ACM concentratiebesluit

Wat vervolgens overblijft onder “Handeling” “Energietoepassing (indirect)” in het werkblad “overzicht 13-9-2022” zijn de exportstromen van Eural-codes 15.02.02 en 19.12.11 van respectievelijk 274 en 618 ton in 2020 naar twee afvalverwerkers in Duitsland. 309 RWS dataset, kolom A in werkblad “Ontdoeners”. 308

61/91

Openbaar

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

kijkt de ACM of AVR en AEB naaste concurrenten zijn en bespreekt zij welke concurrentiekracht van binnenlandse verwerkers uitgaat (paragraaf 9.4.2). In paragraaf 9.4.3 gaat de ACM in op de mogelijke disciplinering door inzamelaars. In paragraaf 9.5 beoordeelt de ACM dat het door Partijen ingediende remedievoorstel. Tot slot volgt in paragraaf 9.6 de conclusie van de ACM. De ACM concludeert daar dat de Voorgenomen Concentratie leidt tot een significante beperking van de mededinging op de markt voor de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval en in het bijzonder binnen het segment Vast Bulkafval.

9.4.1 AVR en AEB worden samen veruit de grootste verwerker van licht verontreinigd gevaarlijk afval 262. AVR en AEB worden samen veruit de grootste verwerker van licht verontreinigd gevaarlijk afval in Nederland. In 2020 hebben AVR en AEB gezamenlijk circa [80-90]% verwerkt van het totaal in Nederland verwerkte binnenlands licht verontreinigd gevaarlijk afval. Zie tabel 9, waarin ook de marktaandelen zijn weergegeven van de twee overige verwerkers in Nederland die licht verontreinigd gevaarlijk afval verwerken. Tabel 9 – Marktaandelen voor de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval in Nederland (volumes in kiloton)310 Verwerker

Vergunde capaciteit311

Verwerkt LVGA in 2020312

Waarvan binnenlands LVGA313

Marktaandeel o.b.v. binnenlands LVGA

AVR

[Vertrouwelijk]

[Vertrouwelijk]

[Vertrouwelijk]

[70-80]%

AEB

[Vertrouwelijk]

[Vertrouwelijk]

[Vertrouwelijk]

[10-20]%

ATM (Renewi)

[Vertrouwelijk]

[Vertrouwelijk]

[Vertrouwelijk]

[10-20]%

CFS (Renewi)

[Vertrouwelijk]

[Vertrouwelijk]

[Vertrouwelijk]

[< 5]%

263. AVR en AEB mogen op grond van hun huidige vergunningen maximaal [vertrouwelijk] kiloton respectievelijk [vertrouwelijk] kiloton licht verontreinigd gevaarlijk afval verbranden. 314 Beide hebben daarnaast een aanvraag ingediend voor de uitbreiding van hun vergunning; AVR naar [vertrouwelijk] kiloton en AEB naar [vertrouwelijk] kiloton.315 Partijen geven aan deze uitbreidingen te willen gebruiken om te kunnen voldoen aan buitenlandse vraag. 316 In de onderhavige zaak kan de (inzet van de) aangevraagde vergunningsuitbreiding buiten beschouwing blijven, omdat de ACM hieronder zal aantonen dat de overname reeds zonder de uitbreiding tot een significante beperking van de mededinging leidt op de markt voor de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval in Nederland. 264. ATM, gevestigd te Moerdijk, heeft als doel het produceren van circulaire grondstoffen. Haar hoofdactiviteit is het opwerken van vervuilde grond en slib. Ook verwerkt ATM gevaarlijk afval door middel van pyrolyse. Dit is een andere techniek dan verbranden, maar voor een deel, circa [vertrouwelijk]%, kunnen dezelfde afvalstromen verwerkt worden als Partijen verwerken in hun AVI. Voorbeelden daarvan zijn klein verpakt afval, slibs (waterzuiveringsresidus, bezinksels etc.) en afvalwater met moeilijk afbreekbare stoffen die niet door waterzuiveringsbedrijven verwerkt kunnen worden.317 265.

CFS, gevestigd in Weert, verwerkt industriële afvalwaters en slibs. Het doel is om van afvalwater weer zuiverwater te maken. Een groot gedeelte van het verwerkte volume is niet-gevaarlijk afval.318 310

Voor cijfers van Partijen, zie Vergunningsaanvraag, rnr. 186 en Zienswijze, Tabel 11; voor cijfers van ATM en CFS, zie Antwoorden met kenmerk ACM/IN/712694, antwoord op vraag 1 en 2; en Antwoorden met kenmerk ACM/IN/717356. 311 Vergunningsaanvraag, rnr. 184. 312 Voor Partijen, zie Vergunningsaanvraag, rnr. 186; voor ATM en CFS, zie Antwoorden met kenmerk ACM/IN/712694 (p. 2). 313 Voor Partijen zie Zienswijze van Partijen d.d. 11 november 2022, Tabel 1; en voor ATM en CFS zie Antwoorden met kenmerk ACM/IN/717356. 314 Vergunningsaanvraag, rnr. 184. 315 Antwoorden van Partijen d.d. 24 maart 2022 met kenmerk ACM/IN/686302, antwoord op vraag 3 en voetnoot 11. 316 Antwoorden van Partijen d.d. 24 maart 2022 met kenmerk ACM/IN/686302, antwoord op vraag 3 en voetnoot 11. 317 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/569900 (p. 2). 318 Antwoorden met kenmerk ACM/IN/712694 (p. 2).

62/91

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

Openbaar

CFS maakt van weer een andere techniek gebruik, namelijk chemisch fysisch scheiden. Er is maar een klein deel van dit afval dat ook door Partijen verwerkt zou kunnen worden. 266. Tot slot merkt de ACM op dat de marktaandelen in bovenstaande tabel een onderschatting zijn van de positie van Partijen, en een overschatting van de concurrentiekracht van ATM en CFS. In de hiernavolgende paragraaf zal de ACM dit nader toelichten.

9.4.2 AVR en AEB zijn naaste concurrenten van elkaar; beperkte disciplinering door andere verwerkers 267. Volgens Partijen concurreren zij slechts in beperkte mate met elkaar op het gebied van de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval. Zo mag AVR op basis van haar vergunning geen verpakt licht verontreinigd gevaarlijk afval verwerken, terwijl AEB zich richt op zowel verpakt319 als onverpakt licht verontreinigd gevaarlijk afval.320 Daarnaast verwerkt AEB nauwelijks vloeibaar (of laagcalorisch) licht verontreinigd gevaarlijk afval321, terwijl dit voor AVR in 2021 neerkwam op bijna [20-30]% van het door haar totaal verwerkte volume licht verontreinigd gevaarlijk afval.322 Bovendien zou uit de top tien van verwerkte Eural-codes van AVR en AEB volgen dat Partijen zich hoofdzakelijk op andere afvalstromen richten. Binnen de top tien van Partijen is namelijk slechts overlap op één Eural-code. Bovendien ziet geen van de Eural-codes uit de top tien van AEB op vloeibaar afval, terwijl de helft van de Eural-codes uit de top tien van AVR daar wel op ziet.323 268. Daarnaast zouden inzamelaars van licht verontreinigd gevaarlijk afval over voldoende alternatieven in het binnen- én buitenland beschikken. In Nederland zouden ARN en Renewi met haar dochterondernemingen ATM en CFS324 belangrijke concurrenten zijn van Partijen.

