Bijlage 2 bij brief van de minister.pdf
Tekst van het document
Aanbeveling 1. Nadere kwantificering van het structurele financiële effect ‘Anders werken’ Dit onderzoek voorziet niet in een kwantitatieve prognose van het structurele financiële effect van een werkend stelsel, dat na de implementatiefase en conform de bedoelingen in een toekomstig jaar wordt uitgevoerd. Wij achten het wel mogelijk om de kwalitatieve factoren in bovenstaande tabellen te kwantificeren door middel van een financiële prognose. Daarmee kan de Δ worden bepaald tussen de SOLL en IST in de toekomstige situatie, oftewel tussen een uitvoering van de Omgevingswet volgens een samenhangende benadering versus een neutrale uitvoering.
Aanbeveling 2. Investeer in “Anders werken” op toezicht en handhaving Eén van de aspecten die bij deze actualisatie naar voren is gekomen, is dat toezicht en handhaving naar verwachting op een andere wijze zouden kunnen worden uitgevoerd. Meer gericht op impact op de realisatie van beleidsopgaven. Die andere manier van werken is, in tegenstelling tot het onderzoek naar vergunningverlening, nog niet onderzocht in een van de deelonderzoeken van het Integraal Financieel Beeld. Dit terwijl toezicht en handhaving relatief veel tijd kost. De totale omvang van toezicht en handhaving wordt geraamd op een bedrag tussen € 736 mln. en € 789 mln.57
57 Nulmeting Omgevingswet, CEBEON, 23 februari 2021, pagina 23
Pagina 51 van 105
Het verdient aanbeveling om de financiële effecten van de transitie van toezicht en handhaving nader te onderzoeken, zowel met het oog op efficiency als met het oog op de bijdrage van toezicht en handhaving aan de samenhangende benadering die beoogd is met de Omgevingswet.
Aanbeveling 3. Onderzoek naar de ontkokering van de financiële stromen Tijdens deze actualisatie is geconstateerd dat de financiering van gezamenlijke maatschappelijke opgaven van overheden gebeurt vanuit verschillende financiële stelsels die elk hun eigen regelgeving, verantwoording en controle-eisen hebben. Er was consensus onder die deelnemers aan het onderzoek dat het huidige financiële stelsel belemmerend werkt voor de samenhangende benadering zoals bedoeld met het stelsel Ow. Wij bevelen aan om nader onderzoek te doen naar de mogelijkheden om de financiering van de gezamenlijke opgaven in de nabije toekomst te ontkokeren. Dat wil zeggen, dat onderzocht kan worden hoe de financiering van die uitvoering op de SOLL kan worden gebaseerd (met de samenhangende benadering als bedoeld in artikel 1.3 Ow) in plaats van de IST met een versnipperde benadering.
Pagina 52 van 105
Bijlage 1: Actualisatie IFB gemeenten Transitiekosten gemeenten In tabel 20 staan de geactualiseerde transitiekosten voor gemeenten opgenomen. Tabel 20: Actualisatie transitiekosten gemeenten (alle bedragen x € 1 mln. prijspeil 2022) Omschrijving 2016 2017 A Transitiekosten (KPMG d.d. 3 februari 2021) (prijspijl 2019) € 10 € 40 B Actualisatie - prijspeil en nieuw onderzoek 1 Prijspeil 2019 naar 2022 € 1 € 6 2 CEBEON - OD's en VR-en € 1 € 4 subtotaal transitiekosten (prijspeil 2022) € 3 € 10 C Actualisatie - voorafgaand inwerkingtreding Ow 1 Programma en projectteam invoering Ow 2 IT-capaciteit 3 Beheerbijdrage DSO-LV en informatiepunt 4 Licentiekosten 5 Planvorming en regelgeving 6 Uitvoeringsdiensten - programmateam/IT-capaciteit en licentiekosten subtotaal actualisatie - voorafgaand inwerkingtreding Ow € € D Actualisatie - na inwerkingtreding Ow 1 Transformatie -gemeenten € € 2 Transformatie- uitvoeringsdiensten € € Subtotaal actualisatie na inwerkingtreding € € E TOTAAL ACTUALISATIE € 13 € 50 20% minder 20% meer
20252018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2029 TOTAAL € 100 € 200 € 330 € 290 € 150 € 110 € 70 € 80 € 1.380 € € €
14 € 8 € 23 €
29 € 16 € 45 €
47 € 25 € 73 €
42 € 22 € 64 €
€ € € € € 11 € 113 €
15 127 €
295
260
€
-
€
-
€
-
€
-
€ € € € € € €
€ € € €
123
€ € € €
245
€ € € €
403
€ € € €
354
€ € € €
22 € 11 € 32 €
16 € 8 € 24 €
38 22 21 20
49 22 21 20
€ € € €
10 € 5 € 15 €
12 € 6 € 18 €
198 108 306 87 45 41 41
-
€
-
€ € € € € € €
26 239
150 9 159 244
€ € € €
147 9 156 254
€ € € € € €
297 18 315 2.240 1.792 2.688
-
€ € € €
Hieronder worden de verschillende onderdelen nader toegelicht.
A. Transitiekosten (prijspeil 2019) KPMG raamt de totale transitiekosten voor gemeenten voor de periode van 2016 tot 2029 op een bedrag van € 1,4 mld. KPMG houdt rekening met een onzekerheidsmarge van 20% min en 20% plus waardoor een bandbreedte ontstaat van. € 1,1 mld. tot € 1,7 mld.58
B. Actualisatie – prijspeil en nieuw onderzoek Prijspeil 2019 naar 2022 Voor de actualisatie van de raming van de transitiekosten is het prijspeil van 2019 naar 2022 omgerekend. Het merendeel van de oorspronkelijke onderzoeken zijn met prijspeil 2019 opgesteld. De transitiekosten stijgen met € 198 mln. door aanpassing naar prijspeil 2022. Nieuw onderzoek: Eenmalige kosten van Omgevingsdiensten en Veiligheidsregio’s In het Integraal Financieel Beeld is als uitgangspunt gehanteerd dat de transitiekosten die uitvoeringsdiensten maken via de bevoegde gezagen zouden worden meegenomen. Op enkele onderdelen heeft KPMG daarvoor kosten geëxpliciteerd. Hierop dient op basis van aanvullend onderzoek een aanpassing te worden gemaakt.
58 Onderzoek transitiekosten Omgevingswet, 3 februari 2021, KPMG, pagina 28
Pagina 53 van 105
-
Uit nader onderzoek van CEBEON blijkt dat de transitiekosten voor omgevingsdiensten uitkomen tussen de € 100 mln. en € 140 mln.59. Het betreft kosten die – na aftrek van de kosten (€ 4,0 mln.) die KPMG bij gemeenten heeft meegenomen - door KokxDeVoogd deels aan gemeenten (60% - € 68 mln.) en deels aan provincies (40% - € 44 mln.) worden toegerekend. Daarnaast zijn door CEBEON ook de kosten voor veiligheidsregio’s in kaart gebracht. De eenmalige financiële effecten daarvan zijn berekend op € 20 mln. en € 30 mln. 60Het betreft kosten die geheel aan gemeenten als bevoegd gezag toegerekend worden. In totaal liggen de transitiekosten van de uitvoeringsdiensten die aan gemeenten worden toegerekend op € 94 mln. (prijspeil 2020). Omgerekend van prijspeil 2020 naar prijspeil 2022 stijgen de transitiekosten naar € 108 mln.
C. Actualisatie - voorafgaand aan de inwerkingtreding Voor het opstellen van deze nieuwe raming voor de jaren 2022 en 2023 zijn door ons verschillende bronnen gebruikt. Als eerste is naar de opbrengsten uit de expertsessie gekeken. Dat heeft vooral een overzicht van de kostencomponenten opgeleverd en een indicatie van de richting van de consequenties van de latere inwerkingtreding. Als tweede is bronmateriaal van de eerdere onderzoeken gebruikt om te komen tot een raming van elk van deze kostenposten. Dat bronmateriaal is dan ook in de voetnoot vermeld. Dat is niet bij alle kostenposten mogelijk gebleken. Indien dat het geval was, is door ons een inschatting gemaakt en is dat expliciet gemaakt. Als gevolg van de latere inwerkingtreding worden gemeenten geconfronteerd met additionele transitiekosten. Een deel daarvan is voor 100% toe te schrijven aan uitstelkosten. Dat geldt bijvoorbeeld bij licentiekosten van ICT-systemen die nog niet gebruikt kunnen worden. Bij andere kosten, bijvoorbeeld kosten van programmateams, is dat niet voor 100% aan het uitstel toe te rekenen. We zien dat programmateams deels afrondende werkzaamheden verrichten, deels voorbereidende werkzaamheden doen vooruitlopend op de invoering en deels werkzaamheden opnieuw moeten doen.
Een deel van de kosten wordt aangemerkt als uitstelkosten en een deel wordt aangemerkt als hogere eenmalige kosten/ transitiekosten.
