegeven speciale rechten, eveneens in lijn met de BIO, per kwartaal wordt uitgevoerd. • De monitoring op ongewenste functievermenging in lijn met de BIO wordt uitgevoerd.

Auditdienst ACAM – Accountantsverslag 2023

8

Home

8. Varia 8.2 Vaststellen van de geleverde prestaties bij inkoopfacturen Onderzoek of het mogelijk is centrale monitoring in te richten voor de controle op het toereikend onderbouwen van de levering van prestaties in de financiële administratie (AFIS) en of daarbij een relatie kan worden gelegd tussen contractafspraken, de daaruit voortvloeiende opdrachten en de daadwerkelijke prestatie. 8.1 Volledigheid inkoopcontractenregister Wij achten het van belang dat de contractregistratie bij de livegang van AFIS volledig is zodat bestellingen via AFIS kunnen plaatsvinden en daarmee de koppeling tussen de inkoop- en financiële administratie gerealiseerd wordt. 8.3 Afdoening aanbevelingen Rekeningencommissie en ACAM Besteed voldoende aandacht in de raad (en raadscommissies) aan opvolging van aanbevelingen. Enerzijds door, waar nodig, inhoudelijk het gesprek te voeren over de opvolging in raadscommissies, en anderzijds door bij besluitvorming met betrekking tot het jaarverslag en opvolging aanbevelingen Rekeningencommissie alert te zijn op aanbevelingen die niet worden overgenomen door het college.

Auditdienst ACAM – Accountantsverslag 2023

9

Home

Hoofdstuk 3 Getrouw beeld 3.1 Begroting versus realisatie Belang van het onderwerp voor de raad De begroting en jaarstukken zijn van belang voor het budgetrecht van de raad. Met het vaststellen van de begroting bepaalt de raad waar het geld aan moet worden uitgegeven. Ook autoriseert de raad dan het college tot het uitvoeren van de begroting. Tevens dient de raad ervoor te zorgen dat de baten en lasten structureel in evenwicht zijn. Dit betekent dat er keuzes moeten worden gemaakt. De jaarstukken betreffen een verantwoording van het college waarmee de raad kan nagaan of is gedaan wat is afgesproken. Verschillen tussen de ramingen in de begroting en de realisatie in de jaarstukken zijn van belang voor de raad voor de uitoefening van zijn kaderstellende en controlerende rol.

Verplichtingen wet- en regelgeving De Gemeentewet bepaalt de uitgangspunten voor de begroting en jaarstukken. In het Besluit begroting en verantwoording (BBV) is aangegeven dat de jaarstukken conform de begroting worden opgesteld. Ook bepaalt het BBV dat de jaarrekening een toelichting bevat van het verschil tussen de begroting na laatste wijziging en de realisatie. Hierbij dienen over- en onderschrijdingen goed herkenbaar in de jaarrekening te worden opgenomen.

Auditdienst ACAM – Accountantsverslag 2023

Bevindingen De verschillen tussen de primaire begroting en de uiteindelijke realisatie zijn groot. Het totaal saldo van de jaarrekening is € 122,1 miljoen hoger dan het in de primaire begroting geraamde totaal saldo. De najaarsnota is 23 november 2023 gepubliceerd en eind december 2023 door de raad vastgesteld. In theorie zouden er niet al te grote afwijkingen kunnen ontstaan tussen het moment van vaststellen en het sluiten van het boekjaar.

Tabel 2 Begroting 2023 en realisatie Primaire begroting 2023

Begroting 2023 (Najaarsnota)

Rekening 2023

Verschil Rekening begroting 2023 (Najaarsnota)

Baten

5.926,2

6.278,2

6.519,3

241,1

Lasten

5.987,1

6.414,3

6.396,3

-17,9

Saldo baten en lasten

-60,9

-136,0

123,0

259,0

Onttrekking

755,7

1.675,8

1.593,6

-82,2

Toevoeging

694,8

1.421,5

1.594,4

172,9

Saldo onttrekkingen en toevoegingen reserves

60,9

254,3

-0,9

-255,1

Totaal

0,0

118,2

122,1

3,9

10

Home

De opbouw van het resultaat is beduidend anders dan begroot Het geraamde resultaat in de najaarsnota was € 118,2 miljoen. Het verschil tussen de jaarrekening en de najaarsnota is € 3,9 miljoen, wat op zichzelf een relatief klein verschil is. Daarmee zou de indruk kunnen ontstaan dat de gemeente in de volle breedte goed kan begroten. De opbouw van het resultaat is echter beduidend anders dan was voorzien. Er zijn, deels verplicht, lasten genomen die niet zijn begroot. Zo hebben er relatief veel toevoegingen aan voorzieningen plaatsgevonden. Andere begrote toevoegingen aan voorzieningen hebben niet voor het begrote bedrag plaatsgevonden omdat dit niet nodig bleek. Een voorbeeld betreft de toevoegingen aan de voorzieningen voor plantekorten. Andere relatief hogere lasten die afwijken van de begroting zijn terug te voeren op het uitkeren van energietoeslag. De hogere baten zijn te verklaren door meer ontvangsten vanuit de Rijksoverheid, waaronder die voor energietoeslag, en hogere ontvangsten uit erfpacht en grondbeleid. Daarnaast valt het veel hogere positieve resultaat bij het programmanonderdeel “lokale heffingen” op, namelijk € 103,9 miljoen ten opzichte van de primaire begroting en € 62,1 miljoen ten opzichte van de Najaarsnota. De afwijking tussen de begrote en gerealiseerde mutaties van reserves is eveneens relatief groot.

Per saldo is € 255,1 miljoen meer aan de reserves toegevoegd dan bij de najaarsnota was voorzien. Dit komt mede doordat de gemeente werkt met systeemreserves waardoor mutaties in baten en lasten direct een effect hebben op de mutaties van reserves. De gerealiseerde onder- en overschrijdingen op deze baten en lasten worden zo automatisch gecompenseerd door een tegengesteld effect op met name egalisatiereserves zonder dat hier aparte besluitvorming voor nodig is.

Auditdienst ACAM – Accountantsverslag 2023

De relatief grote verschillen tussen de najaarsnota en de jaarrekening zijn een jaarlijks terugkerend fenomeen. Dit is een aanwijzing dat de kwaliteit van de begroting op onderdelen voor verbetering vatbaar is. Advies Onderzoek wat de oorzaak is van de relatief grote afwijkingen tussen de begroting en de realisatie en pas indien mogelijk de begroting daarop aan.