Hoewel Partijen schatten dat ATM zich voor 80% richt op licht verontreinigd gevaarlijk afval dat Partijen technisch gezien niet kunnen verbranden, stellen ze dat ATM gezien haar significante capaciteit een belangrijke binnenlandse concurrent van Partijen is. ATM verwerkt volgens Partijen namelijk net als AVR grote volumes vloeibaar licht verontreinigd gevaarlijk afval.325 Daarnaast zou uit de vergunning van Renewi blijken dat sprake is van overlap tussen enerzijds de vergunde Eural-codes van ATM en CFS en anderzijds de top tien verwerkte Eural-codes van AVR (zeven van de tien) en AEB (zes van de tien).326 In het buitenland zouden met name AVI’s, DTO’s en Cementovens met Partijen concurreren en dus voor Nederlandse inzamelaars een reëel alternatief vormen. 327 9.4.2.1 Beoordeling ACM 269. De activiteiten van Partijen overlappen voornamelijk op de verwerking van Vast Bulkafval. Van het binnenlands Vast Bulkafval heeft AVR in 2020 [vertrouwelijk] kiloton verwerkt en AEB [vertrouwelijk] kiloton.328 Dat staat gelijk aan respectievelijk [50-60]% en [70-80]% van het door AVR en AEB totaal verwerkte binnenlandse licht verontreinigd gevaarlijk afval.329 Voor zowel AVR als AEB geldt kortom dat meer dan de helft van het door hen verwerkte binnenlandse licht 319

AEB verwerk vanaf medio 2019 alleen nog bulk en semi-bulk gevaarlijk afval, zo blijkt uit het Rapport inzake de jaarstukken 2019, d.d. 29 juni2020, p.10. 320 Melding, voetnoot 39. Uit het marktonderzoek is echter gebleken dat sommige inzamelaars beschikken over de mogelijkheid om verpakt licht verontreinigd gevaarlijk afval op hun overslagstations te verzamelen en vervolgens in bulk aan afvalverwerkers te leveren, zie gespreksverslag met kenmerk ACM/IN/714845, antwoord op vraag 2. De overlap tussen AVR en AEB beperkt zich kortom niet tot Vast Bulkafval. De ACM beschikt echter niet over informatie over de mate waarin licht verontreinigd gevaarlijk afval in verpakte vorm door inzamelaars wordt ingezameld, maar vervolgens in bulkvorm aan afvalverwerkers wordt geleverd. De beoordeling van de ACM richt zich derhalve op Vast Bulkafval, maar mogelijk is de overlap tussen Partijen ruimer op de markt voor de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval. 321 Gespreksverslag met kenmerk ACM/IN/714845, antwoord op vraag 2. 322 Vergunningsaanvraag, punt 97. 323 Vergunningsaanvraag, punt 98-99. 324 AVR schat desalniettemin dat CFS ongeveer 60 kiloton aan binnenlands licht verontreinigd gevaarlijk afval verwerkt, dat ook kan worden verwerkt in een conventionele roosteroven zoals die van AVR en AEB, zie Antwoorden van Partijen d.d. 25 maart met kenmerk ACM/IN/686302, rnr. 18.

325 Vergunningsaanvraag, rnr. 115. 326 Vergunningsaanvraag, bijlage 8c. 327 De ACM laat ARN en buitenlandse AVI’s, Cementovens en DTO’s in haar beoordeling hieronder buiten beschouwing, nu zij in paragraaf 9.3 al heeft geconcludeerd dat deze verwerkers niet tot de relevante productmarkt behoren. 328 Zienswijze van Partijen d.d. 11 november 2022, tabel 11. 329 Zienswijze van Partijen d.d. 11 november 2022, tabel 11.

63/91

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

Openbaar

verontreinigde gevaarlijk afval door de ander zou kunnen worden verwerkt. Partijen zijn derhalve voor een belangrijk deel van hun volumes concurrenten van elkaar. 330 270. Zoals uit randnummers 222, 232 en 233 volgt, is er één andere verwerker in Nederland die licht verontreinigd gevaarlijk afval voor derden verwerkt. 331 Dit betreft Renewi, met de installaties van haar dochterondernemingen ATM en CFS. Van deze verwerker gaat echter hooguit beperkte concurrentiedruk uit, zoals de ACM hieronder nader toelicht. 271. ATM verwerkt licht verontreinigd gevaarlijk afval door middel van thermische pyrolyse. Renewi heeft aangegeven dat ATM circa [vertrouwelijk] kiloton gevaarlijk afval verwerkt332 en schat dat circa [vertrouwelijk]% daarvan (oftewel [vertrouwelijk] kiloton) licht verontreinigd gevaarlijk afval is.333 Renewi levert zelf circa [vertrouwelijk]% van het volume van ATM aan, de rest is afkomstig van derden. Bij ATM is het noodzakelijk dat het afval verpakt is. Er kan geen bulkafval aangeleverd worden.334 Dat betekent dat juist voor het deel waar AVR en AEB overlappen, namelijk Vast Bulkafval, ATM geen alternatief is.

Renewi geeft daarbij aan dat de klanten van Partijen slechts sporadisch haar dochterondernemingen benaderen om licht verontreinigd gevaarlijk afval te verwerken en dat ze daarnaast slechts als achtervang dienen wanneer Partijen niet beschikbaar zijn vanwege bijvoorbeeld een onderhoudsstop.335 Dit leidt tot de conclusie dat de ACM het niet aannemelijk acht dat ATM voldoende concurrentiedruk zal uitoefenen om prijsverhogingen van Partijen als gevolg van de overname tegen te gaan. Partijen betwisten de conclusie van de ACM dat de concurrentiedruk van ATM (en CFS) beperkt is niet in hun twee Zienswijzen. 272. De andere dochteronderneming van Renewi, CFS, verwerkt slibs en afvalwaters door middel van chemisch-fysische scheiding. Het grootste deel van het afval dat CFS verwerkt betreft nietgevaarlijk afval. Renewi schat in dat CFS ongeveer [vertrouwelijk] kiloton licht verontreinigd gevaarlijk afval verwerkt dat ook geschikt is voor verbranding in een AVI.336 Renewi voorziet CFS voor [vertrouwelijk]% van het verwerkte volume. De overige [vertrouwelijk]% komt van een diverse groep van primaire ontdoeners die op projectbasis licht verontreinigd gevaarlijk afval door CFS laten verwerken.337 Dat naast Renewi geen andere inzamelaars klant zijn van CFS is al een sterke aanwijzing dat de substitutiemogelijkheden richting CFS beperkt zijn.

In combinatie met het beperkte volume licht verontreinigd gevaarlijk afval dat CFS verwerkt, acht de ACM het niet aannemelijk dat CFS (voldoende) tegenwicht kan bieden aan eventuele prijsstijgingen bij Partijen als gevolg van de overname. 273. Partijen hebben overigens, na de Punten van Overweging, dit standpunt van de ACM ook niet betwist, noch hebben zij betoogd dat er van ATM en CFS significante concurrentiedruk uitgaat. 9.4.2.2 Conclusie 274. Partijen krijgen na de Voorgenomen Concentratie een zeer hoog marktaandeel, bijna [80-90]%, op de nationale markt voor de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval. Volgens de ACM geeft dit Partijen de ruimte om na de Voorgenomen Concentratie hun gate fees voor de verwerking van Vast Bulkafval winstgevend te verhogen, zonder dat zij daarbij significante volumes aan 330

Hoewel een inzamelaar heeft verklaard dat hij Partijen eerder als complementair van elkaar ziet (zie Antwoorden met kenmerk ACM/IN/714845 (p. 2)), komt de ACM toch tot de conclusie dat Partijen naaste concurrenten zijn. De ACM hecht namelijk minder gewicht aan deze verklaring, mede vanwege de volumekorting die deze inzamelaar krijgt bij de levering aan AVR waardoor levering aan AVR de voorkeur geniet boven AEB, zie Antwoorden met kenmerk ACM/IN/714845 (p. 2). Daarnaast erkent deze inzamelaar in dezelfde Antwoorden dat wel degelijk overlap bestaat tussen de activiteiten van Partijen. 331 Volgens Remondis zou de Voorgenomen Concentratie niet tot hogere prijzen leiden vanwege de overcapaciteit op de markt, zie gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/578437 (p. 2). Onduidelijk is echter welke overcapaciteit Remondis bedoelt. Waarschijnlijk doelt Remondis op de Duitse AVI's. De ACM heeft echter in paragraaf 9.3.2.2 van dit besluit reeds geconcludeerd dat zij de Duitse AVI's niet als een reëel substituut voor Partijen beschouwt, waardoor deze AVI's niet tot de relevante markt behoren en derhalve Partijen onvoldoende kunnen disciplineren na de Voorgenomen Concentratie. 332 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/569900, (p. 2). 333 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/578448, (p. 8) en Antwoorden met kenmerk ACM/IN/712694, (p. 2). 334 Antwoorden met kenmerk ACM/IN/712694 (p. 2).