59 Financiële effecten Omgevingswet, 25 april 2022, CEBEON 60 Financiële effecten Omgevingswet, 25 april 2022, CEBEON
Pagina 54 van 105
In tabel 21 staat de raming van uitstelkosten voor de jaren 2022 en 2023. Tabel 21: Uitstelkosten 2022 en 2023 gemeenten (alle bedragen x € 1 mln. prijspeil 2022)
Omschrijving 2022 2023 E Uitstelkosten - onderdeel van C percentage totaal 1 Programma en projectteam invoering Ow 50% € 38 € 49 2 IT-capaciteit 100% € 22 € 22 3 Beheerbijdrage DSO-LV en informatiepunt 100% € 21 € 21 4 Licentiekosten 100% € 20 € 20 5 Planvorming en regelgeving 100% € € 6 Uitvoeringsdiensten - programmateam/IT-capaciteit en licentiekosten 70% € 11 € 15 subtotaal actualisatie - voorafgaand inwerkingtreding Ow € 113 € 127
2022 2023 uitstelkosten € 19 € 24 € 22 € 22 € 21 € 21 € 20 € 20 € € € 8 € 10 € 90 € 98
De totale stijging van de eenmalige kosten voor gemeenten als gevolg van de latere inwerkingtreding bedragen voor de jaren 2022 en 2023 respectievelijk € 113 mln. en € 127 mln. In totaal wordt voor 2022 €90 mln. en voor het jaar 2023 € 98 mln. aangemerkt als uitstelkosten. Hieronder worden de verschillende kostenposten nader toegelicht. 1. Aanhouden programmateam Een deel van het aanhouden van de programmateams is toe te rekenen aan uitstelkosten maar een ander deel betreft gewoon hogere transitiekosten. Hiertoe wordt 50% als uitstelkosten gezien en 50% als hogere transitiekosten. Dit is een kwalitatieve inschatting die door ons is gemaakt op basis van de expertsessies en een aanvullende uitvraag. Als bron wordt KPMG gebruikt. In 2021 raamt KPMG voor de programmateams bij gemeenten een totaalbedrag van € 69 mln.61 Op prijspeil 2022 is dat een bedrag van € 78 mln. Dat is gemiddeld € 220.000 per gemeente. Voor 2022 raamt KPMG voor programmateams bij gemeenten een bedrag van € 40 mln.62 (prijspeil 2022). Dat is een lager bedrag dan 2021 omdat het uitgangspunt van KPMG is dat dan de Ow is ingevoerd. In de expertbijeenkomst is aangegeven dat in 2022 de programmateams vanwege de grote onzekerheden over de invoeringsdatum volledig op het niveau van 2021 zijn gecontinueerd. In dat jaar zijn de totale kosten voor de programmateam € 78 mln.63 (prijspeil 2022).
In 2022 zijn de transitiekosten voor de programmateams naar verwachting € 38 mln. hoger. Voor 2023 raamt KPMG voor programmateams bij gemeenten een bedrag van € 29 mln. (prijspeil 2022). 64 Dat bedrag ligt lager dan 2021 en 2022. Ook hier geldt dat het uitgangspunt van KPMG was dat de Ow
61 Bron KPMG: transitiekosten 2021: € 290 mln.: 43% zijn kosten voor bedrijfsarchitectuur en 55% daarvan zijn programmateamkosten 62 Bron KPMG: transitiekosten 2022: € 150 mln.; 43% zijn kosten voor bedrijfsarchitectuur en 55% daarvan zijn programmateamkosten 63 Bron KPMG: transitiekosten 2021: € 290 mln.: 43% zijn kosten voor bedrijfsarchitectuur en 55% daarvan zijn programmateamkosten 64 Bron KPMG: transitiekosten 2023: € 110 mln.; 43% zijn kosten voor bedrijfsarchitectuur en 55% daarvan zijn programmateamkosten
Pagina 55 van 105
zou zijn ingevoerd. In de expertbijeenkomst is aangegeven dat 2023 de programmateams vanwege de grote onzekerheden over de invoeringsdatum en de noodzakelijke aanpassingen in de werkprocessen voor een groot deel op het niveau van 2021 zijn gecontinueerd. In dat jaar zijn de totale kosten voor de programmateam € 78 mln.65 In 2023 zijn de transitiekosten voor de programmateams naar verwachting € 49 mln. hoger. Naar verwachting stijgen ten opzichte van de raming van KPMG voor de desbetreffende jaren de transitiekosten van programmateams met respectievelijke € 38 mln. in 2022 en € 49 mln. in 2023. Zo’n 50% van deze kosten, € 19 mln. in 2022 en € 24 mln. in 2023 worden aangemerkt als uitstelkosten. 2. Aanhouden IT-capaciteit Uit de expertsessies blijkt dat gemeenten inmiddels de benodigde IT-capaciteit hebben opgebouwd. De latere inwerkingtreding betekent dat gemeenten kosten maken maar dat deze functionarissen niet op de beoogde werkzaamheden kunnen worden ingezet. Het betreft daarbij schaarse capaciteit die vaak ook nog opgeleid moet worden. Gemeenten willen de aangetrokken capaciteit behouden om gereed te zijn voor de inwerkingtreding van de Ow. De capaciteit wordt op overige IT-vraagstukken rondom de Ow ingezet (bijvoorbeeld in de lucht houden van twee systemen, op orde krijgen van DSO, testen, TAM’s).
Voor het bepalen van de kosten voor het aanhouden van de IT-capaciteit is voor de jaren 2022 en 2023 gebruik gemaakt van het onderzoek van Ecorys/Senze. In dat rapport staat voor IT-capaciteit als de Ow is ingevoerd dat voor applicatiebeheer en beheerders van toepasbare regels voor gemeenten in totaal €22 mln. (prijspeil 2022) per jaar nodig is.66. In 2022 en 2023 wordt deze capaciteit ingezet om een tweede systeem in de lucht te houden. Het betreft kosten die voor 100% worden toegerekend aan uitstelkosten. Het betreft € 22 mln. in zowel 2022 als 2023. 3. Beheerbijdrage DSO-LV- en informatiepunt Over de beheerbijdrage voor DSO-LV en informatiepunt zijn bestuurlijke afspraken in de beheerovereenkomst gemaakt. De afspraak is dat deze kosten gezamenlijk via de beheerbijdrage worden gedragen volgens de volgende verdeelsleutel: Rijk 19%, gemeenten 70%, provincies 6% en waterschappen 5%. Vanaf 2020 bedraagt de totale beheerbijdrage € 29 mln. per jaar (prijspeil 2022). Gemeenten betalen daarvan € 21 mln. per jaar Vanaf 2020 tot de beoogde invoeringsdatum van 1 januari 2022 zijn door KPMG de financiële beheerbijdrage voor DSO-LV en het informatiepunt als transitiekosten opgenomen, omdat er wel voor
65 Bron KPMG: transitiekosten 2021: € 290 mln.: 43% zijn kosten voor bedrijfsarchitectuur en 55% daarvan zijn programmateamkosten 66 Rapportage financiële effecten DSO-LV en IPLO, Ecorys/Senze, 26 februari 2021, pagina, 40 en 41: € 16,5 mln. applicatiebeheer en €3,5 mln.
regelbeheer (op basis van IFB).
Pagina 56 van 105
beheer wordt betaald terwijl het DSO nog niet voor de dagelijkse werkzaamheden kan worden gebruikt. Voor 2020 waren dit nog geen kosten die aan medeoverheden werden doorberekend en maakten deze kosten daarmee ook geen deel uit van de transitiekosten. Na 1 januari 2022 zijn deze kosten door KPMG niet meer als transitiekosten opgenomen omdat de Ow dan zou zijn ingevoerd. De latere inwerkingtreding zorgt ook in 2022 en 2023 voor hogere transitiekosten dan waarmee KPMG rekening houdt. Ook in die jaren wordt de beheerbijdrage betaald door de gemeenten zonder dat het DSO-LV en informatiepunt operationeel zijn. Voor de huidige bedrijfsprocessen draaien nog de ‘oude’ systemen waardoor de beheerbijdrage door ons aangemerkt en voor 100% is toegerekend aan het uitstel van de Ow. Vanwege de latere inwerkingtreding is voor zowel 2022 en 2023 in totaal € 21 mln. aan uitstelkosten voor de beheerbijdrage DSO-LV en informatiepunt opgenomen. 4. Dubbele licentiekosten Uit de expertsessies komt dat gemeenten systemen voor het aansluiten op het DSO hebben aangeschaft. Voor het gebruik van de nieuwe software die gemeenten aansluit op het DSO-LV betalen gemeenten jaarlijks licentiekosten of kapitaallasten. Het betreft licentie- of kapitaallasten voor toepasbare regels, VTH-systeem en plansoftware die door ons worden aangemerkt als transitiekosten.
