ACM concentratiebesluit
Tekst van het document
Muzenstraat 41 2511 WB Den Haag 070 722 20 00 www.acm.nl
Openbaar
Besluit
Verbod van concentratie Harbour B.V. en AEB Holding N.V. Kenmerk
ACM/UIT/597705
Zaaknummer
ACM/22/177896
ACM/UIT/597705
Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705
Openbaar
Inhoudsopgave 1
Samenvatting en leeswijzer
4
1.1 1.2 1.3 1.4
4 7 8 8
Gevolgen op de markt voor huishoudelijk afval Gevolgen op de markt voor licht verontreinigd gevaarlijk afval Gevolgen op de markt voor niet-gevaarlijk bedrijfsafval Leeswijzer
2
De procedure
8
3
Partijen
10
3.1 3.2 3.3
11 11 11
AVR AEB Gemeenschappelijke activiteiten van AVR en AEB
4
De gemelde operatie
12
5
Toepasselijkheid van het concentratietoezicht
12
6
Beoordelingskader
12
7
Algemene marktomstandigheden op het gebied van afvalwerking in Nederland14 7.1 7.2
8
9
Afvalverwerking en aanbieders Vollastbehoefte en import van afval
14 16
Beoordeling verwerking huishoudelijk afval
17
8.1 8.2 8.2.1 8.2.2 8.3 8.3.1 8.3.2 8.4 8.4.1 8.4.2 8.4.3 8.4.4 8.4.5 8.5
18 19 19 19 24 24 25 29 29 32 42 46 47 50
Onderzoek Vergunningsfase Relevante marktomstandigheden specifiek voor de verwerking van huishoudelijk afval Verwerking van huishoudelijk afval voor aandeelhouders Verwerking van huishoudelijk afval van derden Marktafbakening Relevante productmarkt Relevante geografische markt Beoordeling gevolgen van de Voorgenomen Concentratie AVR en AEB worden samen veruit de grootste afvalverwerker in Nederland AVR en AEB goed gepositioneerd om aanbestedingen in het westen te winnen Verwachte mededingingsbeperkende effecten Geen compenserende afnemersmacht bij gemeenten Overige argumenten Partijen Tussenconclusie huishoudelijk afval
Beoordeling verwerking licht verontreinigd gevaarlijk afval 9.1 9.2 9.3 9.3.1 9.3.2 9.4 9.4.1 9.4.2
51
Onderzoek Vergunningsfase 51 Relevante marktomstandigheden specifiek voor de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval 52 Marktafbakening 53 Relevante productmarkt 53 Relevante geografische markt 59 Beoordeling gevolgen van de Voorgenomen Concentratie 61 AVR en AEB worden samen veruit de grootste verwerker van licht verontreinigd gevaarlijk afval 62 AVR en AEB zijn naaste concurrenten van elkaar; beperkte disciplinering door andere verwerkers 63
2/91
Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705
10
Openbaar
9.4.3 Geen compenserende afnemersmacht bij inzamelaars 9.5 Remedievoorstel 9.6 Tussenconclusie licht verontreinigd gevaarlijk afval
65 66 67
Beoordeling verwerking niet-gevaarlijk bedrijfsafval
69
10.1 Onderzoek Vergunningsfase 69 10.2 Relevante marktomstandigheden specifiek voor niet-gevaarlijk bedrijfsafval 69 10.3 Marktafbakening 71 10.3.1 Relevante productmarkt 71 10.3.2 Relevante geografische markt 72 10.4 Beoordeling gevolgen van de Voorgenomen Concentratie 75 10.4.1 Partijen worden de grootste aanbieder, maar het gezamenlijke marktaandeel van Partijen is minder dan 40% 75 10.4.2 AVR en AEB zijn voor het merendeel van de locaties van herkomst niet elkaars meest nabije concurrenten op basis van afstand 75 10.4.3 Inzamelaars kunnen bedrijfsafval verschuiven naar concurrenten indien Partijen hun prijzen zouden verhogen 77 10.5 Tussenconclusie niet-gevaarlijk bedrijfsafval 77
11
Conclusie
78
Bijlagen Overzicht definities en terminologie Gedetailleerde beschrijving IPR-test Figuur 2 bij paragraaf 10.4.2
79 81 91
3/91
Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705
Openbaar
1 Samenvatting en leeswijzer 1.
In 2021 heeft de gemeente Amsterdam besloten tot privatisering en verkoop van alle aandelen in de gemeentelijke afvalverwerker AEB. Nadat verschillende biedingen van bedrijven zijn ontvangen heeft de gemeente Amsterdam besloten AEB te verkopen aan AVR, onder voorbehoud van goedkeuring door de ACM. AVR is een concurrent van AEB, gevestigd in Rotterdam en is in handen van de Cheung Kong Group, een wereldwijd opererend concern dat is gevestigd in Hong Kong. AEB en AVR worden samen veruit de grootste afvalverwerker in Nederland. Vandaar dat de ACM de voorgenomen overname van AEB door AVR diepgaand heeft onderzocht.
2.
De ACM komt tot de conclusie dat de voorgenomen overname zal leiden tot een prijsverhoging voor klanten op het gebied van de verwerking van huishoudelijk afval. Klanten op deze markt zijn gemeenten die de kosten voor verwerking doorbelasten aan hun inwoners. De voorgenomen overname zal bovendien leiden tot een prijsverhoging voor klanten op het gebied van de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval. Klanten op deze markt zijn inzamelaars die dit type afval ontvangen van bedrijven en instellingen, zoals waterzuiveringsinstallaties. De verwachte prijsverhogingen op beide markten zijn het gevolg van het feit dat de combinatie van AVR en AEB als gezamenlijk veruit de grootste speler van Nederland een dominante positie zal verkrijgen. De ACM besluit dan ook geen vergunning te verlenen voor de voorgenomen overname.
1.1 Gevolgen op de markt voor huishoudelijk afval 3.
AVR en AEB zijn beide actief op het gebied van de verwerking van huishoudelijk afval. AVR en AEB verwerken hun afval in afvalverbrandingsinstallaties. De installaties van AVR staan in Rozenburg (bij Rotterdam) en in Duiven (bij Arnhem). AEB heeft twee afvalverbrandingsinstallaties op dezelfde locatie in Amsterdam. AVR is nu al de grootste speler op de markt voor de verwerking van huishoudelijk afval voor derden. Van de tien aanbestedingen in de periode 2019 tot en met 2022 heeft AVR er zes gewonnen. AEB verwerkte tot voor kort huishoudelijk afval dat voor circa 90% afkomstig was van haar huidige aandeelhouder Amsterdam en van partnergemeenten. Door het aflopen van contracten met partnergemeenten is AEB nu ook actief op de markt voor de verwerking van afval van derden, niet zijnde gemeenten die tevens aandeelhouder of partnergemeente zijn in AEB. Zo heeft AEB in juli 2022 deelgenomen aan de gezamenlijke aanbesteding van de voormalige partnergemeenten Amstelveen, Bloemendaal, Diemen, Haarlemmermeer, Heemstede en Uithoorn. AEB heeft deze aanbesteding, waaraan ook AVR en een andere inschrijver deelnamen, gewonnen. AEB heeft in deze aanbesteding laten zien dat zij een directe concurrent van AVR is en gelet op de geografische ligging van de afvalverbrandingsinstallaties van AVR en AEB voor de klanten (gemeentes) in deze aanbesteding zelfs de meest nabije concurrent.
4.
De ACM kijkt niet alleen naar de effecten op de huidige concurrentie tussen AEB en AVR, maar ook naar de effecten op de toekomstige concurrentie die het gevolg is van het besluit van de gemeente Amsterdam om AEB te privatiseren en te verkopen. Als gevolg van de privatisering en verkoop zal AEB namelijk net als AVR uitsluitend nog actief zijn op de markt voor de verwerking van huishoudelijk afval van derden. Gezien het geringe aantal spelers op deze markt, de hoge toetredingsdrempels en de sterke positie van AVR en AEB, in het bijzonder in het westen van Nederland, is het aannemelijk dat de overname van AEB door AVR tot een significante beperking van de mededinging leidt en dus tot hogere prijzen voor gemeenten in het westen van het land (grofweg de provincies Noord- en Zuid-Holland en Utrecht) dan wanneer AEB aan een andere private partij zou worden verkocht. Dat betekent dat ook de gemeente Amsterdam, die heeft
4/91
Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705
Openbaar
aangekondigd na de verkoop van AEB haar huishoudelijk afval te willen aanbesteden, de nadelige effecten van de voorgenomen overname zal ondervinden. 5.