335 Antwoorden met kenmerk ACM/IN/712694 (p. 2). 336 Antwoorden met kenmerk ACM/IN/712694 (p. 2). 337 Antwoorden met kenmerk ACM/IN/712694 (p. 2).

64/91

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

Openbaar

concurrenten dreigen te verliezen. De enige andere verwerker op de markt voor de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval, namelijk Renewi met haar dochterondernemingen ATM en CFS, vormt geen reëel alternatief voor inzamelaars binnen het segment Vast Bulkafval. ATM en CFS kunnen namelijk geen licht verontreinigd gevaarlijk afval in bulkvorm afnemen en CFS verwerkt slechts beperkte volumes licht verontreinigd gevaarlijk afval. Dit betekent dat AEB en AVR commercieel gezien voor inzamelaars de enige alternatieven van elkaar zijn voor de verwerking van Vast Bulkafval. In het licht hiervan acht de ACM het aannemelijk dat Partijen het kostenvoordeel dat inzamelaars nu ervaren door met Vast Bulkafval in Nederland te blijven, na de overname kunnen afromen door zodanig hun prijzen te verhogen dat het nog net niet loont om Vast Bulkafval te transporteren naar de duurdere buitenlandse verwerkers.

9.4.3 Geen compenserende afnemersmacht bij inzamelaars 275. Concurrentiedruk kan niet alleen worden uitgeoefend door concurrenten, maar kan ook uitgeoefend worden door afnemers.338 Indien afnemers over afnemersmacht beschikken is het mogelijk dat zelfs ondernemingen met zeer grote marktaandelen na een fusie niet in staat zijn de mededinging op significante wijze te belemmeren. Compenserende afnemersmacht betekent een sterke onderhandelingspositie van een afnemer in commerciële onderhandelingen met de verkoper, die hij te danken heeft aan zijn omvang, zijn commerciële betekenis voor de koper en zijn vermogen om over te schakelen op andere leveranciers. Het gaat daarbij in essentie om gevallen waarbij de afnemer het vermogen heeft om onmiddellijk over te schakelen op andere leveranciers.339 276. Partijen beargumenteren dat inzamelaars die licht verontreinigd gevaarlijk afval naar partijen toebrengen, voldoende compenserende afnemersmacht hebben, vanwege de significante volumes bedrijfsafval die zij aan Partijen leveren.

De drie grootste afnemers van Partijen op de markt voor licht verontreinigd gevaarlijk afval leverden in 2021 85% van het gezamenlijk verwerkte Vast Bulkafval en ruim 75% van het gezamenlijk verwerkte bedrijfsafval.340 Deze inzamelaars kunnen en zullen volgens Partijen met (een deel van) hun bedrijfsafvalvolumes overstappen als middel om te reageren op een hypothetische prijsverhoging voor de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval. Partijen geven daarbij aan dat het onwaarschijnlijk is dat zij het risico zouden nemen dat afnemers een deel van het volume bedrijfsafval zouden onderbrengen bij een concurrent, omdat zij zouden besluiten hun prijzen te verhogen voor de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval, een dienst die minder dan [0-5]% van haar gezamenlijke omzet vertegenwoordigt. Ook voor de inzamelaars is het aandeel licht verontreinigd gevaarlijk afval verwaarloosbaar in verhouding met de volumes niet-gevaarlijk afval die de drie grote inzamelaars leveren, namelijk minder dan 2%.341 277. Vooropgesteld dient te worden dat uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie en het CBB volgt dat bij partijen met een zeer groot marktaandeel, zoals Partijen, slechts in uitzonderlijke situaties sprake zal zijn van compenserende afnemersmacht.342 De ACM is van mening dat in deze situatie ook geen sprake is van compenserende afnemersmacht. 278.

Zoals uit de voorgaande paragraaf blijkt verliezen inzamelaars op het gebied van Vast Bulkafval – hun enige reële optie om over te schakelen op een andere leverancier. In deze situatie is het vrijwel onmogelijk dat inzamelaars beschikken over compenserende afnemersmacht. Compenserende afnemersmacht vereist juist een sterke onderhandelingspositie, waarbij het essentieel is dat een afnemer onmiddellijk kan overschakelen. Door het wegvallen van het enige reële alternatief verslechtert de onderhandelingspositie van inzamelaars sterk. Deze verslechtering

338

Richtsnoeren horizontale fusies, rnr 64-67. Of om de situatie dat een afnemer er geloofwaardig mee kan dreigen om verticaal te integreren of toetreding op de stroomopwaartse markt te ondersteunen. Deze beide situaties liggen niet voor de hand in deze markt. 340 Zienswijze d.d. 16 maart 2023 van Partijen met kenmerk ACM/IN/759703, rnr. 78. 341 Zienswijze van Partijen d.d. 11 november 2022, paragraaf 6.5 en Zienswijze d.d. 16 maart 2023 van Partijen met kenmerk ACM/IN/759703, rnr. 78-80. 342 Uitspraak van het CBB van 15 maart 2022, ECLI:NL:CBB:2022:113, r.o. 5.4. 339

65/91

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

Openbaar

in hun onderhandelingspositie kunnen Partijen tijdens onderhandelingen met inzamelaars benutten. 279. Dat Partijen vervolgens toch gedisciplineerd zouden worden door afnemersmacht van inzamelaars op de markt voor bedrijfsafval, zoals Partijen betogen, acht de ACM niet aannemelijk. Het is economisch rationeel om die sterk verslechterde onderhandelingspositie wel uit te nutten. Dat het voor Partijen slechts een klein deel van hun omzet vertegenwoordigt geldt ook voor inzamelaars en verandert niets aan het feit dat inzamelaars hun enige reële alternatief zijn kwijt geraakt. 280. In de zaken van de Commissie waar Partijen naar verwijzen343 speelde het argument dat een afnemer ook kon dreigen om op een andere markt te weigeren producten van een leverancier te kopen alleen een aanvullende rol. In die zaken konden afnemers namelijk wel direct overschakelen op concurrerende leveranciers. Deze zaken verschillen dus op een essentieel onderdeel van de situatie bij Partijen. 281. Aanvullend overweegt de ACM dat de voorgenomen concentratie niets verandert aan de mogelijkheid van inzamelaars om hun positie op de markt voor de verwerking van bedrijfsafval in te zetten bij hun onderhandelingen op de markt voor licht verontreinigd gevaarlijk afval. Indien deze mogelijkheid bestaat dan is het aannemelijk dat inzamelaars dit als rationeel handelende ondernemingen reeds hebben ingezet.

Dit blijkt ook uit de voorbeelden van afnemersmacht die Partijen in hun Zienswijze d.d. 16 maart 2023 noemen. 344 De grote verandering door de overname blijft dat de enige optie om over te schakelen wegvalt, waardoor de onderhandelingspositie van inzamelaars verslechtert, zoals ook expliciet is bevestigd door twee inzamelaars. 345 Deze verslechtering in hun onderhandelingspositie kunnen Partijen vervolgens tijdens onderhandelingen met inzamelaars benutten. Van compenserende afnemersmacht is derhalve geen sprake.

