ACM concentratiebesluit

De bevraagde kleinere afvalinzamelaars hebben meer zorgen over de Voorgenomen Concentratie vanwege de sterke afhankelijkheid van Partijen.393 Een overstap zou volgens de bevraagde kleinere afvalinzamelaars niet dan wel moeilijk te realiseren zijn.394 De ACM kan echter op basis van de analyse van de informatie van het LMA vrijwel geen kleine inzamelaars in het westen van Nederland identificeren waarvoor geldt dat zowel AVR als AEB de belangrijkste verwerkers van het niet-gevaarlijke bedrijfsafval zijn. Net als voor de (middel)grote inzamelaars geldt dat vanuit de overslaglocaties van kleine inzamelaars een belangrijk deel van het bedrijfsafval wordt getransporteerd naar andere AVI’s dan AVR of AEB. 327.

Ook het merendeel van de bevraagde AVI’s geven aan dat de markt voor de verwerking van nietgevaarlijk bedrijfsafval gekenmerkt wordt door meer spelers (dan bij huishoudelijk afval) en meer flexibiliteit om van AVI te wisselen.395 Twee AVI’s voorzien wel problemen als gevolg van de Voorgenomen Concentratie, waarvan één voor kleine inzamelaars.396 De andere AVI maakt zich zorgen dat de sterke positie van Partijen de concurrentie voor andere AVI’s zal bemoeilijken, maar merkt ook op dat inzamelaars flexibel zijn en makkelijk kunnen wisselen van verwerker als de prijzen niet marktconform zijn.397 Al met al sluiten de uitkomsten van het marktonderzoek aan bij het beeld dat de Voorgenomen Concentratie niet zal leiden tot significante negatieve effecten voor de concurrentie op de markt voor de verwerking van niet-gevaarlijk bedrijfsafval.

10.5

Tussenconclusie niet-gevaarlijk bedrijfsafval

328. Alle AVI’s in Nederland zijn actief op de markt voor de verwerking van niet-gevaarlijk bedrijfsafval. Deze markt is nationaal omdat er een belangrijke mate van overlap is tussen de 388

Antwoorden van Partijen d.d. 1 augustus 2022 met kenmerk ACM/IN/706998, rnr. 8 en 10; en Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/578450 (p. 6) en ACM/UIT/578453 (p. 4). 389 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/IN/702457 (p. 5), ACM/UIT/578453 (p. 4), ACM/UIT/578448 (p. 8), ACM/UIT/578450 (p. 6), ACM/UIT/569901 (p. 3) en Antwoorden met kenmerk ACM/IN/702457 (p. 5). 390 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/583543, ACM/UIT/578453 (p. 3), ACM/UIT/569900 (p. 3-4), ACM/UIT/578450 (p. 2) en ACM/UIT/569901 (p. 2); en Antwoorden met kenmerk ACM/IN/702457 (p. 4). 391 Inzamelaars van niet-gevaarlijk afval hebben soms meerdere contracten met AVR of AEB gesloten met variërende einddata en te verwerken volumes. Het deel dat een inzamelaar boetevrij kan verschuiven binnen een lopend contract is bij AVR circa [vertrouwelijk]% en circa [vertrouwelijk]% bij AEB, zie Antwoorden van Partijen met kenmerk ACM/IN/706998 (p. 2 en 4). 392 Gespreksverslagen ACM/UIT/578453 (p. 4), ACM/UIT/578450 (p. 2), ACM/UIT/578448 (p. 2) (en Antwoorden met kenmerk ACM/IN/702457 (p. 3 en 5). 393 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/704089 (p. 4, 6-7) en ACM/IN/705009 (p. 4). 394 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/704089 (p. 6), ACM/IN/702213 (p. 2-3) en ACM/IN/703471 (p. 4). 395 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/578461 (p. 3), ACM/UIT/578464 (p. 3), ACM/UIT/578462 (p.

2); en Antwoorden met kenmerk ACM/IN/702948 (p. 3). 396 Antwoorden met kenmerk ACM/IN/703456 (p. 3) en ACM/IN/703465 (p. 3). 397 Gespreksverslag met kenmerk ACM/IN/702948 (p. 2).

77/91

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

Openbaar

verzorgingsgebieden van de individuele AVI’s. Zo ondervinden AVI’s in het westen van Nederland concurrentiedruk van AVI’s in andere delen van Nederland, en andersom. Concurrentiedruk vanuit AVI’s in het buitenland is beperkt, dit speelt hooguit een rol in het grensgebied. 329. Partijen worden op de nationale markt voor de verwerking van niet-gevaarlijk bedrijfsafval de grootste aanbieder, maar hebben een gezamenlijk marktaandeel van minder dan 40%. Bovendien zijn Partijen voor het merendeel van de locaties van herkomst niet elkaars meest nabije concurrenten. Voor het overige deel waar dat wel het geval is, is het niet aannemelijk dat Partijen hun gate fees winstgevend kunnen verhogen. Verder kunnen inzamelaars een significant deel van hun volumes bedrijfsafval verschuiven naar concurrenten met restcapaciteit indien Partijen na de Voorgenomen Concentratie zouden besluiten om hun gate fees te verhogen. 330. De ACM concludeert dat de Voorgenomen Concentratie de mededinging niet op significante wijze zal belemmeren op de markt voor de verwerking van niet-gevaarlijk bedrijfsafval.

11 Conclusie 331. Partijen hebben bij de ACM een vergunningsaanvraag ingediend voor de Voorgenomen Concentratie. De ACM concludeert dat de gemelde operatie binnen de werkingssfeer valt van het concentratietoezicht, dat geregeld is in hoofdstuk 5 van de Mededingingswet. 332. De ACM komt tot de conclusie dat als de Voorgenomen Concentratie wordt voltrokken de daadwerkelijke mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan op significante wijze zal worden belemmerd, meer specifiek op (i) de markt voor de verwerking van huishoudelijk afval en (ii) de markt voor de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval. Daarom heeft de ACM besloten om een vergunning te weigeren.

