ACM concentratiebesluit

47/91

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

Openbaar

198. Efficiëntieverbeteringen worden geacht een specifiek resultaat van de voorgenomen concentratie te zijn wanneer de verbeteringen een direct resultaat zijn van de voorgenomen concentratie en niet in dezelfde mate kunnen worden bereikt met minder concurrentiebeperkende wijzen. 219 Het is daarbij aan partijen om alle relevante informatie te verstrekken die aantonen dat de gestelde verbeteringen een specifiek resultaat van de voorgenomen concentratie zijn en waarschijnlijk tot stand zullen worden gebracht.220 Partijen onderbouwen de gestelde verbeteringen en de waarschijnlijkheid dat deze tot stand zullen worden gebracht echter niet of nauwelijks, en tonen bovendien niet aan waarom de gestelde verbeteringen specifiek voor de Voorgenomen Concentratie zijn en niet in dezelfde mate kunnen worden bereikt met minder concurrentiebeperkende middelen. Ten aanzien van de verduurzaming van AEB valt zelfs te verwachten dat ook een alternatieve koper dezelfde mate van verduurzaming zal (moeten) doorvoeren, gelet op het toenemende belang van duurzaamheidsaspecten bij aanbestedingen voor de verwerking van huishoudelijk afval. Door het toenemende belang van duurzaamheidsaspecten is de verwachting dat ook andere AVI’s die voor derden afval verwerken in Nederland vergelijkbare duurzaamheidsinitiatieven zullen ontplooien.

Dit wordt ook bevestigd door verschillende marktpartijen, waarbij CO2-afvang als één van de belangrijkste duurzaamheidsinitiatieven van de nabije toekomst wordt genoemd.221 Partijen verwachten ook dat “de ontwikkeling van CO2heffingen en gerelateerde wetgevingen ertoe zal leiden dat iedere AVI op de langere termijn een CO2 -afvanginstallatie zal ontwikkelen“”.222 De gemeente Amsterdam deelt dit standpunt en omschrijft de realisatie van een CO2-afvanginstallatie bij AEB als een “essentiële investering om op de langere termijn als onderneming te kunnen blijven bestaan (license to operate).”223 De gemeente Amsterdam verwachtte dan ook dat een alternatieve koper van AEB net zo goed een CO2-afvanginstallatie zal realiseren.224 199. Gezien het voorgaande kan de ACM bij haar beoordeling van de Voorgenomen Concentratie geen rekening houden met de door Partijen gestelde verbeteringen. 8.4.5.2 Situatie zonder verkoop aan AVR 200. Bij het beoordelen van de gevolgen van een concentratie vergelijkt de ACM de mededingingssituatie die uit de concentratie zou voortvloeien met die welke zonder de concentratie zou bestaan. In de meeste gevallen is de bestaande mededingingssituatie het meest relevante vergelijkingspunt (counterfactual) om de effecten van een concentratie te beoordelen.

In bepaalde omstandigheden kan rekening worden gehouden met toekomstige ontwikkelingen die de mededingingssituatie op de markt, onafhankelijk van de concentratie, zouden beïnvloeden en die redelijkerwijs te voorspellen zijn. Van een dergelijke situatie is in deze zaak sprake, omdat de gemeente Amsterdam besloten heeft AEB te privatiseren en alle aandelen in AEB te verkopen. 201. Partijen zijn van mening dat de ACM er niet zonder meer vanuit kan gaan dat de gemeente zal vasthouden aan het besluit, dat twee jaar geleden is genomen, om AEB te privatiseren. De gemeente zal volgens Partijen opnieuw besluiten ten aanzien van de wenselijkheid om AEB te privatiseren. Partijen gaan evenwel niet verder dan te stellen dat de uitkomst van die besluitvorming onzeker is.225 Geen enkel stuk dat door Partijen is aangeleverd wijst erop dat privatisering van de baan is en de gemeente aandeelhouder zal blijven mocht de verkoop aan AVR niet door gaan.

219

Richtsnoeren Horizontale Fusies, rnr. 85. Richtsnoeren Horizontale Fusies, rnr. 87. Zie bijvoorbeeld gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/588272 (p. 3) en ACM/UIT/588266 (p. 3). 222 Antwoorden van Partijen d.d. 14 maart 2023 met kenmerk ACM/IN/759065, rnr. 37. Zie ook Antwoorden van Partijen d.d. 16 maart 2023 met kenmerk ACM/IN/741319, Bijlage 4b (p. 1), waarin staat dat AVR overtuigd is dat “grootschalige CO2afvang in de toekomst een noodzakelijke voorwaarde wordt voor afvalenergiecentrales”. 223 Antwoorden van Partijen d.d. 16 maart 2023 met kenmerk ACM/IN/741319, Bijlage 8, Verkennende notitie, plan B (p. 9). 224 Antwoorden van Partijen d.d. 16 maart 2023 met kenmerk ACM/IN/741319, Bijlage 8, Verkennende notitie, plan B (p. 5). 225 Zienswijze van Partijen d.d. 11 november 2022 met kenmerk ACM/IN/728084 (p. 52-53); brief van de gemeente Amsterdam d.d. 6 december 2022 met kenmerk ACM/IN/733193; en antwoorden van Partijen d.d. 16 januari 2023 met kenmerk ACM/IN/741312 (p. 2). 220 221

48/91

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

Openbaar

202. De gemeente heeft het besluit om AEB te privatiseren genomen omdat zij tot de conclusie kwam dat het niet noodzakelijk is om aandeelhouderschap in AEB te behouden voor het borgen van publieke belangen. Het publiek belang is het verwerken van Amsterdams afval op een zo duurzaam en economisch mogelijke wijze. Het college heeft vastgesteld dat het niet nodig is om voor het publiek belang van afvalverwerking aandeelhouder van AEB te blijven. Op dit moment is er in Nederland sprake van voldoende capaciteit in de verbrandingsmarkt. Door het aandeelhouderschap te verlaten is de gemeente Amsterdam in de toekomst flexibeler ten aanzien van de verwerking van haar afvalstromen. Dit besluit is in lijn met het beleid van de gemeente om deelnemingen te verkopen als gemeentelijk aandeelhouderschap niet nodig is om het publiek belang te borgen en er geen financiële, fiscale, juridische of bestuurlijke risico’s de verkoop in de weg staan.226 Partijen hebben geen stukken ingediend die erop wijzen dat dit beleid van de gemeente niet langer geldt. 227 203. De ACM acht het tevens van belang dat er tijdens het verkooptraject meerdere geïnteresseerde en geschikte kandidaten waren.

Ook daarom acht de ACM het redelijk om er voor de doeleinden van deze analyse vanuit te gaan dat AEB aan een andere partij verkocht zal worden wanneer de verkoop aan AVR niet door zou gaan.228 8.4.5.3 Rol van onzekerheid bij de beoordeling van de gevolgen van de Voorgenomen Concentratie 204. Volgens Partijen is er veel onzekerheid over het biedgedrag van concurrenten bij aanbestedingen voor de verwerking van huishoudelijk afval.229 Hierdoor zouden Partijen niet in staat zijn om prijsverhogingen door te voeren na de Voorgenomen Concentratie. Partijen geven aan dat het marktonderzoek van de ACM geen basis biedt om te veronderstellen dat de inhoud van concurreren de biedingen vooraf met een relevante mate van zekerheid ingeschat kunnen worden. 205. Het is voor de beoordeling van de Voorgenomen Concentratie niet van belang dat komt vast te staan of er al dan niet “een relevante mate van zekerheid” over het inschrijfgedrag van concurrenten. Bij aanbestedingen is er altijd sprake van onzekerheid over het biedgedrag van concurrenten, maar dat sluit prijsverhogingen door een concentratie in de markt niet uit en maakt ze ook niet minder waarschijnlijk. Het standpunt van Partijen impliceert dat alle concentraties in aanbestedingsmarkten doorgang kunnen vinden zolang er maar onzekerheid is over het biedgedrag van concurrenten.