Het totale bedrag van deze licentiekosten is berekend op € 22 mln. per jaar67 (prijspeil 2022). Als gevolg van het uitstel ontstaan dubbele licentiekosten bij de gemeenten, omdat ook de ‘oude’ systemen moeten blijven draaien. Het betreft kosten die voor 100% als directe uitstelkosten worden beschouwd. Het gehele bedrag van € 20 mln. is voor beide jaren 2022 en 2023 opgenomen. 5. Aanpassen planvorming en regelgeving Uit de expertsessies is deze transitiepost niet naar voren gekomen en zijn deze door ons dus ook niet geraamd. 6. Uitvoeringsdiensten Uit de expertsessies blijkt dat uitvoeringsdiensten te maken hebben met uitstelkosten, maar dat dit niet afzonderlijk inzichtelijk wordt in de kosten die aan de deelnemers van de omgevingsdiensten en veiligheidsregio’s worden toegerekend. Dat is ook de reden dat deze kosten niet eerder door KPMG volledig zijn meegenomen. Bij de uitvoeringsdiensten ontstaan als gevolg van het uitstel veelal dezelfde effecten als bij gemeenten: aanhouden programmateams, aanhouden van ICT-capaciteit en dubbele licentiekosten. Hier is geen afzonderlijk onderzoek naar gedaan. Aanname is dat de transitiekosten van 2021 (het jaar voorafgaande
67 Rapportage financiële effecten DSO-LV en IPLO, Ecorys/Senze, 26 februari 2021, pagina, 38,39 en 40.
Pagina 57 van 105
aan de inwerkingtreding) ook in het jaar 2022 zijn gemaakt. En dat de kosten van 2022 ook gemaakt zijn in 2023.68 De totale transitiekosten van de uitvoeringsdiensten die aan gemeenten toegerekend worden zijn: € 11 mln. voor 2022 en € 15 mln. voor 2023. Zo’n 70% van de transitiekosten van de omgevingsdiensten, zo’n € 8 mln. in 2022 en € 10 mln. in 2023, wordt aan het uitstelkosten van de gemeenten toegerekend.
D. Actualisatie – na inwerkingtreding Ow In de expertsessies is aangegeven dat veel gemeenten nog transitiekosten maken na de inwerkingtreding van de Ow. Het zal nog veel vragen van de gemeentelijke organisaties om optimaal te leren werken met de Ow. Voor een adequate toepassing van de instrumenten zijn aanpassingen in werkprocessen, de organisatie en cultuur nodig. KPMG raamt €469 mln. 69 wat neerkomt op gemiddeld € 1,3 mln. per gemeente (prijspeil 2022). De middelen waarvan KPMG nog uitging die voor de jaren 2022 en 2023 beschikbaar waren, voor de transitiekosten na de inwerkingtredingsdatum, worden nu deels voorafgaand aan de inwerkingtreding ingezet. In totaal is er daardoor € 297 mln. minder beschikbaar. Als gevolg van de latere inwerkingtreding is nu een kortere tijd beschikbaar om te leren werken met de Ow. Na de inwerkingtredingsdatum is er voor de periode van 1 januari 2024 tot 1 januari 2030 nog € 172 mln. beschikbaar (prijspeil 2022).70 Voor de periode na de inwerkingtredingsdatum van de Ow is het oorspronkelijke bedrag van KPMG van €469 mln. gehandhaafd. Het betreft een additioneel bedrag voor de transitiekosten van € 297 mln. voor de jaren 1 januari 2024 tot 1 januari 2030 (na inwerkingtreding). Voor de uitvoeringsdiensten is een gelijke methodiek als voor gemeenten aangehouden.
Als gevolg van de latere inwerkingtreding van de Ow is voor de jaren 1 januari 2024 tot 1 januari 2030 (na inwerkingtreding) additioneel € 18 mln. (prijspeil 2022) opgenomen.
68 Zie paragraaf 5.2 Veranderende inzichten en externe ontwikkelingen, nieuw onderzoek bij de ketenpartners 69 Onderzoek transitiekosten Omgevingswet, 3 februari 2021, KPMG, pagina 23 70 Zie paragraaf 5.2 Veranderende inzichten en externe ontwikkelingen, transitiekosten na inwerkingtredingsdatum
Pagina 58 van 105
E. Totaal actualisatie In figuur 1 staan de transitiekosten van KPMG en de effecten na de actualisatie van bovenstaande over de periode van 2016 t/m 2029. Figuur 1: Transitiekosten Ow gemeenten
Pagina 59 van 105
Structurele effecten gemeenten In tabel 22 staan de geactualiseerde structurele effecten voor gemeenten opgenomen. Tabel 22: Actualisatie structurele effecten gemeenten (alle bedragen x € 1 mln. prijspeil 2022)
Omschrijving F Integraal Financieel Beeld (KokxDeVoogd d.d. 11 maart 2021) G Actualisatie - prijspeil en nieuw onderzoek 1 Prijspeil 2019 naar 2022 2 Nieuw onderzoek subtotaal actualisatie prijspeil 2022 en nieuw onderzoek H Actualisatie - voorafgaand inwerkingtreding Ow
Variant 1 Variant 2b Variant 2a Onderkant Bovenkant Onderkant Bovenkant Onderkant Bovenkant € -5,7 € 27,7 € -34,3 € 26,1 € -9,7 € 168,4 €
-0,8 €
4,0 €
-4,9 €
3,8 €
-1,4 €
24,2
€
-0,8 €
4,0 €
-4,9 €
3,8 €
-1,4 €
24,2
subtotaal actualisatie - voorafgaand inwerkingtreding Ow I Actualisatie - na inwerkingtreding Ow 1 Ruimtelijke plannen 2 Invoeren van milieuleges 3 Technologiekosten 4 Toerekening technologie kosten 5 Overheid als initatiefnemer 6 Onderzoekshulp 6 Koepelkosten VNG
€ € €
€ -14,9 € 13,5 €
€ € -14,9 € 5,7 €
9,2 10,6 6,0 14,8
18,3 10,6 6,0 -2,3
€
-3,5 €
-3,5 €
-3,5 €
€ € € € € € -3,5 €
36,6 6,6 9,1 17,3 -7,0 -3,9 -3,5
€ € € € € € €
-18,3 9,1 -3,5 -7,0 -4,8 -3,5
Subtotaal actualisatie na inwerkingtreding J TOTAAL ACTUALISATIE
€ €
-5,0 € -11,5 €
-12,8 € 18,9 €
37,1 € -2,1 €
29,2 € 59,1 €
55,2 € 44,1 €
-27,9 164,8
€ € € €
Hieronder worden de verschillende onderdelen nader toegelicht.
F. Integraal Financieel Beeld (prijspeil 2019) In het Integraal Financieel Beeld staat dat zonder gebruik van de decentrale beleidsruimte (1) en met scenario 2 van het DSO het structurele effect voor gemeenten per saldo tussen de € 5,7 mln. negatief en € 27,7 mln. positief per jaar ligt. Wanneer gemeenten de decentrale ruimte maximaal (2a) inzetten voor financiële efficiëntie, in combinatie met scenario 3 van het DSO, kunnen de bedragen sterk oplopen, tot € 168,4 mln. per jaar. Deze effecten kunnen ook tegenvallen naar een negatief effect van € 9,7 mln. per jaar. Op verschillende onderwerpen kunnen gemeente de decentrale beleidsruimte minder (2b) op financiële efficiëntie richten. Deze variant (2b) in combinatie met een tussenscenario van DSO zou voor gemeenten uit kunnen komen tussen € 34,3 mln. negatief en € 26,1 mln. positief per jaar.
G. Actualisatie prijspeil en nieuw onderzoek 1. Prijspeil 2019 naar 2022 Het merendeel van de oorspronkelijke deelonderzoeken heeft prijspeil 2019. Voor de actualisatie van de raming van de structurele effecten zijn de bedragen uit de verschillende deelonderzoeken naar prijspeil 2022 omgerekend. De structurele effecten van variant 1 neemt aan de onderkant met € 0,8 mln. af en aan de bovenkant met € 4,0 mln. toe. Voor variant 2 neemt de onderkant met € 4,9 mln. af en de bovenkant met € 24,2 mln. toe. Pagina 60 van 105
2. Nieuw onderzoek Er is nader onderzoek naar de beleidsvelden Milieu en Ruimte gedaan. Uit dat onderzoek komt naar voren dat de structurele effecten voor de omgevingsdiensten nog niet te bepalen is. Ook ten aanzien van veiligheidsregio’s is dat onderzoek gedaan. Daarvoor is wel een raming gemaakt maar de onderliggende uitgangspunten verschillen ten opzichte van de het Integraal Financieel Beeld. Dat is de reden dat de resultaten niet zijn opgenomen.
H. Actualisatie – voorafgaand inwerkingtreding Ow Voor de inwerkingtreding zijn er geen aanpassingen. Pas na inwerkingtreding treden de structurele effecten op.
I. Actualisatie – na inwerkingtreding Ow 1. Ruimtelijke plannen In tabel 23 staan de structurele effecten van de actualisatie van de ruimtelijke plannen voor gemeenten opgenomen. Tabel 23: actualisatie ruimtelijke plannen gemeenten (alle bedragen x € 1 mln. prijspeil 2022) Omschrijving 1 Integraal Financieel Beeld (KokxDeVoogd d.d. 11 maart 2021) Actualisatie bandbreedte variant 2a Actualisatie bandbreedte variant 2b TOTAAL
Variant 1 Onderkant Bovenkant
€
-
€
-
Variant 2b Onderkant Bovenkant
€ €
9,2 € 9,2 €
Variant 2a Onderkant Bovenkant € 91,5 € 36,6 € -18,3
18,3 18,3 €
36,6 €
73,2
Eén van de belangrijkste structurele effecten voor gemeenten komt voort uit het rapport over Ruimtelijk Plannen.71 In dit deelonderzoek zijn twee vergaande scenario’s onderzocht. In het minimale scenario leiden 50% van de initiatieven tot een ruimtelijk proces. In het maximale scenario leiden 25% van de initiatieven tot een ruimtelijk proces. Dit kunnen in beide scenario’s ofwel een herziening van het omgevingsplan zijn of een afwijkvergunning.72 In het Integraal Financieel Beeld bepaalt dit deelonderzoek een groot gedeelte van het structurele financiële effect voor gemeenten. Het is voor een gemeente een onderdeel van de decentrale ruimte. In variant 2a wordt ervan uitgegaan dat gemeenten die decentrale ruimte benutten. Aan de bovenkant is het maximale effect als het geraamde structurele effect voor gemeenten opgenomen: € 91,5 mln. per jaar (prijspeil 2022). Aan de onderkant is in het Integraal Financieel Beeld uitgegaan van de mogelijkheid dat de decentrale ruimte niet wordt benut en dat het financieel effect nihil is.