Den Haag, 22 mei 2023

Hoogachtend, Autoriteit Consument en Markt, namens deze,

mr. T.M. Snoep Bestuursvoorzitter

Als u belanghebbende bent, kunt u beroep instellen tegen dit besluit. Stuur uw gemotiveerde beroepschrift naar de Rechtbank Rotterdam, Sector bestuursrecht, Postbus 50951, 3007 BM Rotterdam . Dit moet u doen binnen zes weken na de dag waarop dit besluit bekend is gemaakt. Meer informatie over de beroepsprocedure vindt u op www.rechtspraak.nl.

78/91

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

Openbaar

Bijlage 1 - overzicht definities en terminologie Aanvullende Observaties Bedrijfsafval

de aanvullende observaties van Partijen ten aanzien van de verwerking van bedrijfsafval, die op 19 juli 2022 door Partijen bij de ACM zijn ingediend;

AEB

AEB Holding N.V., de partij die AVR wenst over te nemen;

ACM

de Autoriteit Consument en Markt;

AVI

een afvalverbrandingsinstallatie of afvalenergiecentrale. Dit is een installatie die bestemd is voor het verbranden van afval;

AVR

Harbour B.V., de partij die AEB wenst over te nemen;

Awb

de Algemene wet bestuursrecht;

Bedrijfsafval

het restafval van zowel niet-particuliere ontdoeners (kantoren, winkels, bouwbedrijven, industriële bedrijven, etc.) als zogeheten ‘residuen’ van afvalverwerkers zoals recyclebedrijven;

Cementoven

een voorbewerker van een cementoven. De voorbewerker maakt het afval geschikt voor toepassing in een cementoven;

CKA

CK Assets Holding Limited, samen met CKH aandeelhouder van AVR;

CKH

CK Hutchinson Holdings Limited, samen met CKA aandeelhouder van AVR;

CRA

Charles River Associates;

CRA-rapport Huishoudelijk Afval

het economische rapport op het gebied van de verwerking van huishoudelijk afval, dat in opdracht van Partijen door CRA is opgesteld en als bijlage bij de Vergunningsaanvraag is ingediend;

CRA-rapport Bedrijfsafval

het economische rapport op het gebied van de verwerking van bedrijfsafval, dat in opdracht van Partijen door CRA is opgesteld en op 19 juli 2022 bij de ACM is ingediend;

DD-rapport

het due diligence rapport van 25 oktober 2021, dat in opdracht van AVR door PricewaterhouseCoopers is opgesteld ten behoeve van de Voorgenomen Concentratie;

DM

de Directie Mededinging van de ACM;

DTO(‘s)

draaitrommeloven(s);

Eural-code

een code van zes cijfers waarmee een afvalstof uit de Europese afvalstoffenlijst (Eural) wordt gedefinieerd;

79/91

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

Openbaar

EVI

EVI Abfallverwertung BV & Co. KG, een Duitse AVI gevestigd in Laar bij de Nederlands-Duitse grens;

Gate fee

de prijs die een inzamelaar of andere klant aan de AVI betaalt voor het verwerken van het afval;

IPR-test

Indicative price rise test, een economische test die het verwachte effect van een concentratie op prijzen kwantificeert;

Licht verontreinigd gevaarlijk afval

gevaarlijk afval dat geschikt is om in een AVI te verbranden;

LMA

het Landelijk Meldpunt Afvalstoffen, een overheidsinstantie die in Nederland verantwoordelijk is voor de registratie en het beheer van meldingen van bedrijfsafval en gevaarlijk afval;

Melding

de melding die AVR en AEB op 3 januari 2022 ten behoeve van de Voorgenomen Concentratie bij de ACM hebben ingediend;

Meldingsbesluit

het besluit van 11 april 2022 van de ACM dat voor de Voorgenomen Concentratie een vergunning is vereist;

Na-scheidingsinstallatie

een afvalscheidingsinstallatie waarmee gemengd aangeboden huishoudelijk afval machinaal kan worden na-gescheiden ten behoeve van terugwinning van recyclebare materialen;

Partijen

AVR en AEB;

Punten van Overweging

de voorlopige bevindingen van 27 september 2022 van DM ten aanzien van de Voorgenomen Concentratie;

Richtsnoeren Horizontale Fusies

de Richtsnoeren voor de beoordeling van horizontale fusies op grond van de Verordening van de Raad inzake de controle op concentraties van ondernemingen;

RWS

Rijkswaterstaat;

RWS Dataset

het overzicht voor de periode 2018-2020 van daadwerkelijke exportvolumes van licht verontreinigd gevaarlijk afval uit Nederland dat onder de vergunde Eural-codes van Partijen valt, dat de ACM ten behoeve van de beoordeling van de Voorgenomen Concentratie bij RWS heeft opgevraagd en ontvangen;

Vast Bulkafval

onverpakt licht verontreinigd gevaarlijk afval in (steek)vaste vorm;

Vergunningsaanvraag

de vergunningsaanvraag van 27 mei 2022 van AVR en AEB;

Voorgenomen Concentratie

de voorgenomen overname van AEB door AVR.

80/91

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

Openbaar

Bijlage 2 – gedetailleerde beschrijving IPR-test B.1. Inleiding 1.

De ACM heeft, zoals besproken in paragraaf 8.4.3.3, een Indicative Price Rise Test (IPR-test) uitgevoerd ter beoordeling van de te verwachten prijsveranderingen op de markt voor de verwerking van huishoudelijk afval als een gevolg van de Voorgenomen Concentratie. De IPR-test is gebaseerd op gegevens over de winstmarges en de verschuivingsratio’s van Partijen. De uitkomst van de IPR-test is een schatting van het te verwachten prijseffect van de fusie. In aanvulling hierop heeft de ACM enkele analyses verricht om de robuustheid van het geschatte prijseffect te controleren. De IPR-test voorspelt dat Partijen na de concentratie de prikkel hebben om substantiële prijsstijgingen door te voeren. Deze bijlage verschaft eerst een omschrijving van de IPR-test en de onderliggende aannames (sectie B.2). Sectie B.3 bespreekt de gebruikte datasets. De schatting van de inputs voor de IPR-test wordt besproken in sectie B.4. De resultaten van de IPR-test worden gepresenteerd in sectie B.5. Sectie B.6 gaat in op de verschillen van inzicht tussen Partijen en de ACM ten aanzien van de uitvoering van de IPR-test.