Eén concurrent en onzekerheid over haar biedgedrag zou dan genoeg zijn om prijsverhogingen te voorkomen. 206. Voor de beoordeling van de Voorgenomen Concentratie is van belang dat Partijen een, met onzekerheid omgeven, verwachting vormen over het biedgedrag van anderen. Het marktonderzoek heeft bevestigd dat AVI’s inderdaad een inschatting maken van het biedgedrag van hun concurrenten en hier hun eigen biedingen op aanpassen.230 Volgens gangbare economische theorieën over aanbestedingen met onzekerheid schrijven deelnemers minder scherp in als er een concurrent uit de markt verdwijnt, omdat zij daardoor verwachten dat het beste bod van de concurrentie minder gunstig is voor de aanbesteder. De Voorgenomen Concentratie zorgt er dus voor dat Partijen minder scherp zullen inschrijven, omdat zij door samen te gaan een concurrent verliezen. Deze prikkel om een minder aantrekkelijk bod uit te brengen is des te sterker omdat voor AVR en AEB niet zomaar een concurrent, maar de meest nabije concurrent uit de markt verdwijnt. AVR verwacht met betrekking tot aanbestedingen in het westen van Nederland meer concurrentiedruk van AEB dan van andere concurrenten.231 AEB verwacht dan weer de meeste concurrentiedruk van AVR. Door de Voorgenomen Concentratie verdwijnt dus voor zowel AVR als

226

Zie onder meer antwoorden van Partijen d.d. 16 januari 2023 met kenmerk ACM/IN/741312 (p. 4) en bijlage 2 en 3 bij deze antwoorden. 227 Antwoorden van Partijen d.d. 16 januari 2023 met kenmerk ACM/IN/741312, bijlage 8. 228 Antwoorden van Partijen d.d. 16 januari 2023 met kenmerk ACM/IN/741312 (vraag 3 en 4). 229 Zie Hoofdlijnen positie Partijen d.d. 19 april 2023 met kenmerk ACM/IN/768272, randnummers 11-15. 230 Zie bijvoorbeeld gespreksverslag met kenmerk ACM/IN/702948 (p. 7, antwoord op vraag 15), en Vergunningsformulier, Bijlage 6 (p.54-56) en Bijlage 11 (p. 13). 231 Zie bijvoorbeeld Vergunningsaanvraag, Bijlage 6 (p. 47-49).

49/91

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

Openbaar

AEB de concurrent met het beste verwachte bod, waardoor Partijen na de totstandbrenging van de Voorgenomen Concentratie minder gunstig zullen bieden. 8.4.5.4 Disciplinering vanwege afnemende volumes binnenlands afval 207. Partijen hebben in de vergunningsfase meermaals aangegeven dat AVI’s genoodzaakt zijn, gezien de hoge vaste kosten en de energieverplichtingen, ook na de Voorgenomen Concentratie te concurreren om krimpende binnenlandse afvalvolumes. AVI’s willen onbenutte verwerkingscapaciteit vermijden en daar zou volgens Partijen een sterke disciplinering vanuit gaan.232 208. De ACM is het niet eens met deze redenering van Partijen. De door hen genoemde disciplinering is aanwezig in zowel het scenario dat de Voorgenomen Concentratie tot stand wordt gebracht als in het scenario dat AEB niet wordt overgenomen door AVR. Voor zover Partijen gelijk hebben en er sprake zou zijn van bezettingsdisciplinering, bestaat deze onafhankelijk van de Voorgenomen Concentratie, dus voor AVR en AEB afzonderlijk en gezamenlijk. Het kan daarmee geen argument vormen om een beperking van de mededinging op markt voor de verwerking van huishoudelijk afval te compenseren. Bovendien constateert de ACM op basis van openbare informatie van Rijkswaterstaat dat er geen dalende trend is van de totale hoeveelheid binnenlands afval in de periode 2017 tot en met 2021 (zie tabel 2 in paragraaf 7.2).

[vertrouwelijk]

8.5

Tussenconclusie huishoudelijk afval

209. De ACM concludeert dat Partijen naaste concurrenten zijn op de markt voor de verwerking van huishoudelijk afval van derden in het westen van Nederland. Partijen zijn naaste concurrenten gelet op hun geografische locaties, grote verwerkingscapaciteit en na-scheidingsinstallaties. De Voorgenomen Concentratie leidt ertoe dat de directe concurrentiedruk tussen AVR en AEB in dit gebied wegvalt ten opzichte van het scenario waarin AEB als zelfstandige concurrent aanbesteed huishoudelijk afval verwerkt. Concurrenten kunnen Partijen onvoldoende disciplineren vanwege de nadelen die zij ondervinden (verder weg gelegen, minder verwerkingscapaciteit en/of geen nascheidingsinstallatie). De ACM verwacht derhalve dat Partijen in staat zullen zijn om hun prijzen in significante mate te verhogen zonder dat zij daardoor volume zullen verliezen aan concurrenten. De ACM acht het niet aannemelijk dat de door Partijen gestelde overcapaciteit en de instrumenten die gemeenten zouden hebben bij het uitschrijven van een aanbesteding de concurrentiebeperkende gevolgen van de Voorgenomen Concentratie kunnen voorkomen of in voldoende mate relativeren.

232

Melding, rnr. 97, Vergunningsaanvraag, rnr. 69, Zienswijze van Partijen d.d. 11 november 2022 met kenmerk ACM/IN/728084, rnr. 23 en Zienswijze van Partijen d.d. 16 maart 2023 met kenmerk ACM/IN/759703, rnr. 80.

50/91

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

Openbaar

9 Beoordeling verwerking licht verontreinigd gevaarlijk afval 210. Zoals al opgemerkt in paragraaf 3.3 van dit besluit, zijn Partijen beide actief op de markt voor de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval. AVR verbrandt licht verontreinigd gevaarlijk afval in haar AVI in Rozenburg en AEB in haar AVI in Amsterdam. Anders dan bij huishoudelijk afval verwerkt AEB altijd al licht verontreinigd gevaarlijk afval voor derden. AEB zet slechts een beperkt deel ([vertrouwelijk]%) van deze capaciteit in voor de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval dat afkomstig is van de eigen aandeelhouder en van partnergemeenten. 211. Er bestaat overlap tussen de activiteiten van AVR en AEB op het gebied van de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval, en dan met name op de verwerking van vast onverpakt licht verontreinigd gevaarlijk afval (hierna: Vast Bulkafval). Dit gaat bijvoorbeeld om poetsdoeken of beschermende kleding die met gevaarlijke stoffen zijn verontreinigd. 233 212. De ACM gaat in dit hoofdstuk in op de gevolgen van de Voorgenomen Concentratie voor de mededinging op de markt voor de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval en in het bijzonder voor de verwerking van Vast Bulkafval. De ACM bespreekt in paragraaf 9.1 eerst hoe afnemers als gevolg van de Voorgenomen Concentratie zouden kunnen worden benadeeld (oftewel de schadetheorie).

Daarna bespreekt de ACM in paragraaf 9.2 het concurrentieproces voor de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval. Vervolgens gaat de ACM in op de afbakening van de relevante productmarkt en de relevante geografische markt (paragraaf 9.3).Tot slot volgt de beoordeling van de gevolgen van de Voorgenomen Concentratie op deze markt (paragraaf 9.4) en de beoordeling van het door Partijen ingediende remedievoorstel (paragraaf 9.5). De ACM komt tot de conclusie dat de Voorgenomen Concentratie van AEB door AVR leidt tot een significante beperking van de mededinging op de markt voor de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval (paragraaf 9.6).

9.1

Onderzoek Vergunningsfase

213. De ACM heeft in de vergunningsfase onderzocht of Partijen als gevolg van de Voorgenomen Concentratie in staat zullen zijn hun prijzen voor de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval te verhogen. 214. Partijen zijn op de nationale markt voor de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval elkaars naaste concurrenten en worden na de overname veruit de grootste verwerker van licht verontreinigd gevaarlijk afval met een gezamenlijk marktaandeel van [80-90]% op basis van het totaal verwerkte volume licht verontreinigd gevaarlijk afval. 215. Ondanks dat er binnen de nationale markt voor de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval bepaalde segmenten zijn die vrijwel volledig door slechts één van beide Partijen kunnen worden bediend, blijft een voldoende substantieel deel van de markt over waarvoor AVR en AEB juist de voornaamste alternatieven van elkaar zijn. De ACM komt tot de conclusie dat de overige twee spelers (ARN en Renewi, via haar dochterondernemingen ATM en CFS) onvoldoende concurrentiedruk kunnen uitoefenen op Partijen. Dat komt omdat ARN grotendeels wordt beleverd door haar moedermaatschappij en inzamelaar Remondis en omdat de dochterondernemingen van inzamelaar Renewi zich voornamelijk richten op andere typen licht verontreinigd gevaarlijk afval dan Partijen. 216.