De sterke gezamenlijke positie van AVR en AEB blijkt allereerst uit hun omvang. AVR en AEB verwerkten in 2021 gezamenlijk ongeveer 3.071 kiloton afval, circa 41% van alle AVI’s bij elkaar. Ter vergelijking, de op-een-na-grootste aanbieder (Attero) verwerkte ongeveer 1.549 kiloton in 2021. Verder geldt specifiek voor de verwerking van huishoudelijk afval van derden in Nederland dat AVR en AEB een aandeel hebben van [30-40]% respectievelijk [10-20]%. Dit gezamenlijke aandeel van [50-60]% is een onderschatting van de werkelijke positie van AVR en AEB bij aanbestedingen in het westen van het land. Het onderzoek van de ACM laat namelijk zien dat de concurrentiedruk afneemt naarmate een afvalverbrandingsinstallatie verder weg gelegen is van de aanbestedende gemeente. Veel marktpartijen bevestigen het belang van afstand en het concurrentienadeel dat verder weg gelegen AVI’s ondervinden. Dit is ook in lijn met het feitelijk inschrijfgedrag; verder weg gelegen AVI’s schrijven vaak niet in op aanbestedingen in het westen van Nederland. Daarom concludeert de ACM dat de relevante geografische markt voor de verwerking van huishoudelijk afval voor derden regionaal is. Door de ligging van de AVI’s van AEB in Amsterdam en de AVI van AVR in Rozenburg voorziet de ACM negatieve effecten met name bij aanbestedingen in het westen van Nederland.
6.
In het westen van Nederland levert de nabijheid van de locatie van AVR en AEB een (kosten)voordeel op, wat tot uitdrukking komt in het belangrijkste gunningscriterium, namelijk prijs. Het gunningscriterium prijs telt vrijwel altijd zwaarder mee dan de overige (sub-)gunningscriteria (die over kwaliteit gaan). Het gunningscriterium prijs is opgebouwd uit verwerkingskosten (de zogenoemde gate fee), transporttarieven, en soms overslagkosten. Voor de aanbestedingen in gemeenten waarvoor AVR en AEB de twee meest dichtbij gelegen afvalverbrandingsinstallaties zijn (met name in het westen van Nederland) levert dit een voordeel op dat niet of lastig door verder weg gelegen afvalverbrandingsinstallaties gecompenseerd kan worden. Er zijn drie andere afvalverbrandingsinstallaties die altijd of regelmatig meedoen aan aanbestedingen in Nederland. Van deze drie is er één, EEW, die vanwege haar locatie in Delfzijl (provincie Groningen) bij aanbestedingen in het westen van Nederland zo’n groot kostennadeel heeft (naar schatting tussen de 20% en 50% van de gate fee) dat het niet aannemelijk is dat zij dit bij inschrijvingen kan compenseren met een lagere gate fee of een hogere kwaliteit. Dit is ook in lijn met het feit dat deze afvalverbrandingsinstallatie vrijwel niet inschrijft op aanbestedingen in het westen van Nederland.
De tweede afvalverbrandingsinstallatie, PreZero, in Roosendaal heeft vanwege het transporttariefnadeel eveneens een aanzienlijke achterstand bij aanbestedingen in het westen van Nederland, in het bijzonder bij aanbestedingen in de provincie Noord-Holland. Attero is de enige andere concurrent van AVR en AEB die in principe bij elke aanbesteding inschrijft. Met een afvalverbrandingsinstallatie in Moerdijk en een afvalverbrandingsinstallatie in Wijster is het nadeel op transport voor haar weliswaar beperkter dan voor EEW en PreZero, naar schatting tussen de 1% en 6% van de gate fee), maar haar kosten zijn op dit onderdeel wel hoger dan die van AVR en AEB bij aanbestedingen in het westen van het land.
7.
AVR en AEB hebben ook een gezamenlijke sterke positie omdat zij beide beschikken over een grote na-scheidingsinstallatie met veel na-scheidingscapaciteit - AVR in Rozenburg en AEB in Amsterdam. AVR en AEB zijn daarmee na de totstandbrenging van de voorgenomen overname de enige private afvalverbrandingsinstallaties die in het westen van Nederland een nascheidingsinstallatie hebben. Van de andere afvalverbrandingsinstallaties die in Nederland meedoen met aanbestedingen heeft alleen Attero een nascheidingsinstallatie. Die installatie staat in Wijster (Drenthe). Doordat in (grote) steden vaker wordt gekozen voor na-scheiding van het ingezamelde afval dan in kleine(re) plaatsen en er veel (grote) steden in het westen van Nederland liggen, is de vraag naar na-scheiding geconcentreerd in het westen van Nederland. Hierdoor
In deze openbare versie van het besluit zijn delen van de tekst vervangen of weggelaten om reden van vertrouwelijkheid. Vervangen of weggelaten delen zijn met vierkante haken aangegeven. In het geval van getallen of percentages kan de vervanging hebben plaatsgevonden in de vorm van vermelding van bandbreedte.
5/91
Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705
Openbaar
beschikken AVR en AEB ook op dit vlak bij aanbestedingen in het westen van Nederland over een voordeel ten opzichte van hun concurrenten. 8.
Ten slotte beschikken AVR en AEB beide over een grote verwerkingscapaciteit. Hierdoor en vanwege de behoefte aan vollast hebben zij een sterke prikkel om mee te doen aan aanbestedingen en bovendien om scherp in te schrijven. Daar komt bij dat AEB heeft aangegeven sinds eind 2022 een aanhoudend afvaltekort te hebben. Ook om die reden zal AEB een sterke prikkel hebben om met een lage gate fee in te schrijven op de aanbestedingen. Gelet hierop en gezien de hoge winkansen van AEB bij aanbestedingen in het westen van Nederland is het aannemelijk dat AVR, in het bijzonder na de privatisering en verkoop van AEB aan een andere private partij, bij deze aanbestedingen de meeste concurrentiedruk zal ondervinden van AEB. Als deze concurrentiedruk van AEB wegvalt als gevolg van de overname, zal AVR in staat zijn om een hogere prijs te vragen dan zij zou doen als AEB als concurrent op de markt actief zou blijven. Dit wordt geïllustreerd door de schatting die de ACM heeft gemaakt van het prijseffect als gevolg van de voorgenomen overname. De ACM verwacht op basis van de uitgevoerde indicative price rise test dat AVR en AEB na de voorgenomen overname hun gate fees tussen 8 en 40% zullen verhogen, met in het basisscenario van de ACM een verhoging van minstens 15%.
9.
De ACM acht het niet aannemelijk dat de door AVR en AEB gestelde mogelijkheden die gemeenten zouden hebben bij het uitschrijven van een aanbesteding, de concurrentiebeperkende gevolgen van de voorgenomen overname kunnen voorkomen of in voldoende mate relativeren. De concurrentiedruk die volgens AVR en AEB uit zou gaan van de mogelijkheid voor gemeenten om te gaan inbesteden via deelname in een publieke afvalverbrandingsinstallatie zoals HVC is volgens de ACM onvoldoende om de negatieve effecten van de van overname te voorkomen. Op het moment dat AVR en AEB hun biedgedrag moeten bepalen voor een specifieke aanbesteding, disciplineert deze mogelijkheid niet, omdat een gemeente niet direct kan ‘afstraffen’ met overstappen naar een publieke afvalverbrandingsinstallatie. Dit vergt namelijk aparte politieke besluitvorming, een investering in het eigen vermogen van die installatie en goedkeuring van de andere gemeentelijke aandeelhouders. Daarnaast liggen er doorgaans andere strategische redenen ten grondslag aan de keuze voor een gemeente om al dan niet tot deelname in een publieke verwerkingsinstallatie over te gaan dan enkel de prijzen van private installaties.