B.2. De IPR-test 2.

De IPR-test is een veelgebruikt instrument om het prijseffect van een concentratie te beoordelen. Deze test is gebaseerd op het heterogene Bertrand-model, waarin ondernemingen gedifferentieerde producten aanbieden en op prijs concurreren.398 Het model gaat ervan uit dat de uitkomst van dit concurrentieproces een Nash-evenwicht is, waarin geen enkele onderneming een hogere winst kan realiseren door eenzijdig een prijswijziging door te voeren.399 Door een concentratie valt de concurrentie tussen de twee fuserende ondernemingen weg, wat gevolgen heeft voor hun prijsstelling. Na de concentratie houden deze ondernemingen er rekening mee welk effect hun prijsstelling op de fusiepartner heeft. Als een van de fuserende bedrijven een prijsverhoging doorvoert, raakt het volumes kwijt. Een gedeelte van de volumes zal echter worden aangetrokken door de fusiepartner. De gefuseerde entiteit beschouwt deze volumes dan ook niet als verloren. De fusie leidt daarom tot de prikkel bij de fusiepartners om hogere prijzen te hanteren.

Deze prikkel om de prijzen te verhogen is relatief groot als de fuserende ondernemingen nabije concurrenten van elkaar zijn (i.e., als de verschuivingsratio’s tussen de ondernemingen hoog zijn).400 De prikkel tot prijsverhogingen is ook groter als er voor de fusie sprake is van hogere winstmarges.401 De IPR-test maakt gebruik van informatie over de verschuivingsratio’s en winstmarges van de fuserende Partijen om deze opwaartse prijsdruk van een concentratie te kwantificeren.

3.

Zoals opgemerkt in randnummer 184, veronderstelt de IPR-test dat concurrenten hun prijzen constant houden. De IPR-test wordt daarom als conservatief gezien, omdat het waarschijnlijk is dat ook concurrenten de prikkel hebben om de prijzen na de concentratie te verhogen.

4.

De ACM gebruikt een door Hausman, Moresi & Rainey (2011) afgeleide formule om de te verwachten prijseffecten als gevolg van de concentratie te berekenen.402 Een onderliggende aanname van deze formule is dat er sprake is van een lineaire vraag. Deze aanname wordt vaak

398

Zie Shapiro, C., 1996. Mergers with differentiated products. Antitrust 10 (23). Zie Shapiro, C., 1996. Mergers with differentiated products. Antitrust 10 (23), voetnoot 6. 400 Zie Richtsnoeren Horizontale Fusies, rnr. 28. 401 Zie Richtsnoeren Horizontale Fusies, rnr. 28. 402 Zie Hausman, J., Moresi, S., & Rainey, M. (2011). Unilateral effects of mergers with general linear demand. Economics Letters, 111 (2), 119-121. De test van Hausman, Moresi & Rainey (2011) is een extensie van de door Shapiro (1996) geïntroduceerde IPR-test die het mogelijk maakt om bij de beoordeling van een fusie rekening te houden met eventuele verschillen in de verschuivingsratio’s en winstmarges van de fusiepartners. Zie voor de oorspronkelijke IPR-test Shapiro, C., 1996. Mergers with differentiated products. Antitrust 10 (23). 399

81/91

Openbaar

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

gebruikt voor de uitvoering van de IPR-test en wordt als conservatief beschouwd aangezien de geschatte prijseffecten met een lineaire vraag over het algemeen lager zijn dan schattingen op basis van alternatieve aannames, zoals een iso-elastische vraag.403 5.

De te verwachten prijsverandering van een fuserende onderneming wordt als volgt berekend 404:

𝑝2 − 𝑐2 𝑝1 − 𝑐1 (𝑝1 − 𝑐1 )2 𝑄2 2 + 𝐷 𝐷 12 21 ∆𝑝1 𝑝1 𝑝1 + (𝑝2 − 𝑐2 )𝑝1 𝑄1 (𝐷21 ) = (1). 𝑝2 − 𝑐2 𝑄1 𝑝1 − 𝑐1 𝑄2 𝑝1 2 2 4 − 2𝐷12 𝐷21 − 𝑝 − 𝑐 𝑄 (𝐷12 ) − 𝑝 − 𝑐 𝑄 (𝐷21 ) 1 1 2 2 2 1 2𝐷12

6.

De grootte van het te verwachten prijseffect hangt af van de volgende vier factoren: • De verschuivingsratio’s tussen de fuserende ondernemingen. De verschuivingsratio van onderneming 1 ten opzichte van onderneming 2 meet welk deel van de volumes die onderneming 1 verliest door een prijsverhoging van onderneming 1 wordt opgepikt door onderneming 2.405 In bovenstaande formule worden de verschuivingsratio’s van onderneming 1 naar onderneming 2 en vice versa aangeduid door, respectievelijk, 𝐷12 en 𝐷21 . • De prijzen die de fuserende ondernemingen voor de fusie hanteren. De prijzen worden aangeduid met 𝑝1 (de prijs van onderneming 1) en 𝑝2 (de prijs van onderneming 2). • De incrementele kosten van de fuserende partijen. Deze incrementele kosten worden aangeduid met 𝑐1 (de incrementele kosten van onderneming 1) en 𝑐2 (de incrementele kosten van onderneming 2). • De door de fuserende ondernemingen aangetrokken volumes voor de fusie. Deze volumes worden aangeduid met 𝑄1 (het volume van onderneming 1) en 𝑄2 (het volume van onderneming 2).