71 Structurele financiële effecten van het omgevingsplan en ruimtelijke besluiten, RHO/Deloitte, 18 februari 2021 72 Structurele financiële effecten van het omgevingsplan en ruimtelijke besluiten, RHO/Deloitte, 18 februari 2021, pag. 60
Pagina 61 van 105
In de expertsessies is dit nader onderzocht. Dat leverde een resultaat met twee gezichten op. Aan de ene kant zijn er experts die verwachten dat er onder de Ow niet zoveel verandert ten opzichte van de huidige werkwijzen. Het zijn naar verwachting gemeenten die meer kiezen voor een geconsolideerd omgevingsplan. Op het moment dat burgers of bedrijven een initiatief hebben dan zal dat naar verwachting relatief vaak leiden tot of verzoek tot afwijking (vergunningsaanvraag) of een gehele aanpassing van het omgevingsplan. Veelal net zoals dat nu zo is. Aan de andere kant zijn er experts die verwachten dat er veel gaat veranderen met de Ow. Het zijn naar verwachting gemeenten die bij het opstellen van de omgevingsplannen al meer anticiperen op allerlei mogelijkheden van initiatiefnemers of daarmee bepaalde initiatieven bewust willen stimuleren (anticiperende gemeenten). Op het moment dat burgers of bedrijven dan een initiatief hebben zal dat minder snel tot de start van ruimtelijke processen leiden. Op basis van de expertsessie is het niet mogelijk om een exacte inschatting te maken van het aantal gemeenten dat voor een meer anticiperende dan wel consoliderend omgevingsplan kiest. Wat wel geconstateerd is in de expertsessie dat beiden bestaan.
Dat betekent voor het Integraal Financieel Beeld aan de bovenkant van variant 2a, dus met gebruik van de decentrale ruimte, een structureel effect van € 73,2 mln. Dat is € 18 mln. lager dan het oorspronkelijke Integraal Financieel Beeld. 73 Het effect aan de onderkant van variant 2a is door ons ingeschat op structureel € 36,6 mln. per jaar, oftewel 50% lager. In het oorspronkelijke Integraal Financieel Beeld is er geen raming in variant 2b opgenomen. Als gevolg van de expertsessie is de inschatting gemaakt dat ook bij minder efficiënt gebruik van de decentrale ruimte effecten optreden. Dit effect is door ons aan de bovenkant ingeschat op structureel € 18 mln. per jaar. Aan de onderkant is dat effect op € 9 mln. ingeschat. 2. Invoering milieuleges In tabel 24 staan de effecten van de actualisatie van de milieuleges voor gemeenten. Tabel 24: actualisatie van milieuleges gemeenten (alle bedragen x € 1 mln. prijspeil 2022) Omschrijving Financiële effecten van wijzigingen rondom de milieuvergunning Additionele raming complexe bedrijven Totaal milieuleges (Integraal Financieel Beeld) Actualisatie Milieuleges (van 50% naar 80%) Actualisatie Milieuleges (opnemen 50% van maximum) TOTAAL ACTUALISATIE MILIEULEGES €
Variant 1 Onderkant Bovenkant
-
€
-
Variant 2b Onderkant Bovenkant
€ €
10,6 € 10,6 €
Variant 2a Onderkant Bovenkant € 7,8 € 12,9 € 2,9 € 8,6 € 10,6 € 21,5 € 6,6 € -
10,6 10,6 €
17,2 €
21,5
In het deelonderzoek naar de milieuleges staan de structurele financiële effecten voor gemeenten opgenomen.74 Berenschot raamt in dit deelonderzoek de milieuleges voor gemeenten tussen de € 7,8 mln. en 12,9 mln. (prijspeil 2022).
73 In plaats van 25% wordt 40% gehanteerd. Dat betekent dat 40% van de initiatieven leidt tot een ruimtelijk proces en 60% niet. 74 Financiële effecten van wijzigingen rondom de milieuvergunning, Berenschot, 22 januari 2021,
Pagina 62 van 105
In het Integraal Financieel Beeld wordt het invoeren van milieuleges gezien als het gebruik van decentrale ruimte. In variant 2a is het uitgangspunt dat alle gemeenten gebruik maken van de decentrale ruimte en milieuleges invoeren. Dat is de reden dat de volledige geraamde milieuleges zijn opgenomen. In variant 2b is ervan uitgegaan dat gemeenten niet overgaan tot het invoeren van milieuleges en zijn er geen milieuleges geraamd. Bij het opstellen van het Integraal Financieel Beeld zijn de berekening met de milieuleges voor complexe bedrijven aangevuld. KokxDeVoogd raamt in het Integraal Financieel Beeld de extra milieuleges voor deze gemeentelijke bedrijven tussen de € 2,9 mln. en € 8,6 mln.75 De totale milieuleges voor gemeenten worden daarmee in variant 2a geraamd tussen de € 10,6 mln. en € 21,5 mln. (prijspeil 2022). Op basis van de expertsessies zijn de bovenstaande ramingen bijgesteld. In variant 2a is daarom de onderkant van de bandbreedte verhoogd van 50% (€ 10,6 mln.) naar 80% (€ 17,2 mln.) van de maximale raming van de milieuleges opbrengsten. Dat is een stijging van €6,6 mln. De totale geactualiseerde milieuleges voor gemeenten worden daarmee in variant 2a geraamd tussen de € 17,2 mln. en € 21,5 mln. (prijspeil 2022). In de variant 2b is zowel aan de onderkant als de bovenkant 50% van de maximale milieuleges geraamd. Het betreft een bedrag van € 10,6 mln.
(prijspeil 2022). 3. Beheerkosten DSO-LV en IPLO In tabel 25 staan voor gemeenten de effecten van de actualisatie van de beheerkosten DSO-LV en IPLO. Tabel 25: Aanpassing beheerskosten gemeenten (alle bedragen € 1 mln. prijspeil 2022)
Omschrijving Integraal Financieel Beleid - beheerkosten Geactualiseerde beheerkosten 3 Totaal actualisatie beheerkosten Financieel effect IFB
Variant 1 Variant 2b Variant 2a Onderkant Bovenkant Onderkant Bovenkant Onderkant Bovenkant € 20,5 € 20,5 € 24,6 € 24,6 € 34,1 € 34,1 € 35,4 € 35,4 € 3,6 € 3,6 € 10,0 € 10,0 € -14,9 € -14,9 € 20,9 € 20,9 € 24,1 € 24,1 € -14,9 € -14,9 € 6,0 € 6,0 € 9,1 € 9,1
Er zijn bestuurlijke afspraken gemaakt over de verdeling van de beheerkosten van het DSO-LV en IPLO gemaakt. Op basis van de huidige bestuurlijke afspraken worden deze beheerkosten als volgt verdeeld: 70% gemeenten, 19% rijkspartijen, 6% provincies en 5% waterschappen. Ecorys/Senze heeft een viertal scenario’s (A, B, C en D) doorgerekend. Voor scenario B van het DSO-LV en IPLO zijn - op basis van de investeringen door het Rijk - de beheerkosten voor de bevoegde gezagen
75 Integraal Financieel Beeld, KokxDeVoogd, 11 maart 2021, pag. 26
Pagina 63 van 105
tezamen op € 29,3 mln. berekend. Dit maakt onderdeel uit van variant 1 van het Integraal Financieel Beeld en aandeel voor gemeenten bedraagt € 20,5 mln. Voor scenario C en D zijn de beheerkosten op respectievelijk € 64,4 mln. (aandeel gemeenten € 45,1 mln.) en € 77,9 mln. (aandeel gemeenten € 54,6 mln.) berekend. 76 Deze maken onderdeel uit van variant 2b en 2a van het Integraal Financieel Beeld. (prijspeil 2022) Op basis van de investeringen in het DSO-LV en IPLO is een actuele raming van de beheerkosten gemaakt. Voor variant 1 bedraagt de totale geactualiseerde raming van de beheerkosten € 50,6 mln. Een stijging ten opzichte van het Integraal Financieel Beeld. Het aandeel gemeenten komt uit op € 35,4 mln. Voor de varianten 2b en 2a bedragen de beheerkosten respectievelijk € 55,8 mln. (aandeel gemeenten € 39 mln.) en € 64,9 mln. (aandeel gemeenten €45,4 mln.)77. Alle genoemde bedragen hebben prijspeil 2022. Dit betreft een daling van de beheerkosten. Over deze geactualiseerde raming van de beheerkosten zijn nog geen bestuurlijke afspraken gemaakt. 4. Toerekening technologiekosten In tabel 26 staan de effecten van de toerekening van de technologiekosten voor gemeenten. Tabel 26: Toerekening technologiekosten gemeenten (alle bedragen x € 1 mln. prijspeil 2022)
Omschrijving Integraal Financieel Beeld - toerekening technologiekosten Geactualiseerde toerekening technologiekosten 4 Totaal actualisatie toerekening technologiekosten Financieel effect IFB