9.5

Remedievoorstel

282. Zoals reeds in randnummer 37 opgemerkt, hebben Partijen op 19 april 2023 een remedievoorstel ingediend. Dit voorstel is erop gericht dat een derde partij via een concessieovereenkomst de beschikking krijgt over de volledige aan AEB vergunde capaciteit voor de verwerking van gevaarlijk afval. De verwerking van gevaarlijk afval vindt vervolgens plaats voor rekening en risico dan de derde partij. AEB ontvangt van de derde partij een vergoeding voor de verwerking van het afval. De hoogte van de vergoeding wordt vastgesteld op basis van de gemiddelde gate fee die partijen rekende voor huishoudelijk afval in het voorgaande kalenderjaar. Partijen bieden aan dat de remedie voor onbepaalde tijd zou gelden. Het remedievoorstel zou volgens partijen de mededingingsbezwaren van de ACM adresseren, omdat het de gehele overlap op het gebied van de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval wegneemt. Het remedievoorstel adresseert in het geheel niet de mededingingsbezwaren van de ACM op het gebied van de verwerking van huishoudelijk afval. 283. De Richtsnoeren Remedies346 geven inzicht in de inhoudelijke en procedurele vereisten voor remedies. In de Richtsnoeren Remedies zijn de basisvereisten opgesomd waaraan een

343

Zaken M.4214 Alcatel/Lucent Technologies (randnummers 46-49) en M.1932 BASF/American Cyanamid (randnummers 42-51). 344 Zienswijze d.d. 16 maart 2023 van Partijen met kenmerk ACM/IN/759703I, rnr. 84. Partijen zouden bijvoorbeeld niet in staat geweest zijn om de contractueel overeengekomen indexatie voor gate fees door te voeren. Voor zowel niet-gevaarlijk afval als voor gevaarlijk afval is het niet gelukt die indexatie (volledig) door te voeren. 345 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/569900 (p. 9) en kenmerk ACM/UIT/578450 (p. 3).. 346 Richtsnoeren voor de inhoud, indiening en tenuitvoerlegging van remedies bij concentraties, Stcrt. 2007, 187, zoals laatstelijk gewijzigd op 26 maart 2013, Stcrt. 2013, 8686 (inwerkingtreding per 1 april 2013).

66/91

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

Openbaar

remedievoorstel moet voldoen.347 Alleen remedies die overeenkomstig de basisvereisten worden ingediend, zullen door de ACM worden beoordeeld.348 284. Eén van de basisvereisten is dat het remedievoorstel alle door de ACM gesignaleerde problemen wegneemt.349 Het remedievoorstel van Partijen adresseert evenwel uitsluitend de door de ACM gesignaleerde mededingingsproblemen op de markt voor de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval. Daarom acht de ACM het niet opportuun om het voorstel van Partijen volledig te beoordelen. 285. Ten overvloede merkt de ACM op dat zij bovendien op voorhand al gerede twijfel heeft bij de effectiviteit van de remedie. Zo brengt de remedie geen structurele verandering op de markt te weeg, zoals afstoting van een bedrijfsonderdeel en ook is geen sprake van een tijdelijke gedragsremedie. Het voorstel houdt in dat er permanent toezicht op de uitvoering van de remedie nodig blijft. De ACM heeft daarom geen voorkeur voor dit type remedies.350 Daarnaast roept het huidige voorstel nog vragen op ten aanzien van bijvoorbeeld de acceptatievoorwaarden 351, de verantwoordelijkheid voor investeringen in aflosfaciliteiten en de gevolgen van de koppeling van het verwerkingstarief voor AEB aan het veel lagere verwerkingstarief van huishoudelijk afval 352. 286.

De ACM is er echter niet aan toegekomen deze mogelijke tekortkomingen met Partijen of marktpartijen te bespreken omdat niet aan het vereiste voldaan is dat alle gesignaleerde problemen weggenomen moeten worden. De ACM heeft eerst aan Partijen gevraagd om een nieuw voorstel in te dienen dat ook de door de ACM gesignaleerde mededingingsproblemen voor de verwerking van huishoudelijk afval wegneemt. Partijen hebben van die gelegenheid geen gebruik gemaakt. 287. Gezien het voorgaande komt de ACM tot de conclusie dat het voorstel van Partijen niet passend en effectief is.

9.6

Tussenconclusie licht verontreinigd gevaarlijk afval

288. Partijen krijgen na de voorgenomen overname een zeer hoog marktaandeel, bijna [80-90]%, op de nationale markt voor de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval. De enige andere verwerker op de markt voor de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval, namelijk Renewi met haar dochterondernemingen ATM en CFS, vormt geen reëel alternatief voor inzamelaars binnen het segment Vast Bulkafval. In het licht hiervan acht de ACM het aannemelijk dat Partijen het kostenvoordeel dat inzamelaars nu ervaren door met Vast Bulkafval in Nederland te blijven, na de overname kunnen afromen door zodanig hun prijzen te verhogen dat het nog net niet loont om Vast Bulkafval te transporteren naar de duurdere buitenlandse verwerkers. De sterke positie van Partijen wordt niet gerelativeerd door compenserende afnemersmacht. Inzamelaars verliezen op het gebied van Vast Bulkafval hun enige reële optie om over te schakelen op een andere leverancier. Hierdoor verslechtert de onderhandelingspositie van inzamelaars sterk. Partijen kunnen deze verslechtering tijdens onderhandelingen met inzamelaars benutten. Ook is het niet aannemelijk dat Partijen gedisciplineerd zouden worden door afnemersmacht van inzamelaars op 347

Richtsnoeren Remedies 2007, rnr. 40. Richtsnoeren Remedies 2007, rnr. 42. 349 Richtsnoeren Remedies 2007, rnr. 40 (derde bullet). 350 Het voorstel van Partijen zou gezien kunnen worden als een quasi structurele remedie. Dat is een remedie die niet ziet op afstoting maar wel een duurzaam effect op de markt heeft. De Richtsnoeren Remedies geven aan dat quasi structurele remedies met name geschikt zijn indien een tijdelijke oplossing noodzakelijk is, bijvoorbeeld indien de verwachting is dat marktomstandigheden binnen een bepaalde termijn zullen veranderen. De ACM is niet bekend met te verwachten veranderingen op de markten voor de verwerking van huishoudelijk afval en licht verontreinigd gevaarlijk afval. 351 AEB is verantwoordelijk voor een optimale afvalmix (zie randnummer 66 van dit Besluit) in haar installatie. De belangen van de derde partij en AEB zullen in dat geval niet altijd parallel lopen. Mogelijk kan de derde partij dan niet altijd haar gevaarlijk afval kwijt. 352 Mogelijk heeft deze koppeling als neveneffect dat er een marktverdeling ontstaat tussen lichter en zwaarder verontreinigd gevaarlijk afval. 348

67/91

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

Openbaar

de markt voor bedrijfsafval. Dat het voor Partijen slechts een klein deel van hun omzet vertegenwoordigd geldt ook voor inzamelaars en verandert niets aan het feit dat inzamelaars hun enige reële alternatief zijn kwijt geraakt. 289. Gezien het voorgaande concludeert de ACM dat het aannemelijk is dat de Voorgenomen Concentratie de daadwerkelijke mededinging op de nationale markt voor de verwerking van licht verontreinigd gevaarlijk afval in significante mate zal belemmeren.

68/91

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

Openbaar

10 Beoordeling verwerking niet-gevaarlijk bedrijfsafval 290. Zoals reeds opgemerkt in paragraaf 3.3 van dit besluit, zijn Partijen allebei actief op het gebied van de verwerking van niet-gevaarlijk bedrijfsafval. AVR verwerkt bedrijfsafval in haar AVI’s in Rozenburg en Duiven en AEB verwerkt bedrijfsafval in haar twee AVI’s in Amsterdam. Nietgevaarlijk bedrijfsafval wordt samen met huishoudelijk afval en licht verontreinigd gevaarlijk afval in dezelfde verbrandingslijnen (ovens) verwerkt. Evenals bij licht verontreinigd gevaarlijk afval, maar anders dan bij huishoudelijk afval, verwerkt AEB altijd al niet-gevaarlijk bedrijfsafval voor derden. AEB zet slechts een beperkt deel ([vertrouwelijk]) van deze capaciteit in voor de verwerking van niet-gevaarlijk bedrijfsafval dat afkomstig is van de eigen aandeelhouder en van partnergemeenten. 291. De ACM gaat in dit hoofdstuk in op de gevolgen van de Voorgenomen Concentratie voor de mededinging op de markt voor de verwerking van niet-gevaarlijk bedrijfsafval. De ACM heeft onderzocht of als gevolg van de Voorgenomen Concentratie de mededinging op deze markt op significante wijze wordt belemmerd. In paragraaf 10.1 wordt beschreven welke potentieel nadelig effect als gevolg van de Voorgenomen Concentratie de ACM in de vergunningsfase nader heeft onderzocht.