7.

Voor de berekening van de verschuivingsratio’s gebruikt de ACM een door Partijen opgesteld logit model.406 Dit model drukt de winkans van een AVI in een aanbesteding uit als functie van de karakteristieken van de AVI en de aanbesteding. Het model kan worden weergegeven als:

𝑙𝑜𝑔𝑖𝑡(𝑃(𝑌𝑖𝑗 |𝑥𝑖𝑗1 , … , 𝑥𝑖𝑗𝑛 )) = 𝛽0 + 𝛽1 𝑥𝑖𝑗1 + ⋯ + 𝛽𝑛 𝑥𝑖𝑗𝑛 (2), waarbij 𝑃(𝑌 |𝑥

)

,…,𝑥

𝑙𝑜𝑔𝑖𝑡(𝑃(𝑌𝑖𝑗 |𝑥𝑖𝑗1 , … , 𝑥𝑖𝑗𝑛 )) = log (1−𝑃(𝑌𝑖𝑗 |𝑥𝑖𝑗1 ,…,𝑥𝑖𝑗𝑛 )) (3). 𝑖𝑗

8.

𝑖𝑗1

𝑖𝑗𝑛

In bovenstaand model staat 𝑃(𝑌𝑖𝑗 |𝑥𝑖𝑗1 , … , 𝑥𝑖𝑗𝑛 ) voor de kans dat AVI 𝑖 aanbesteding 𝑗 wint, gegeven de karakteristieken 𝑥𝑖𝑗1 , … , 𝑥𝑖𝑗𝑛 van AVI 𝑖 in aanbesteding 𝑗. De parameters worden gegeven door 𝛽0 , … , 𝛽𝑖𝑗𝑛 .

9.

De schatting van de winkansen wordt vervolgens gebruikt om verschuivingsratio’s af te leiden. De verschuivingsratio van AVI 1 naar AVI 2 met betrekking tot aanbesteding 𝑗 wordt als volgt berekend:

𝐷12𝑗 =

𝑃(𝑌2𝑗 |𝑥2𝑗1 , … , 𝑥2𝑗𝑛 ) (4). 𝐼 ∑𝑖=2 𝑃(𝑌𝑖𝑗 |𝑥𝑖𝑗1 , … , 𝑥𝑖𝑗𝑛 )

403

Zie Valletti, T., Zenger, H., 2021. Mergers with differentiated products: where do we stand? Rev. Ind. Organ. 58 (1), p. 188189. 404 Deze formule geldt specifiek voor onderneming 1. Het prijseffect voor onderneming 2 wordt berekend door onderneming 1 en 2 om te wisselen 405 Zie Richtsnoeren Horizontale Fusies, voetnoot 39. 406 Zie het CRA-rapport Huishoudelijk Afval.

82/91

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

Openbaar

10.

De verschuivingsratio van AVI 1 naar AVI 2 met betrekking tot aanbesteding 𝑗 is dus gelijk aan de winkans van AVI 2, gedeeld door de som van de winkansen van alle AVI’s met uitzondering van AVI 1. De verschuivingsratio van AVI 2 naar AVI 1 wordt op een vergelijkbare wijze berekend.

11.

Voor de berekening van de (geaggregeerde) verschuivingsratio’s van AVI 𝑖 neemt de ACM alle aanbestedingen in beschouwing waarin AVI 𝑖 van alle AVI’s de hoogste winkans heeft.407 De geaggregeerde verschuivingsratio ’s worden vervolgens afgeleid door de verschuivingsratio’s met betrekking tot de individuele aanbestedingen te wegen naar rato van de volumes van die aanbestedingen.

B.3. Data 12.

Voor de uitvoering van de IPR-test zijn gegevens nodig over de verschuivingsratio’s tussen Partijen en de relevante inkomsten en kosten van Partijen.408 Met betrekking tot verschuivingsratio’s maakt de ACM gebruik van een door Partijen aangeleverde dataset met gegevens over 52 aanbestedingen die tussen 2009 en 2021 hebben plaatsgevonden. Deze dataset bevat per aanbesteding informatie over de AVI’s die in Nederland actief zijn. Voor elke AVI is er informatie beschikbaar over de transportafstand tot de aanbestedende gemeente en de relatieve overcapaciteit (het deel van de totale overcapaciteit in de markt, waarbij overcapaciteit wordt gemeten als het verschil tussen de operationele capaciteit en de som van de hoeveelheid (binnenlands) huishoudelijk afval en bedrijfsafval). Daarnaast is bekend of de AVI de dichtstbijzijnde afvalverwerker is en of de AVI de zittende verwerker van een aanbestedende gemeente is.

13.

Ten behoeve van de berekening van de winstmarges heeft de ACM bij Partijen data opgevraagd over de inkomsten, directe kosten en indirecte kosten met betrekking tot de door AVR en AEB verwerkte afvalvolumes. Alle berekeningen van de ACM met betrekking tot de winstmarges van Partijen zijn gebaseerd op een overzicht van de inkomsten en kosten van AVR en AEB in de periode 2020-2022409. Dit overzicht bevat informatie met betrekking tot de door AVR en AEB verwerkte volumes huishoudelijk afval, bedrijfsafval en geïmporteerd afval.

B.4. Schattingen Verschuivingsratio’s 14.

De ACM schat het logit model in (2) op basis van de volgende verklarende variabelen: transportafstand, relatieve overcapaciteit en de indicator-variabele die aangeeft of een AVI de dichtstbijzijnde verwerker is voor de aanbestedende gemeente. De ACM neemt voor de schatting van de verschuivingsratio’s alle AVI’s in beschouwing die huishoudelijk afval aantrekken van derden (i.e., AVR, AEB, Attero, EEW en PreZero). De AVI’s Twence en ARN blijven buiten beschouwing omdat zij slechts incidenteel deelnemen aan aanbestedingen. 410 Ook Omrin en HVC worden niet in de analyse betrokken; deze AVI’s nemen nooit deel aan aanbestedingen.