10. De ACM heeft tenslotte ook het argument van AVR en AEB beoordeeld dat AVR een belangrijke bijdrage aan de verduurzaming van AEB zal leveren en zich geen andere kopers zouden hebben gemeld die de doelstellingen voor de gemeente Amsterdam op het gebied van duurzaamheid op dezelfde wijze zouden kunnen helpen bereiken als AVR. De ACM concludeert dat deze verduurzaming ook op andere wijze behaald kan worden dan door de voorgenomen overname. AVR en AEB onderbouwen de gestelde verbeteringen en de waarschijnlijkheid dat deze tot stand zullen worden gebracht niet of nauwelijks, en tonen bovendien niet aan waarom de gestelde verbeteringen specifiek voor de voorgenomen overname zijn en niet in dezelfde mate kunnen worden bereikt met minder concurrentiebeperkende middelen. Ten aanzien van de verduurzaming van AEB valt zelfs te verwachten dat ook een alternatieve koper dezelfde mate van verduurzaming zal (moeten) doorvoeren, gelet op het toenemende belang van duurzaamheidsaspecten bij aanbestedingen voor de verwerking van huishoudelijk afval. Door het toenemende belang van duurzaamheidsaspecten is de verwachting dat ook andere AVI’s die voor derden afval verwerken in Nederland vergelijkbare duurzaamheidsinitiatieven zullen ontplooien.
Dit wordt ook bevestigd door verschillende marktpartijen, waarbij CO2-afvang als één van de belangrijkste duurzaamheidsinitiatieven van de nabije toekomst wordt genoemd. De gemeente Amsterdam verwachtte dan ook dat een alternatieve koper van AEB net zo goed een CO2-afvanginstallatie zal realiseren. 11. Gezien het voorgaande acht de ACM het aannemelijk dat de voorgenomen overname van AEB door AVR de daadwerkelijke mededinging in significante mate zal belemmeren bij aanbestedingen
6/91
Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705
Openbaar
voor de verwerking van huishoudelijk afval van derden bij aanbestedingen in het westen van Nederland.
1.2 Gevolgen op de markt voor licht verontreinigd gevaarlijk afval 12.
AVR en AEB zijn beide actief op de markt voor de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval. Met de term ‘licht verontreinigd gevaarlijk afval’ wordt in dit besluit bedoeld het gevaarlijk afval dat geschikt is om in de afvalverbrandingsinstallaties van AVR en AEB te verbranden. Licht verontreinigd gevaarlijk afval wordt door inzamelaars bij bedrijven en instellingen opgehaald. Nadat het afval is ingezameld en gesorteerd wordt het naar een verwerker gebracht. Inzamelaars betalen de verwerker een prijs, die afgesproken wordt in onderlinge contracten. De inzamelaar Remondis is mede-eigenaar van de enige andere afvalverbrandingsinstallatie (ARN) in Nederland waar licht verontreinigd gevaarlijk afval mag worden verbrand. ARN verbrandt hoofdzakelijk via haar groepsmaatschappij ingezameld licht verontreinigd gevaarlijk afval.
13.
Voor AVR en AEB is de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval een nevenactiviteit. Zij krijgen echter na de voorgenomen overname een zeer hoog marktaandeel, bijna [80-90]%, op deze nationale markt.
14.
Licht verontreinigd gevaarlijk afval kan door verschillende soorten installaties verwerkt worden. Maar reële substituten voor de installaties van AVR en AEB zijn er vrijwel niet. De gespecialiseerde installaties in het buitenland, zoals draaitrommel- en cementovens, verwerken met name gevaarlijk afval dat Partijen niet kunnen verwerken. Zo richten draaitrommelovens zich voornamelijk op zwaar verontreinigd gevaarlijk afval. Daarnaast zijn cementovens gebouwd om hogere temperaturen te bereiken en daarom is afval met een hoogcalorische waarde nodig, wat Partijen slechts in beperkte mate kunnen verwerken. Om technische redenen zijn de substitutiemogelijkheden dus al beperkt, maar ook vanwege de grote verschillen in prijs, acht de ACM het niet aannemelijk dat draaitrommel- of cementovens reële substituten vormen voor afvalverbrandingsinstallaties. De ACM rekent deze verwerkers derhalve niet tot dezelfde relevante markt. Evenmin rekent de ACM afvalverbrandingsinstallaties in het buitenland tot een reëel alternatief voor AVR en AEB. In de praktijk gaat er, gelet op de extra transportkosten, nu geen Nederlands licht verontreinigd gevaarlijk afval naar buitenlandse AVI’s en uit het marktonderzoek blijkt ook dat er geen ruimte is voor afval uit Nederland.
15.
Naast AVR, AEB en ARN is er in Nederland nog één andere verwerker van licht verontreinigd gevaarlijk afval actief, namelijk Renewi met haar dochterondernemingen ATM en CFS. Renewi is een inzamelaar en verwerkt “eigen” afval maar ook afval van derden. De verwerking door groepsondernemingen van Renewi is echter geen reëel alternatief voor de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval in bulk, waar AVR en AEB onderling de grootste overlap hebben. Bij ATM kan alleen verpakt afval verwerkt worden en bij CFS geldt dat het volume licht verontreinigd gevaarlijk afval heel beperkt is. In het licht hiervan acht de ACM het aannemelijk dat AVR en AEB hun prijzen voor de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval na de voorgenomen overname kunnen verhogen, omdat alternatieven schaars zijn. Alternatieven ontbreken zelfs in het segment vast bulk afval waarop AVR en AEB de meeste overlap hebben en wat meer dan 50% uitmaakt van de door hun verwerkte volumes licht verontreinigd gevaarlijk afval.
16.
De ACM is, anders dan AVR en AEB naar voren hebben gebracht, van mening dat er geen sprake is van compenserende afnemersmacht door inzamelaars. Gezien het zeer hoge marktaandeel is het op voorhand al niet waarschijnlijk. Compenserende afnemersmacht vereist een sterke onderhandelingspositie, waarbij het essentieel is dat een afnemer onmiddellijk kan overschakelen. Door het wegvallen van het enige reële alternatief verslechtert de onderhandelingspositie van inzamelaars. Deze verslechtering in hun onderhandelingspositie kunnen AVR en AEB tijdens onderhandelingen met inzamelaars benutten.
7/91
Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705
Openbaar
17. Gezien het voorgaande concludeert de ACM dat het aannemelijk is dat de voorgenomen overname de daadwerkelijke mededinging op de nationale markt voor de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval in significante mate zal belemmeren.
1.3 Gevolgen op de markt voor niet-gevaarlijk bedrijfsafval 18.
AVR en AEB zijn beide actief op de markt voor de verwerking van niet-gevaarlijk bedrijfsafval, net als alle andere AVI’s in Nederland. De concurrentie op deze markt vindt op nationaal niveau plaats omdat de individuele verzorgingsgebieden AVI’s in belangrijke mate overlappen. In ieder geval ondervinden de AVI’s in het westen van Nederland, waaronder AEB en AVR Rozenburg, concurrentiedruk van AVI’s in andere delen van Nederland. Concurrentiedruk vanuit AVI’s in het buitenland is beperkt, dit speelt hooguit een rol in het grensgebied.
19.
AVR en AEB worden op de nationale markt voor de verwerking van niet-gevaarlijk bedrijfsafval de grootste aanbieder, maar hebben een gezamenlijk marktaandeel van minder dan 40%. Bovendien zijn AVR en AEB voor het merendeel van de overslaglocaties - van waaruit inzamelaars bedrijfsafval transporteren naar AVI’s - niet elkaars meest nabije concurrenten. Voor het beperkte deel waar dat wel het geval is, is het niet aannemelijk dat AVR en AEB hun gate fees winstgevend kunnen verhogen. Verder kunnen inzamelaars een significant deel van hun volumes niet-gevaarlijk bedrijfsafval verschuiven naar concurrenten met restcapaciteit indien AVR en AEB na de voorgenomen overname zouden besluiten om hun gate fees te verhogen.
20.
De ACM concludeert dat de voorgenomen overname van AEB door AVR de mededinging op de markt voor de verwerking van niet-gevaarlijk bedrijfsafval niet op significante wijze zal belemmeren.
1.4 Leeswijzer 21. De indeling van dit besluit is als volgt. Allereerst wordt in Hoofdstuk 2 de procedure uiteengezet. Hoofdstuk 3 geeft een toelichting op de bij de concentratie betrokken partijen. Hoofdstuk 4 beschrijft de voorgenomen overname van AEB door AVR, waarna in Hoofdstuk 5 de toepasselijkheid van het concentratietoezicht wordt behandeld. Hoofdstuk 6 beschrijft het relevante kader voor de beoordeling van concentraties. In Hoofdstuk 7 worden de algemene marktomstandigheden op het gebied van afvalverwerking in Nederland geschetst, waarna in Hoofdstuk 8, Hoofdstuk 9 en Hoofdstuk 10 de beoordeling van de ACM van de voorgenomen overname van AEB door AVR voor respectievelijk de verwerking van huishoudelijk afval, de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval en de verwerking van niet-gevaarlijk bedrijfsafval volgt. Tot slot volgt in Hoofdstuk 11 de conclusie van de ACM. 22. AEB Holding N.V. en Harbour B.V. worden hierna aangeduid als respectievelijk ‘AEB’ en ‘AVR’, en samen als ‘Partijen’. De voorgenomen overname van AEB door AVR wordt ook aangeduid als ‘Voorgenomen Concentratie’.