Bovendien is in de onderhavige situatie geen sprake van compenserende afnemersmacht. Inzamelaars verliezen op het gebied van Vast Bulkafval hun enige reële optie om over te schakelen 233

Vergunningsaanvraag rnr 99. Zie paragraaf 9.2 van dit besluit voor een nadere toelichting van de verschillende typen licht verontreinigd gevaarlijk afval.

51/91

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

Openbaar

op een andere leverancier. Hierdoor verslechtert de onderhandelingspositie van inzamelaars sterk. Deze verslechtering kunnen Partijen tijdens onderhandelingen met inzamelaars benutten. Ook is het niet aannemelijk dat Partijen vervolgens gedisciplineerd zouden worden door afnemersmacht van inzamelaars op de markt voor bedrijfsafval. Inzamelaars raken namelijk als gevolg van de concentratie hun enige reële alternatief kwijt. 217. Op basis hiervan acht de ACM het aannemelijk dat Partijen als gevolg van de Voorgenomen Concentratie hun prijzen voor licht verontreinigd gevaarlijk afval en in het bijzonder Vast Bulkafval zullen kunnen verhogen, zonder dat concurrenten of afnemers dat (voldoende) kunnen disciplineren.

9.2

Relevante marktomstandigheden specifiek voor de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval

218. Licht verontreinigd gevaarlijk afval wordt door inzamelaars bij bedrijven en instellingen opgehaald. Net als bij andere vormen van bedrijfsafval gaat het eigendom van dit afval daarmee over op de inzamelaar. Nadat het afval is ingezameld (en eventueel op een overslagstation is verzameld) wordt het naar een verwerker gebracht. Inzamelaars sluiten daartoe contracten234 met afvalverwerkers waarbij de inzamelaar zich verplicht tot het aanleveren van bepaalde volumes afval en de verwerker zich verplicht tot de ontvangst van dit afval. Deze contracten hebben veelal een duur van enkele jaren. Om risico’s te spreiden hanteren grote inzamelaars een multi-source strategie, waarbij ze licht verontreinigd gevaarlijk afval aan verschillende afvalverwerkers leveren. Licht verontreinigd gevaarlijk afval wordt in Nederland in de regel ingezameld door (grote) inzamelaars die tevens andere afvalsoorten, zoals bedrijfsafval, inzamelen.235 Twee van de drie grote inzamelaars verwerken daarnaast licht verontreinigd gevaarlijk afval via dochterondernemingen. Partijen zijn als enige marktpartij op het gebied van de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval niet geïntegreerd met een inzamelaar. 219. Inzamelaars betalen een gate fee aan de afvalverwerkers voor het afval dat zij afleveren. De prijs is ook bij licht verontreinigd gevaarlijk afval een belangrijke concurrentieparameter.

Er zijn geen standaardtarieven voor licht verontreinigd gevaarlijk afval. De prijs varieert afhankelijk van de aard en de samenstelling van het materiaal en van de marktomstandigheden.236 De prijs bestaat uit de gate fee en het transporttarief.237 Het kan voorkomen dat een inzamelaar een hogere gate fee van een dichtbijgelegen afvalverwerker accepteert, omdat daarmee een hoger transporttarief uitgespaard kan worden.238 Naast prijs speelt betrouwbaarheid een belangrijke rol bij de keuze voor een verwerker. Een verwerker moet voldoen aan alle wettelijke regelgeving en moet in staat zijn om continue afval van een inzamelaar af te nemen.239 Verder is de keuze voor een afvalverwerker ook afhankelijk van de behoefte van een afvalverwerker voor specifieke typen gevaarlijk afval. Dat komt omdat het voor afvalverwerkers belangrijk is om tot de juiste afvalsamenstelling te komen zodat zij binnen de minimale en maximale verbrandingswaarde van hun installatie blijven. 240 220. Er is in vergelijking met huishoudelijk afval en bedrijfsafval veel variatie in de samenstelling en gate fees van gevaarlijk afval. Gevaarlijk afval kan op verschillende manieren worden gecategoriseerd, namelijk op basis van:

234

Beantwoording 1e set formele vragen, kenmerk ACM/IN/706998, bijlage 12-21. Melding, rnr. 47; Vergunningsaanvraag, rnr. 109; Gespreksverslag met kenmerk ACM/IN/569900 (p. 7), ACM/UIT/578450 (p. 3) en ACM/UIT/578437 (p. 2). 236 Vergunningsaanvraag, rnr 106-108, Zienswijze van Partijen d.d. 11 november 2022, p.119. 237 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/569901 (p. 3), ACM/UIT/569900 (p. 8), ACM/UIT/581808 (p. 3), ACM/UIT/578474 (p. 3), ACM/UIT/578475 (p. 3). 238 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/578475 (p. 2) 239 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/569900 (p. 8) en ACM/UIT/569901 (p. 3) en ACM/UIT/578437 (p. 2). 240 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/570153 (p. 3), ACM/UIT/578437 (p. 2) ACM/UIT/569900 (p. 7), kenmerk/UIT/588951 (p.2) kenmerk ACM/UIT/590122 (p. 3) en kenmerk ACM/UIT/578474 (p. 3) en Antwoorden met kenmerk ACM/IN/713826. 235

52/91

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

• • • •

Openbaar

verontreinigingsniveau: licht verontreinigd of zwaar verontreinigd241; energie-inhoud: laag- of hoogcalorisch; verpakking: bulk/onverpakt of verpakt; en vorm: vloeibaar of vast.242

221. In Nederland wordt relatief weinig gevaarlijk afval verwerkt, omdat er in Nederland geen gespecialiseerde ovens zijn – zoals draaitrommelovens (hierna: DTO’s) en voorbewerkers van cementovens (hierna: Cementovens) – die technisch geschikt zijn om zwaar verontreinigd gevaarlijk afval te verwerken. Hierdoor wordt al het zwaar verontreinigd gevaarlijk afval dat afkomstig is uit Nederland naar het buitenland geëxporteerd. In Nederland wordt uitsluitend licht verontreinigd gevaarlijk afval verwerkt. Het licht verontreinigd gevaarlijk afval dat in Nederland wordt verwerkt, is afkomstig uit het binnen- en buitenland.243 Hieronder wordt nader ingegaan op de relevante marktomstandigheden voor licht verontreinigd gevaarlijk afval. Zwaar verontreinigd gevaarlijk afval wordt buiten beschouwing gelaten. 222. In Nederland is een vergunning vereist voor de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval. In de vergunning wordt aan de hand van codes waarmee afvalstoffen uit de Europese afvalstoffenlijst worden gedefinieerd (hierna: Eural-codes) precies aangegeven (i) welke typen, en (ii) hoeveel, licht verontreinigd gevaarlijk afval een afvalverwerker mag verwerken. Er zijn in Nederland vijf verwerkers die zo’n vergunning hebben. Naast AVR en AEB zijn dat ARN en Renewi met haar dochtermaatschappijen ATM en CFS. AVR, AEB en ARN verbranden het gevaarlijk afval in hun AVI’s.

In AVI’s wordt licht verontreinigd gevaarlijk afval in dezelfde ovens verbrand als huishoudelijk afval en bedrijfsafval. ATM en CFS verwerken gevaarlijk afval op een andere manier dan Partijen en ARN, namelijk door respectievelijk thermische pyrolyse en chemisch fysische scheiding.244 223. Een deel van het afval met de Eural-codes die partijen mogen verwerken wordt naar verwerkers in het buitenland geëxporteerd. Dit blijkt uit de RWS Dataset die de ACM heeft opgevraagd. Het is evenwel niet mogelijk om precies aan te geven welk deel van dit afval ook echt door Partijen verwerkt zou kunnen worden, zie randnummer 229.245 De ACM gaat bij de marktafbakening (paragraaf 9.3) nader in op deze buitenlandse verwerkers.