Variant 1 Variant 2b Variant 2a Onderkant Bovenkant Onderkant Bovenkan Onderkant Bovenkant € € € €
13,5 13,5 13,5
€ € € €
7,8 13,5 5,7 5,7
€ € € €
1,4 1,4 14,8
€ € € €
9,3 1,4 -8,0 -2,3
€ € € €
3,8 3,8 17,3
€ € € €
12,9 3,8 -9,1 -3,5
In het Integraal Financieel Beeld is het uitgangspunt opgenomen dat de beheerkosten DSO-LV en IPLO voor 38% in de leges kan worden opgenomen. Dit percentage is gekozen omdat dit deel van de beheerkosten specifiek aan het onderdeel vergunningverlening van het DSO-LV en IPLO kan worden toegerekend. Omdat er nog onduidelijkheid was of dit wettelijk mogelijk was, is dat in het Integraal Financieel Beeld alleen aan de bovenkant van de verschillende varianten gedaan. Aan de onderkant is telkens nihil opgenomen. Er zijn twee ontwikkelingen: Als eerste is inmiddels duidelijk dat de beheerkosten deels in de leges van vergunningen kunnen worden toegerekend. Aan de onderkant van de verschillende varianten zijn deze opbrengsten in deze
76 Rapportage financiële effecten DSO-LV en IPLO, Ecorys/Senze, 26 februari 2021, pagina 43. 77 Meerjarenraming IFB – scenario’s”, 25 april 2023 versie 1.2, Aan de slag met de Omgevingswet
Pagina 64 van 105
actualisatie opgenomen. Dat betekent dat de verschillende varianten aan de onderkant een verbetert resultaat opleveren voor gemeenten. Als tweede zijn de totale beheerkosten voor DSO-LV en informatiepunt voor variant 1 toegenomen en voor de varianten 2 afgenomen (zie ook voorgaande punt 3. Beheerkosten DSO-LV en IPLO). Dat heeft een effect op de toerekening van de technologiekosten aan leges. De geactualiseerde technologiekosten voor gemeenten komen in variant 1 uit op € 13,5 mln. Voor variant 2b op € 14,9 mln. en variant 2a komt uit op € 17,3 mln. Het effect van deze twee ontwikkelingen op het Integraal Financieel Beeld is voor variant 1 dat door de toerekening van technologiekosten de opbrengsten voor gemeenten uit leges aan de onderkant € 13,5 mln. toeneemt. Aan de bovenkant komt dit bedrag voor gemeenten op € 5,7 mln. Voor variant 2b is het effect voor gemeenten aan de onderkant een stijging van de baten van € 14,8 mln. en aan de bovenkant een daling van de baten van € 2,3 mln. In variant 2a nemen de baten aan de onderkant met € 17,3 mln. toe. Aan de bovenkant neemt de baten voor gemeenten met € 3,5 mln. af. (prijspeil 2022). 5. Overheid als initiatiefnemer In tabel 27 staan de effecten van de actualisatie voor de overheid als initiatiefnemer. Het betreft het vervallen van het bodemonderzoek bij niet verdachte locaties.
Tabel 27: actualisatie overheid als initiatiefnemer (alle bedragen x € 1 mln. prijspeil 2022)
Omschrijving
Variant 1 Onderkant Bovenkant
Vervallen bodemonderzoek bij niet-verdachte locaties
Variant 2b Onderkant Bovenkant
Variant 2a Onderkant Bovenkant € -7,0 € -7,0
Het financieel effect van het vervallen van het bodemonderzoek bij niet-verdachte locaties is bij de gemeenten als initiatiefnemer berekend op € 7,0 mln. (prijspeil 2022) 78 In de huidige regelgeving is bodemonderzoek gericht op het in beeld brengen van de contouren van de vervuiling. Er is in alle situaties een vooronderzoek (met meting) nodig, tenzij er gemotiveerd van kan worden afgeweken. In de Ow richt bodemonderzoek zich alleen op het perceel en de activiteit. Uitgebreid bodemonderzoek is voortaan alleen nog nodig bij locaties die na een vooronderzoek (NEN 5725) verdacht blijken. Vaak kan worden volstaan met het raadplegen van de kaart met aandachtsgebieden voor bodemonderzoek uit het omgevingsplan, eventueel aangevuld met een historisch onderzoek. Alleen bij situaties waarbij de locatie verdacht is of onvoldoende informatie beschikbaar is, is fysiek bodemonderzoek nodig.
78 Financiële effectentoets Aanvullingswet bodem, SIRA, 15 augustus 2019, pagina 29
Pagina 65 van 105
SIRA geeft aan dat de voorgenomen regelgeving hiermee aansluit bij de werkwijze die een deel van de gemeenten nu ook al hanteert.79 Dat maakt dat het financieel effect voor de overheid als initiatiefnemer dan ook nihil zal zijn. Dat is de reden dat het bij de actualisatie uit de Integraal Financieel Beeld is gehaald. 6. Onderzoekshulp DSO In tabel 28 staan de effecten van actualisatie van het onderwerp onderzoekshulp DSO. Tabel 28: actualisatie onderzoekshulp gemeenten (alle bedragen x € 1 mln. prijspeil 2022)
Omschrijving
Variant 1 Onderkant Bovenkant
Variant 2b Onderkant Bovenkant
Gemeenten
Variant 2a Onderkant Bovenkant € -4,4 € -5,4
In het rapport van Ecorys/ Senze staat het onderwerp onderzoekshulp opgenomen.80 Met onderzoekshulp wordt ervoor gezorgd dat de beschikbare informatie ook gemakkelijker vindbaar is (door standaardisatie) is en wordt het mogelijk onderzoeken te hergebruiken en centraal op te slaan. Hiermee wordt het overzicht vergroot, is er sprake van minder zoektijd en een vermindering van onderzoekskosten voor alle actoren vanaf scenario D van het DSO. In de expertsessies is aangegeven dat dit een effect is dat vooral voor maatschappij en burgers geldt. Binnen overheden is de informatie veelal door dossierkennis van ambtenaren beschikbaar. De verwachting is dat dit financieel effect zich dan ook niet voordoet. 7.
Koepelkosten
In tabel 29 staan de effecten van de stijgende koepelkosten bij de VNG. Tabel 29: Effecten stijgende koepelkosten bij VNG (alle bedragen x € 1 mln. prijspeil 2022)
Omschrijving Gemeenten
Variant 1 Variant 2b Variant 2a Onderkant Bovenkant Onderkant Bovenkant Onderkant Bovenkant € -3,5 € -3,5 € -3,5 € -3,5 € -3,5 € -3,5
Als gevolg van de Ow stijgen bij de VNG de structurele ondersteuningskosten voor de gemeenten. Vooralsnog is in alle varianten, op basis van de opgave van de VNG, rekening gehouden met een structurele stijging van € 3,5 mln. Het betreft kosten waarvoor gemeenten een hogere ledenbijdrage gaan betalen.
79 Financiële effectentoets Aanvullingswet bodem, SIRA, 15 augustus 2019, pagina 29 80 Rapportage financiële effecten DSO-LV en IPLO, Ecorys/Senze, 26 februari 2021, pagina 60
Pagina 66 van 105
Bijlage 2: Actualisatie IFB provincies Transitiekosten provincies In tabel 30 staan de geactualiseerde transitiekosten voor provincies opgenomen. Tabel 30: Actualisatie transitiekosten provincies (alle bedragen x € 1 mln. prijspeil 2022) Omschrijving 2016 2017 A Transitiekosten (KPMG d.d. 3 februari 2021) (prijspijl 2019) € 9 € 13 B Actualisatie - prijspeil en nieuw onderzoek 1 Prijspeil 2019 naar 2022 € 1 € 2 2 CEBEON - OD's € 1 € 2 subtotaal transitiekosten (prijspeil 2022) € 2 € 4 C Actualisatie - voorafgaand inwerkingtreding Ow 1 Programma en projectteam invoering Ow 2 IT-capaciteit 3 Beheerbijdrage DSO-LV en informatiepunt 4 Licentiekosten 5 Planvorming en regelgeving 6 Uitvoeringsdiensten - programmateam/IT-capaciteit en licentiekosten subtotaal actualisatie - voorafgaand inwerkingtreding Ow € € D Actualisatie - na inwerkingtreding Ow 1 Transformatie - provincies € € 2 Transformatie - omgevingsdiensten € € Subtotaal actualisatie na inwerkingtreding € € E TOTAAL ACTUALISATIE € 11 € 17 10% minder 10% meer
20252018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2029 € 15 € 18 € 23 € 21 € 3 € 1 € 1 € € € €
2 € 4 € 6 €
3 € 7 € 10 €
3 € 12 € 15 €
3 € 11 € 14 € € € € € € € €
€
-
€
-
€
-
€
-
€ € € €
-
€ € € 21 €
-
€ € € 28 €
-
€ € € 38 €
-
€ € € 35 €
-
0 € 5 € 5 €
0 € 4 € 4 €
8 1 2 1 2 6 19
8 1 2 1 2 6 21 €
€ € € € € € €
€ € € 27 €
-
€ € € 26 €
0 € 3 € 3 €
-
-
€
-
-
€ 5 € 5 € 9 €
-
TOTAAL € 104 € 3 € 3 €
15 51 66
€ € € € € € €
16 3 4 2 3 12 40
€ 4 € 4 € 7 € € €
Hieronder worden de verschillende onderdelen nader toegelicht.