3.2 Kaderstelling Belang van het onderwerp voor de raad De raad bepaalt middels het vaststellen van de financiële verordening en de onderliggende beleidsnota’s de uitgangspunten voor het financiële beleid, het financiële beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie. Via deze kaderstelling heeft de raad direct invloed op onder andere het begrotingsproces, de invulling van het budgetrecht en de verantwoording. De verordening waarborgt dat aan de eisen van rechtmatigheid, verantwoording en controle wordt voldaan. Verplichtingen wet- en regelgeving Artikel 212 van de Gemeentewet stelt deze verordening verplicht. Bevindingen De financiële verordening is belangrijk voor de controlerende functie Afgelopen jaren zijn relatief veel wijzigen doorgevoerd in de financiële verordening en beleidsnota’s. Bijvoorbeeld het verlengen van afschrijvingstermijnen van vastgoed, het introduceren van investeringsportefeuilles met bijbehorende regels en de wijzigingen die noodzakelijk waren voor de rechtmatigheidsverantwoording. Tevens zijn

11

Home wijzigingsvoorstellen in voorbereiding. Dit is voor ons aanleiding om dit punt onder uw aandacht te brengen.

mee te nemen naar het volgende jaar. Dit wordt de ‘eindejaarsmarge’ genoemd.”

De financiële verordening bevat veel techniek en is daarmee niet voor iedereen even toegankelijk. De raad heeft met het college afgesproken dat bij wijzigingen in de kaderstelling het college een advies van ACAM toevoegt aan de besluitvormingsdocumenten. Wij vinden het belangrijk dat de raad oog houdt voor de financiële kaders bij besluitvorming. Zie voor een voorbeeld van dit belang de paragraaf over reserves en voorzieningen in dit verslag.

Wij wijzen erop dat door het vaststellen van de begroting de raad akkoord gaat met uitgangspunten die niet zijn opgenomen in de financiële verordening.

Daarnaast is het van belang dat sprake is van bestendige gedragslijnen zodat de raad erop kan toezien dat de begroting structureel en reëel in evenwicht is of op relatief korte termijn komt. Tegelijkertijd is het belangrijk dat de begroting voldoende wendbaar blijft en niet alles via de financiële verordening en beleidsregels is “dichtgeregeld”. Niet alle begrotingsregels zijn geborgd in de financiële verordening Al een aantal jaar bevat de begroting het onderdeel ‘begrotingsregels’. In paragraaf 7.6 van de begroting 2023 is een manifest met uitgangspunten opgenomen. Vanaf pagina 391 volgen ‘begrotingsregels en bijsluiters’. Op een enkel onderdeel hebben deze regels een financieel effect, zoals het onderdeel ‘eindejaarsmarge’ dat regels bevat voor het meenemen van nietbestede gelden naar een nieuw begrotingsjaar en het compenseren van overbestedingen in het volgende jaar. Het jaarlijkse rekeningresultaat wordt, gecorrigeerd met de eindejaarsmarge, aan de algemene reserve toegevoegd. In de begroting 2023 staat: “Om overhaaste uitgaven aan het eind van het jaar te voorkomen, krijgen collegeleden de ruimte om onderbesteding gedurende het jaar (gemaximeerd op 1% van het lastentotaal, verminderd met een eventueel tekort op het batentotaal, op het niveau van programma ten tijde van de originele begroting)

Auditdienst ACAM – Accountantsverslag 2023

Advies • Neem alle (begrotings)regels van de raad met een financieel

effect op in de financiële verordening. Neem de (begrotings)regels van het college niet op in het boekwerk begroting. • Besteed bij wijzigingen ten aanzien van het financieel stelsel voldoende aandacht aan de bestendige gedragslijnen.

3.3 Reserves en voorzieningen Belang van het onderwerp voor de raad Het verschil tussen een reserve en een voorziening is belangrijk voor de raad: • Bij reserves kan de raad de bestemming wijzigen. Met de kanttekening dat dit niet altijd eenvoudig is omdat sommige reserves meerjarig ‘beklemd’ zijn, zoals financieringsreserves voor investeringen. Reserves behoren tot het eigen vermogen. • Voorzieningen zijn er voor verplichtingen of risico’s; ze zijn verplicht en daarom niet vrij te besteden of te bestemmen. Voorzieningen zijn onderdeel van het vreemd vermogen. Voor de raad is, inzicht in: • Reserves van belang, om te weten waar eventueel ruimte zit of om middelen opzij te zetten voor toekomstige doelen. • Voorzieningen van belang, omdat deze moeten aansluiten bij verplichtingen.

12

Home

Volledigheidshalve merken we op dat we het hier alleen hebben over bestemmingsreserves, dus niet over de algemene reserve.

Verplichtingen wet- en regelgeving Het BBV schrijft voor waarvoor voorzieningen moeten worden gevormd en wat een bestemmingsreserve is. In de ‘Gewijzigde financiële verordening Amsterdam 2023’ zijn enkele uitgangspunten opgenomen, zoals dat er een beleidsnota reserves en voorzieningen is die om de vier jaar wordt geëvalueerd. De beleidsnota reserves en voorzieningen 2021 bepaalt onder andere waarvoor Amsterdam reserves vormt, wat voor type reserves er zijn, waarvoor voorzieningen worden ingesteld en hoe de informatieverstrekking aan de raad eruitziet. Bevindingen Vorming van bestemmingsreserves niet altijd in lijn met beleidsnota In de beleidsnota is bepaald dat bestemmingsreserves slechts worden gevormd als er geen andere reële mogelijkheid aanwezig is om specifiek aangewezen en incidenteel beschikbare middelen in meerdere begrotingsjaren aan een specifiek doel te besteden. Wij zien diverse reserves waarvoor wij andere mogelijkheden zien. Het gaat dan bijvoorbeeld om: • Reserves waarvan de lasten een structureel karakter hebben, zoals het

geval is bij reserves voor dagelijks beheer en onderhoud. Het ligt daarmee voor de hand dat deze lasten in de reguliere exploitatie worden begroot. • Reserves die naar zijn aard voorzieningen zijn. Een voorbeeld is de reserve afvalstoffenheffing. “Alle voor- en nadelen van de afvalstoffenheffing worden verrekend met deze reserve. Het huidige saldo zal worden aangewend ten behoeve van de tarievenegalisatie van de afvalstoffenheffing” (zie de verloopstaat op pagina 452 van het jaarverslag). Heffingen mogen alleen