Zo worden de verschuivingsratio’s van AEB ten opzichte van de overige AVI’s berekend op basis van de aanbestedingen waarin AEB van alle AVI’s de hoogste winkans heeft. 408 Zie de dataset ‘Municipal dataset for the econometric analysis’ die Partijen als bijlage bij Zienswijze I hebben ingediend. 409 Zie de dataset ‘AVR-AEB_RFI7 - updated IPR analysis 2022 data (2023-03-08 stc).’ Die Partijen op 8 maart 2023 hebben ingediend. Wat betreft de inkomsten maakt AVR in dit overzicht een onderscheid tussen inkomsten uit ontvangen gate fees, energie-inkomsten, overige productie-inkomsten en overige inkomsten. AEB rapporteert inkomsten met betrekking tot gate fees, energie-inkomsten, recycling-inkomsten, inkomsten van de verwerking van slib en inkomsten uit subsidies met betrekking tot de Stimuleringsregeling Duurzame Energie. AVR onderscheidt wat betreft de directe kosten overslag- en transportkosten, directe personeelskosten, operationele onderhoudskosten, energie- en grondstoffenkosten en overige directe kosten, en wat betreft de indirecte kosten tussen indirecte personeelskosten, overige indirecte kosten en afschrijvingskosten.

AEB hanteert voor de directe kosten de categorieën verkoopkosten, kosten van externe personeels- en onderhoudskosten en directe personeelskosten en voor de indirecte kosten de categorieën indirecte personeelskosten, kosten voor immateriële vaste activa en kosten voor materiële vaste activa. 410 Twence heeft sinds 2013 slechts eenmaal aan een aanbesteding deelgenomen en heeft een marktaandeel van minder dan 3% op de markt voor de verwerking van huishoudelijk afval van derden. ARN heeft sinds 2009 slechts eenmaal 407

83/91

Openbaar

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

15.

Het model wordt gebruikt om de winkansen van AVI’s in toekomstige aanbestedingen te schatten. Voor de berekening van de verschuivingsratio’s van AVR richt de ACM zich op de aanbestedingen waarvoor AVR Rozenburg de hoogste geschatte winkans heeft. Aangezien de zorgen van de ACM over de mededingingsbeperkende gevolgen van de voorgenomen concentratie niet zien op de aanbestedingen waarin AVR Duiven de hoogste winkans heeft, blijven deze aanbestedingen buiten beschouwing.411 De verschuivingsratio’s van AEB worden berekend aan de hand van de aanbestedingen waarin AEB de hoogste winkans heeft.

Winstmarges 16.

Voor de schatting van de voor de IPR-formule (2) relevante prijzen (𝑝1 en 𝑝2 ) kijkt de ACM naar alle inkomsten die AVR en AEB ontvangen hebben voor de verwerking van een eenheid huishoudelijk afval.

17.

Voor de incrementele kosten van Partijen (𝑐1 en 𝑐2 in (2)) wordt uitgegaan van de directe kosten van de verwerking van een eenheid huishoudelijk afval. De data met betrekking tot de directe kosten lijken voor AEB van lagere kwaliteit dan voor AVR. Ten eerste, in de kostenoverzichten van AEB zijn alle kostensoorten naar rato van volumes gealloceerd aan de verschillende typen afval. AVR houdt in de kostenrapportage wel rekening met verschillen in de kosten van de verwerking van de afvaltypen huishoudelijk afval, bedrijfsafval en import. Ten tweede, AEB rapporteert enkele opvallende kostenwijzigingen in de jaren 2020-2022. Zo dalen de verwerkingskosten van 2020 naar 2021 met een [vertrouwelijk] en dalen de energiekosten in 2022 met een factor [vertrouwelijk], terwijl de energieprijzen in dit jaar juist substantieel gestegen zijn. Daarnaast lijken AVR en AEB een andere definitie van directe en indirecte kosten te hanteren, wat resulteert in hogere directe en lagere indirecte kosten voor AEB. De ACM baseert zich daarom voor alle berekeningen van te verwachten prijsstijgingen, voor zowel AVR als AEB, op informatie over de kosten van AVR. Voor AEB wordt een margereductiefactor van [vertrouwelijk] toegepast om rekening te houden met de potentieel hogere directe kosten van AEB.

B.5. Resultaten van de IPR-test 18.

De berekende verschuivingsratio’s worden weergegeven in Tabel 13. De verschuivingsratio’s van AVR en AEB bedragen [30-40]% (van AVR naar AEB) en [50-60]% (van AEB naar AVR) en zijn hoger dan de verschuivingsratio’s ten opzichte van de andere AVI’s, hetgeen impliceert dat Partijen elkaars meest nabije concurrenten zijn. Tabel 13: Verschuivingsratio’s Verschuivingsratio's (naar/van)

AVR

AEB

AEB

[30-40]%

-

AVR

-

[50-60]%

Attero

[30-40]%

[30-40]%

EEW

[0-5]%

[0-5]%

PreZero (incl. EVI)

[20-30]%

[10-20]%

ingeschreven voor en aanbesteding en verwerkt minder dan 1% van de volumes op de markt voor de verwerking van huishoudelijk afval van derden. Zie Tabel 5 en Bijlage 3 van het Meldingsformulier. 411 Als robuustheidsanalyse voert de ACM ook een variant van de IPR-test uit waarvoor ook de aanbestedingen waarin AVR Duiven de hoogste winkans heeft worden meegenomen. Zie tabel 7.

84/91

Openbaar

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

19.