9.3

Marktafbakening

9.3.1 Relevante productmarkt 224. In het meldingsbesluit246 is de ACM uitgegaan van een aparte relevante markt voor de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval. Deze markt onderscheidt zich van zwaar verontreinigd gevaarlijk afval wat AVI’s niet kunnen verwerken. 9.3.1.1 Opvattingen Partijen 225. Partijen merken in de Vergunningsaanvraag op dat de door de ACM gebruikte term ‘licht verontreinigd gevaarlijk afval’ – een term die Partijen zelf hebben geïntroduceerd in de Melding247 – een verzamelbegrip is waar interpretatieverschillen over kunnen ontstaan. Partijen stellen daarom voor om Eural-codes te gebruiken om in kaart te brengen in welke mate Partijen concurreren en 241

Zie randnummer 229 van dit besluit voor een toelichting op het onderscheid tussen licht en zwaar verontreinigd gevaarlijk afval. 242 Vergunningsaanvraag, punt 95. 243 Zo hebben AVR en AEB respectievelijk [vertrouwelijk] kiloton ([30-40]%) en [vertrouwelijk] kiloton ([20-30]%) van hun totaal in 2020 verwerkte volume licht verontreinigd gevaarlijk afval geïmporteerd. Zie de antwoorden van Partijen d.d. 24 maart 2022 met kenmerk ACM/IN/686302, antwoord op vraag 5; en Melding, voetnoot 97. 244 Melding, rnr. 137 en Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/569900 (p. 2). 245 Een marktpartij heeft in dit kader aangegeven dat de capaciteit van de Nederlandse AVI’s voldoende is voor het licht verontreinigd gevaarlijk afval dat in Nederland wordt geproduceerd. Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/578450 (p. 3). 246 Meldingsbesluit, rnr. 121-122. 247 Melding, rnr. 42.

53/91

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

Openbaar

wie hun concurrenten zijn. Partijen brengen de onderlinge overlap in kaart door te kijken naar de Eural-codes van het door Partijen verwerkte gevaarlijk afval. Vervolgens hebben Partijen deze Eural-codes gecombineerd met de lopende exportvergunningen, om in kaart te brengen naar welke verwerkers in het buitenland dit afval tevens wordt geëxporteerd. 248 226. Volgens Partijen blijkt uit de RWS Dataset dat voor de drie grootste klanten van Partijen DTO’s en Cementovens reële alternatieven zijn voor Partijen.249 Van installaties met een D10-status250 (zoals een DTO) onderkennen Partijen dat deze grotendeels (maar niet volledig) zwaar verontreinigd gevaarlijk afval verwerken. In de Zienswijze van 11 november 2022 en 16 maart 2023 gaan Partijen met name in op het belang van Cementovens als substituut voor Partijen. 227. Inzamelaars zouden volgens Partijen in 2020 50 kiloton licht verontreinigd gevaarlijk afval naar Cementovens in België, Duitsland en Frankrijk hebben gebracht.

251 Ook wanneer uitsluitend naar Vast Bulkafval wordt gekeken, volgt volgens Partijen uit de RWS Dataset dat inzamelaars in 2020 26 kiloton Vast Bulkafval naar Cementovens hebben gebracht.252 Partijen merken op dat dit een veelvoud is van het door AEB verwerkte volume Vast Bulkafval ([vertrouwelijk] kiloton).253 Bovendien zou uit de RWS Dataset volgen dat het exportvolume voor Vast Bulkafval naar Cementovens in de periode 2018-2020 is verdubbeld.254 Het voorgaande toont volgens Partijen aan dat Cementovens een reëel alternatief vormen voor partijen als verwerkers van Vast Bulkafval.255 228. Partijen geven aan dat niet in zijn algemeenheid te zeggen is dat de gespecialiseerde verwerkers (DTO’s en Cementovens) een hogere prijs rekenen voor de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval. De hoogte hangt samen met de specifieke aard en samenstelling van het aangeboden materiaal. Daarnaast speelt de beschikbare capaciteit van de installatie een belangrijke rol. Afhankelijk van het aanbod van meer verontreinigde afvalstromen, acquireren DTO’s en andere gespecialiseerde installaties ook lichter verontreinigd afval tegen lagere prijzen.256 9.3.1.2 Beoordeling ACM 229. De ACM is het met Partijen eens dat de term licht verontreinigd gevaarlijk afval geen eenduidige term is die door alle marktpartijen op dezelfde manier wordt gehanteerd.

Eural-codes zijn volgens de ACM echter geen geschikt instrument om deze definitiekwestie mee op te lossen. Dat komt omdat niet al het gevaarlijk afval dat onder een Eural-code valt die is opgenomen in de vergunning van een AVI, ook daadwerkelijk geschikt is om in een AVI te verbranden. Zo volgt uit het marktonderzoek van de ACM dat zowel licht verontreinigd gevaarlijk afval als zwaar verontreinigd gevaarlijk afval onder één Eural-code kan vallen.257 Door naar Eural-codes te kijken kan hierdoor de onjuiste indruk ontstaan dat DTO’s met Partijen concurreren omdat ze voor dezelfde Euralcodes een vergunning hebben, terwijl het afval dat DTO’s verwerken hoofdzakelijk ziet op zwaar verontreinigd gevaarlijk afval dat Partijen niet kunnen verwerken.258 Uit het marktonderzoek blijkt ook dat bijvoorbeeld de calorische waarde te hoog kan zijn, waardoor het afval slechts in beperkte mate door Partijen verwerkt kan worden, maar wel in grote hoeveelheden door bijvoorbeeld een

248

Antwoorden van Partijen d.d. 24 maart 2022 met kenmerk ACM/IN/686302 (p. 7-10); Vergunningsaanvraag, paragraaf 2.1– 2.5 en Bijlage 8a. 249 Vergunningsaanvraag, rnr. 106-110 en 142. 250 Richtlijn 2008/98/EG betreffende afvalstoffen classificeert verschillende verwerkingsmethodes door middel van codes, waaronder D10 (in Bijlage I). D10 staat voor een zogeheten verwijderingshandeling omdat het geen nuttige toepassing heeft (er wordt niet zoals bij verwerkingsmethoden met een R1-status energie opgewekt). 251 Zienswijze van Partijen d.d. 11 november 2022, rnr. 302. 252 Zienswijze van Partijen d.d. 11 november 2022, rnr. 307 en 319. 253 Het in 2020 gezamenlijk door AVR en AEB verwerkte volume Vast Bulkafval betrof [vertrouwelijk] kiloton. 254 Zienswijze van Partijen d.d. 11 november 2022, rnr. 308. 255 Zienswijze van Partijen d.d. 11 november 2022, rnr. 309. 256 Vergunningsaanvraag rnr. 106-109 en Zienswijze van Partijen d.d. 11 november 2022, p. 119. 257 Antwoorden met kenmerk ACM/IN/713826 (p. 1) en ACM/IN/714845 (p. 2). 258 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/569900 (p. 7), ACM/UIT/578475 (p. 2) en ACM/UIT/578474 (p. 2) en Antwoorden met kenmerk ACM/IN/713826 (p. 1-3) en ACM/IN/714845 (p. 2-3).

54/91

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

Openbaar

Cementoven.259 Dit blijkt ook uit het feit dat AVR specifiek voor laagcalorisch licht verontreinigd gevaarlijk afval een uitbreiding van haar vergunning heeft aangevraagd.260 Om deze reden geeft de RWS Dataset, die gebaseerd is op Eural-codes, een vertekend beeld van de mate waarin de verschillende afvalverwerkers substituten van elkaar zijn. De concurrentiedruk die Cementovens en DTO’s op Partijen uitoefenen wordt op deze manier overschat. De door Partijen genoemde volumes, aangehaald in randnummer 227 omvatten ook gevaarlijk afval dat partijen niet hadden kunnen verwerken. 230. De definitie van de relevante productmarkt is een middel om na te gaan welke marktpartijen concurrentiedruk op elkaar uitoefenen. Een relevante productmarkt omvat alle producten/diensten die op grond van hun kenmerken, hun prijzen en het gebruik waarvoor zij zijn bestemd als onderling substitueerbaar worden beschouwd. In essentie gaat het om de vraag welke substituten de afnemers van Partijen hebben als het gaat om het licht verontreinigd gevaarlijk afval dat zij naar Partijen brengen. 231. Licht verontreinigd gevaarlijk afval is een sterk heterogene productcategorie, zie ook randnummer 220. Per segment kan het aantal verwerkers dat geschikt is om het afval te verwerken verschillen.