A. Transitiekosten (prijspeil 2019) KPMG raamt de totale transitiekosten voor provincies voor de periode van 2016 tot 2024 op een bedrag van € 104 mln. KPMG heeft rekening gehouden met een onzekerheidsmarge van 10% min en 10% plus waardoor een bandbreedte ontstaat van € 90 mln. tot € 120 mln. (prijspeil 2019)81
B. Actualisatie – prijspeil en nieuw onderzoek Prijspeil 2019 naar 2022 Voor de actualisatie van de raming van de transitiekosten is het prijspeil van 2019 naar 2022 omgerekend. Het merendeel van de oorspronkelijke onderzoeken zijn met prijspeil 2019 opgesteld. De transitiekosten door aanpassing van het prijspeil stijgt voor provincies met € 15 mln. Het IPO heeft voor de jaren 2020 en 2021 ook de daadwerkelijke realisatiecijfers aangeleverd. Hieruit blijkt dat deze cijfers marginaal van de eerdere cijfers van KPMG afwijken. Nieuw onderzoek: Eenmalige kosten van Omgevingsdiensten en Veiligheidsregio’s In het Integraal Financieel Beeld is als uitgangspunt gehanteerd dat de transitiekosten die uitvoeringsdiensten maken via de bevoegde gezagen zouden worden meegenomen. Op enkele
81 Onderzoek transitiekosten Omgevingswet, 3 februari 2021, KPMG, pagina 23
Pagina 67 van 105
9 9 219 197 241
onderdelen heeft KPMG daarvoor kosten geëxpliciteerd. Hierop dient op basis van aanvullend onderzoek een aanpassing te worden gemaakt. Uit nader onderzoek van CEBEON blijkt dat de eenmalige financiële effecten uitkomen voor omgevingsdiensten tussen de € 100 mln. en € 140 mln.82. Het betreft kosten die – na aftrek van de kosten (€ 4,0 mln.) die KPMG bij gemeenten heeft meegenomen – door KokxDeVoogd deels aan gemeenten (60% - € 68 mln.) en deels aan provincies (40% - € 44 mln.) toegerekend worden. In totaal liggen de transitiekosten van de omgevingsdiensten die aan provincies worden toegerekend op €44 mln. (prijspeil 2020). Omgerekend van prijspeil 2020 naar prijspeil 2022 stijgen de transitiekosten naar € 51 mln.
C. Actualisatie – voorafgaand inwerkingtreding Ow Voor het opstellen van deze nieuwe raming voor de jaren 2022 en 2023 zijn door ons verschillende bronnen gebruikt. Als eerste is naar de opbrengsten uit de expertsessie gekeken. Dat heeft vooral een overzicht van de kostencomponenten opgeleverd en een indicatie van de richting van de consequenties van de latere inwerkingtreding. Als tweede is bronmateriaal van de eerdere onderzoeken gebruikt om te komen tot een raming van elk van deze kostenposten. Dat bronmateriaal is dan ook in de voetnoot vermeld. Dat is niet bij alle kostenposten mogelijk gebleken. Indien dat het geval was, is door ons een inschatting gemaakt en is dat expliciet gemaakt. Als gevolg van de latere inwerkingtreding worden provincies geconfronteerd met additionele transitiekosten. Een deel daarvan is voor 100% toe te schrijven aan uitstelkosten. Dat geldt bijvoorbeeld bij licentiekosten van ICT-systemen die nog niet gebruikt kunnen worden. Bij andere kosten, bijvoorbeeld kosten van programmateams, is dat niet voor 100% aan het uitstel toe te rekenen. We zien dat programmateams deels afrondende werkzaamheden verrichten, deels voorbereidende werkzaamheden doen vooruitlopend op de invoering en deels werkzaamheden opnieuw moeten doen. Een deel van de kosten wordt aangemerkt als uitstelkosten en een deel wordt aangemerkt als hogere eenmalige kosten/ transitiekosten.
82 Financiële effecten Omgevingswet, 25 april 2022, CEBEON
Pagina 68 van 105
In tabel 31 staat de raming van uitstelkosten voor de jaren 2022 en 2023 (prijspeil 2022) Tabel 31: Uitstelkosten 2022 en 2023 voor provincies (alle bedragen x € 1 mln. prijspeil 2022)
Omschrijving 2022 2023 E Uitstelkosten - onderdeel van C percentage totaal 1 Programma en projectteam invoering Ow 50% € 8 € 8 2 IT-capaciteit 100% € 1 € 1 3 Beheerbijdrage DSO-LV en informatiepunt 100% € 2 € 2 4 Licentiekosten 100% € 1 € 1 5 Planvorming en regelgeving 100% € 2 € 2 6 Uitvoeringsdiensten - programmateam/IT-capaciteit en licentiekosten 70% € 6 € 6 Uitvoeringsdiensten - programmateam/IT-capaciteit en licentiekosten € 19 € 21
2022 2023 uitstelkosten € 4 € 4 € 1 € 1 € 2 € 2 € 1 € 1 € 2 € 2 € 4 € 5 € 14 € 15
De totale stijging van de eenmalige kosten voor provincies als gevolg van de latere inwerkingtreding bedragen voor de jaren 2022 en 2023 respectievelijk € 19 mln. en € 21 mln. In totaal wordt voor 2022 €14 mln. en voor het jaar 2023 € 15 mln. aangemerkt als uitstelkosten. Hieronder worden de verschillende kostenposten nader toegelicht. 1. Aanhouden programmateam Een deel van het aanhouden van de programmateams is toe te rekenen aan uitstelkosten maar een ander deel betreft gewoon hogere transitiekosten. Hiertoe wordt 50% als uitstelkosten gezien en 50% als hogere transitiekosten. Dit is een kwalitatieve inschatting die door ons is gemaakt op basis van de expertsessies en een aanvullende uitvraag. Als bron wordt KPMG gebruikt. In 2021 raamt KPMG voor de programmateams voor de reguliere ondersteuning bij de invoering van de Ow bij provincies een bedrag van € 8 mln.83 Op prijspeil 2022 is dat € 9 mln. Dat is gemiddeld € 750.000 per provincie. In 2022 raamt KPMG voor programmateams bij provincies een bedrag van € 1 mln.84 (prijspeil 2022). Dat is een lager bedrag dan 2021 omdat het uitgangspunt van KPMG is dat dan de OW is ingevoerd. In de expertbijeenkomst is aangegeven dat in 2022 de programmateams vanwege de grote onzekerheden over de invoeringsdatum volledig op het niveau van 2021 zijn gecontinueerd.
In dat jaar zijn de totale kosten voor de programmateam € 9 mln.85 (prijspeil 2022). In 2022 zullen de transitiekosten voor de programmateams naar verwachting € 8 mln. hoger zijn. In 2023 raamt KPMG voor programmateams bij provincies een bedrag van € 0,4 mln. (prijspeil 2022). 86 Dat bedrag ligt lager dan 2021 en 2022. Ook hier geldt dat het uitgangspunt van KPMG was dat de Ow
83 KPMG: transitiekosten 2022: € 21 mln.; 37% zijn personeelskosten en inhuur van de programmateams 84 Bron KPMG: transitiekosten 2022: € 3 mln.; 37% zijn personeelskosten en inhuur programmateams 85 Bron KPMG: transitiekosten 2021: € 21 mln.: 37% zijn personeelskosten en inhuur programmateams 86 Bron KPMG: transitiekosten 2023: € 1 mln.; 37% zijn personeelskosten en inhuur programmateams
Pagina 69 van 105
zou zijn ingevoerd. In de expertbijeenkomst is aangegeven dat 2023 de programmateams nog in de lucht zijn gehouden op het niveau van 2021. Onder andere voor (opnieuw) intern opleidingsplan (o.a. masterclasses, e-learning modules, participatie), inrichting serviceketen/calamiteitenorganisatie, aanpassing website, doorontwikkelen/uniformeren samenwerkingsafspraken ketenpartners, oefenen met nieuwe werkprocessen projectbesluit. In dat jaar 2021 waren de totale kosten voor het programmateam € 9 mln.87 In 2023 zullen de transitiekosten voor de programmateams naar verwachting € 8 mln. hoger zijn. Naar verwachting stijgen ten opzichte van de raming van KPMG voor de desbetreffende jaren de transitiekosten van programmateams met respectievelijke € 8 mln. in 2022 en € 8 mln. in 2023. Zo’n 50% van deze kosten, € 4 mln. in 2022 en € 4 mln. in 2023 wordt aangemerkt als uitstelkosten. 2. Aanhouden IT-capaciteit Uit de expertsessies blijkt dat provincies inmiddels de benodigde IT-capaciteit hebben opgebouwd. De latere inwerkingtreding betekent dat provincies kosten maken maar dat deze functionarissen niet op de beoogde werkzaamheden kunnen worden ingezet. Het betreft daarbij schaarse capaciteit die vaak ook nog opgeleid moet worden. Provincies willen de aangetrokken capaciteit behouden om gereed te zijn voor de inwerkingtreding van de Ow.