Auditdienst ACAM – Accountantsverslag 2023

besteed worden aan het doel waarvoor deze zijn geïnd. Voor- en nadelen dienen te worden opgenomen als voorziening (artikel 44, lid 2 BBV). • Reserves waarvan het doel en gebruik onduidelijk is. Dit is bijvoorbeeld het geval van de in 2023 ingestelde reserve facilitaire dienstverlening. De omschrijving van deze reserve luidt: “het positief resultaat van IB/PMB in 2023-2025 gebruiken om opdrachtgevers te compenseren voor een mogelijk lager kwaliteitsniveau van dienstverlening van IB/PMB tijdens het ontwerpen, implementeren en monitoren van een Normeringssystematiek”. Eén van de criteria in de beleidsnota voor het instellen van een reserve is dat er direct moet worden toegevoegd. Er heeft in 2023 geen toevoeging plaats gevonden. Deze reserve van vooralsnog € 0 roept de vraag op wat er gebeurt als er sprake is van een lager kwaliteitsniveau en er geen dekking in de reserve aanwezig is. Dit roept tevens de vraag op wat de nut en noodzaak van deze reserve is. • Reserves waarvan het doel een begrotingscorrectie lijkt te zijn. Een voorbeeld hiervan is de egalisatiereserve Xaas. Het doel van deze reserve is “omzetten van kapitaallasten van Xaas-investeringen in exploitatielasten om vertraging in de uitvoering van de investering te voorkomen”. Kosten die gemaakt worden in verband met Xaas- investeringen mogen niet onder de materiële vaste activa op de balans worden geactiveerd.

Het gaat dus niet om investeringen en bijbehorende kapitaallasten. Het doel van de reserve lijkt te zijn te kunnen corrigeren zonder besluitvorming door het college en de raad. Dit baseren wij op de toelichting op de reserve: “In de huidige financiële spelregels zit een harde scheiding tussen investeringen en exploitatie, wat betekent dat investeringen die leiden tot XaaS oplossingen binnen de huidige spelregels om nieuwe bestuurlijke besluitvorming vragen van college en raad.” (paspoort 12563 Egalisatiereserve Xaas). De mutaties in de individuele reserves worden in de jaarrekening niet afgezet tegen de begroting In de jaarrekening worden toevoegingen en onttrekkingen aan de reserves toegelicht op het niveau van de programmaonderdelen. Hierbij worden de

13

Home begrote en de gerealiseerde mutaties voor alle reserves in het programmaonderdeel gesaldeerd in de tabel “financiële toelichting” tegen elkaar afgezet. Inzicht in het verschil tussen begrote en gerealiseerde mutaties kan worden verbeterd door dit voor elke reserve individueel op te nemen. De toelichting op de mutaties in de programmaonderdelen zijn daarbij van zo’n hoog aggregatieniveau dat het moeilijk is om vanuit de programmaonderdelen een directe relatie te leggen met de mutaties van de individuele reserves in de verloopstaten. De toelichting van individuele reserves kan beter In de jaarrekening zijn circa 65 reserves en voorzieningen opgenomen met een sterk wisselende financiële omvang. In de verloopstaten is het doel van de individuele reserves en voorzieningen in een enkel zinnetje opgenomen. In de toelichting op de balans (jaarverslag 7.1.10 en 7.1.11 ) worden enkele grote reserves en voorzieningen kort inhoudelijk toegelicht. Een verdere toelichting op de individuele reserves en voorzieningen is gegeven in de documenten ‘Paspoorten reserves’ en ‘Paspoorten voorzieningen’ die beiden geen onderdeel zijn van het jaarverslag. Dit zijn omvangrijke documenten (van tientallen tot zelfs honderd pagina’s). Verder zien wij dat: • Veel reserves en voorzieningen een vergelijkbaar doel hebben, zoals het financieren van activa of het egaliseren van overschotten en tekorten.

• Er reserves en voorzieningen zijn die niet of beperkt muteren en/of waarvan de omvang dermate laag is dat het nut van deze reserves en voorzieningen beperkt lijkt. Een voorbeeld betreft de voorzieningen die zijn ontstaan vanuit nalatenschappen, waarvan de oudste uit 1496 stamt. Deze voorzieningen zijn in euro’s laag en muteren (soms al jaren) niet. De beleidsnota reserves en voorzieningen is van januari 2021. De nota wordt om de vier jaar geëvalueerd.

Auditdienst ACAM – Accountantsverslag 2023

Advies • Beoordeel reserves en voorzieningen integraal op nut, noodzaak en voldoen aan wet- en regelgeving, waaronder de eigen beleidsnota. Kijk daarbij of het mogelijk is het aantal reserves en voorzieningen te verminderen door middel van het samenvoegen van posten of het via de exploitatie laten lopen van structurele lasten. • Verbeter het inzicht in de verschillen tussen de begroting en jaarrekening per individuele reserve. • Breid de toelichting in de verloopstaten van reserves en voorzieningen uit zodat deze zelfstandig leesbaar(der) zijn.

3.4 Waardering van onderhanden werken grondexploitaties Belang van het onderwerp voor de raad Grondbeleid en grondexploitaties zijn langlopend. De financiële consequenties zijn niet altijd goed te voorspellen, terwijl het wel om grote bedragen kan gaan. Ultimo 2023 is de post onderhanden werken grondexploitaties (grex-plannen) in de jaarrekening van Amsterdam € 309,5 miljoen negatief. Inzicht in de plannen is van belang voor het structurele evenwicht van de baten en lasten en voor de haalbaarheid van de bouwambities. Tweemaal per jaar wordt de raad via het meerjarenperspectief grond (MPG) en de actualisatie van het meerjarenperspectief grond (AMPG) geïnformeerd over de inhoudelijke en de financiële ontwikkelingen van de grondexploitatieportefeuille.

Verplichtingen wet- en regelgeving • Het BBV, specifiek de notitie ‘Grondbeleid in begroting en jaarstukken 2019’.

14

Home • De nota ‘Financiële verantwoording grondexploitatie en erfpachtuitgifte

van de gemeente Amsterdam’.