Dit is afhankelijk van enerzijds de kenmerken van het afval en anderzijds van de verwerkingsmethode die een verwerker hanteert. Hieronder zal de ACM ten aanzien van de verschillende soorten verwerkingsmethodes nagaan in hoeverre deze substitutiemogelijkheden zijn voor partijen. 9.3.1.2.1

Verwerkingscapaciteit die niet beschikbaar is voor derden

232. De ACM rekent de capaciteit die voorbehouden is aan een groepsmaatschappij niet tot de markt voor de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval. Deze capaciteit is immers niet vrij beschikbaar voor derden. Dit betreft de verwerkingscapaciteit van ARN. ARN is een dochteronderneming van Remondis en verwerkt licht verontreinigd gevaarlijk afval op dezelfde wijze als Partijen, namelijk door verbranding in haar AVI. ARN geeft aan dat Remondis er voor zorgt dat de beschikbare capaciteit voor de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval volledig wordt benut en dat ARN niet actief op zoekt hoeft naar klanten.261 Hierdoor is er niet of nauwelijks ruimte voor andere inzamelaars om gebruik te maken van de verwerkingscapaciteit van ARN. 233. Renewi levert licht verontreinigd gevaarlijk afval aan haar dochtermaatschappijen ATM en CFS, maar die capaciteit is niet voorbehouden aan Renewi. ATM en CFS krijgen ook licht verontreinigd gevaarlijk afval van derden. De ACM rekent de capaciteit van Renewi derhalve wel tot de markt. Bij de beoordeling van de gevolgen van de Voorgenomen Concentratie houdt de ACM wel rekening met de verticale relatie tussen Renewi en ATM en CFS. 9.3.1.2.2

Verbranding in DTO’s en Cementovens

234. DTO’s en Cementovens verwerken het afval, evenals Partijen, door verbranding. De installaties van partijen verschillen echter sterk van DTO’s en Cementovens. DTO’s zijn ontworpen om zwaar verontreinigd gevaarlijk afval te verwerken en Cementovens richten zich voornamelijk op hoogcalorisch gevaarlijk afval. Deze ovens bereiken veel hogere temperaturen dan de AVI’s van Partijen. Ook worden er andere eisen aan de installaties gesteld. DTO’s dienen bijvoorbeeld over adequate rookgasreiniging te beschikken.262 De mate waarin DTO’s en Cementovens een substituut vormen van Partijen is volgens de ACM gering.

259

Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/569900 (p. 7), ACM/UIT/588951 (p. 2), ACM/UIT/590122 (p. 3) en Antwoorden met kenmerk ACM/IN/714845, (p. 2-3). 260 Antwoorden met kenmerk ACM/IN/705910 (p. 1). 261 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/578464 (p. 3). 262 Zienswijze van Partijen d.d. 11 november 2022, rnr. 300.

55/91

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

Openbaar

235. De substitutiemogelijkheden worden enerzijds beperkt door de verschillende (technische) eisen waar het afval aan moet voldoen om via de andere methodes verwerkt te kunnen worden. Deze zogenoemde acceptatiecriteria kunnen bijvoorbeeld limieten stellen aan het verontreinigingsniveau of de calorische waarde van het afval, zodat de verbranding in overeenstemming met de specifieke vergunning plaatsvindt en het niet tot schade leidt aan de installatie.263 Anderzijds worden de substitutiemogelijkheden beperkt door verschillen in gate fees. 236. Uit het marktonderzoek van de ACM volgt daarnaast dat DTO’s zichzelf niet als substituut beschouwen voor Partijen. DTO’s richten zich hoofzakelijk op zwaar verontreinigd gevaarlijk afval.264 Eén van de twee bevraagde DTO’s heeft daarbij verklaard dat al het gevaarlijk afval dat hij blijkens de RWS Dataset heeft geïmporteerd niet door een AVI verbrand had kunnen worden, vanwege de mate van verontreiniging of de fysische toestand van het afval.265 237. Dit sluit aan bij hetgeen Cementovens over zichzelf verklaren. De twee Cementovens die de ACM heef gesproken geven namelijk aan dat een groot deel van het gevaarlijk afval dat zij verwerken niet geschikt is voor verbranding in een AVI. Eén van hen heeft toegelicht dat het grootste deel van het gevaarlijk afval dat hij verwerkt niet door een AVI zou kunnen worden verbrand.

266 Over de blijkens de RWS Dataset geïmporteerde stromen geeft deze partij aan dat deze ook door een AVI had kunnen worden verbrand, maar dan slechts in beperkte mate vanwege de hoogcalorische waarde van dit afval. De andere Cementoven daarentegen heeft verklaard dat een groot deel van het Vast Bulkafval dat hij blijkens de RWS Dataset heeft geïmporteerd niet door een AVI had kunnen worden verbrand, vanwege de fijnheid van de afvalfracties (deze Cementoven kan slechts afvalfracties verwerken van maximaal 2,5 centimeter, wat te klein is voor de ovens van AVI’s, zogenoemde roosterovens), de mate van gevaarlijkheid (Cementovens verwerken gevaarlijk afval in een zuurstofarme omgeving om explosies te voorkomen, waardoor het gevaarlijker afval kan verwerken dan een roosteroven) en het vlampunt (Cementovens kunnen in tegenstelling tot een roosteroven afvalstoffen met een laag vlampunt verwerken).267 238. Voor zover er dan toch een klein deel overlap is tussen het licht verontreinigd gevaarlijk afval dat Partijen verbranden en het licht verontreinigd gevaarlijk afval dat in DTO’s en Cementovens wordt verbrand, zijn de mogelijkheden voor substitutie beperkt vanwege de verschillen in gate fees.

Beide DTO’s hebben verklaard dat hun gate fees tot zelfs 50% hoger zijn dan die van Partijen.268 De Cementovens hebben beide bevestigd dat ze een hogere gate fee hanteren dan Partijen, ook indien zij hun gate fees met 10% zouden verhogen.269 Eén van hen heeft dit verder onderbouwd door zijn gate fees voor Vast Bulkafval met de ACM te delen en hieruit is gebleken dat hij een substantieel hogere gate fee hanteert dan Partijen. Deze Cementoven geeft aan geen aantrekkelijker alternatief te worden voor AVR en AEB als Partijen hun tarieven met 10 % verhogen en hij verwacht dan ook niet meer volumes te gaan verwerken van het afval dat ook door AVR en AEB verwerkt kan worden, als Partijen hun prijzen verhogen.270 De andere Cementoven heeft verklaard slechts als achtervang te dienen voor Nederlandse AVI’s als er een tekort is aan verwerkingscapaciteit.271 Deze Cementoven heeft daarnaast verklaard überhaupt niet meer afval te willen afnemen omdat hij met het huidig verwerkte volume reeds volledig in de behoefte van zijn afnemer voorziet.272

263

Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/569900 (p. 7), ACM/UIT/578450 (p. 6), kenmerk ACM/UIT/590122 (p. 3-4), kenmerk ACM/UIT/588951 (p. 5). 264 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/578475 (p. 2) en ACM/UIT/578474 (p. 2). 265 Antwoorden met kenmerk ACM/IN/713826 (p. 1-3). 266 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/588951 (p. 3). 267 Gespreksverslag met kenmerk en ACM/UIT/590122 (p. 3-4). 268 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/578475 (p. 2) en ACM/UIT/578474 (p. 3). 269 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/IN/5889951 (p. 5) en ACM/590122 (p. 5). 270 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/590122 (p. 4-5). 271 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/578477 (p. 3). 272 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/588951 (p. 2-3).

56/91

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

Openbaar

239. De verklaringen van inzamelaars sluiten aan op de verklaringen van de DTO’s en Cementovens. Zij geven aan dat de prijzen voor verwerking van afval in deze ovens hoger liggen dan de prijzen van Partijen.273 Eén van deze inzamelaars heeft gelet op de hogere transporttarieven en gate fees verklaard dat Partijen de prijzen significant zouden moeten verhogen, voordat het rendabeler wordt om het licht verontreinigd gevaarlijk afval dat Partijen verwerken te exporteren naar DTO’s in het buitenland.274 Hij geeft daarbij aan dat hij momenteel dit afval enkel via de spotmarkt exporteert als sprake is van een capaciteitstekort in Nederland. 275 De andere inzamelaar heeft zoals eerder aangegeven verklaard dat hij pas overweegt om gevaarlijk afval te exporteren naar DTO’s of Cementovens als het afval niet voldoet aan de acceptatiecriteria van Nederlandse afvalverwerkers, of als daar twijfel over bestaat.276 De reden hiervoor is dat DTO’s en Cementovens significant hogere gate fees hanteren dan Partijen.277 240. Bovenop de beperkte substitutiemogelijkheden vanwege de technische verschillen en de verschillen in gate fees tussen enerzijds AVI’s en anderzijds DTO’s en Cementovens, vormen de additionele transporttarieven naar DTO’s en Cementovens een derde belemmering.