De capaciteit wordt op overige IT-vraagstukken rondom de Ow ingezet (bijvoorbeeld in de lucht houden van twee systemen, op orde krijgen van DSO, testen, TAM’s). Voor het bepalen van de kosten voor het aanhouden van de IT-capaciteit is voor de jaren 2022 en 2023 gebruik gemaakt van het onderzoek van Ecorys/Senze. In dat rapport staat, voor IT-capaciteit als de Ow is ingevoerd, dat voor applicatiebeheer en beheerders van toepasbare regels voor provincies in totaal € 0,6 mln. (prijspeil 2022) per jaar nodig is. 88 In 2023 en 2023 wordt deze capaciteit ingezet om een tweede systeem in de lucht te houden. Het IPO heeft voor het jaar 2021 de werkelijke cijfers van de IT-capaciteit verzameld. Daaruit blijkt dat de werkelijke cijfers hoger liggen, namelijk op € 1,4 mln. Deze werkelijke cijfers zijn overgenomen. Het betreft kosten die voor 100% worden toegerekend aan uitstelkosten. Het betreft € 1,4 mln. in zowel 2022 als 2023. 3. Beheerbijdrage DSO-LV- en informatiepunt Over de beheerbijdrage voor DSO-LV en informatiepunt zijn bestuurlijke afspraken in de beheerovereenkomst gemaakt. De afspraak is dat deze kosten gezamenlijk via de beheerbijdrage worden gedragen volgens de volgende verdeelsleutel (Rijk19%, gemeenten 70%, provincies 6% en
87 Bron KPMG: transitiekosten 2021: € 21 mln.: 37% zijn personeelskosten en inhuur programmateams 88 Rapportage financiële effecten DSO-LV en IPLO, Ecorys/Senze, 26 februari 2021, pagina, 40 en 41: € 16,5 mln. applicatiebeheer en €3,5 mln.
regelbeheer (op basis van IFB).
Pagina 70 van 105
waterschappen 5%). Vanaf 2020 bedraagt de totale beheerbijdrage € 29 mln. per jaar (prijspeil 2022). Provincies betalen daarvan € 1,8 mln. per jaar. Vanaf 2020 tot de beoogde invoeringsdatum van 1 januari 2022 zijn door KPMG de financiële beheerbijdrage voor DSO-LV en het informatiepunt als transitiekosten opgenomen, omdat er wel voor beheer wordt betaald terwijl het DSO nog niet voor de dagelijkse werkzaamheden kan worden gebruikt. Voor 2020 waren dit nog geen kosten die aan overheden werden doorberekend en maakten deze kosten daarmee ook geen deel uit van de transitiekosten. Na 1 januari 2022 zijn deze kosten door KPMG niet meer als transitiekosten opgenomen omdat de Ow dan zou zijn ingevoerd. De latere inwerkingtreding zorgt ook in 2022 en 2023 voor hogere transitiekosten dan waarmee KPMG rekening houdt. Ook in die jaren wordt de beheerbijdrage betaald door de provincies zonder dat het DSO-LV en informatiepunt operationeel zijn. Voor de huidige bedrijfsprocessen draaien nog de ‘oude’ systemen waardoor de beheerbijdrage door ons aangemerkt en voor 100% is toegerekend aan het uitstel van de Ow. Vanwege de latere inwerkingtreding is voor zowel 2022 en 2023 in totaal € 1,8 mln. aan uitstelkosten voor de beheerbijdrage DSO-LV en informatiepunt opgenomen. 4. Dubbele licentiekosten Uit de expertsessies komt dat provincies systemen voor het aansluiten op het DSO hebben aangeschaft.
Voor het gebruik van de nieuwe software die provincies aansluit op het DSO-LV worden jaarlijks licentiekosten of kapitaallasten betaald. Het betreft licentie- of kapitaallasten voor systemen voor toepasbare regels, VTH-systeem en plansoftware die door ons worden aangemerkt als transitiekosten. Het totale bedrag van deze licentiekosten is berekend op € 0,9 mln. per jaar.89(prijspeil 2022). Als gevolg van het uitstel ontstaan dubbele licentiekosten bij de provincies, omdat ook de ‘oude’ systemen moeten blijven draaien. Het betreft kosten die voor 100% als directe uitstelkosten worden beschouwd. Het gehele bedrag van € 0,9 mln. is voor beide jaren 2022 en 2023 opgenomen. 5. Aanpassen planvorming en regelgeving Als gevolg van het nieuwe uitstel in 2022 en deels 2023 ontstaan volgens de provincies extra kosten voor planvorming en regelgeving. Op basis van actuele cijfers van het IPO over 2021 blijken deze bedragen significant hoger te zijn dan KPMG heeft aangegeven. In plaats van € 0,5 mln. 90 blijken de kosten op € 1,7 mln. (prijspeil 2022) te liggen.
89 Rapportage financiële effecten DSO-LV en IPLO, Ecorys/Senze, 26 februari 2021, pagina, 38,39 en 40. 90 Onderzoek transitiekosten Omgevingswet, 3 februari 2021, KPMG, pagina 32
Pagina 71 van 105
Als gevolg van het uitstel ontstaan voor aanpassing van planvorming en regelgeving transitiekosten welke voor 100% aan het uitstel kunnen worden toegerekend. Het bedrag van € 1,7 mln. is voor het jaar 2022 en tot 1 juli 2023 is € 1,7 mln. opgenomen. 6. Uitvoeringsdiensten - omgevingsdiensten Uit de expertsessies blijkt dat uitvoeringsdiensten te maken hebben met uitstelkosten, maar dat dit niet afzonderlijk inzichtelijk wordt in de kosten die aan de deelnemers van de omgevingsdiensten en veiligheidsregio’s worden toegerekend. Dat is ook de reden dat deze kosten niet eerder door KPMG volledig zijn meegenomen. Bij de uitvoeringsdiensten ontstaan als gevolg van het uitstel veelal dezelfde effecten als bij provincies: aanhouden programmateams, aanhouden van ICT-capaciteit en dubbele licentiekosten. Hier is geen afzonderlijk onderzoek naar gedaan. Aanname is dat de transitiekosten van 2021 (het jaar voorafgaande aan de inwerkingtreding) ook in het jaar 2022 en 2023 zijn gemaakt. De totale transitiekosten van de uitvoeringsdiensten die aan provincies toegerekend worden zijn: € 6 mln. voor 2022 en € 6 mln. voor 2023. Zo’n 70% van de transitiekosten van de omgevingsdiensten, zo’n € 3,9 mln. in 2022 en € 4,5 mln. in 2023, wordt aan het uitstelkosten van de provincies toegerekend.
D. Actualisatie – na inwerkingtreding Ow Bij provincies is het effect daarvan zeer beperkt omdat de verwachting is dat de overdracht naar de lijn al deels voor de inwerkingtreding van de wet heeft plaatsgevonden. Er zijn daarom ook geen aanvullende transitiekosten opgenomen. Als transitiekosten voor de periode na de inwerkingtreding van de Ow, is voor de uitvoeringsdiensten een gelijke methodiek aangehouden als bij de gemeenten. Als gevolg van de latere inwerkingtreding van de Ow is voor de periode januari 2024 tot 1 januari 2030 (na inwerkingtreding) additioneel € 9 mln. (prijspeil 2022) voor de uitvoeringsdiensten opgenomen.
Pagina 72 van 105
E. Totaal actualisatie In figuur 2 staan de transitiekosten van KPMG en de effecten na de actualisatie van bovenstaande over de periode van 2016 t/m 2029. Figuur 2: Transitiekosten Ow provincies
Pagina 73 van 105
Structurele effecten provincies In tabel 32 staan de geactualiseerde structurele effecten voor provincies opgenomen. Tabel 32: Actualisatie structurele effecten provincies (alle bedragen x € 1 mln. prijspeil 2022)
Omschrijving F Integraal Financieel Beeld (KokxDeVoogd d.d. 11 maart 2021) G Actualisatie - prijspeil en nieuw onderzoek 1 Prijspeil 2019 naar 2022 2 Nieuw onderzoek subtotaal actualisatie prijspeil 2022 en nieuw onderzoek H Actualisatie - voorafgaand inwerkingtreding Ow I Actualisatie - na inwerkingtreding Ow 1 Ruimtelijke plannen 2 Invoeren van milieuleges 3 Technologiekosten 4 Toerekening technologiekosten 5 Overheid als initatiefnemer 6 Onderzoekshulp 7 Koepelkosten IPO Subtotaal actualisatie na inwerkingtreding J TOTAAL ACTUALISATIE
Variant 1 Variant 2b Variant 2a Onderkant Bovenkant Onderkant Bovenkant Onderkant Bovenkant € 3,3 € 5,9 € 2,0 € 6,3 € 18,9 € 56,8 €
0,5 €
0,8 €
0,3 €
0,9 €
2,7 €
8,2
€
0,5 €
0,8 €
0,3 €
0,9 €
2,7 €
8,2
€ € € € € € €
-1,3 1,2 -2,3
-1,3 0,5 -2,3
14,9 0,5 1,3 -2,3
14,9 0,5 -0,2 -2,3
5,6 0,8 1,5 -0,7 -2,3
€ €
-2,4 € 1,3 €
€ € € € € € €
€ € € € € € €
-3,1 € 3,6 €
€ € € € € € €
14,4 € 16,8 €
€ € € € € € €
13,0 € 20,1 €
€ € € € € € €
-21,0 0,8 -0,3 -0,9 -2,3
4,9 € 26,5 €
-23,7 41,3
Hieronder worden de verschillende onderdelen nader toegelicht.