Bevindingen De post GREX-plannen (€ 309,5 miljoen negatief) bestaat voor € 346,5 miljoen uit de voorziening voor negatieve plannen. Deze voorziening is deels een schatting van de toekomstige verliezen. Over het algemeen geldt dat naarmate de tijdshorizon van een plan langer is, de onzekerheid over de juistheid van de waardering van het plan toeneemt. Deze onzekerheid wordt groter wanneer sprake is van sterk veranderende marktomstandigheden. In 2023 zien wij een afvlakking van de stijging van de kosten en zijn de grondprijzen minder hard gedaald dan vooraf werd ingeschat. Dit zien wij terug in de significant lagere toevoeging aan de voorziening negatieve plannen. Bij de najaarsnota was de toevoeging begroot op € 100 miljoen. In de jaarrekening is de voorziening negatieve plannen verhoogd met € 54 miljoen. De afwijking tussen de najaarsnota en jaarrekening is circa 50%. Dit is een aanzienlijke afwijking van de raming van de voorziening negatieve plannen en daarmee van de waardering van de post onderhanden werken in de jaarrekening. Wij zien al enkele jaren dat de werkelijke toevoeging in de jaarrekening aanzienlijk afwijkt van de najaarsnota. De door de gemeente aangegeven redenen hiervoor zijn: • De volatiele marktomstandigheden, die door de organisatie lastig te voorspellen of te beïnvloeden zijn. • Het proces van het maken van de ramingen neemt enkele maanden in beslag.

Hierdoor kunnen de meest actuele inzichten niet worden meegenomen in de ramingen. Volgens de organisatie is dat inherent aan de wijze waarop de voorziening negatieve plannen wordt geraamd.

Auditdienst ACAM – Accountantsverslag 2023

In de jaarrekening zijn de waardering van de portefeuille en de onzekerheden van de waarderingen van de plannen toegelicht: • De gebruikte gevoeligheidsanalyse is opgenomen in de paragraaf grondbeleid van het jaarverslag. In deze analyse worden verschillende scenario’s (gunstige, waarschijnlijke, ongunstige) geschetst en wordt de impact op de waardering van de portefeuille toegelicht. • In de paragraaf grondbeleid wordt tevens beschreven welke ontwikkelingen, onzekerheden, en (verhoogde) risico’s spelen, evenals de genomen beheersmaatregelen met betrekking tot de waardering van de portefeuille. Figuur 1 Ontwikkeling grondexploitaties (x € 1 miljoen) bruto boekwaarde

verlies voorziening

netto boekwaarde

2021

-292,4

-279,0

-571,4

2022

-154,7

-291,6

-446,3

2023

37,0

-346,50

-309,5

Het is overigens deels te begrijpen dat de waardering gepaard gaat met veel onzekerheden. In maart 2024 is bijvoorbeeld door de Raad van State een uitspraak gedaan over het bestemmingsplan ‘Exclusiva Hamerkwartier’. Naast deze uitspraak loopt er nog een zaak over het bestemmingsplan ‘Draka Terrein Hamerkwartier’. Naar verwachting volgt in het tweede kwartaal van 2024 een uitspraak. Door de gemeente wordt onderzocht welke (financiële) gevolgen deze uitspraken (zullen) hebben voor het plan(tekort) van het plan Hamerkwartier.

15

Home Advies Onderzoek of het mogelijk is om de meest actuele inzichten te betrekken bij het proces van ramen van de grondexploitaties en/of het proces te bekorten.

Aandachtspunt Wij vragen aandacht voor de toelichtingen in de paragraaf grondbeleid van het jaarverslag waarin wordt ingegaan op de (inherente) onzekerheden bij de waardering van de grondexploitatie-portefeuille.

Auditdienst ACAM – Accountantsverslag 2023

16

Home

Hoofdstuk 4 Rechtmatigheid 4.1 Vanaf jaarrekening 2023: de rechtmatigheidsverantwoording Belang van het onderwerp voor de raad De gemeente besteedt publieke middelen. Het is van belang dat de besteding rechtmatig is. Vanaf het begrotingsjaar 2023 legt het college zelf verantwoording af over de naleving van de financiële rechtmatigheid: • Het college rapporteert aan de raad over afwijkingen met een verantwoordingsgrens van 2% van de lasten, inclusief toevoegingen aan de reserves, via de rechtmatigheidsverantwoording. • In de paragraaf bedrijfsvoering worden de geconstateerde afwijkingen groter dan 0,3% nader toegelicht. Daarbij gaat het college in op de geconstateerde afwijkingen en de acties om onrechtmatigheden in de toekomst te voorkomen. Deze informatie stelt de raad in staat om met het college het gesprek aan te gaan over rechtmatigheid. Verplichtingen wet- en regelgeving De Gemeentewet, het Besluit accountantscontrole decentrale overheden, de Verordening van de raad van de gemeente Amsterdam houdende regels over het financiële stelsel (Gewijzigde financiële verordening 2023) en de Kadernota rechtmatigheid 2023 van de Commissie BBV zijn van belang. Ze bepalen bijvoorbeeld dat het college de rechtmatigheidsverantwoording aflegt, evenals het percentage waarboven afwijkingen worden gerapporteerd.

Auditdienst ACAM – Accountantsverslag 2023

Bevindingen Begrotingscriterium Overschrijdingen van de lasten en overschrijdingen van investeringsbudgetten (kredieten) zijn op basis van de gemeentewet onrechtmatig. In de situatie waarin de accountant een oordeel moest geven over de rechtmatigheid nam de accountant niet alle begrotingsonrechtmatigheden mee in zijn oordeelsvorming, maar die waren daarmee nog niet rechtmatig. Nieuw is dat het college deze onrechtmatigheden wel dient te vermelden. In de rechtmatigheidsverantwoording wordt ook aangegeven welk gedeelte van overschrijdingen van de lasten en overschrijdingen van investeringsbudgetten (kredieten) op basis van vooraf vastgesteld beleid, zoals opgenomen in de financiële verordening 2023, als acceptabel worden aangemerkt. Andere begrotingsafwijkingen zoals overschrijdingen van baten en/of onderschrijdingen van lasten en baten zijn op zichzelf niet onrechtmatig. Deze kunnen alleen onrechtmatig zijn als die niet tijdig tot een begrotingswijziging hebben geleid of te laat aan de raad zijn gemeld. Het is dan ook van belang dat begrotingsafwijkingen in het jaarverslag goed worden toegelicht middels een redengevende verklaring op basis waarvan vastgesteld kan worden of het college binnen het door de gemeenteraad vastgestelde beleid is gebleven. In algemene zin is de kwaliteit van de toelichtingen op de begrotingsafwijkingen van voldoende niveau.