Vervolgens wordt in paragraaf 10.2 het concurrentieproces voor niet-gevaarlijk bedrijfsafval beschreven.353 Daarna bespreekt de ACM in paragraaf 10.3 hoe zij de relevante markt heeft afgebakend. In paragraaf 10.4 volgt de beoordeling van de ACM van de gevolgen van de Voorgenomen Concentratie. Dit hoofdstuk sluit in paragraaf 10.5 af met de conclusie dat het volgens de ACM niet aannemelijk is dat de Voorgenomen Concentratie zal leiden tot een significante belemmering van de mededinging op de markt voor de verwerking van niet-gevaarlijk bedrijfsafval.

10.1 Onderzoek Vergunningsfase 292. In het Meldingsbesluit signaleerde de ACM mogelijke mededingingsrisico’s als gevolg van de Voorgenomen Concentratie. Ten aanzien van de verwerking van niet-gevaarlijk bedrijfsafval werd in het Meldingsbesluit gewezen op (i) het gezamenlijke marktaandeel van Partijen in het westen van Nederland op basis van verwerkingscapaciteit, (ii) de beschikbare verwerkingscapaciteit van concurrenten, en (iii) het belang van transportafstand voor inzamelaars van niet-gevaarlijk bedrijfsafval bij de keuze voor een AVI. Op basis van het uitgevoerde onderzoek in de meldingsfase concludeerde de ACM dat Partijen na de Voorgenomen Concentratie hun prijzen mogelijk significant kunnen verhogen ten opzichte van het scenario dat AEB door een andere private partij wordt overgenomen. 293. In de vergunningsfase heeft de ACM het risico op een significante verhoging van de gate fees voor de verwerking van niet-gevaarlijk bedrijfsafval door AVR en/of AEB verder onderzocht. De ACM komt tot de conclusie dat het niet aannemelijk is dat Partijen na de Voorgenomen Concentratie hun prijzen voor de verwerking van niet-gevaarlijk bedrijfsafval winstgevend kunnen verhogen.

10.2 Relevante marktomstandigheden specifiek voor niet-gevaarlijk bedrijfsafval 294. In Nederland zijn alle AVI’s actief op het gebied van de verwerking van niet-gevaarlijk bedrijfsafval, zie tabel 1 in paragraaf 7.1. De mate waarin zij hun beschikbare verwerkingscapaciteit gebruiken voor niet-gevaarlijk bedrijfsafval – ten opzichte van huishoudelijk afval, geïmporteerd niet-gevaarlijk afval en soms ook licht verontreinigd gevaarlijk afval – verschilt tussen AVI’s. 295. Niet-gevaarlijk bedrijfsafval wordt ingezameld door inzamelbedrijven. Hierbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen landelijk opererende inzamelaars enerzijds en inzamelaars die lokaal of 353

Deze paragraaf dient in samenhang te worden gelezen met hoofdstuk 7 van dit besluit.

69/91

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

Openbaar

regionaal actief zijn anderzijds. De markt voor de inzameling van niet-gevaarlijk bedrijfsafval is relatief geconcentreerd. Volgens Partijen wordt ongeveer 80% van het bedrijfsafval ingezameld door vijf inzamelaars, te weten Renewi, PreZero, Remondis, Van Happen en GP Groot. 354 296. De logistiek is bij niet-gevaarlijk bedrijfsafval anders dan bij huishoudelijk afval en vergelijkbaar met licht verontreinigd gevaarlijk afval.355 Het eigendom van het ingezamelde bedrijfsafval gaat namelijk over van primaire ontdoener op de inzamelaar.356 De inzamelaar kan vervolgens zelf bepalen naar welke AVI het afval wordt getransporteerd. Dit geeft inzamelaars meer mogelijkheden om het transport van bedrijfsafval zo efficiënt mogelijk uit te voeren, dan bij het transport van huishoudelijk afval. De grote en middelgrote inzamelaars maken daarbij gebruik van hun netwerk van meerdere overslagstations verspreid over Nederland. Kleine inzamelaars hebben geen of hooguit enkele eigen overslaglocaties. Zij transporteren het inzamelde bedrijfsafval direct van de primaire ontdoener naar de AVI of maken, tegen een vergoeding, gebruik van een overslagstation van een andere inzamelaar. 297. Het aanbesteden van opdrachten voor de verwerking van niet-gevaarlijk bedrijfsafval komt vrijwel niet voor.

Inzamelaars van niet-gevaarlijk bedrijfsafval sluiten met AVI’s op bilaterale basis contracten met een gemiddelde duur van ongeveer [vertrouwelijk] tot [vertrouwelijk] jaar. 357 De AVI verbindt zich aan de afspraak om voor een bepaalde periode een deel van de verwerkingscapaciteit te reserveren voor de inzamelaar. En de inzamelaar verbindt zich aan de afspraak om binnen deze periode de afgesproken hoeveelheden bedrijfsafval aan te leveren. Daarbij wordt in een contract meestal opgenomen dat een AVI of inzamelaar een boete aan de andere partij betaalt als zij niet aan de eerder genoemde verplichting kan voldoen.358 De gate fee ligt voor de duur van het contract vast behoudens indexatie. Verder wordt ten aanzien van de gate fee binnen contracten vaak geen onderscheid gemaakt tussen type niet-gevaarlijk bedrijfsafval of locatie van herkomst. 298.

Inzamelaars van niet-gevaarlijk bedrijfsafval sluiten meestal contracten af met meerdere AVI’s (multi-sourcing) om zichzelf minder afhankelijk te maken van één AVI en om operationele risico’s te spreiden, bijvoorbeeld wanneer een AVI niet beschikbaar is vanwege groot onderhoud of een technisch mankement.359 Hierbij speelt de prijs, oftewel de som van de gate fee en de transportkosten naar de betreffende AVI, de belangrijkste rol tijdens de onderhandelingen tussen AVI en inzamelaar.360 Daarnaast hechten inzamelaars belang aan de betrouwbaarheid (e.g. weinig technische mankementen) en de beschikbaarheid (e.g. ruime openingstijden) van een AVI. 361 Een inzamelaar wil namelijk voorkomen dat een gepland transport van bedrijfsafval naar een AVI niet kan worden voltooid vanwege een onvoorziene omstandigheid.

354

Vergunningsaanvraag, p. 20. Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/578462 (p.5-6), ACM/UIT/578450 (p.6), antwoorden met kenmerk ACM/IN/702213 (p.3) 356 Bij huishoudelijk afval blijft de betreffende gemeente eigenaar tot de overdracht van het afval aan de verwerkende AVI. Antwoorden van Partijen met kenmerk ACM/IN/713945, rnr. 27; Antwoorden met kenmerk ACM/IN/705009 (p. 4), ACM/IN/702457 (p. 3-6). 357 Melding, rnr. 51; Antwoorden van Partijen met kenmerk ACM/IN/676906, rnr. 24, Vergunningsaanvraag, rnr. 182, Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/578448 (p. 2), ACM/UIT/569895 (p. 3) en ACM/UIT/578462 (p. 4); en Antwoorden met kenmerk ACM/IN/703456 (p. 7) 358 Dit worden put-or-pay en take-or-pay clausules genoemd. Een deel van het afgesproken volume op jaarbasis is soms uitgezonderd van deze boeteclausules. Voor dit deel kan een inzamelaar het bedrijfsafval dan binnen een lopend contract met een AVI boetevrij laten verwerken door een andere AVI. Vergunningsaanvraag, rnr. 37 en voetnoot 15, Antwoorden van Partijen met kenmerk ACM/IN/706998 (p. 1 en 4). Zienswijze van Partijen d.d. 11 november 2022, rnr. 98 en voetnoot 133; Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/578437 (p. 7), ACM/UIT/578453 (p. 3), ACM/UIT/578462 (p. 5), ACM/UIT/578448 (p. 7) en ACM/UIT/569900 (p. 4). 359 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/583543, ACM/UIT/578453 (p. 3), ACM/UIT/569900 (p.