2
De procedure 23. Op 3 januari 2022 heeft de ACM een melding ontvangen van de Voorgenomen Concentratie (hierna: de Melding).1 AVR wenst de zeggenschap te verkrijgen over AEB. De ACM heeft op 11 april 2022 besloten dat voor deze concentratie een vergunning is vereist (hierna: het Meldingsbesluit). Dit is bekendgemaakt in Staatscourant 10600 van 13 april 2022.
1
Op grond van artikel 34 van de Mededingingswet.
8/91
Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705
Openbaar
24. Op 27 mei 2022 heeft de ACM een vergunningsaanvraag ontvangen van Partijen (hierna: de Vergunningsaanvraag). Partijen hebben Charles River Associates (hierna: CRA) (economisch) onderzoek laten doen naar de concurrentieverhoudingen na de Voorgenomen Concentratie op het gebied van de verwerking van huishoudelijk afval. Het rapport van CRA op het gebied van de verwerking van huishoudelijk afval (hierna: het CRA-rapport Huishoudelijk Afval) is door Partijen als bijlage bij de Vergunningsaanvraag gevoegd. De ACM heeft de Vergunningsaanvraag in Staatscourant 14807 van 1 juni 2022 gepubliceerd. Van derden heeft de ACM geen zienswijze(n) ontvangen. 25. Op 19 juli 2022 hebben Partijen een (economisch) rapport van CRA op het gebied van de verwerking van bedrijfsafval (hierna: het CRA-rapport Bedrijfsafval) en aanvullende observaties op het vlak van bedrijfsafval (hierna: de Aanvullende Observaties Bedrijfsafval) ingediend. 26. De ACM heeft de mogelijke gevolgen van de concentratie voor de mededinging nader onderzocht. De ACM heeft het onderzoek uitgevoerd door middel van gesprekken met en schriftelijke vragen aan concurrerende afvalverwerkers in binnen- en buitenland, inzamelaars van afval, gemeenten, aanbestedingsbureaus en instanties.
Verder heeft de ACM een analyse verricht van transportafstanden voor bedrijfsafval op basis van data van het Landelijk Meldpunt Afvalstoffen, onderdeel van Rijkswaterstaat (hierna: het LMA). Ook heeft de ACM voor huishoudelijk afval een zogenoemde indicative price rise test (hierna: IPR-test) uitgevoerd op basis van prijs- en kosteninformatie van Partijen. Een IPR-test kwantificeert het verwachte effect van een concentratie op prijzen onder de aanname dat andere marktpartijen hun prijzen constant houden. Tot slot heeft de ACM bij Rijkswaterstaat (hierna: RWS), dat deel uitmaakt van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, voor de periode 2018 – 2020 de daadwerkelijke exportvolumes van licht verontreinigd gevaarlijk afval uit Nederland dat onder de vergunde Eural-codes van Partijen valt opgevraagd (dit overzicht van daadwerkelijke exportstromen wordt hierna genoemd: de RWS Dataset). 27. Op 14 juli 2022, 2 augustus 2022, 16 augustus 2022 en 19 augustus 2022 heeft de ACM Partijen verzocht om een aanvulling op de Vergunningsaanvraag te geven. De ACM heeft deze aanvullingen op respectievelijk 1 augustus 2022, 12 augustus 2022, 7 september 2022 en 27 december 2022 ontvangen. 28. Op 27 september 2022 heeft de Directie Mededinging van de ACM (hierna: DM) haar voorlopige bevindingen (hierna: Punten van Overweging) naar Partijen gestuurd.
In de Punten van Overweging zijn de door DM geconstateerde mededingingsproblemen beschreven. De Punten van Overweging waren gebaseerd op de uitkomsten van het tot dat moment verrichte onderzoek. Tevens heeft de ACM Partijen in het kader van zorgvuldige voorbereiding van het besluit op grond van artikel 4:7 Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) inzage verschaft in de nietvertrouwelijke informatie uit het zaakdossier die door marktpartijen is verstrekt. Verder hebben Partijen op 11 en 28 oktober 2022 via een dataroom toegang gekregen tot de data van het LMA en van RWS, en tot de analyse die de ACM met voornoemde data heeft verricht. 29. Op 11 november 2022 hebben Partijen schriftelijk gereageerd op de Punten van Overweging. Partijen hebben hun schriftelijke zienswijze op 17 november 2022 mondeling toegelicht. De zienswijze van Partijen heeft de ACM meegewogen in het onderhavige besluit op de Vergunningsaanvraag. 30. Naar aanleiding van de inbreng van Partijen is na de Punten van Overweging aanvullend onderzoek verricht. De ACM heeft het aanvullend onderzoek uitgevoerd door middel van gesprekken met en/of schriftelijke vragen aan buitenlandse verwerkers en aanbestedingsbureaus. Verder heeft de ACM een analyse verricht van de inschrijvingen en corresponderende scores op alle aanbestedingen voor de verwerking van huishoudelijk afval in de periode 2019-2022.
De ACM heeft verder aanvullende vragen gesteld aan RWS over de reeds aangeleverde exportvolumes van
9/91
Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705
Openbaar
licht verontreinigd gevaarlijk afval uit Nederland. Ook heeft de ACM haar analyse van transportafstanden voor bedrijfsafval aangepast met behulp van aanvullende informatie van Partijen en enkele andere afvalverbrandingsinstallaties (hierna: AVI’s). Tot slot heeft de ACM de IPR-test aangepast. 31. Op 6 december en 21 december 2022 heeft de ACM Partijen andermaal verzocht om een aanvulling op de Vergunningsaanvraag te geven. De ACM heeft deze aanvullingen op respectievelijk 14 maart 2023 en 21 januari 2023 ontvangen. 32. Op 13 februari 2023 zijn Partijen door het zaakteam geïnformeerd over de redenen op basis waarvan DM na het doen van het aanvullend onderzoek tot de conclusie komt dat de Voorgenomen Concentratie zal leiden tot een significante belemmering van de daadwerkelijke mededinging op twee markten, namelijk de markt voor de verwerking van huishoudelijk afval, en de markt voor de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval. Diezelfde dag is Partijen in het kader van zorgvuldige voorbereiding van het besluit op grond van artikel 4:7 Awb inzage verschaft in de niet-vertrouwelijke informatie uit het zaakdossier die door marktpartijen tijdens het aanvullend onderzoek is verstrekt. 33.
Op 21 februari 2023 hebben Partijen hun standpunt ten aanzien van de markt voor de verwerking van huishoudelijk afval en de markt voor de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval ten kantore van de ACM mondeling toegelicht. 34. Naar aanleiding van nieuwe informatie die door Partijen tijdens de bespreking van 21 februari 2023 en in een brief van 23 februari 2023 van de Gemeente Amsterdam met de ACM is gedeeld, heeft de ACM op 27 februari 2023 Partijen andermaal verzocht een aanvulling op de Vergunningsaanvraag te geven. De ACM heeft deze aanvulling op 19 april 2023 ontvangen. De behandeltermijn van dertien weken2 is daarmee in de onderhavige zaak in totaal 271 dagen opgeschort. 35. Partijen hebben op 16 maart 2023 schriftelijk gereageerd op het aanvullend onderzoek van de ACM. 36. Na verwerking van op 8 maart 2023 door Partijen aangeleverde data voor het jaar 2022 en informatie uit de schriftelijke reactie van 16 maart 2023 van Partijen, heeft de ACM op 3 april 2023 inzage verschaft in de aangepaste IPR-test. Partijen hebben op 19 april 2023 schriftelijk gereageerd op de aangepaste IPR-test. 37. Tot slot hebben Partijen op 19 april 2023 een remedievoorstel ingediend. Op 25 april 2023 heeft de ACM medegedeeld dat het remedievoorstel niet voldoet aan de basisvereisten zoals opgesomd in de Richtsnoeren Remedies3.