Hoewel deze belemmering strikt genomen eerder relevant is voor de afbakening van de geografische markt behandelt de ACM deze hier, omdat de drie soorten belemmeringen er samen toe leiden dat de ACM DTO’s en Cementovens verder niet meeneemt in haar beoordeling. Vanwege de ligging van de DTO’s en Cementovens, in Duitsland en België, zullen Partijen in veel gevallen een dichterbij gelegen alternatief voor elkaar zijn dan een DTO of een Cementoven. Tevens gaan er extra administratieve kosten gepaard met de export van gevaarlijk afval.278 Door een inzamelaar zijn de extra transporttarieven ook al genoemd als reden waarom de substitutiemogelijkheden van DTO’s en Cementovens beperkt zijn.279 Beide DTO’s geven ook aan dat transporttarieven een beperkende factor zijn, naast de hogere gate fees, bij de keuze voor een afvalverwerker. 280 Een andere inzamelaar merkt niettemin wel op dat de transporttarieven minder een rol spelen bij gevaarlijk afval (dan bij niet-gevaarlijk afval) vanwege de hogere gate fees voor gevaarlijk afval.281 241.

Gelet op de verschillende kenmerken van verbranding in DTO’s of Cementovens ten opzichte van verbranding in een AVI en gezien de forse verschillen in gate fees en de extra transportkosten naar DTO’s en Cementovens komt de ACM tot de conclusie dat DTO’s en Cementovens geen reëel substituut zijn voor Nederlandse inzamelaars die nu hun licht verontreinigd gevaarlijkafval uit Nederland naar Partijen brengen. De ACM gaat derhalve uit van een markt voor de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval, waar DTO’s en Cementovens geen onderdeel vanuit maken.

273

Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/578448 (p. 3), ACM/UIT/569900 (p. 7), ACM/UIT/578450 (p. 3), en Antwoorden met kenmerk ACM/IN/714246 (p. 2) en ACM/IN/714845 (p. 2-3). 274 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/578450 (p. 3) en Antwoorden met kenmerk ACM/IN/714246 (p. 2). 275 Gespreksverslag met kenmerk ACM/IN/714246 (p. 2). 276 Antwoorden met kenmerk ACM/IN/714845 (p. 2). Deze inzamelaar heeft verder verklaard dat geen harde lijn te trekken is wanneer bepaalde gevaarlijke afvalstromen beter in een roosteroven kunnen worden verbrand dan in een gespecialiseerde installatie (zoals een DTO of een Cementoven), waardoor er ook geen duidelijke scheidslijn is voor de afbakening van een separate markt, zie Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/578448 (p. 3). De ACM ziet echter wel voldoende redenen om te concluderen dat Cementovens en DTO’s niet tot dezelfde productmarkt als Partijen behoren. Enerzijds in de verklaring van deze inzamelaar zelf, die aangeeft dat de prijzen van DTO’s over het algemeen hoger liggen en dat pas wordt geëxporteerd als het afval (mogelijk) niet aan de acceptatievoorwaarden van Nederlandse AVI’s voldoet, anderzijds vanwege de hiervoor omschreven verklaringen van de andere inzamelaar, DTO’s en Cementovens inzake de hoogte van de gate fees van de gespecialiseerde installaties.

277 Met betrekking tot de gate fees van DTO’s, zie Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/569900 (p. 7) en met betrekking tot de gate fees van cementovens, zie Antwoorden met kenmerk ACM/IN/714845 (p. 2-3). Deze inzamelaar heeft echter ook verklaard dat hij vermoedt dat AVR de gate fees voor licht verontreinigd gevaarlijk afval reeds maximaal heeft verhoogd zonder daarbij afzet aan buitenlandse afvalverwerkers zoals DTO’s en Cementovens te verliezen, zie Antwoorden met kenmerk ACM/IN/714845 (p. 3). Omdat dit slechts een vermoeden betreft hecht de ACM meer waarde aan de verklaringen van de DTO’s en Cementovens zelf en de andere inzamelaars die eensluidend zijn over de significant hogere tarieven van DTO’s en Cementovens, zelfs bij een 10% prijsverhoging. 278 Vergunningsaanvraag, voetnoot 84 en Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/590122 (p. 4). 279 Antwoorden met kenmerk ACM/IN/714246 (p. 2). 280 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/578475 (p. 2) en ACM/UIT/578474 (p. 3). 281 Antwoorden met kenmerk ACM/IN/714845 (p. 2).

57/91

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

9.3.1.2.3

Openbaar

Pyrolyse en Chemisch fysische scheiding

242. Renewi verwerkt via haar dochtermaatschappijen ATM en CFS gevaarlijk afval op een andere manier dan Partijen, namelijk door respectievelijk thermische pyrolyse en chemisch fysische scheiding. Een deel van het afval dat Renewi verwerkt kan ook door Partijen verwerkt worden. In het midden kan worden gelaten of dit volume tot de relevante markt behoort of niet, aangezien het voor de materiële beoordeling niet uitmaakt (zie paragraaf 9.4.2). In beide gevallen is de concurrentiedruk die van Renewi uitgaat op Partijen onvoldoende om partijen na de Voorgenomen Concentratie te disciplineren. 9.3.1.2.4

Overige argumenten Partijen

243. Partijen geven aan dat niet in zijn algemeenheid te zeggen is dat de gespecialiseerde verwerkers (DTO’s en Cementovens) een hogere prijs rekenen voor de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval. De hoogte hangt samen met de specifieke aard en samenstelling van het aangeboden materiaal. Daarnaast speelt de beschikbare capaciteit van de installatie een belangrijke rol. Afhankelijk van het aanbod van meer verontreinigde afvalstromen, acquireren DTO’s en andere gespecialiseerde installaties ook lichter verontreinigd afval tegen lagere prijzen. Volgens partijen kunnen inzamelaars profiteren van deze optimalisatiebehoefte van de gespecialiseerde verwerkers (en dus van de lagere prijzen).282 Dit argument van Partijen bevestigt volgens de ACM juist de beperkte mate van substitutie. Inzamelaars kunnen niet op structurele basis van de optie gebruik maken tegen lagere prijzen. Gemiddeld liggen de prijzen van Partijen een stuk lager dan die van DTO’s en Cementovens.283 Daar komt nog bij dat de dichtstbijzijnde DTO’s en Cementovens in het buitenland gelegen zijn dus dat de inzamelaars met extra transporttarieven te maken krijgen. 244. Dat DTO’s naast het zwaarder verontreinigd gevaarlijk afval ook licht verontreinigd afval verwerken is in overeenstemming met bovenstaande informatie van marktpartijen.

Het verandert niets aan de conclusie dat DTO’s slechts in geringe mate een substituut vormen voor Partijen. Zoals de inzamelaars aangeven is er eerder sprake van uitzonderingssituaties dan van een structurele stroom licht verontreinigd gevaarlijk afval naar DTO’s. 245. Volgens Partijen zijn Cementovens, anders dan Partijen, geen verbrandingsbelasting van EUR 33,58 per ton zijn verschuldigd. Dit zou de additionele transportkosten naar cementovens in België volgens Partijen voldoende compenseren.284 In het marktonderzoek van de ACM in deze zaak is dit standpunt niet bevestigd. Integendeel, zoals reeds aangegeven is uit het marktonderzoek naar voren gekomen dat Cementovens een significant duurder alternatief zijn. Daarnaast geven beide Cementovens aan dat zij wel degelijk een belasting verschuldigd zijn voor elke ton gevaarlijk afval dat zij verwerken.285 Eén van hen licht verder toe dat het gaat om een zogeheten meeverbrandingsheffing van EUR 11,67 per ton. Daar komen volgens deze Cementoven nog kosten voor kennisgevingen, een bankgarantie en hogere transportkosten bij. Hij schat de transportkosten in op EUR 0,18 per ton per kilometer. Volgens deze Cementoven heffen deze aspecten tezamen het voordeel van een lagere verbrandingsbelasting in België volledig op. 286 246.