Tabel 14 toont de gemiddelde prijzen, incrementele kosten en winstmarges van AVR en AEB in de periodes 2020-2022 en 2022. 412 De hoeveelheden huishoudelijk afval die Partijen in deze periodes verwerkten worden weergegeven in Tabel 15.413 Tabel 14: Overzicht van de prijzen, incrementele kosten en winstmarges van AVR en AEB (bedragen in euro’s) 2020 – 2022 AVR

2020- 2022 AEB

2022 AVR

2022 AEB

(i) Prijs

[vertrouwelijk]

[vertrouwelijk]

[vertrouwelijk]

[vertrouwelijk]

(ii) Incrementele kosten

[vertrouwelijk]

[vertrouwelijk]

[vertrouwelijk]

[vertrouwelijk]

(iii) = (i) - (ii) Winstmarge

[vertrouwelijk]

[vertrouwelijk]

[vertrouwelijk]

[vertrouwelijk]

Tabel 15: Verwerkte volumes huishoudelijk afval (in kiloton)

20.

2020-2022 AVR

2020-2022 AEB

2022 AVR

2022 AEB

[vertrouwelijk]

[vertrouwelijk]

[vertrouwelijk]

[vertrouwelijk]

De ACM gebruikt de berekende verschuivingsratio’s (𝐷), prijzen (𝑝), incrementele kosten (𝑐), winstmarges (𝑝-c) en verwerkte hoeveelheden (𝑄) om op basis van de IPR-formule (1) de te verwachten prijsstijgingen als een gevolg van de concentratie te schatten. Deze schattingen worden gepresenteerd in Tabel 16. De uitgevoerde IPR-tests leveren, ongeacht de tijdsperiode en zowel voor AVR als AEB, significante prijsstijgingen op. Tabel 16: Geschatte prijseffecten 2020 – 2022 AVR

2020-2022 AEB

2020 – 2022 AVR

2020-2022 AEB

19%

28%

20%

29%

B.6. Verschillen van inzicht tussen Partijen en de ACM 21.

Partijen hebben eveneens een IPR-test verricht. De door Partijen verrichte IPR-test wijkt op diverse punten af van de door de ACM uitgevoerde IPR-test. Opportuniteitskosten

22.

Zoals beschreven in paragraaf 8.4.3.3, behelst het belangrijkste verschil van inzicht tussen Partijen en de ACM opportuniteitskosten. Volgens Partijen impliceert de keuze van een AVI om huishoudelijk afval te verwerken vanwege capaciteitsrestricties dat de AVI bedrijfsafval of import zou moeten opgeven. Voor de berekening van de IPR-test zou de marge op huishoudelijk afval daarom verminderd moeten worden met de marge op alternatief afval, de opportuniteitskosten van de verwerking van een additionele eenheid huishoudelijk. De ACM zet in randnummers 188-191 uiteen waarom er geen sprake is van capaciteitsrestricties en opportuniteitskosten dus buiten beschouwing moeten blijven. De ACM heeft evenwel een variant van de IPR-test uitgevoerd onder de aanname dat opportuniteitskosten aan de orde zijn als een AVI op vollast draait, hetgeen geldt voor AVR maar niet voor AEB.414 De resultaten van deze IPR-test zijn weergegeven in Tabel 17. De tabel laat zien dat er sprake is van substantiële prijsstijgingen voor AVR en AEB, ongeacht de gehanteerde aannames met betrekking tot de hoogte van de opportuniteitskosten voor AVR.

23.

In tegenstelling tot de ACM vinden Partijen dat er geen sprake is van substantiële prijsstijgingen als opportuniteitskosten worden meegenomen in de berekeningen van de IPR-test. De reden voor dat grote verschil is dat Partijen ervan uitgaan dat zowel AVR als AEB opportuniteitskosten hebben. Vanwege het structurele afvaltekort van AEB neemt de ACM alleen opportuniteitskosten in beschouwing voor AVR.

412

De prijzen, incrementele kosten en marges met betrekking tot de periode 2020-2022 zijn gewogen naar rato van verwerkte volumes. 413 De voor AVR gepresenteerde volumes hebben betrekking op zowel AVR Rozenburg als AVR Duiven. 414 [vertrouwelijk]. Zie Zienswijze d.d. 16 maart 2023, rnr. 9-11.

85/91

Openbaar

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

Tabel 17: De geschatte prijseffecten met opportuniteitskosten

Opportuniteitskosten AVR (% van de brutomarge) 0%

2020 – 2022 AVR

2020 – 2022 AEB

2022 AVR

2022 AEB

19%

28%

20%

29%

10%

19%

26%

19%

27%

20%

18%

25%

18%

26%

30%

17%

24%

17%

24%

40%

17%

23%

16%

24%

50%

16%

23%

16%

23%

60%

16%

24%

16%

24%

70%

17%

28%

16%

27%

80%

19%

40%

18%

38%

AVI’s die huishoudelijk afval via inbesteding aantrekken 24.

Partijen betogen dat de ACM ten onrechte AVI’s die huishoudelijk afval (hoofdzakelijk) via inbesteding aantrekken buiten beschouwing laat. Zij menen dat de AVI’s HVC, Omrin, Twence en ARN van invloed zijn op de winkansen van AVR en AEB in een aanbesteding, hetgeen tot uiting zou moeten komen in de schattingen van de te verwachte prijsstijgingen. HVC en Omrin nemen echter nooit deel aan aanbestedingen en beïnvloeden daarom de winkansen van AVR en AEB in een aanbesteding niet.415 De ACM meent daarnaast dat inbesteding hooguit slechts een zeer beperkt substituut voor aanbesteding is.416 Twence en ARN schrijven alleen incidenteel in bij aanbestedingen en kunnen slechts een beperkt deel van hun capaciteit inzetten voor de verwerking van huishoudelijk afval van derden.417 De ACM meent daarom dat het meenemen van deze AVI’s in de berekening van de verschuivingsratio’s geen goed beeld geeft van de concurrentiedruk die deze AVI’s in aanbestedingen in het westen van Nederland zouden kunnen uitoefenen op AVR en AEB. Desondanks heeft de ACM ook een variant van de IPR-test uitgevoerd waarin ook Twence en ARN in beschouwing worden genomen.