In hoofdstuk 1”Bestuurlijke- en

17

Home Financiële hoofdlijnen” en in hoofdstuk 2 “Programma’s van het Jaarverslag 2023” wordt per programma of per programmaonderdeel in de paragraaf “Financiële toelichting” ingegaan op de belangrijkste afwijkingen ten opzichte van de begroting 2023 zoals vastgesteld bij de Najaarsnota. Voorwaardencriterium De afgelopen jaren hebben wij in ons accountantsverslag gerapporteerd over het gebrek aan beheersing ten aanzien van inkopen conform de Europese aanbestedingsregels en hebben wij de gerapporteerde rechtmatigheidsfouten en -onzekerheden steeds als minimumpositie gekwalificeerd. Op basis van de normen voor de accountantscontrole hadden wij bij de jaarrekeningcontrole 2022 voldoende basis om tot een goedkeurend oordeel over de rechtmatigheid te komen. Wij hadden daarbij de mogelijkheid rekening te houden met de toleranties die gelden voor de accountantscontrole. De accountant hoefde op basis van de destijds geldende Kadernota rechtmatigheid geen oordeel te vellen over rechtmatigheidsaspecten die hij niet kon overzien. Dit leidde niet tot kwantificeerbare fouten of onzekerheden die door de accountant werden meegewogen. Wij namen de bevindingen wel (verplicht) op in het accountantsverslag. Deze optie bestaat niet voor het college.

Om tot een uitspraak te komen over het voorwaardencriterium hebben gemeentelijke organisatieonderdelen werkzaamheden verricht. Wij constateren dat de werkwijze nog niet voldoende is ontwikkeld om als basis te dienen voor een uitspraak over de juistheid en volledigheid van de in de verantwoording opgenomen informatie. Voor een deel zijn de oorzaken hiervan terug te voeren op de bekende gebreken in de interne beheersing. Een belangrijke andere oorzaak is terug te voeren op het tijdstip en wijze van het uitvoeren van de spendanalyse, het onderzoek waarbij achteraf wordt gekeken of inkopen rechtmatig tot stand zijn gekomen. De planning was dat in januari 2024 een rapportage over de eerste acht maanden beschikbaar zou komen. Dit is niet gelukt, waarna is besloten alleen een jaarrapportage op te stellen. In onze Boardletter van 23 november 2023 hebben wij gewezen op de situatie dat de uitvoerbaarheid en effectiviteit van de aanpak van de spendanalyse nog moest blijken en dat in de planning geen rekening werd gehouden met vertraging als gevolg van het ontbreken van of kwalitatief onder de maat zijn van benodigde onderbouwingen.

Het college dient alle fouten vanaf 2% te rapporteren in de rechtmatigheidsverantwoording. Het college heeft, in tegenstelling tot de accountant, ook niet de mogelijkheid te rapporteren over onzekerheden. De wetgever gaat ervan uit dat het college geen onzekerheden kent aangezien zij zelf verantwoordelijk is voor de verantwoording.

Dit risico heeft zich daadwerkelijk in de praktijk voorgedaan. Als gevolg van daarvan is uiteindelijk begin april 2024 een jaarrapportage opgeleverd. De manier waarop de werkzaamheden zijn uitgevoerd biedt onvoldoende basis om de juistheid en volledigheid te kunnen bepalen van hetgeen is opgenomen onder het voorwaardencriterium ten aanzien van inkopen en aanbesteden. In de rechtmatigheidsverantwoording en de paragraaf bedrijfsvoering heeft het college dit als volgt verwoord:

Uit de door het college opgestelde rechtmatigheidsverantwoording komt naar voren dat sprake is van € 230,2 miljoen fouten met betrekking tot overschrijding van lasten van programmaonderdelen en € 75,9 miljoen aan fouten met betrekking tot het ten onrechte niet Europees aanbesteden.

“Mogelijk zijn niet alle rechtmatigheidsfouten aan het licht gekomen. We hebben moeten vaststellen dat de interne beheersing op aanbestedingen, contractbeheer en dossiervorming nog niet voldoende is. Ook de kwaliteit van de data om een goede analyse te kunnen doen is nog onder de maat”.

Auditdienst ACAM – Accountantsverslag 2023

18

Home Feitelijk heeft het college de in het onderzoek gevonden fout gerapporteerd. Oorzaken die ten grondslag liggen aan de tekortschietende uitvoering van de spendanalyse zijn onder andere onvoldoende kennis van het aanbestedingsrecht, miscommunicatie tussen organisatieonderdelen, het niet of niet tijdig aanleveren van informatie en het niet vertalen van uitkomsten van de steekproef naar de totale omvang van de inkopen. Daarnaast is sprake van onrechtmatigheden die betrekking hebben op andere voorwaarden en die vanwege het moment van beschikbaar komen van informatie mogelijk ten onrechte niet zijn opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording, zoals bijvoorbeeld voorwaarden met betrekking tot het sociaal domein. Gezien het belang van de rechtmatigheidsverantwoording in combinatie met het ontbreken van voldoende en geschikte controle-informatie leidt deze materiële bevinding tot een oordeel met beperking. Advies • Overweeg een andere aanpak van de spendanalyse, voer deze periodiek uit en zorg voor de benodigde kennis van het aanbestedingsrecht in het proces. • Laat de planning en uitvoering van de onderzoeken naar het voorwaardencriterium aansluiten op de P&C-cyclus zodat uitkomsten tijdig beschikbaar komen voor evaluatie en opname in de rechtmatigheidsverantwoording.