3-4), ACM/UIT/578450 (p. 2) en ACM/UIT/569901 (p. 2) en Antwoorden met kenmerk ACM/IN/702457 (p. 4). 360 Melding, rnr. 51; en Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/577781 (p. 6), ACM/UIT/704089 (p. 5), ACM/UIT/578462 (p. 5), ACM/IN/702213 (p. 2) en ACM/UIT/578450 (p. 6). 361 Meldingsbesluit, rnr. 37; en Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/577781 (p. 6), ACM/IN/702948 (p. 8), ACM/UIT/704089 (p. 5), ACM/IN/702213 (p. 2) en ACM/UIT/578453 (p. 2). 355

70/91

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

Openbaar

299. Duurzaamheid speelt voor inzamelaars van niet-gevaarlijk bedrijfsafval vooralsnog een beperkte rol bij de keuze voor een AVI.362 Zo zijn veel AVI’s niet of beperkt actief op het gebied van nascheiding van bedrijfsafval. Meerdere marktpartijen wijzen er op dat de vraag naar na-scheiding van bedrijfsafval in de toekomst zal toenemen vanwege de uitbreiding van de Uitgebreide Producentenverantwoordelijkheid (UPV) naar consumentenverpakkingen uit bedrijfsafval sinds 1 januari 2023.363 Dat betekent dat producenten en importeurs verplicht zijn om de inzameling en recycling van o.a. plastic en drankenkartons bij bedrijven en instellingen te financieren. Ook het wel of niet kunnen aanbieden van CO2-afvang is voor een inzamelaar niet doorslaggevend bij de keuze voor een AVI.364 300. Export van niet-gevaarlijk bedrijfsafval vindt beperkt plaats omdat in Nederland voldoende verwerkingscapaciteit aanwezig is.365 Bovendien geldt dat de export van bedrijfsafval economisch minder aantrekkelijk is vanwege de extra transportkosten. Daar waar niet-gevaarlijk bedrijfsafval uit Nederland in het buitenland wordt verwerkt, gaat het vooral om de grensgebieden. In deze regio’s kunnen de transportkosten naar bijvoorbeeld een Duitse installatie beperkter zijn dan naar de meeste Nederlandse AVI’s.

Vanuit het westen van Nederland is significante export niet aantrekkelijk, voor zover het gaat om niet-gevaarlijk afval dat in Nederland verwerkt kan worden.

10.3 Marktafbakening 10.3.1 Relevante productmarkt 301. In het Meldingsbesluit is de ACM uitgegaan van een mogelijke markt voor de verwerking van nietgevaarlijk bedrijfsafval.366 Het belangrijkste argument hiervoor is het verschil in de wijze van contracteren tussen huishoudelijk afval enerzijds en bedrijfsafval en geïmporteerd afval anderzijds. 302. Uit het onderzoek van de ACM in de vergunningsfase zijn geen aanwijzingen naar voren gekomen die wijzen op een andere afbakening van de relevante productmarkt. Partijen stellen de afbakening van de relevante productmarkt ook niet ter discussie. Wel wijzen Partijen er in de Vergunningsaanvraag op dat bij de beoordeling van de gevolgen van de Voorgenomen Concentratie rekening gehouden moet worden met de interactie tussen de verschillende afvalstromen die worden verbrand in een AVI. 303. Zoals aan het begin van dit hoofdstuk genoemd, verwerken AVR en AEB volledig respectievelijk vrijwel volledig niet-gevaarlijk bedrijfsafval voor derden. Voor de meeste andere AVI’s geldt dit ook, met uitzondering van PreZero en ARN. PreZero en ARN verwerken voor het merendeel nietgevaarlijk bedrijfsafval dat afkomstig is van de inzamel- en sorteeractiviteiten van andere bedrijfsonderdelen binnen de groepsmaatschappij.

De ACM zal voor de afbakening van de relevante productmarkt geen onderscheid maken naar (i) de in-house verwerking van nietgevaarlijk bedrijfsafval en (ii) de verwerking van niet-gevaarlijk bedrijfsafval voor derden. In-house volume kan op korte termijn en zonder hoge kosten indien nodig worden verschoven naar een andere AVI om meer niet-gevaarlijk bedrijfsafval voor derden te verwerken, en andersom. Zoals in randnummer 298 reeds toegelicht, hanteren de (middel)grote inzamelaars een multi-source strategie. Een eventueel nader onderscheid tussen (i) en (ii) zal de materiële beoordeling bovendien niet beïnvloeden omdat PreZero en ARN niet de grootste aanbieders zijn op het gebied van de verwerking van niet-gevaarlijk bedrijfsafval voor derden (zie tabel 12). 304. De ACM gaat uit van een aparte productmarkt voor de verwerking van niet-gevaarlijk bedrijfsafval. 362

Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/578461 (p. 7) en ACM/UIT/578448 (p. 9). Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/578462 (p. 5) en ACM/UIT/578450 (p. 6). 364 Antwoorden met kenmerk ACM/IN/702457 (p. 4) en ACM/IN/703471 (p. 4); Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/569900 (p. 5) en ACM/UIT/569901 (p. 3). 365 Vergunningsaanvraag (rnr. 51); en Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/702457 (p. 2), ACM/UIT/578450 (p. 3) en ACM/UIT/578448 (p. 2). 366 Meldingsbesluit, rnr. 65. 363

71/91

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

Openbaar

10.3.2 Relevante geografische markt 305. In het Meldingsbesluit is de ACM uitgegaan van een regionale geografische markt voor de verwerking van niet-gevaarlijk bedrijfsafval in het westen van Nederland.367 Het belangrijkste argument hiervoor is de rol van transportafstanden bij de keuze van een inzamelaar voor een AVI. Daarnaast volgt uit het verrichte onderzoek in de meldingsfase dat buitenlandse AVI’s beperkte concurrentiedruk uitoefenen op binnenlandse AVI’s. Tot slot wordt gewezen op de beperkte export van niet-gevaarlijk bedrijfsafval. 306. Volgens Partijen is de markt voor de verwerking van niet-gevaarlijk bedrijfsafval ten minste nationaal.368 Verschillen in transportafstanden tussen AVI’s zouden een beperkte impact hebben op de totale prijs.369 Uit de economische analyse die Partijen hebben laten uitvoeren door CRA op basis van de verzorgingsgebieden van Partijen, zou volgen dat de geografische markt in ieder geval ruimer is dan het westen van Nederland.

De maximale afstand die over de weg wordt afgelegd is [vertrouwelijk] kilometer bij AVR Rozenburg voor 80% van het verwerkte volume, bij AVR Duiven is dat [vertrouwelijk] kilometer en [vertrouwelijk] kilometer bij AEB.370 Partijen geven daarnaast aan dat de afbakening van het westen van Nederland arbitrair is en dat ook rekening gehouden moet worden met de concurrenten die (net) buiten de verzorgingsgebieden vallen.371 Tot slot hebben Partijen aangeven dat zij concurrentie ondervinden van AVI’s in België en Duitsland. 372 307. Marktpartijen geven wisselende inschattingen van de omvang van de geografische markt. Zo geeft Renewi aan dat de markt voor de verwerking van niet-gevaarlijk bedrijfsafval tenminste nationaal is.373 Ook een middelgrote inzamelaar geeft aan dat alle AVI’s in Nederland op een rendabele wijze te zijn gebruiken.374 PreZero meent dat de verwerking van bedrijfsafval regio-gebonden is.375 Renewi en PreZero zijn het er wel over eens dat bedrijfsafval vrijwel niet geëxporteerd wordt, omdat in Nederland voldoende verwerkingscapaciteit aanwezig is.376 Twee andere bevraagde inzamelaars geven aan vanwege de extra transportkosten (vaak) te kiezen voor de dichtstbijzijnde AVI.377 HVC geeft aan dat een AVI die in de buurt gelegen is een beter uitgangpositie heeft en daar haar prijs op kan baseren.378 308.