Deze variant corrigeert niet voor het gegeven dat Twence en ARN in de regel niet deelnemen aan aanbestedingen en slechts een beperkt deel van de capaciteit mogen inzetten voor de verwerking van huishoudelijk afval, waardoor de verschuivingsratio’s ten opzichte van Twence en ARN worden overschat en, als een gevolg daarvan, de verschuivingsratio’s ten opzichte van AVR en AEB worden onderschat. De resultaten van deze variant van de IPR-test zijn weergegeven in Tabel 18. Tabel 18: De geschatte prijseffecten met ARN en Twence

Opportuniteitskosten AVR

2020 – 2022 AVR

2020-2022 AEB

0%

15%

22%

2022 AVR 16%

2022 AEB 23%

10%

15%

21%

15%

22%

20%

14%

20%

14%

20%

30%

14%

19%

14%

19%

40%

13%

18%

13%

18%

50%

13%

18%

13%

18%

60%

13%

18%

13%

18%

70%

13%

20%

13%

20%

415

Zie randnummer 122 van dit besluit. Zie paragraaf 8.4.2.3 van dit besluit. 417 Zie randnummer 122 van dit besluit. 416

86/91

Openbaar

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

80%

14%

27%

14%

26%

AVR Duiven 25.

Partijen zijn van mening dat de verschuivingsratio’s niet slechts op basis van de aanbestedingen waarin AVR Rozenburg de hoogste winkans heeft moeten worden berekend, maar op basis van alle aanbestedingen waarin AVR de hoogste winkans heeft, inclusief de aanbestedingen met AVR Duiven als verwachte winnaar. De ACM heeft de laatste set aanbestedingen buiten beschouwing gelaten, aangezien de verwachte mededingingsbeperkende effecten van de concentratie geen betrekking hebben op de aanbestedingen waarin AVR Duiven de hoogste winkans heeft. Tabel 19 presenteert de uitkomsten van de IPR-test als de aanbestedingen waarin AVR Duiven de verwachte winnaar is ook worden meegewogen. Tabel 19: De geschatte prijseffecten met ARN en Twence. op basis van alle aanbestedingen waarin AVR en AEB de hoogste winkans hebben

Opportuniteitskosten AVR

2020 – 2022 AVR

2020-2022 AEB

0%

13%

21%

2022 AVR 13%

2022 AEB 21%

10%

12%

19%

12%

20%

20%

12%

18%

12%

18%

30%

11%

17%

11%

17%

40%

11%

16%

11%

16%

50%

10%

15%

11%

15%

60%

10%

14%

10%

15%

70%

10%

15%

10%

15%

80%

11%

18%

10%

18%

Zittende verwerker 26.

De ACM gaat uit van een model zonder een variabele die aanduidt of een AVI de zittende verwerker is van aanbestede volumes. Het model is geschat op basis van een dataset waarin elke zittende afvalverwerker deze positie heeft verworven in een (competitieve) aanbesteding. Dit geldt echter niet voor AEB als zittende verwerker van het volume van de gemeente Amsterdam, waarvoor niet geconcurreerd is met andere AVI’s. Daarnaast is de marktstructuur voor toekomstige aanbestedingen anders dan in het verleden. In de historische aanbestedingen heeft de zittende afvalverwerker deze positie verworven in een aanbesteding waaraan AEB niet heeft deelgenomen. In de toekomst neemt AEB naar verwachting echter wel deel aan aanbestedingen. De ACM acht de variabele die aangeeft of een AVI de zittende verwerker is daarom ongeschikt om de winkansen van AVIs te berekenen, evenals de hiervan afgeleide verschuivingsratio’s van en naar AEB en van en naar AVR.

27.

Partijen dragen aan dat de ACM ten onrechte niet meeneemt of een AVI de zittende verwerker is van een gemeente. Zij menen dat het voor de voorspelling van de winkansen waarschijnlijk niet relevant is of een AVI de zittende verwerker op grond van aanbesteding of inbesteding is.418 Daarnaast wijzen Partijen erop dat de ACM geen empirisch bewijs heeft aangedragen dat aantoont dat het geschatte effect van het gegeven of een AVI de zittende verwerker is verschilt voor zittende verwerkers op grond van aanbesteding versus inbesteding.419

28.

De ACM is het oneens met deze visie van Partijen. Zoals hierboven betoogd, meent de ACM, op theoretische gronden, dat het wel degelijk een verschil kan maken of een AVI de zittende

418 419

Zie voetnoot 20, Reactie IPR-notitie d.d. 19 april 2023. Zie voetnoot 20, Reactie IPR-notitie d.d. 19 april 2023.

87/91

Openbaar

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

verwerker op grond van inbesteding of aanbesteding is. Het ontbreken van empirisch bewijs doet hier niets aan af. De beschikbare dataset bevat onvoldoende observaties van AVI’s die als zittende verwerker van inbestede volumes deelnemen aan een aanbesteding om een empirische test uit te voeren. Dit betekent echter niet dat daarom zou moeten worden aangenomen dat er geen verschil is tussen het zijn van de zittende verwerker op grond van inbesteding versus aanbesteding. De ACM heeft niettemin een variant van de IPR-test verricht op basis van een model waarin ook de indicator-variabele van de zittende verwerker is opgenomen. De resultaten worden gepresenteerd in Tabel 20. Tabel 20: De geschatte prijseffecten met een variabele voor de zittende verwerker

2020 – 2022 AVR

Opportuniteitskosten AVR

2020-2022 AEB

0%

15%

21%

2022 AVR 15%

2022 AEB 22%

10%

14%

20%

14%

21%

20%

14%

19%

14%

19%

30%

13%

18%

13%

18%

40%

13%

17%

13%

17%

50%

12%

17%

12%

17%

60%

12%

17%

12%

17%

70%

12%

19%

12%

19%

80%

13%

25%

13%

24%

Beperktere concurrentiekracht van AEB 29.