F. Integraal Financieel Beeld (prijspeil 2019) In het Integraal Financieel Beeld staat dat zonder gebruik van de decentrale beleidsruimte (1) en met scenario 2 van het DSO het structurele effect tussen de € 3,3 mln. en € 5,9 mln. per jaar ligt. Wanneer provincies de decentrale ruimte maximaal (2a) inzetten voor financiële efficiëntie in combinatie met scenario 3 van DSO, kunnen de bedragen oplopen van € 18,9 mln. tot € 56,8 mln. per jaar. Op verschillende onderwerpen kunnen provincies de decentrale beleidsruimte minder (2b) op financiële efficiëntie richten. In combinatie met een tussenscenario van het DSO kan het structurele effect voor provincies in dit variant uitkomen tussen € 2,0 mln. en € 6,3 mln. per jaar.
G. Actualisatie prijspeil en nieuw onderzoek 1. Prijspeil 2019 naar 2022 Het merendeel van de oorspronkelijke deelonderzoeken heeft prijspeil 2019. Voor de actualisatie van de raming van de structurele effecten zijn de bedragen uit de verschillende deelonderzoeken naar prijspeil 2022 omgerekend. De structurele effecten van variant 1 neemt aan de onderkant met € 0,5 mln. toe en aan de bovenkant met € 0,8 mln. toe. Voor variant 2 neemt de onderkant met € 0,3 mln. toe en de bovenkant met € 8,2 mln. toe.
Pagina 74 van 105
2. Nieuw onderzoek Er is nader onderzoek naar de beleidsvelden Milieu en Ruimte gedaan. Uit dat onderzoek komt naar voren dat de structurele effecten voor de omgevingsdiensten nog niet te bepalen is.
H. Actualisatie – voorafgaand inwerkingtreding Ow Voor de inwerkingtreding zijn er geen aanpassingen. Pas na inwerkingtreding treden de structurele effecten op.
I. Actualisatie – na inwerkingtreding Ow 1. Ruimtelijke plannen n.v.t. 2. Invoering milieuleges In tabel 33 staat de effecten van de actualisatie van de milieuleges voor provincies. Tabel 33: Actualisatie van milieuleges provincies (alle bedragen x € 1 mln. prijspeil 2022) Omschrijving
Variant 1 Onderkant Bovenkant
Financiële effecten van wijzigingen rondom de milieuvergunning Additionele raming complexe bedrijven Totaal milieuleges (Integraal Financieel Beeld) Actualisatie Milieuleges Actualisatie Milieuleges (opnemen 50% van maximum) TOTAAL ACTUALISATIE MILIEULEGES €
-
€
-
Variant 2b Onderkant Bovenkant
€ €
14,9 € 14,9 €
Variant 2a Onderkant Bovenkant € 2,5 € 3,0 € 13,2 € 47,9 € 15,7 € 50,9 € 5,6 € -21,0
14,9 14,9 €
21,3 €
29,9
In het deelonderzoek naar de milieuleges staan de structurele financiële effecten voor provincies opgenomen.91 Berenschot raamt in dit deelonderzoek de milieuleges voor provincies tussen de € 2,5 mln. en 3,0 mln. (prijspeil 2022). In het Integraal Financieel Beeld wordt het invoeren van milieuleges gezien als het gebruik van decentrale ruimte. In variant 2a is het uitgangspunt dat alle provincies gebruik maken van de decentrale ruimte en milieuleges invoeren. Dat is de reden dat de volledige geraamde milieuleges zijn opgenomen. In variant 2b is ervan uitgegaan dat provincies niet overgaan tot het invoeren van milieuleges en zijn er geen milieuleges geraamd. Bij het opstellen van het Integraal Financieel Beeld zijn de berekening met de milieuleges voor complexe bedrijven aangevuld. KokxDeVoogd raamt in het Integraal Financieel Beeld de extra milieuleges voor deze provinciale bedrijven tussen de € 13,2 mln. en € 47,9 mln.92 De totale milieuleges voor provincies worden daarmee in variant 2a geraamd tussen de € 15,7 mln. en € 50,9 mln. (prijspeil 2022).
91 Financiële effecten van wijzigingen rondom de milieuvergunning, Berenschot, 22 januari 2021, 92 Integraal Financieel Beeld, KokxDeVoogd, 11 maart 2021, pag. 26
Pagina 75 van 105
Op basis van de expertsessies zijn de bovenstaande ramingen bijgesteld. Er heeft daarnaast een vergelijking met kengetallen van enkele omgevingsdiensten plaatsgevonden. Naar aanleiding daarvan is het kengetal voor vergunningverlening bij de BRZO93 bedrijven bijgesteld. Voor alle bedrijven is het kengetal aan de onderkant van 300 uur en aan de bovenkant van 400 uur per jaar per bedrijf94 opgenomen. In variant 2a is als gevolg daarvan de bovenkant van de bandbreedte verlaagd van € 50,9 mln. naar €29,9 mln. (prijspeil 2022). In de variant 2b is zowel aan de onderkant als de bovenkant 50% van de maximale milieuleges geraamd. Het betreft een bedrag van € 14,9 mln. (prijspeil 2022). 3.
Beheerkosten DSO-LV en IPLO
In tabel 34 staan voor provincies de effecten van de actualisatie van de beheerkosten DSO-LV en IPLO. Tabel 34: Aanpassing beheerskosten DSO-LV en IPLO provincies (alle bedragen x € 1 mln. prijspeil 2022) Omschrijving Integraal Financieel Beleid - beheerkosten Geactualiseerde beheerkosten 3 Totaal actualisatie beheerkosten Financieel effect IFB
Variant 1 Variant 2b Variant 2a Onderkant Bovenkant Onderkant Bovenkant Onderkant Bovenkant € 1,8 € 1,8 € 2,1 € 2,1 € 2,9 € 2,9 € 3,0 € 3,0 € 0,3 € 0,3 € 0,9 € 0,9 € -1,3 € -1,3 € 1,8 € 1,8 € 2,1 € 2,1 € -1,3 € -1,3 € 0,5 € 0,5 € 0,8 € 0,8
Er zijn bestuurlijke afspraken gemaakt over de verdeling van de beheerkosten van het DSO-LV en IPLO. Op basis van de huidige bestuurlijke afspraken worden deze beheerkosten als volgt verdeeld: 70% gemeenten, 19% rijkspartijen, 6% provincies en 5% waterschappen. Ecorys/ Senze heeft een viertal scenario’s (A, B, C en D) doorgerekend. Voor scenario B van het DSO-LV en IPLO zijn - op basis van de investeringen door het Rijk - de beheerkosten voor de bevoegde gezagen tezamen op € 29,3 mln. berekend. Dit maakt onderdeel uit van variant 1 van het Integraal Financieel Beeld en aandeel voor provincies bedraagt € 1,8 mln. Voor scenario C en D zijn de beheerkosten op respectievelijk € 64,4 mln. (aandeel provincies € 3,9 mln.) en € 77,9 mln. (aandeel provincies € 4,7 mln.) berekend. 95 Deze maken onderdeel uit van variant 2b en 2a van het Integraal Financieel Beeld (prijspeil 2022). Op basis van de investeringen in het DSO-LV en IPLO is een actuele raming van de beheerkosten gemaakt. Voor variant 1 bedraagt de totale geactualiseerde raming van de beheerkosten € 50,6 mln.,
93 BRZO = Besluit Risico’s Zware Ongevallen 94 In Integraal Financieel Beeld van 2021 was voor de oorspronkelijke gemeentelijke bedrijven 200 uur voor vergunningverlening per bedrijf per
jaar opgenomen. Voor de provinciale BRZO bedrijven was 800 uur per bedrijf per jaar opgenomen. 95 Rapportage financiële effecten DSO-LV en IPLO, Ecorys/Senze, 26 februari 2021, pagina 43.
Pagina 76 van 105
een stijging ten opzichte van het Integraal Financieel Beeld. Het aandeel provincie komt uit op € 3,0 mln. Voor de varianten 2b en 2a bedragen de beheerkosten respectievelijk € 55,8 mln. (aandeel provincie € 3,3 mln.) en € 64,9 mln. (aandeel provincie € 3,9 mln.)96. Alle genoemde bedragen hebben prijspeil 2022. 4. Toerekening technologiekosten In tabel 35 staan de effecten van de toerekening van de technologiekosten voor provincies. Tabel 35: Toerekening technologiekosten provincies (alle bedragen x € 1 mln. prijspeil 2022)