Eén van de basisvereisten is dat het remedievoorstel alle door de ACM gesignaleerde problemen wegneemt. Het remedievoorstel adresseert evenwel uitsluitend de door de ACM gesignaleerde mededingingsproblemen op de markt voor de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval. De ACM heeft Partijen in de gelegenheid gesteld een nieuw voorstel in te dienen dat alle door de ACM gesignaleerde mededingingsproblemen wegneemt. Partijen hebben van de gelegenheid geen gebruik gemaakt.
3
Partijen 38. In dit hoofdstuk worden de activiteiten van Partijen beschreven. De opzet van dit hoofdstuk is als volgt. Allereerst worden de activiteiten van AVR beschreven (paragraaf 3.1). Daarna worden de
2
Op grond van artikel 44, eerste lid, van de Mededingingswet. Richtsnoeren voor de inhoud, indiening en tenuitvoerlegging van remedies bij concentraties, Stcrt. 2007, 187, zoals laatstelijk gewijzigd op 26 maart 2013, Stcrt. 2013, 8686 (inwerkingtreding per 1 april 2013), rnr. 40. 3
10/91
Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705
Openbaar
activiteiten van AEB beschreven (paragraaf 3.2). Tot slot wordt ingegaan op de overlap van de activiteiten van Partijen (paragraaf 3.3).
3.1 AVR 39. AVR is een besloten vennootschap naar Nederlands recht. De aandeelhouders van AVR zijn CK Hutchinson Holdings Limited (hierna: CKH) en CK Assets Holding Limited (hierna: CKA). CKH en CKA zijn beursgenoteerde ondernemingen aan de Hong Kong Stock Exchange en maken deel uit van de Cheung Kong Group. 40. CKH heeft vier kernactiviteiten, te weten havens en aanverwante diensten, detailhandel, infrastructuur en telecommunicatie. CKA richt zich onder meer op vastgoedontwikkeling, vastgoeden projectbeheer, infrastructuur, en de exploitatie van hotels, horeca, appartementen en nutsvoorzieningen. 41. CKH en CKA zijn via AVR actief op het gebied van afvalverwerking in Nederland. CKH en CKA zijn behalve via AVR niet actief in de afvalsector in Europa.
AVR exploiteert twee AVI’s voor de verwerking van huishoudelijk afval, bedrijfsafval, geïmporteerd afval en licht verontreinigd gevaarlijk afval in Rozenburg en Duiven, twee biomassaverbrandingsinstallaties (een thermische conversieinstallatie in Duiven die papiervezels verwerkt die niet meer gerecycled kunnen worden en een biomassa-energiecentrale in Rozenburg voor niet-recyclebaar afvalhout), een thermische verwerkingsinstallatie voor industrieel afvalwater in Rozenburg waar zij afvalwater van de chemische industrie verwerkt, een afvalscheidingsinstallatie in Rozenburg waar AVR plastic en drankkartons scheidt van het overige huishoudelijke afval, een CO2-afvanginstallatie in Duiven en vier afvaloverslagstations. Tevens wekt AVR door de verwerking (via verbranding) van afval en biomassa energie op in de vorm van elektriciteit en warmte, die zij levert aan huishoudens en bedrijven.
3.2 AEB 42. AEB is een naamloze vennootschap naar Nederlands recht, waarvan 100 procent van de aandelen worden gehouden door de gemeente Amsterdam. AEB is op haar beurt 100 procent aandeelhouder van de besloten vennootschappen naar Nederlands recht: AEB Exploitatie B.V. en AEB Bio-energiecentrale B.V. Verder is AEB minderheidsaandeelhouder in de besloten vennootschap naar Nederlands recht Recycling Services B.V. 43. AEB is actief op het gebied van afvalverwerking in Nederland. AEB exploiteert in het havengebied van Amsterdam twee AVI’s voor huishoudelijk afval, bedrijfsafval, geïmporteerd afval en licht verontreinigd gevaarlijk afval, een afvalscheidingsinstallatie waar zij plastic en drankkartons scheidt van het overige huishoudelijke afval, en een biomassa-energiecentrale voor de verwerking van verse biomassa. Daarnaast wekt AEB door de verwerking (via verbranding) van afval en biomassa energie op in de vorm van elektriciteit en warmte, die zij levert aan huishoudens en bedrijven. 44. Via Recycling Services B.V. richt AEB zich voornamelijk op het sorteren van elektronische apparatuur met behulp van mensen met een kwetsbare positie op de arbeidsmarkt.
3.3 Gemeenschappelijke activiteiten van AVR en AEB 45. In het Meldingsbesluit heeft de ACM op basis van de resultaten van haar tot dan toe verrichtte onderzoek geconcludeerd dat er geen reden is om aan te nemen dat de Voorgenomen Concentratie de daadwerkelijke mededinging op het gebied van de verwerking van geïmporteerd
11/91
Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705
Openbaar
afval, de verwerking van biomassa en de productie en levering van energie in de vorm van elektriciteit en warmte op significante wijze zou kunnen belemmeren. 46. De ACM kon in het Meldingsbesluit evenwel niet uitsluiten dat de Voorgenomen Concentratie zou kunnen leiden tot een significante beperking van de daadwerkelijke mededinging op het gebied van (i) de verwerking van huishoudelijk afval, (ii) de verwerking van bedrijfsafval, en (iii) de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval. In de vergunningsfase heeft de ACM hiernaar nader onderzoek verricht. Het onderhavige besluit richt zich uitsluitend op de gevolgen van de Voorgenomen Concentratie op de markten voor de hiervoor onder (i), (ii) en (iii) genoemde activiteiten.
4
De gemelde operatie 47. De Voorgenomen Concentratie betreft de aankoop door AVR van alle aandelen in AEB. Het voornemen van Partijen blijkt uit de Share Purchase Agreement van 7 december 2021.
5
Toepasselijkheid van het concentratietoezicht 48. Zoals de ACM in het Meldingsbesluit heeft vastgesteld, is de gemelde transactie een concentratie in de zin van artikel 27, eerste lid, onder b, van de Mededingingswet. Betrokken ondernemingen zijn AVR en AEB. Het gevolg van de transactie is dat AVR direct zeggenschap krijgt over AEB.
6
Beoordelingskader 49. De ACM dient te beoordelen of als gevolg van een voorgenomen concentratie de daadwerkelijke mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan op significante wijze zou worden belemmerd.4 In de meeste gevallen is de bestaande mededingingssituatie het meest relevante vergelijkingspunt om de effecten van een voorgenomen concentratie te beoordelen.5 In bepaalde omstandigheden kan evenwel rekening worden gehouden met toekomstige ontwikkelingen van de markt die redelijkerwijs te voorspellen zijn6, en niet van tijdelijke aard zijn. Daarbij is het gebruikelijk om drie tot vijf jaar vooruit te kijken.7 Dat is ook de periode waarover in het algemeen in redelijkheid inschattingen kunnen worden gemaakt over marktontwikkelingen. De ACM ziet in dit geval geen reden om van deze tijdshorizon af te wijken. Overigens rust op de ACM niet de verplichting om ontwikkelingen mee te nemen die niet redelijkerwijs te voorspellen zijn of die onzeker zijn.8 50. In de onderhavige situatie is sprake van een voorgenomen concentratie tussen concurrenten. Concentraties tussen daadwerkelijke of potentiële concurrenten worden ook wel aangeduid als ‘horizontale fusies’.9 Er zijn twee manieren waarop een horizontale fusie de daadwerkelijke mededinging op significante wijze kan belemmeren, namelijk: •
door het wegnemen van belangrijke concurrentiedruk op één of meer ondernemingen. Doordat deze concurrentiedruk wegvalt, kan dit leiden tot grotere marktmacht van bij de concentratie betrokken ondernemingen zonder dat daarvoor coördinatie van marktgedrag nodig is (zogenoemde ‘niet-gecoördineerde effecten’)10;
4
Zie artikel 41 tweede lid van de Mededingingswet en de Richtsnoeren voor de beoordeling van horizontale fusies op grond van de Verordening van de Raad inzake de controle op concentraties van ondernemingen, 2004/C 31/03 (hierna: Richtsnoeren Horizontale Fusies), punt 1. Partijen stellen ten onrechte dat ten minste noodzakelijk is dat er nu een vorm van concurrentiefalen wordt geïdentificeerd dat door de verwachte toetreding van AEB zal worden opgelost, zie Hoofdlijnen positie van Partijen d.d. 19 april 2023 met kenmerk ACM/IN/768272, rnr. 6. 5 Richtsnoeren Horizontale Fusies, punt 9. 6 Richtsnoeren Horizontale Fusies, punt 9. 7 Zie bijvoorbeeld besluit van de ACM in zaak ACM/19/035460 (PostNL-SANDD), rnr. 576. 8 De ACM sluit hiermee aan bij de Richtsnoeren Horizontale Fusies, punt 68. 9 Richtsnoeren Horizontale Fusies, punt 5. 10 Richtsnoeren Horizontale Fusies, punt 22.