De ACM heeft in de vergunningsfase aanvullend kwantitatief onderzoek gedaan naar de omvang van de relevante geografische markt. De ACM heeft van het LMA gegevens ontvangen van alle binnenlandse transporten van onder meer niet-gevaarlijk bedrijfsafval naar AVI’s in de periode 2019 tot en met 2021.379 Op basis van deze gegevens heeft de ACM het verzorgingsgebied (of: catchment area) van elke AVI voor bedrijfsafval ingeschat, zie tabel 10 hieronder.380 Het verzorgingsgebied geeft weer wat de maximale transportafstand (in kilometers over de weg) is tussen een overslaglocatie en de betreffende AVI voor 80% van het jaarlijkse volume verwerkt bedrijfsafval.381 Voor AEB geldt bijvoorbeeld dat 80% van het verwerkte bedrijfsafval in 2021 afkomstig was van een locatie op maximaal [vertrouwelijk] kilometer afstand over de weg. De overige 20% van het volume was afkomstig van een locatie op meer dan [vertrouwelijk] kilometer afstand. 367

Meldingsbesluit, rnr. 82. Melding, rnr. 67; Vergunningsaanvraag, rnr. 129; Aanvullende Observaties Bedrijfsafval, rnr. 3; en Zienswijze van Partijen d.d. 11 november 2022, rnr. 201-205 en rnr. 236-237. 369 Melding, rnr. 130; Aanvullende Observaties Bedrijfsafval, rnr. 3; en Zienswijze van Partijen d.d. 11 november 2022, rnr. 208-214. 370 Aanvullende Observaties Bedrijfsafval, rnr. 5; en Zienswijze van Partijen d.d. 11 november 2022, Tabel 9. 371 Zienswijze van Partijen d.d. 11 november 2022, rnr. 215-218. 372 Melding, rnr. 76; Zienswijze van Partijen d.d. 11 november 2022, rnr. 310-318 en par. 6.4.3. 373 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/578448 (p. 2). 374 Antwoorden op informatieverzoek ACM met kenmerk ACM/IN/705009 (p.4). 375 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/578450 (p. 3). 376 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/578448 (p. 2) en ACM/UIT/578450 (p. 3). 377 Antwoorden op informatieverzoek ACM met kenmerken ACM/IN/705098 (p. 2) en ACM/IN/702213 (p. 3). 378 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/578462 (p.5). 379 Data over transporten van bedrijfsafval vanuit het buitenland naar Nederland kon vanwege gebrek aan data niet worden meegenomen in de analyse. 380 Verslagen van Ambtshandelingen met kenmerk ACM/INT/453884 en ACM/INT/463825. 381 80% is een gebruikelijk percentage bij de berekening van verzorgingsgebieden.

Zie bijvoorbeeld zaak M.7408 Cargill/ADM Chocolate Business (randnummers 63-78), of zaak M.7567 Ball/Rexam (randnummer 248). 368

72/91

Openbaar

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

Tabel 10: verzorgingsgebied van elke AVI in Nederland voor niet-gevaarlijk bedrijfsafval (in kilometers over de weg, 2019 – 2021)382 Onderneming

Plaats

2019

2020

2021

AEB

Amsterdam

[vertrouwelijk]

[vertrouwelijk]

[vertrouwelijk]

AVR

Rozenburg (ZH)

[vertrouwelijk]

[vertrouwelijk]

[vertrouwelijk]

AVR

Duiven (GE)

[vertrouwelijk]

[vertrouwelijk]

[vertrouwelijk]

Attero

Moerdijk (NB)

[vertrouwelijk]

[vertrouwelijk]

[vertrouwelijk]

Attero

Wijster (DR)

[vertrouwelijk]

[vertrouwelijk]

[vertrouwelijk]

HVC

Alkmaar

[vertrouwelijk]

[vertrouwelijk]

[vertrouwelijk]

HVC

Dordrecht

[vertrouwelijk]

[vertrouwelijk]

[vertrouwelijk]

Twence

Hengelo (OV)

[vertrouwelijk]

[vertrouwelijk]

[vertrouwelijk]

EEW

Farmsum (DR)

[vertrouwelijk]

[vertrouwelijk]

[vertrouwelijk]

PreZero

Roosendaal

[vertrouwelijk]

[vertrouwelijk]

[vertrouwelijk]

ARN

Weurt (GE)

[vertrouwelijk]

[vertrouwelijk]

[vertrouwelijk]

Omrin

Harlingen (FR)

[vertrouwelijk]

[vertrouwelijk]

[vertrouwelijk]

309. Uit bovenstaande tabel volgt dat 80% van het niet-gevaarlijke bedrijfsafval dat een AVI verwerkt, afkomstig is van locaties die op maximaal 100 tot 150 kilometer afstand liggen. Uitzondering hierop is EEW die met haar installatie in het noordoosten van de provincie Groningen relatief ver is verwijderd van de rest van Nederland. EEW importeert overigens relatief veel afval uit nabijer gelegen regio’s in Duitsland. 310. De uitkomsten in de tabel illustreren het regionale karakter van de markt voor de verwerking van niet-gevaarlijk bedrijfsafval. Echter, de berekende verzorgingsgebieden zijn niet noodzakelijk gelijk aan de omvang van de relevante geografische markt. Immers, zelfs als een AVI niet is gevestigd in het verzorgingsgebied van een andere AVI, zullen beide aanbieders concurrentiedruk op elkaar uitoefenen wanneer beide verzorgingsgebieden in belangrijke mate overlappen. 383 Voor een inzamelaar met een locatie in het overlapgebied geldt namelijk dat beide AVI’s substitueerbaar zijn bij vergelijkbare prijzen. 311. De mate van overlap tussen verzorgingsgebieden is voor Partijen als volgt inzichtelijk gemaakt.

In tabel 11 hieronder is voor elke locatie van Partijen weergegeven (i) welke andere AVI’s zijn gevestigd in het verzorgingsgebied van de betreffende AVI, (ii) waarvoor geldt dat het verzorgingsgebied van de andere AVI’s in belangrijke mate overlapt met het verzorgingsgebied van de betreffende AVI, en (iii) waarvoor geldt dat er geen belangrijke mate van overlap is tussen de verzorgingsgebieden. De ACM gaat daarbij uit van de berekende verzorgingsgebieden in het meest recente jaar (2021). Het getal tussen haken dat achter elke AVI staat, is de kortste afstand in kilometers over de weg tussen de twee betreffende AVI’s.

382

Bron: gegevens Landelijk Meldpunt Afvalstoffen, bewerking ACM. Het verzorgingsgebied is berekend op basis van 80% van het daadwerkelijk verwerkte volume bedrijfsafval op jaarbasis. Het LMA heeft geen informatie over EVI. 383 Besluit van de Europese Commissie van 14 april 2021 in zaak M.10047 (Schwarz Group / Suez), rnr 73.

73/91

Openbaar

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

312. Twee verzorgingsgebieden overlappen in belangrijke mate als minimaal de helft van het verzorgingsgebied van een andere AVI overlapt met het verzorgingsgebied van de betreffende AVI van Partijen. Ter illustratie: de grens van het verzorgingsgebied van AEB ligt op [vertrouwelijk] kilometer afstand van de installaties. De afstand tussen de installaties van AEB in Amsterdam en die van Attero in Wijster is 160 kilometer. Dit betekent dat de helft van het verzorgingsgebied van Attero Wijster op minimaal [vertrouwelijk] kilometer afstand moet liggen om te kunnen spreken van een belangrijke mate van overlap. Aangezien de grens van het verzorgingsgebied van Attero Wijster op [vertrouwelijk] kilometer afstand ligt, is dat het geval.