Auditdienst ACAM – Accountantsverslag 2023

19

Home

Hoofdstuk 5 Single information Single audit (SiSa) 5.1 Single Information Single Audit Belang van het onderwerp voor de raad De gemeente Amsterdam ontvangt jaarlijks ongeveer € 1 miljard aan specifieke uitkeringen (Spuk’s) van het Rijk. In 2023 gaat het om 91 verschillende regelingen, elk met hun eigen specifieke wet- en regelgeving. Het niet voldoen aan deze wet- en regelgeving of het niet toereikend kunnen onderbouwen hiervan, kan leiden tot het (deels) terugbetalen van de ontvangen Rijksbijdrage. Verplichtingen wet- en regelgeving • Specifieke wet- en regelgeving per specifieke uitkering. • Artikel 17a van de Financiële verhoudingswet. • Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV). • Regeling informatieverstrekking SiSa. Bevindingen In het accountantsverslag 2022 hebben wij gerapporteerd dat de informatiehuishouding niet altijd ingericht is op de (uiteindelijke) normen. Dit heeft als gevolg gehad dat wij in 2022 in een aantal gevallen de juistheid en rechtmatigheid van de verantwoorde bestedingen, achteraf niet meer konden vaststellen. Als gevolg hiervan liep de gemeente het risico dat zij de ontvangen Rijksbijdrage moest terugbetalen. Dit risico deed zich ook

Auditdienst ACAM – Accountantsverslag 2023

daadwerkelijk voor in 2023, waarbij de gemeente een deel van de ontvangen Spuk’s heeft terugbetaald. Over het jaar 2023 hebben wij wederom vastgesteld dat de onderbouwing van de juistheid en rechtmatigheid van de bestedingen in enkele gevallen ontoereikend is. In de SiSa tabel fouten en onzekerheden (bijlage 1) hebben wij hierover gerapporteerd. Dit resulteert ook voor het jaar 2023 in onzekerheden en een financieel risico voor de gemeente. De totstandkoming en controle van de SiSa-bijlage bleek dit jaar wederom een moeizaam proces. De onderbouwingen van een deel van de bestedingen waren laat in het controleproces aangeleverd. Dit heeft geleid tot de nodige druk op het rapportage- en controleproces. Op basis van artikel 49 van het BBV dienen ontvangen uitkeringen vanuit Europa en het Rijk met een specifiek bestedingsdoel (Spuk) onder de overlopende passiva te worden opgenomen. De gemeente heeft een deel van deze gelden onder de voorzieningen verantwoord. Om inzicht te geven in de ontvangen uitkeringen is in paragraaf 7.4 van het jaarverslag de verloopstaat “Ontvangen doeluitkeringen” opgenomen. Tot slot vermelden wij nog het volgende: als onderdeel van de SiSasystematiek voert de Auditdienst Rijk reviews uit op het werk van de accountants die verantwoordelijk zijn voor de controle van de SiSa-bijlage.

Gezien het financiële belang dat Amsterdam heeft in het totaal aan specifieke uitkeringen betekent dit in de praktijk dat ACAM jaarlijks een review krijgt vanuit het Rijk. De review over 2022 heeft geen bevindingen opgeleverd en is daarmee wederom positief afgerond.

20

Home

Advies • Investeer in een grondige analyse en verbetering van de informatiehuishouding, zodat deze is afgestemd op de geldende, door het Rijk gestelde, normen en vereisten. • Investeer in trainingen voor medewerkers die betrokken zijn bij de uitvoering van een regeling en het verantwoordingsproces. Zorg ervoor dat zij goed op de hoogte zijn van de geldende normen en procedures. • Implementeer interne controlemechanismen om ervoor te zorgen dat de juistheid en rechtmatigheid van bestedingen worden gevolgd. Van belang daarbij is mogelijke risico's proactief te identificeren en hierop in te spelen.

Auditdienst ACAM – Accountantsverslag 2023

21

Home

Hoofdstuk 6 Inzicht in risico’s 6.1 Weerstandsvermogen in relatie tot de financiële risico’s Belang van het onderwerp voor de raad Het is belangrijk om een goede balans te hebben tussen de financiële risico’s die de gemeente loopt en de financiële mogelijkheden om deze risico’s op te vangen. Verplichtingen wet- en regelgeving In artikel 11 van het BBV is aangegeven dat het college via de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing inzicht geeft in de middelen en mogelijkheden waarover de gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken en alle risico's waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie. Sinds boekjaar 2022 dienen accountants bij wettelijke controles via een verplichte paragraaf in de controleverklaring te rapporteren over de controleaanpak met betrekking tot continuïteit van de organisatie. Omdat gemeenten formeel niet failliet kunnen gaan is er landelijk voor gekozen om deze paragraaf te richten op het vermogen van de gemeente om de financiële risico’s vanuit de reguliere exploitatie en onverwachte tegenvallers op te kunnen vangen.

Auditdienst ACAM – Accountantsverslag 2023

Bevindingen Het college heeft in de paragraaf 3.8 van het jaarverslag ‘Weerstandsvermogen en risicobeheersing’ de relatie gelegd tussen de onderkende risico’s, de benodigde weerstandscapaciteit en het weerstandsvermogen. Het BBV vereist tevens opname van kengetallen, zoals de netto schuldquote en de solvabiliteit. Ook deze kengetallen zijn opgenomen in genoemde paragraaf. Het Amsterdamse beleid is dat de benodigde weerstandscapaciteit gelijk is aan de normhoogte van de algemene reserve. Deze reserve is de enige direct beschikbare bron voor het opvangen van incidentele tegenvallers op de korte termijn zonder dat de beleidsdoelen direct aangepast moeten worden. Voor de algemene reserve is daarom een minimumhoogte gesteld op 5% van het begrotingstotaal exclusief mutaties in reserves. De normhoogte bedraagt eind 2023 € 321 miljoen. De algemene reserve bedraagt € 312,8 en is daarmee iets lager dan de norm. In de begroting 2023 zijn de risico’s die binnen de programma’s zijn erkend en (deels worden beheerst) benoemd. Tevens is het resterende risico, het deel dat niet redelijkerwijze kan worden opgevangen binnen die programma’s, opgenomen wat in de begroting € 185 miljoen bedraagt. Een dergelijke berekening is niet terug te vinden in het jaarverslag. Het is om die reden ook niet goed mogelijk om direct een relatie te leggen tussen de resterende risico’s en de weerstandscapaciteit.

22

Home In de begroting 2023 stelt het college dat een weerstandsvermogen tussen de 1 en 1,4 betekent dat de gemeente redelijk zeker is dat er voor de komende twee jaar dekking is voor een negatief rekening resultaat als gevolg van de resterende risico’s. Een vergelijkbare tekst ontbreekt in het jaarverslag. Het weerstandsvermogen komt eind 2023 uit op circa 1 dat is een verbetering van ongeveer 0,4 ten opzichte van het weerstandsvermogen eind 2022. Wij merken op dat de berekening van de resterende risico’s voortvloeit uit het brede proces van risicomanagement en dat de uitvoering van dit proces nog steeds verbetering behoeft. Hoewel wij geen indicatie hebben dat de veronderstellingen van het college inzake financiële risico’s in relatie tot de financiële positie niet aannemelijk zijn onderkennen ook wij de spanning tussen ambities en (toekomstige) financiële ruimte. De meerjarenraming zoals opgenomen in de begroting 2024 laat vanaf 2027 een tekort zien. Er is dan geen sprake meer van een (meerjarig) structureel evenwicht. Dit betekent dat de structurele lasten niet meer worden gedekt door structurele baten. Dit wordt veroorzaakt door de onzekerheden rondom kortingen en de systematiek van het gemeentefonds, ook bekend als het ravijn. Advies Rapporteer in het jaarverslag op een vergelijkbare wijze als in de begroting over het weerstandsvermogen en risicobeheersing.