12/91
Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705
•
Openbaar
doordat de aard van de mededinging zodanig verandert dat ondernemingen die voorheen hun gedragingen op de markt niet coördineerden, nu in significante mate beter in staat zijn hun marktgedrag te coördineren en de prijzen te verhogen of de daadwerkelijke mededinging op andere wijze te belemmeren (zogenoemde ‘gecoördineerde effecten’). 11
51. De ACM heeft geen aanwijzingen dat de Voorgenomen Concentratie zal leiden tot gecoördineerde effecten en gaat hier in dit besluit dan ook niet nader op in. Op basis van de op de onderhavige markt aanwezige marktdynamiek heeft de ACM wel geanalyseerd in hoeverre sprake is van nietgecoördineerde effecten. Het meest directe (niet-gecoördineerde) effect van een concentratie zal het wegvallen van concurrentie tussen de bij de concentratie betrokken ondernemingen zelf zijn.12 In het algemeen zou een concentratie in dergelijke gevallen de daadwerkelijke mededinging significant belemmeren door het in het leven roepen of versterken van een economische machtspositie voor de bij de concentratie betrokken ondernemingen die in de meeste gevallen na de concentratie een aanmerkelijk groter gezamenlijk marktaandeel hebben dan de eerstvolgende concurrent en daardoor bijvoorbeeld in staat zijn één of meer concurrentieparameters te beïnvloeden ten nadele van afnemers.13 52. Bij haar beoordeling van niet-gecoördineerde horizontale effecten kijkt de ACM onder meer naar de gezamenlijke marktaandelen van partijen.
In de regel geldt hoe hoger het marktaandeel, hoe groter de kans dat een onderneming marktmacht bezit en hoe groter de samenvoeging van marktaandelen, hoe groter de kans dat een concentratie zal leiden tot een significante toename van marktmacht.14 Marktaandelen (en de hiervan afgeleide graad van marktconcentratie) bieden daarom bruikbare eerste aanwijzingen voor de marktstructuur en voor het belang van zowel de fuserende partijen als hun concurrenten voor de mededinging.15 In deze zaak verloopt het concurrentieproces voor de verwerking van huishoudelijk afval via aanbestedingen. De ACM zal hier in paragraaf 8.2.2 van dit besluit nader op ingaan. Vooruitlopend daarop merkt de ACM alvast op dat bij aanbestedingsmarkten het concurrentieproces bij iedere aanbesteding opnieuw begint, waardoor fluctuaties kunnen optreden in de posities van spelers op de markt door het winnen of verliezen van één of meerdere aanbestedingen. Dat maakt dat marktaandelen in de onderhavige zaak voor de verwerking van huishoudelijk afval een minder nauwkeurige weergave zijn van de werkelijke concurrentiepositie op een aanbestedingsmarkt.
De ACM houdt daarmee rekening bij de interpretatie van de marktaandelen en zal later in dit besluit uitgebreid ingaan op onder meer de onderlinge concurrentiedruk tussen Partijen en de concurrentiedruk die Partijen ondervinden van andere AVI’s op het gebied van de verwerking van huishoudelijk afval. 53. Ten aanzien van de beoordeling of Partijen naaste concurrenten zijn kan in aanbestedings-markten vaak onderzocht worden of in het verleden één van de fuserende partijen zich bij het bieden heeft laten beïnvloeden door de aanwezigheid van de andere fusiepartner. In de onderhavige zaak is dergelijk onderzoek minder goed mogelijk, aangezien AEB tot dusver in beperkte mate heeft deelgenomen aan aanbestedingen voor de verwerking van huishoudelijk afval gelet op het feit dat zij hoofdzakelijk was gericht op de verwerking van huishoudelijk afval voor haar aandeelhouder (de gemeente Amsterdam).16 Aan de hand van de recente deelname van AEB aan een aanbesteding in het westen van Nederland en de verwachte relevante concurrentieparameters bij nieuwe 11
Richtsnoeren Horizontale Fusies, punt 22. Richtsnoeren Horizontale Fusies, punten 22(a) en 24. 13 Richtsnoeren Horizontale Fusies, punt 25. 14 Richtsnoeren Horizontale Fusies, punt 27. 15 Richtsnoeren Horizontale Fusies, punt 14. Daarbij geldt volgens vaste rechtspraak dat zeer grote marktaandelen van 50% of meer op zichzelf voldoende bewijs kunnen vormen voor het bestaan van een machtspositie. Ook een concentratie waarbij het gaat om een onderneming met een marktaandeel na de concentratie van minder dan 50% kan aanleiding geven tot bedenkingen uit concurrentieoogpunt op grond van andere factoren, zoals de sterkte van de concurrenten en hun aantal, het bestaan van capaciteitsbeperkingen of de mate waarin de producten van de fuserende partijen onderling inwisselbaar zijn. De Europese Commissie heeft in meerdere gevallen geoordeeld dat fusies of overnames die resulteerden in ondernemingen met marktaandelen tussen 40% en 50%, en in enkele gevallen minder dan 40%, toch leidden tot het in het leven roepen of versterken van een machtspositie. Zie ook Richtsnoeren Horizontale Fusies, punt 17. 16 Dit is inclusief het huishoudelijk afval van haar partnergemeenten. Zie randnummer 76 van dit besluit voor een nadere toelichting hieromtrent. 12
13/91
Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705
Openbaar
aanbestedingen voor de verwerking van huishoudelijk afval – en de prestaties van AEB op deze parameters – kan desalniettemin een betrouwbare inschatting worden gemaakt van de toekomstige positie die AEB op deze markt zou innemen in afwezigheid van de Voorgenomen Concentratie. 54. Als concurrenten de productie eenvoudig kunnen uitbreiden of wanneer toetreding tot de markt waarschijnlijk, tijdig en in voldoende mate zal plaatsvinden, is de kans klein dat een concentratie een significant risico voor de daadwerkelijke mededinging zou vormen.17 Ook als afnemers over compenserende afnemersmacht beschikken, kunnen ondernemingen met grote marktaandelen niet in staat zijn de daadwerkelijke mededinging op significante wijze te belemmeren.18 55. Er kan sprake zijn van toetredingsdrempels in situaties waarin de gevestigde ondernemingen reeds hebben gezorgd voor de opbouw van een ruime overcapaciteit, of waar de kosten voor afnemers om over te schakelen naar een nieuwe leverancier, de toetreding kunnen afremmen. De ACM betrekt in haar beoordeling daarom, indien relevant, (potentiële) uitbreiding, (potentiële) toetreding en/of compenserende afnemersmacht.
7
Algemene marktomstandigheden op het gebied van afvalwerking in Nederland 56. In dit hoofdstuk geeft de ACM een beschrijving van de algemene marktomstandigheden op het gebied van afvalverwerking in Nederland. De opzet van dit hoofdstuk is als volgt. Allereerst wordt een korte schets gegeven van de keten van afvalverwerking en de verschillende spelers die daarop actief zijn in Nederland (paragraaf 7.1). Vervolgens wordt ingegaan op de vollastbehoefte, die kenmerkend is voor de verwerking van afval door AVI’s (paragraaf 7.2).
7.1 Afvalverwerking en aanbieders 57. Dit besluit ziet, zoals hierboven in paragraaf 3.3 al is opgemerkt, op drie verschillende overlappende activiteiten van Partijen, namelijk (i) de verwerking (i.e. na-scheiding en verbranding) van niet-gevaarlijk huishoudelijk afval, (ii) de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval, en (iii) de verwerking van niet-gevaarlijk bedrijfsafval. Er is in de afvalsector een duidelijk onderscheid tussen niet-gevaarlijk en gevaarlijk afval. Voor het verwerken van gevaarlijk afval heeft een bedrijf een vergunning nodig en gelden over het algemeen strengere eisen dan voor het verwerken van niet-gevaarlijk afval. 58. Het afval wordt ingezameld bij degene waar het afval ontstaat, de zogenoemde ‘primaire ontdoener’. De inzameling verschilt per afvalsoort. Gemeenten hebben een plicht om het huishoudelijk afval bij hun inwoners op te halen. Huishoudelijk afval wordt door een derde partij ingezameld in opdracht van gemeenten (via een aanbesteding) of door gemeenten zelf. Huishoudelijk afval kan verder op twee manieren worden ingezameld: ofwel gescheiden in verschillende containers (zogenoemde bronscheiding), ofwel niet-gescheiden. Gevaarlijk afval en niet-gevaarlijk bedrijfsafval worden ingezameld door particuliere inzamelbedrijven (inzamelaars). 59. Na de inzameling wordt afval meestal eerst naar een overslaglocatie gebracht.