Het argument van Partijen dat mededingingsproblemen kunnen worden uitgesloten omdat Cementovens vanwege duurzaamheidsoverwegingen een concurrentievoordeel zouden hebben287 overtuigt de ACM evenmin. Cementovens recyclen afval inderdaad tot een volwaardig eindproduct, 282

Vergunningsaanvraag rnr. 106-109 en Zienswijze van Partijen d.d. 11 november 2022, p. 119. Partijen verwijzen hier naar input van inzamelaar Renewi in gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/578448 (p. 3) 283 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/578448 (p. 3), ACM/UIT/569900 (p. 7), ACM/UIT/578450 (p. 3), ACM/UIT/578474 (p. 2-3), ACM/UIT/578475 (p. 3), ACM/UIT/588951 (p. 4), ACM/UIT/590122 (p. 4-5) en Antwoorden met kenmerk ACM/IN/714246 (p. 2) en ACM/IN/714845 (p. 2-3). 284 Zienswijze van Partijen d.d. 11 november 2022, rnr. 320. 285 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/588951 (p. 3) en kenmerk ACM/UIT/590122 (p. 4). 286 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/590122 (p. 4-5). 287 Zienswijze van Partijen d.d. 16 maart 2023, rnr. 98-100.

58/91

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

Openbaar

maar Partijen hebben geen onderbouwing gegeven hoe dit duurzaamheidsvoordeel hen zou disciplineren om hun gate fees na de overname niet te verhogen. Zoals reeds in paragraaf 219 aangegeven spelen prijs en betrouwbaarheid de belangrijkste rol bij de keuze van afvalverwerker. De ACM ziet niet in hoe dit duurzaamheidsvoordeel ertoe zal leiden dat Partijen het kostenvoordeel, dat inzamelaars nu ervaren door met Vast Bulkafval in Nederland te blijven, niet zullen afromen door zodanig hun prijzen te verhogen dat het nog net niet loont om Vast Bulkafval te transporteren naar de duurdere Cementovens. 9.3.1.3 Conclusie 247. De ACM gaat uit van een aparte relevante productmarkt voor de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval. Tot deze markt behoren niet de specialistische DTO’s en Cementovens. De ACM kan in het midden laten of de verwerkingsmethoden van ATM en CFS wel tot dezelfde markt behoren aangezien de materiële beoordeling daar niet door wordt beïnvloed. De concurrentiedruk die van deze installaties uitgaat op Partijen is in beide gevallen beperkt en onvoldoende om de Partijen na de Voorgenomen Concentratie te disciplineren (zie paragraaf 9.4.2).

9.3.2 Relevante geografische markt 248. In het Meldingsbesluit is de ACM uitgegaan van een nationale markt voor de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval. Uit het marktonderzoek in de meldingsfase kwam naar voren dat buitenlandse verwerkers geen volwaardig substituut voor Partijen vormen.288 249. In de vergunningsfase heeft de ACM nader onderzocht in hoeverre buitenlandse verwerkers, niet zijnde DTO’s en Cementovens, met Partijen concurreren om licht verontreinigd gevaarlijk afval. 9.3.2.1 Opvattingen Partijen 250. Volgens Partijen is de relevante geografische markt ten minste grensoverschrijdend regionaal.289 Partijen stellen dat zij concurreren met afvalverwerkers in het buitenland om zowel binnenlandse als buitenlandse volumes licht verontreinigd gevaarlijk afval.290 Dat zou worden bevestigd door de RWS Dataset en het marktonderzoek van de ACM, aldus Partijen. 251.

Partijen stellen dat uit de RWS Dataset volgt dat er significante stromen gevaarlijk afval – waaronder Vast Bulkafval – uit Nederland gaan naar buitenlandse installaties met een R1-status291, zijnde AVI’s en installaties die volgens de RWS Dataset vallen onder de categorie “Energietoepassing”.292 Volgens Partijen zien exportstromen naar verwerkers met een R1-status doorgaans op licht verontreinigd gevaarlijk afval.293 Partijen stellen dat uit de RWS Dataset volgt dat van de verschillende soorten verwerkers met een R1-status, verwerkers in Duitsland die vallen in de categorie “Energietoepassing” de meeste exportvolumes uit Nederland hebben ontvangen. 294 Ook zou een deel van het afval dat naar buitenlandse verwerkers gaat bestaan uit Vast Bulkafval ([vertrouwelijk] kiloton) en in 2020 door (met name Duitse) verwerkers met een R1-status zijn verwerkt.295

288

Meldingsbesluit, rnr. 127-131. Vergunningsaanvraag, rnr. 130. 290 In 2020 hebben AVR en AEB respectievelijk [vertrouwelijk] kiloton en [vertrouwelijk] kiloton licht verontreinigd gevaarlijk afval verwerkt (Vergunningsaanvraag, rnr. 186), waarvan [vertrouwelijk] kiloton en [vertrouwelijk] kiloton afkomstig was uit Nederland (Zienswijze van Partijen d.d. 11 november 2022, tabel 11). AVR en AEB hebben in 2020 dus respectievelijk [vertrouwelijk] kiloton en [vertrouwelijk] kiloton licht verontreinigd gevaarlijk afval geïmporteerd, wat neerkomt op [40-50]% en [30-40]% van het door hun verwerkte volumes. 291 De R1-waarde is een binnen de Europese Unie vastgestelde parameter waarin de energie-efficiëntie van een verwerker gewogen worden opgeteld. Alleen verwerkers die voldoende energie-efficiënt zijn komen in aanmerking voor een zogenoemde R1-status. Zie randnummer 93 van dit besluit voor een nadere toelichting. 292 Zienswijze van Partijen d.d. 11 november 2022, paragraaf 6.3.1 en 6.3.2. 293 Zienswijze van Partijen d.d. 11 november 2022, rnr. 299-300. 294 Zienswijze van Partijen d.d. 11 november 2022, rnr. 302 en voetnoot 347. Volgens Partijen zou 70% van het afval naar verwerkers gaan die in de RWS Dataset tot de categorie “Energietoepassing” behoren, 20% naar Cementovens en 3% naar installaties die het afval verwerken via chemisch-fysische behandeling.

295 Zienswijze van Partijen d.d. 11 november 2022, rnr. 314. 289

59/91

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

Openbaar

252. Het voorgaande wordt volgens Partijen ondersteund door het marktonderzoek van de ACM. 296 Uit het marktonderzoek zou volgen dat AVI’s in het noordwesten van Duitsland een reëel alternatief vormen voor inzamelaars.297 Daarbij merken Partijen op dat het gegeven dat een Duitse AVI nog geen afval uit Nederland verwerkt, niet betekent dat zo’n AVI (of een andere vergelijkbare verwerker) geen potentieel alternatief is voor inzamelaars. Bovendien volgt volgens Partijen uit het marktonderzoek dat de gate fees van Duitse AVI’s vergelijkbaar (of zelfs lager) zijn met de gate fees van Nederlandse AVI’s.298 De incrementele kosten zouden daarnaast gelet op de hogere gate fees voor de verwerking van gevaarlijk afval een relatief beperkte rol spelen, en de hogere transporttarieven zouden gecompenseerd worden doordat geen verbrandingsbelasting wordt geheven in Duitsland (in tegenstelling tot in Nederland).299 Tot slot stellen Partijen dat in Duitsland de verwerkingseisen voor afval minder streng zijn, wat volgens Partijen resulteert in enerzijds een hogere acceptatiegraad en daardoor een hogere afnamezekerheid voor inzamelaars, en anderzijds kostenvoordelen.300 9.3.2.2 Beoordeling ACM 253.

Hieronder onderbouwt de ACM dat uit het onderzoek in de vergunningsfase volgt dat buitenlandse AVI’s in België en Duitsland, en buitenlandse verwerkers die onder de categorie “Energietoepassing” van de RWS Dataset vallen, geen (reële) alternatieven voor inzamelaars zijn. 9.3.2.2.1

AVI’s in het buitenland

254. Om te beginnen is uit het marktonderzoek gebleken dat het AVI’s in België bij wet niet is toegestaan om licht verontreinigd gevaarlijk afval te verbranden.301 Daarmee staat vast dat AVI’s in België geen reëel alternatief zijn voor inzamelaars. Het is AVI’s in Duitsland wel toegestaan om licht verontreinigd gevaarlijk afval te verbranden, mits zij daarvoor een vergunning hebben. Er zijn tal van AVI’s in Duitsland die over een dergelijke vergunning beschikken.302 Twee marktpartijen uit Duitsland (een AVI en een DTO) hebben aangegeven dat de gate fees van Duitse AVI’s vergelijkbaar zijn met die van Partijen, maar dat het economisch gezien niet rationeel is om licht verontreinigd gevaarlijk afval uit Nederland in Duitsland te verwerken vanwege de grotere transportafstanden en de daarmee gepaard gaande hogere transporttarieven.303 De Duitse AVI bevestigt in principe uitsluitend lokaal licht verontreinigd gevaarlijk afval te verwerken en geeft aan nog nooit licht verontreinigd gevaarlijk afval uit Nederland te hebben verwerkt. 304 255. Ook uit de verklaringen van twee inzamelaars van licht verontreinigd gevaarlijk afval in Nederland volgt dat AVI’s in Duitsland geen reëel alternatief zijn. Bovendien heeft één van deze inzamelaars verklaard licht verontreinigd gevaarlijk afval in principe aan Nederlandse AVI’s te leveren.