6.2 Beheersing van frauderisico’s Belang van het onderwerp voor de raad Fraude en corruptie is een belangrijk maatschappelijk probleem dat burgers en overheid benadeelt. Het voorkomen, detecteren en bestrijden van fraude is om die reden van belang. Wij hebben de afgelopen jaren gerapporteerd over de beheersing van frauderisico’s en ook in verslagen van de Rekeningencommissie zijn adviezen opgenomen over dit onderwerp. Verplichtingen wet- en regelgeving De term fraude is juridisch niet gedefinieerd. In het kader van de controle van de jaarrekening gaat het om opzettelijke handelingen door één of meerdere personen, waarbij gebruik wordt gemaakt van misleiding teneinde een onrechtmatig of onwettig voordeel te behalen. Het gaat daarbij nadrukkelijk niet om bijstandsfraude of om fraude met vergunningen. Dit type fraudes vallen onder het misbruik en oneigenlijk gebruik criterium, onderdeel van rechtmatigheid. Het gaat dan om derden die misbruik maken van (gemeentelijke) regelingen. Dit misbruik en oneigenlijk gebruik moet duidelijk worden onderscheiden van fraude in het kader van de jaarrekeningcontrole. Onze verantwoordelijkheden laten zich in hoofdlijnen als volgt omschrijven: • Het identificeren en inschatten van risico’s op een materiële afwijking in de jaarrekening als gevolg van fraude.

• Het op passende wijze hierop inspelen en voldoende en geschikte controleinformatie over de ingeschatte risico’s te verkrijgen. • Het op passende wijze inspelen op (vermoede) fraude die tijdens de controle is geïdentificeerd.

Bevindingen Uit de genoemde werkzaamheden kwamen geen signalen van (vermeende of vermoedde) fraude die kunnen leiden tot een afwijking van materieel

Auditdienst ACAM – Accountantsverslag 2023

23

Home belang. Wel constateren wij dat als gevolg van leemten in de interne beheersing wel degelijk gelegenheid bestaat tot het plegen van fraude en dat fraude zich in de praktijk ook voordoet. Fraude die naar de aard van de gelegenheid weliswaar niet direct zal leiden tot een materiële fraude, maar die bij onvoldoende ingrijpen op deze leemtes mogelijk wel kan leiden tot onontdekte (langdurige) fraude. Wij merken dat het onderwerp prominenter op de agenda staat. In de paragraaf bedrijfsvoering van het jaarverslag wordt bijvoorbeeld sinds dit jaarverslag informatie opgenomen over fraude- en integriteitsrisico’s, wat een positieve ontwikkeling is. Het aantal meldingen van vermoedens van fraude is wederom beperkt. Afgelopen jaren hebben wij diverse malen gerapporteerd over risicomanagement en zijn verbetersuggesties gedaan. In onze Boardletter 2023 hebben wij aandacht gevraagd voor de inschatting van de frauderisico’s. Zoals ook aangegeven in de raadsinformatiebrief van 19 maart 2024 met als onderwerp “Beantwoording schriftelijke vragen van het lid Burgers inzake interne financiële frauderisico’s” is een handreiking “systematiek standaard operationele risico’s voor directeuren” opgesteld waarin vijf standaardrisico’s betreffende het onderwerp “fraude en integriteit” zijn opgenomen. In het vierde kwartaal van 2023 is deze systematiek voor het eerst uitgevoerd.

Op basis van het risicomanagementsysteem ‘Fully in Control’ zien wij dat er 297 risico’s zijn opgenomen. Dit is een grote stijging ten opzichte van de stand van oktober 2023 (86). Van deze 297 fraude en integriteit risico’s zijn er 230 gelabeld als standaardrisico’s. Ons beeld over de kwaliteit en status van de omschreven beheersmaatregelen is dat nog veel maatregelen de status “te implementeren” en “deels geïmplementeerd” hebben.

Auditdienst ACAM – Accountantsverslag 2023

Het inrichten van de interne beheersing om risico’s te mitigeren en vervolgens periodiek te toetsen of deze maatregelen werken zijn noodzakelijke vervolgstappen. Wij zien dat aan de voorkant is geïnvesteerd in maatregelen gericht op het voorkomen van fraude zoals risicoanalyses en trainingen gericht op bewustwording en cultuur. Aan de achterkant is geïnvesteerd in een meldplicht voor directeuren. Indien er wordt gemeld volgt validatie en eventueel onderzoek door Bureau Integriteit. Er is binnen de organisatie geen sprake van een gestructureerde periodieke controle of sprake is (geweest) van (mogelijke) fraude. Advies • Geef prioriteit aan het implementeren van beheersingsmaatregelen gericht op het voorkomen van fraude en corruptie. • Richt gestructureerde periodieke controle in om vast te stellen of sprake is geweest van mogelijke fraude ofwel om uit te sluiten dat mogelijke fraudes hebben plaatsgevonden.

6.3 Nieuw beleidskader subsidies Belang van het onderwerp voor de raad De gemeente verleent subsidies om burgers, maatschappelijke instellingen en bedrijven te ondersteunen bij het verbeteren van de stad. Het streven daarbij is dat het stelsel van subsidies overzichtelijk, inzichtelijk en toegankelijk is. Subsidies moeten zodanig worden verstrekt dat ze rechtmatig worden besteed aan de doelen. Vanwege het nieuwe beleidskader subsidies willen wij de raad aandachtspunten meegeven. Dit met als doel dat het nieuwe kader op een goede en verantwoorde manier tot zijn recht komt.