Op een overslaglocatie wordt afval gesorteerd en verzameld voor transport naar een verwerkingslocatie zoals een recyclebedrijf of een AVI. Als een AVI het afval gemengd krijgt aangeboden, kan de verwerker recyclebare grondstoffen, zoals plastic verpakkingsmateriaal, eerst nog scheiden van het niet-recyclebare, te verbranden restafval. Dit wordt ‘na-scheiding’ genoemd. Na-scheiding door een AVI is alleen mogelijk wanneer een AVI beschikt over een afvalscheidingsinstallatie waarmee zij
17 18
Richtsnoeren Horizontale Fusies, punten 30, 32-34 en 68 e.v. Richtsnoeren Horizontale Fusies, punt 64 e.v.
14/91
Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705
Openbaar
gemengd aangeboden huishoudelijk afval machinaal kan na-scheiden (hierna: een nascheidingsinstallatie). 60. Vervolgens worden alle verschillende restafvalstromen (huishoudelijk afval, licht verontreinigd gevaarlijk afval en bedrijfsafval) door middel van dezelfde verwerkingsmethode tegelijkertijd in dezelfde verbrandingslijnen (of: oven) van een AVI verbrand. Dit maakt dat bepaalde marktomstandigheden van toepassing zijn op alle drie de activiteiten. In dit hoofdstuk schetst de ACM deze gemeenschappelijke marktomstandigheden. 61. In Nederland zijn tien bedrijven actief die één of meerdere AVI’s exploiteren. Het gaat om (i) AVR met een AVI in Rozenburg en een AVI in Duiven, (i) AEB met twee AVI’s op dezelfde locatie in Amsterdam, (iii) Attero met een AVI in Moerdijk en een AVI in Wijster, (iv) PreZero met een AVI in Roosendaal, (v) EVI met een AVI op de Duits-Nederlandse grens in Laar19, (vi) HVC met een AVI in Alkmaar en een AVI in Dordrecht, (vii) ARN met een AVI in Weurt, (viii) Twence met een AVI in Hengelo, en (x) Omrin met een AVI in Harlingen. De locaties van de genoemde AVI’s zijn in figuur 1 weergegeven. Figuur 1: locaties van AVI’s in Nederland20
62. De hoeveelheid afval die in 2021 is verwerkt per AVI varieert tussen de 257 kiloton en 1.363 kiloton.21 De maximale operationele verwerkingscapaciteit (in kiloton per jaar) per AVI is geen openbare informatie. In paragraaf 7.2 zal worden uitgelegd dat de verwerkte hoeveelheid in dezelfde orde van grootte is als de maximale verwerkingscapaciteit van een AVI. In tabel 1 hieronder is voor elke AVI weergeven welke typen afval worden verwerkt. 22 Voor huishoudelijk afval is een onderscheid gemaakt tussen huishoudelijk afval van derden dat via aanbestedingen wordt verkregen en huishoudelijk afval dat afkomstig is van aandeelhouders. In paragraaf 8.2 gaat de ACM nader in op dit onderscheid. AVR en AEB exploiteren de grootste AVI’s in termen van verwerkingscapaciteit.
19
Afvalinzamelaar PreZero is voor 17,5% aandeelhouder van EVI. De overige 82,5% van de aandelen wordt gehouden door de Nederlandse investeringsmaatschappij Reggeborgh Groep. Bij het in gebruik nemen van de installatie in 2008 heeft PreZero een garantie verstrekt voor de vulling van ongeveer 70% van de EVI-installatie, zie Antwoorden van Partijen d.d. 14 februari 2022 met kenmerk ACM/IN/676906 (p. 23-24). 20 Bron: KplusV (2021), Rapportage verkenning aanbesteden en inbesteden, p. 18. 21 1 kiloton is 1.000.000 kilo. 22 Rijkswaterstaat (2023), Afvalverwerking in Nederland, gegevens 2021, p. 62. De installatie van Zavin in Dordrecht heeft een relatief beperkte verwerkingscapaciteit en is gespecialiseerd in de verbranding van gevaarlijk ziekenhuisafval. Zavin wordt bij de beoordeling van de gevolgen van de Voorgenomen Concentratie buiten beschouwing gelaten. EVI ontbreekt in het overzicht van Rijkswaterstaat omdat het een Duitse onderneming betreft.
15/91
Openbaar
Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705
Tabel 1: overzicht van in Nederland actieve AVI’s Verwerkt in 202123 (in kiloton)
Huishoudelijk afval
Bedrijfsafval
Geïmporteerd niet-gevaarlijk afval
Gevaarlijk afval
Rozenburg (ZH)
1.363
Van derden
Ja
Ja
Ja
AVR
Duiven (GD)
389
Van derden
Ja
Nee
Nee
AEB
Amsterdam
1.318
Van aandeelhouders en derden
Ja
Ja
Ja
Attero
Moerdijk (NB)
940
Van derden
Ja
Ja
Nee
Attero
Wijster (DR)
609
Van derden
Ja
Ja
Nee
HVC
Alkmaar
632
Ja
Nihil
Nee
HVC
Dordrecht
275
Ja
Nee
Nee
Twence
Hengelo (OV)
559
Ja
Ja
Nee
Onderneming
Plaats
AVR
EEW EVI
Farmsum (GR) Laar (Duitse grens)
Van aandeelhouders Van aandeelhouders Met name van aandeelhouders
527
Van derden
Ja
Ja
Nee
365
Van derden
Ja
Ja
Nee
Van derden
Ja
Nihil
Nee
Ja
Ja
Ja
Ja
Nihil
Nee
PreZero
Roosendaal
347
ARN
Weurt (GD)
277
Omrin
Harlingen (FR)
257
Met name van aandeelhouders Van aandeelhouders
7.2 Vollastbehoefte en import van afval 63. Een afvalverwerker heeft een sterke prikkel om de maximale verwerkingscapaciteit zo volledig mogelijk te benutten. Ten eerste gaat het exploiteren van een AVI gepaard met hoge vaste kosten.24 Ten tweede wekken AVI’s met het verbranden van afval energie in de vorm van elektriciteit en warmte op, die ze vervolgens als bron van inkomsten leveren aan elektriciteits- of warmtenetten. AVI’s gaan in dit kader verplichtingen aan met derden om een minimale hoeveelheid energie te leveren. Een afvaltekort kan er dan toe leiden dat een AVI niet aan haar energieverplichtingen kan voldoen, wat tot boetes en/of kosten voor de AVI kan leiden. 64. De totale hoeveelheid afval dat in de Nederland gevestigde AVI’s (exclusief EVI) jaarlijks verbranden is relatief stabiel in de periode 2017 tot en met 2021. Wel is het binnenlandse aanbod van verwerkingscapaciteit groter dan de binnenlandse vraag naar verwerkingscapaciteit. 25 Verschillende AVI’s, waaronder AVR en AEB, importeren daarom afval uit het buitenland om zoveel als mogelijk een volledige benutting van de verwerkingscapaciteit te realiseren. Tabel 2 geeft de verhouding tussen binnenlands afval en geïmporteerd afval weer in de periode 2017 tot en met 2021.
Het is op basis van de brancherapporten van Rijkswaterstaat niet mogelijk om voor nietgevaarlijk afval een onderscheid te maken tussen huishoudelijk afval en bedrijfsafval. Dit komt omdat de (grootste) categorie ‘gemengd stedelijk afval’ afval van zowel huishoudens als bedrijven omvat.
23
Rijkswaterstaat (2023), p. 62. Afgerond op gehele kilotonnen. De informatie over EVI is gebaseerd op deze bedrijfsbrochure, p. 15. 24 Vergunningsaanvraag, rnr. 69, Zienswijze van Partijen d.d. 11 november 202, rnr. 23 e.v. en Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/580806 (p. 1) en Antwoorden met kenmerk ACM/IN/705876 (p. 2). 25 De ACM neemt daarbij aan dat de uitvoer van niet-gevaarlijk afval naar buitenlandse AVI’s beperkt is. Zie ook de gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/578450 (p. 30, ACM/UIT/569901 (p. 6) en ACM/UIT/578448 (p. 2).