Partijen beargumenteren dat AEB minder efficiënt is op de markt voor de verwerking van huishoudelijk afval van derden dan concurrenten.420 De geschatte verschuivingsratio’s zouden daarom de concurrentiekracht van AEB overschatten. De ACM is het hiermee oneens, zoals uiteengezet in paragraaf 8.4.2.1.2. De ACM heeft desondanks geanalyseerd wat het effect is van een beperktere concurrentiekracht van AEB. Als AEB minder efficiënt zou zijn dan andere marktpartijen, dan zouden bij een prijsverhoging door AVR minder volumes bij AEB terechtkomen, wat een lagere verschuivingsratio van AVR naar AEB impliceert. Tabel 21 presenteert de geschatte prijsstijgingen onder de aanname dat de verschuivingsratio van AVR naar AEB 20% lager ligt dan gerapporteerd in Tabel 13. Tabel 21: Geschatte prijseffecten met een 20% lagere verschuivingsratio van AVR naar AEB

2020 – 2022 AVR

Opportuniteitskosten AVR (% van de brutomarge) 0%

2020-2022 AEB

2022 AVR

2022 AEB

14%

22%

14%

23%

10%

12%

21%

13%

21%

20%

11%

19%

12%

20%

30%

11%

17%

11%

18%

40%

10%

15%

10%

16%

50%

9%

14%

9%

14%

60%

8%

13%

8%

13%

70%

8%

12%

8%

12%

80%

8%

12%

8%

12%

Volumereductie 420

Zie randnummer 133 van dit besluit.

88/91

Openbaar

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

30.

Partijen gaan ervan uit dat gemeenten hun aanbestede volumes reduceren als zij geconfronteerd worden met een prijsstijging. Zij nemen aan dat 10% van de volumes uit de markt verdwijnt als AVR en AEB een prijsstijging doorvoeren. De praktijk biedt geen aanleiding voor deze aanname. Gemeenten schrijven namelijk aanbestedingen uit voor een bepaald volume, waarna AVI’s door middel van hun inschrijvingen aangeven tegen welke prijs zij bereid zijn om de volumes te verwerken. Het dossier bevat geen aanwijzingen dat gemeenten het te verwerken volume verminderen als de inschrijfprijs van een AVI tegenvalt. De ACM gaat er daarom vanuit dat gemeenten hun aanbestede volumes niet reduceren als AVR en AEB hun prijzen verhogen. Als echter toch een volumereductie van 10% wordt aangenomen, leidt dit niet tot fundamenteel andere resultaten, zoals blijkt uit Tabel 22. Tabel 22: Geschatte prijseffecten met een volumereductie van 10%

Opportuniteitskosten AVR (% van de brutomarge) 0%

2020 – 2022 AVR

2020-2022 AEB

2022 AVR

2022 AEB

16%

23%

16%

24%

10%

15%

22%

16%

23%

20%

15%

21%

15%

21%

30%

14%

20%

14%

20%

40%

14%

19%

14%

19%

50%

13%

19%

13%

19%

60%

13%

19%

13%

19%

70%

13%

21%

13%

21%

80%

15%

29%

14%

27%

Lagere gate fees 31.

Partijen betogen dat de gate fees voor de verwerking van huishoudelijk afval naar verwachting zullen dalen in de komende jaren. Tabel 23 presenteert de te verwachte prijsstijgingen onder de aanname dat de gate fees voor huishoudelijk afval voor zowel AVR als AEB met 20% zullen dalen. Tabel 23: Geschatte prijseffecten met 20% lagere gate fees voor AVR en AEB

Opportuniteitskosten AVR (% van de brutomarge) 0%

2020 – 2022 AVR

2020-2022 AEB

2022 AVR

2022 AEB

18%

25%

18%

26%

10%

17%

24%

17%

25%

20%

16%

23%

17%

23%

30%

16%

22%

16%

22%

40%

15%

21%

15%

21%

50%

15%

21%

15%

21%

60%

15%

22%

15%

22%

70%

15%

25%

15%

25%

80%

17%

36%

17%

34%

Relevante aanbestedingen 32.

In vergelijking met Partijen schat de ACM verschuivingsratio's aan de hand van een beperkter aantal aanbestedingen. Voor de berekening van de verschuivingsratio's van AVR naar AEB nemen Partijen zowel de aanbestedingen die zijn gewonnen door AVR Rozenburg als AVR Duiven in beschouwing. De ACM kijkt alleen naar de aanbestedingen die door AVR Rozenburg zijn 89/91

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

Openbaar

gewonnen. De benadering van Partijen verschaft informatie over de mate waarin AEB een nabije concurrent is van AVR in alle aanbestedingen waarin AVR volgens het logit model de hoogste winkans heeft. Aangezien de zorgen van de ACM over de mededingingsbeperkende gevolgen van de voorgenomen concentratie niet zien op de aanbestedingen waarin AVR Duiven de hoogste winkans heeft, beperkt de ACM zich tot de aanbestedingen waarin AEB en AVR Rozenburg het best gepositioneerd zijn. Efficiëntievoordelen 33.

Partijen voeren aan dat de directe en indirecte kosten van de verwerking van huishoudelijk afval na de fusie dalen. Zij zijn van mening dat de IPR-test daarom uit moet gaan van lagere incrementele kosten. De ACM laat eventuele kostenbesparingen buiten beschouwing, zoals is toegelicht in paragraaf 8.4.7.1.

90/91

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

Openbaar

Bijlage 3 – figuur 2 bij paragraaf 10.4.2 Figuur 2: overslaglocaties van inzamelaars waarvoor geldt dat minstens 50% van het niet-gevaarlijke bedrijfsafval in 2021 is getransporteerd naar (gezamenlijk) AVR en AEB

Bron: LMA, bewerking door de ACM. In de kaart zijn 17 overslaglocaties weergegeven. De grootste overslaglocatie van deze 17 heeft in 2021 circa 125.000 ton niet-gevaarlijk bedrijfsafval getransporteerd naar AVI’s. De kleinste overslaglocatie circa 1.500 ton.

91/91