24

Home

Verplichtingen wet- en regelgeving Subsidies dienen onder andere te voldoen aan de Algemene wet bestuursrecht (AWB), de subsidieverordening van de gemeente Amsterdam en het nieuwe beleidskader subsidies. Halverwege 2023 heeft de raad een nieuw beleidskader subsidies vastgesteld. In dit nieuwe kader gaat de gemeente uit van meer vertrouwen in Amsterdammers en daarom van minder verantwoording vragen en minder controles uitvoeren. Andere uitgangspunten van het nieuwe beleid zijn ‘besparen op processen door procesoptimalisatie, reductie van complexiteit, sober en doelmatig’. Om dit te bereiken wordt het subsidieproces anders ingericht. De organisatie werkt nog aan de implementatie van het nieuwe beleidskader.

Overwegingen Het is begrijpelijk dat de gemeente streeft naar een efficiënt subsidieproces, waarbij er aandacht is voor administratieve lastenverlichting voor de burger. Tegelijkertijd kan een spanningsveld ontstaan tussen doelmatigheid en rechtmatigheid. Aan de ene kant is er de noodzaak om middelen efficiënt in te zetten voor maximale maatschappelijke impact. Aan de andere kant moet het subsidieproces voldoen aan wettelijke kaders en regels zoals de Algemene Subsidieverordening Amsterdam. Anders gezegd, het streven naar doelmatigheid kan leiden tot een focus op meetbare resultaten en snelle besluitvorming. Dit kan er op zijn beurt toe leiden dat er minder aandacht is voor een zorgvuldige controle op naleving van regels en criteria. De uitdaging ligt in het vinden van een evenwicht tussen doelmatigheid en vertrouwen aan de ene kant en rechtmatigheid aan de andere kant. Wij willen daarom de volgende overwegingen meegeven: • Zorg dat belangrijke beheersmaatregelen en interne controleprocedures niet verloren gaan. Denk hierbij aan noodzakelijke functiescheidingen in het proces, vier-ogen principes en (verbijzonderde) interne controle.

Auditdienst ACAM – Accountantsverslag 2023

• Zorg voor een transparant subsidieprocesen communiceer

duidelijk over (nieuwe) toekenningscriteria en evaluatieprocessen. Belangrijk is bijvoorbeeld dat de gemeente de veranderingen voor het lichte subsidieregime goed toelicht. Een van de voorwaarden voor de subsidieontvanger kan zijn dat de gemeente altijd aanvullende informatie kan opvragen. De subsidieontvanger moet dit dan weten. • Onderzoek welke aanpassingen aan het beleid voor Misbruik en Oneigenlijk gebruik nodig zijn. Een lichter subsidiebeleid kan gevolgen hebben voor welke maatregelen ter voorkoming van Misbruik en Oneigenlijk gebruik nodig zijn. Aandachtspunt Besteed voldoende aandacht aan het creëren van een gezonde balans tussen doelmatigheid en vertrouwen enerzijds en rechtmatigheid anderzijds.

6.4 Business Continuity Management (BCM) Belang van het onderwerp voor de raad Het doel van Business Continuity Management (BCM) is ervoor te zorgen dat dienstverlening ongehinderd doorgang kan vinden in geval van bijzondere omstandigheden, zoals brand, een overstroming of een hack. BCM is een beheersproces waarbij de gemeente maatregelen treft om - ongeacht de omstandigheden - de continuïteit van de meest kritische bedrijfsprocessen te garanderen. In de afgelopen jaren hebben wij meermaals aandacht gevraagd voor dit onderwerp, omdat de gemeente BCM onvoldoende structureel geborgd heeft. Wij hebben aan de raad toegezegd dit onderwerp daarom te blijven volgen.

25

Home

Verplichtingen wet- en regelgeving BCM omvat aandacht voor processen, mensen en middelen. Dit betekent dat BCM op het hoogste niveau in de gemeente wordt geagendeerd en organisatiebreed wordt opgepakt. Wel is het zo dat de afhankelijkheid van de IT-systemen steeds groter wordt, waardoor IT steeds belangrijker wordt voor het waarborgen van de continuïteit. Voor zover het IT-systemen betreft is BCM onderdeel van de Baseline informatiebeveiliging Overheid (BIO). Echter, BCM is breder dan IT-systemen en is daarom niet alleen binnen het Idomein relevant. Voortgang De gemeente heeft een aantal jaar onvoldoende voortgang op dit onderwerp geboekt. Inmiddels worden er wel duidelijke stappen gezet. In 2023 is een externe partij gevraagd om een startnotitie op te stellen. De startnotitie BCM moet de gemeente in staat stellen om met een gestructureerde aanpak een BCM-implementatie te starten met voldoende draagvlak bij alle relevante stakeholders. Deze startnotitie is mei 2023 opgeleverd. Eind 2023 is een BCM-opgaveteam gestart en is een business continuity officer aangesteld. Begin 2024 zijn er drie directies met kritische processen gekozen om met behulp van BCM-oefeningen vast te stellen waar zaken nog moet worden aangescherpt. Met de intern opgedane ervaring zal deze BCM aanpak, ondersteund door externe expertise, gemeentebreed worden geïmplementeerd.

Op zowel directie- als clusterniveau worden BCMoefeningen gepland en wordt een BCM-coördinator aangewezen. Iedere directie zal er ook voor moeten zorgen een (actueel) business continuity plan te hebben. De plannen worden onderdeel van de P&C-cyclus. Voor de hele implementatie is twee jaar uitgetrokken.

Auditdienst ACAM – Accountantsverslag 2023

26

Home

Hoofdstuk 7 ICT en informatieveiligheid 7.1 Voldoen aan wet- en regelgeving in het I-domein Belang van het onderwerp voor de raad Voor veel taken van de gemeente is digitalisering van belang en daarom ook het voldoen aan wet- en regelgeving met betrekking tot digitalisering en informatieverwerking. Het niet voldoen aan wet- en regelgeving kan bijvoorbeeld de privacy van burgers schaden of de veiligheid van de systemen, zie ook de raadsinformatiebrieven over ‘Compliancy’. Het college heeft in de brief van 12 september 2023 aangegeven dat: • Het doel is dat de gemeente 100% compliant zal zijn voor ‘opzet’ en ‘bestaan’, dat wil zeggen dat de beheersingsmaatregelen zijn beschreven (opzet) en dat deze maatregelen conform de opzet zijn geïmplementeerd en toegepast (bestaan). • Voor ‘werking’, dat is het gedurende een bepaalde periode daadwerkelijk toepassen van en werken in lijn met de beheersmaatregelen, 100% compliancy niet realistisch is. Voor ‘werking’ geldt het uitgangspunt in control zijn, dat is ‘weten welke risico’s er zijn en daarop sturen’.