16/91
Openbaar
Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705
Tabel 2: totale hoeveelheden verbrand afval door AVI’s in Nederland (2017 tot en met 2021, in kiloton)26 Afvalcategorie
2017
2018
2019
2020
2021
Binnenlands afval
5.716
5.733
5.844
6.489
6.387
Geïmporteerd afval
1.910
1.745
1.542
1.083
1.117
Totaal
7.627
7.478
7.386
7.572
7.504
waarvan gevaarlijk afval (binnenlands en import)27
134
151
146
162
182
Aandeel geïmporteerd afval
25%
23%
21%
14%
15%
65. In tegenstelling tot Nederland is de binnenlandse vraag naar verwerkingscapaciteit in veel EUlidstaten juist groter dan de beschikbare verwerkingscapaciteit daar. AVI’s in landen als Nederland, Zweden en Denemarken importeren daarom significante hoeveelheden afval voor de benutting van hun verwerkingscapaciteit. Tot 2020 hoefde in Nederland over geïmporteerd afval geen belasting te worden betaald; uitsluitend binnenlands afval werd belast. Sinds 1 januari 2020 wordt in Nederland naast binnenlands afval ook geïmporteerd afval belast.28 Het belasten van geïmporteerd afval kan een verklaring zijn waarom het procentuele aandeel van import is gedaald in 2020 en 2021. 66. Nederlandse AVI’s vullen hun verbrandingsovens met een mix van binnenlands huishoudelijk-, bedrijfs- en, indien ze – net zoals Partijen – beschikken over de juiste vergunning, ook licht verontreinigd gevaarlijk afval, en waar nodig geïmporteerd (buitenlands) afval. Dit maakt dat een wisselwerking bestaat tussen de hiervoor genoemde afvalsoorten, waaronder de drie typen afval waarnaar de ACM in de vergunningsfase onderzoek heeft gedaan, aangezien tussen de verschillende typen afval kan worden geschoven. Zo kan meer bedrijfsafval worden geacquireerd en verbrand indien het volume huishoudelijk afval afneemt en vice versa. Het schuiven tussen verschillende afvalsoorten is echter begrensd.
Allereerst doordat AVI’s een optimale afvalsamenstelling voor verbranding nastreven, zodat zij binnen de minimale en maximale verbrandingswaarde van hun installatie blijven.29 Ten tweede doordat AVI’s een voorkeur hebben voor binnenlands (Nederlands) afval.30
8
Beoordeling verwerking huishoudelijk afval 67. Zoals reeds opgemerkt in paragraaf 3.3 van dit besluit, zijn Partijen beide actief op het gebied van de verwerking van huishoudelijk afval. AVR verbrandt huishoudelijk afval in haar AVI’s in Rozenburg en Duiven en AEB verbrandt huishoudelijk afval in haar twee AVI’s in Amsterdam. Daarnaast hebben Partijen ieder een na-scheidingsinstallatie. AVR heeft een nascheidingsinstallatie in Rozenburg en AEB in Amsterdam. Met hun na-scheidingsinstallaties scheiden Partijen plastic en drankkartons van het huishoudelijke afval. Het plastic en de drankkartons leveren Partijen vervolgens aan Nedvang voor verdere behandeling. 68. Er bestaat overlap tussen de activiteiten van AVR en AEB op het gebied van de verwerking van huishoudelijk afval.
26
Rijkswaterstaat (2023), p. 25-26. De totalen in de tabel zijn exclusief EVI waar RWS niet over de benodigde informatie beschikt. 27 Exclusief gevaarlijk ziekenhuisafval. 28 In de praktijk wordt hieraan gerefereerd als de importheffing. Strikt genomen is er geen heffing op import, maar is geïmporteerd afval niet langer uitgesloten van afvalstoffenbelasting. 29 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/569901 (p. 7), ACM/UIT/570153 (p. 3); Antwoorden met kenmerk ACM/IN/711034 (p. 1), ACM/IN/711538 (p. 1) en ACM/IN/709309 (p. 2); Zienswijze van Partijen d.d. 11 november 2022, rnr. 98. 30 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/578461 (p. 6), ACM/UIT/569832 (p. 4), ACM/UIT/569895 (p. 4), ACM/UIT/582495 (p. 2), en ACM/UIT/578462 (p. 4); Vergunningsaanvraag rnr. 27; en Zienswijze van Partijen d.d. 1 november 2022, rnr. 30.
17/91
Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705
Openbaar
69. De ACM gaat in dit hoofdstuk in op de gevolgen van de Voorgenomen Concentratie voor de mededinging op de markt voor de verwerking van huishoudelijk afval voor derden. De ACM onderzoekt het risico dat als gevolg van de Voorgenomen Concentratie AVR en AEB de prijzen voor de verwerking van huishoudelijk afval voor derden kunnen verhogen. De ACM beschrijft in paragraaf 8.1 eerst hoe afnemers als gevolg van de Voorgenomen Concentratie zouden kunnen worden benadeeld (de schadetheorie). Vervolgens gaat de ACM in op de relevante marktomstandigheden specifiek voor de verwerking van huishoudelijk afval (paragraaf 8.2).31 Daarna bespreekt de ACM de afbakening van de relevante productmarkt en de relevante geografische markt (paragraaf 8.3).Tot slot volgt de beoordeling van de gevolgen van de Voorgenomen Concentratie op het gebied van de verwerking van huishoudelijk afval (paragraaf 8.4). De ACM komt in paragraaf 8.5 tot de conclusie dat de Voorgenomen Concentratie leidt tot een significante beperking van de mededinging bij aanbestedingen voor de verwerking van huishoudelijk afval van derden, met name bij aanbestedingen in het westen van Nederland.
8.1 Onderzoek Vergunningsfase 70. In dit hoofdstuk zet de ACM haar beoordeling uiteen ten aanzien van de effecten van de Voorgenomen Concentratie op het gebied van de verwerking van huishoudelijk afval. Bij deze beoordeling gaat de ACM na hoe nabij de concurrentie tussen Partijen is en of het aannemelijk is dat het wegvallen van de onderlinge concurrentiedruk zal leiden tot een significante belemmering van de mededinging. 71. De ACM komt tot de conclusie dat Partijen na de Voorgenomen Concentratie een zeer sterke positie krijgen op de markt voor de verwerking van huishoudelijk afval van derden in Nederland. Mede als gevolg van de aanbestedingssystematiek zijn Partijen naaste concurrenten in het westen van Nederland. Beide hebben daar een grote winkans. Het aantal spelers dat inschrijft op een aanbesteding is doorgaans twee of drie. Het wegvallen van de onderlinge concurrentiedruk van Partijen zal dan al snel een negatief effect hebben op de uitkomsten van de aanbestedingen. De concurrentiedruk die van de overige speler(s) uit zal gaan op Partijen is niet groot genoeg om het wegvallen van de onderlinge concurrentiedruk in deze aanbestedingen te compenseren. De overige spelers hebben een concurrentienadeel vanwege onder meer hun ligging.
De ACM heeft onderzocht in hoeverre de overige gunningscriteria concurrenten in staat stellen om dit concurrentienadeel op afstand te compenseren. De ACM is van mening dat dit slechts in beperkte mate het geval is. 72. De ACM verwacht derhalve dat Partijen in staat zullen zijn om hun prijzen in significante mate te verhogen zonder dat zij daardoor volume zullen verliezen aan concurrenten. De ACM voorziet dat dit met name het geval zal zijn bij aanbestedingen voor de verwerking van huishoudelijk afval voor derden in het westen van Nederland, waaronder de aanbestedingen van Den Haag, AVU (Utrecht e.o.), Servicepunt 71 (Leiden e.o.), GAD (Gooi en Vechtstreek), Voorschoten, VAB (Duin- en Bollenstreek), Amsterdam, Amstelveen, Bloemendaal, Diemen, Haarlemmermeer, Heemstede en Uithoorn. 32 De ACM acht het niet aannemelijk dat de door Partijen gestelde overcapaciteit en de instrumenten die gemeenten zouden hebben bij het uitschrijven van een aanbesteding de concurrentiebeperkende gevolgen van de Voorgenomen Concentratie kunnen voorkomen of in voldoende mate relativeren.