Pas wanneer licht verontreinigd gevaarlijk afval niet aan de acceptatiecriteria van Nederlandse AVI’s voldoet, of daarover twijfel bestaat, overweegt deze inzamelaar om het afval te exporteren. 305 De ACM kent minder gewicht toe aan de verklaring van Remondis306 en ARN307 op dit punt. Partijen halen deze verklaringen aan als bewijs van marktpartijen die benadrukken dat Duitse AVI’s een reëel alternatief vormen. Remondis en ARN benoemen het feit dat Duitse AVI’s hetzelfde soort afval verwerken als AVR en AEB, maar dat is nog geen bewijs dat deze AVI’s ook daadwerkelijk als reëel alternatief gezien worden. De inschatting van Remondis dat het voor inzamelaars mogelijk 296

Zienswijze van Partijen d.d. 11 november 2022, paragraaf 6.4. Zienswijze van Partijen d.d. 11 november 2022, rnr. 324. 298 Zienswijze van Partijen d.d. 11 november 2022, rnr. 326. 299 Zienswijze van Partijen d.d. 11 november 2022, rnr. 326-327. 300 Zienswijze van Partijen d.d. 11 november 2022, rnr. 328. 301 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/578474 (p. 3). 302 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/578437 (p. 2), ACM/UIT/581808, (p. 3) en ACM/UIT/578464 (p. 3). 303 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/581808 (p. 3-4) en kenmerk ACM/UIT/578475 (p. 2-3). 304 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/581808 (p. 2). 305 Bij twijfelgevallen of het gevaarlijk afval voldoet aan de acceptatiecriteria van Nederlandse AVI’s, geeft deze inzamelaar aan dat hij een afweging maakt tussen enerzijds aanvullende onderzoekskosten om te achterhalen of het daadwerkelijk voldoet aan de acceptatiecriteria en anderzijds dit onderzoek achtwege laten en het naar een gespecialiseerde installatie exporteren waarbij het zeker is dat voldoet aan de acceptatiecriteria, zie Gespreksverslag met kenmerk ACM/IN/714845, (p. 2-3). 306 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/578437 (p.1-2). 307 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/578464 (p. 3). 297

60/91

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

Openbaar

zou moeten zijn om te switchen naar buitenlandse AVI’s, voor zover zij een bestaande relatie hebben met die AVI, is vrij abstract en Remondis gaat daarbij niet in op de hogere transportkosten die hiermee gepaard zouden gaan. De overige inzamelaars, de Duitse AVI en de DTO betrekken dat aspect wel in hun reactie, waardoor de ACM daaraan meer waarde toekent. 256. Uit de daadwerkelijke exportstromen uit de RWS Dataset volgt bovendien dat de drie grootste klanten van Partijen (Renewi, PreZero en Remondis) in de periode 2018-2020 geen licht verontreinigd gevaarlijk afval naar buitenlandse AVI’s hebben geëxporteerd. 308 9.3.2.2.2

Verwerkers onder categorie “Energietoepassing” vormen geen alternatief

257. Uit de RWS Dataset volgt volgens Partijen dat ook verschillende installaties met een R1-status in Zwitserland, Frankrijk en Duitsland, die in de RWS Dataset onder de categorie “Energietoepassing” vallen, met AVR en AEB zouden concurreren. Dit omdat in 2020 ongeveer 3,5 kiloton gevaarlijk afval naar deze installaties is geëxporteerd. 258. Uit de RWS Dataset volgt dat van de 3,5 kiloton niet meer dan 892 ton door de drie grootste afnemers van Partijen (Renewi, PreZero en Remondis) naar twee verschillende installaties in Duitsland kan zijn geëxporteerd en dat dit mogelijk zelfs een kleiner volume betreft.309 In 2019 zou dit maximaal 261 ton zijn geweest en in 2018 maximaal 277 ton. Ook bij buitenlandse verwerkers die onder de categorie “Energietoepassing” vallen zullen inzamelaars zich evenwel geconfronteerd zien met grotere transportafstanden en daardoor hogere transporttarieven. Bovendien hebben inzamelaars waarmee de ACM heeft gesproken deze verwerkers niet als alternatief genoemd. 259. Gezien het voorgaande gaat de ACM niet mee in het standpunt van Partijen dat (noemenswaardige) concurrentiedruk zou uitgaan van buitenlandse verwerkers die in de RWS Dataset vallen onder de categorie “Energietoepassing”. 9.3.2.2.3

Conclusie

260. Naar aanleiding van het voorgaande gaat de ACM uit van een geografische markt voor de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval die nationaal van omvang is.

9.4

Beoordeling gevolgen van de Voorgenomen Concentratie

261. Hieronder bespreekt de ACM de gevolgen van de Voorgenomen Concentratie. De ACM bespreekt eerst de marktaandelen op de hierboven afgebakende relevante markt (paragraaf 9.4.1). Daarna RWS dataset met kenmerk ACM/IN/715140 (Excelbestand), werkblad “overzicht 13-9-2022” i.c.m. werkblad “Ontdoeners”. Rijkswaterstaat heeft aangegeven dat in het werkblad “overzicht 13-9-2022” onder andere AVI’s onder de “Handeling” (zie kolom c) “Verbranding (overig)” zijn geschaard. De ACM heeft de Eural-codes die onder deze “Handeling” vallen ingevoerd in het werkblad “Ontdoeners” en gefilterd op de drie grootste afnemers van Partijen. Hieruit is gebleken dat in de periode 2018 2020 deze inzamelaars afval dat valt onder deze Eural-codes niet hebben geëxporteerd, dan wel hebben geëxporteerd naar een ander land dan het land van bestemming genoemd in werkblad “overzicht 13-9-2022”. Dit duidt erop dat de drie grootste afnemers van Partijen geen van de Eural-codes waarvoor zowel AEB als AVR een vergunning hebben in de periode 2018 – 2020 naar een buitenlandse AVI hebben geëxporteerd. RWS heeft bevestigd dat in de RWS Dataset alle AVI’s in het buitenland onder de categorie “Verbranding (overig)” vallen, ongeacht of het installaties met een R1-status of een D10-status betreft. Antwoorden met kenmerk ACM/IN/733603 (p. 1).

309 RWS Dataset met kenmerk ACM/IN/715140 (Excelbestand), werkblad “overzicht 13-9-2022” i.c.m. werkblad “Ontdoeners”. De ACM is tot deze conclusie gekomen door de Eural-codes die onder de “Handeling” (zie kolom c) “Energietoepassing (direct)” en “Energietoepassing (indirect)“ vallen in te voeren in het werkblad “Ontdoeners” en te filteren op de drie grootste afnemers van Partijen. Hieruit is gebleken dat in de periode 2018 - 2020 deze inzamelaars Eural-codes 07.01.08, 15.02.02 en 19.12.11 naar Duitsland, Frankrijk en Zwitserland hebben geëxporteerd. De enige exportstroom naar Frankrijk die te zien is in het werkblad “Ontdoeners” heeft echter een andere Eural-code dan de enige exportstroom naar Frankrijk in het werkblad “overzicht 13-9-2022”. Hierdoor kan de ACM uitsluiten dat deze afvalstroom door één van de grote drie afnemers van Partijen naar het buitenland is geëxporteerd. Hoewel de afvalstroom naar Zwitserland mogelijk wel door één van de drie grote inzamelaars is geëxporteerd acht de ACM het niet aannemelijk dat van deze verwerker concurrentiedruk uitgaat, gelet op de grote transportafstand en het relatief lage volume van 724 ton in 2020.