Tabel 11: overlap van verzorgingsgebieden tussen AVI’s van Partijen en andere AVI’s (2021)384 Verzorgingsgebied van:

AVI’s die zijn gevestigd in dat verzorgingsgebied:

AVI’s met belangrijke mate van overlap:

AVI’s zonder belangrijke mate van overlap:

AEB

HVC Alkmaar (37), AVR Rozenburg (90), HVC Dordrecht (99)

Attero Moerdijk (113), Omrin (113), AVR Duiven (119), ARN (123), PreZero (127), Attero Wijster (160), Twence (165), EEW (233 km)

geen

AVR Rozenburg

HVC Dordrecht (42), Attero Moerdijk (55), PreZero (66), AEB (90)

HVC Alkmaar (113), ARN (121)

Omrin (196), Twence (210), Attero Wijster (221), EEW (301)

AVR Duiven

ARN (29), Twence (89), HVC Dordrecht (111), AEB (122), Attero Wijster (122),

Attero Moerdijk (133), HVC Alkmaar (147), PreZero (149), Omrin (169), EEW (201)

geen

313. De uitkomsten in bovenstaande tabel wijzen er op dat de relevante geografische markt ruimer is dan het westen van Nederland. Voor alle AVI’s van Partijen geldt namelijk dat er een belangrijke mate van overlap is tussen het eigen verzorgingsgebied en het verzorgingsgebied van meerdere concurrenten. Dit betekent dat inzamelaars van niet-gevaarlijk bedrijfsafval met een overslaglocatie in een overlapgebied ook bedrijfsafval naar concurrenten transporteren buiten de verzorgingsgebieden van Partijen. Voor de AVI’s van Partijen in het westen van Nederland geldt dus dat zij concurrentiedruk ervaren van AVI’s die in andere delen van Nederland zijn gevestigd, zoals Attero (Wijster) en ARN (Weurt). Andersom kan ook worden betoogd – gezien de overlap van verzorgingsgebieden - dat een AVI in bijvoorbeeld het oosten van Nederland concurrentiedruk ervaart van AVI’s die zijn gevestigd in het westen van Nederland. 314. De bovenstaande analyse van overlap tussen verzorgingsgebieden is gebaseerd op de huidige marktomstandigheden voorafgaand aan de Voorgenomen Concentratie.

Voor de afbakening van de relevante geografische markt dient echter de vraag te worden beantwoord hoe inzamelaars zullen reageren op een duurzame verhoging van de prijs.385 Uit het marktonderzoek volgt dat inzamelaars van niet-gevaarlijk bedrijfsafval bij de keuze voor een AVI zowel de gate fee als de transportkosten in acht nemen. Een inzamelaar zal bij gelijkblijvende omstandigheden voor een verder gelegen AVI kiezen zolang de totale verwerkingskosten lager zijn dan de dichtbij gelegen AVI. De inzamelaar zal deze keuze sneller maken wanneer de gate fee van de dichtbij gelegen AVI wordt verhoogd. 315. Gelet op het voorgaande gaat voor haar beoordeling uit van een nationale markt voor de verwerking van niet-gevaarlijk bedrijfsafval.

384 385

Bron Google Maps, bewerking ACM. Bekendmaking EC inzake afbakening relevante markt, punt 29.

74/91

Openbaar

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

10.4 Beoordeling gevolgen van de Voorgenomen Concentratie 316. Hieronder bespreekt de ACM de gevolgen van de Voorgenomen Concentratie. De ACM geeft in paragraaf 10.4.1 de marktaandelen van Partijen weer op nationaal niveau. Daarna beoordeelt de ACM in paragraaf 10.4.2 of AVR en AEB nabije concurrenten van elkaar zijn. In paragraaf 10.4.3 gaat de ACM in op de mogelijkheden die inzamelaars van niet-gevaarlijk bedrijfsafval hebben om volume te verschuiven naar concurrenten in geval van een prijsverhoging.

10.4.1 Partijen worden de grootste aanbieder, maar het gezamenlijke marktaandeel van Partijen is minder dan 40% 317. Op basis van de ontvangen informatie van het LMA kan het marktaandeel van alle AVI’s – met uitzondering van EVI – op nationaal niveau worden berekend. Tabel 12 hieronder geeft de marktaandelen van elke AVI in Nederland weer voor het jaar 2021. Tabel 12 – Nationale marktaandelen o.b.v. het verwerkte volume niet-gevaarlijk bedrijfsafval (2021)386 AVI

Verwerkt volume bedrijfsafval (in gehele kilotonnen)

Marktaandeel

AEB

[vertrouwelijk]

[10-20]%

AVR Rozenburg

[vertrouwelijk]

[10-20]%

AVR Duiven

[vertrouwelijk]

[0-10]%

AEB + AVR

[vertrouwelijk]

[40-50]%

Attero Moerdijk

[vertrouwelijk]

[10-20]%

Attero Wijster

[vertrouwelijk]

[0-10]%

HVC Alkmaar

[vertrouwelijk]

[10-20]%

HVC Dordrecht

[vertrouwelijk]

[0-10]%

EEW

[vertrouwelijk]

[0-10]%

PreZero

[vertrouwelijk]

[0-10]%

ARN

[vertrouwelijk]

[0-10]%

Omrin

[vertrouwelijk]

[0-10]%

Twence

[vertrouwelijk]

[0-10]%

2.990

100%

Geheel Nederland

318. Partijen zouden na de Voorgenomen Concentratie een gezamenlijk marktaandeel hebben van [3040]% op de markt voor de verwerking van niet-gevaarlijk bedrijfsafval. Bij een gezamenlijk marktaandeel van minder dan 40% wordt over het algemeen vermoed dat de mededinging niet in significante mate wordt belemmerd als gevolg van de Voorgenomen Concentratie. 387 Bovendien blijven na de Voorgenomen Concentratie twee concurrenten actief met ieder een marktaandeel tussen de [10-20]%, namelijk Attero en HVC.

10.4.2 AVR en AEB zijn voor het merendeel van de locaties van herkomst niet elkaars meest nabije concurrenten op basis van afstand 319. Zoals in paragraaf 10.2 genoemd, is prijs de belangrijkste factor op basis waarvan inzamelaars bepalen bij welke AVI’s zij het inzamelde bedrijfsafval laten verwerken en in welke hoeveelheden. De prijs is de som van alle kosten die een inzamelaar moet maken om bedrijfsafval te laten verwerken door een AVI, in het bijzonder de gate fee en de transportkosten. De hoogte van de transportkosten worden beïnvloed door de afstand tussen de overslaglocatie en de AVI. Hoe groter

386 387

Bron: LMA, bewerking door de ACM. De ACM beschikt niet over het door EVI verwerkte volume bedrijfsafval. Richtsnoeren Horizontale Fusies, randnummer 17.

75/91

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

Openbaar

de afstand, hoe hoger de transportkosten. Dit impliceert dat een inzamelaar - bij vergelijkbare gate fees - de voorkeur geeft aan de dichtstbijzijnde AVI. Deze AVI zal de meeste concurrentiedruk ervaren van de op-een-na dichtstbijzijnde AVI. 320. De AVI’s van AVR in Rozenburg en AEB in Amsterdam liggen op circa 90 kilometer afstand van elkaar. Voor beide AVI’s geldt dat een concurrent dichterbij is gevestigd. De AVI van HVC in Alkmaar ligt op circa 37 kilometer afstand van AEB en is kortom meer nabij gelegen dan AVR Rozenburg. Andersom geldt dat Attero in Moerdijk meer nabij AVR Rozenburg is gelegen (op circa 55 kilometer afstand) dan AEB. Deze constatering is een eerste indicatie dat Partijen vaak niet elkaars meest nabije concurrent op basis van afstand zijn. Op het niveau van individuele overslaglocaties kunnen AVR en AEB wel de twee dichtstbijzijnde AVI’s zijn voor een inzamelaar afhankelijk van de overslaglocatie. Dit is met name het geval in de regio ten zuiden van Amsterdam en ten noorden van Rotterdam. 321. De nabijheid van concurrentie tussen AVR en AEB op het niveau van individuele overslaglocaties kan met behulp van de informatie van het LMA inzichtelijk worden gemaakt.

Figuur 2 in bijlage 3 bij dit besluit geeft op een kaart van Nederland de overslaglocaties weer waarvoor geldt dat minstens 50% van het niet-gevaarlijke bedrijfsafval in 2021 is getransporteerd naar (gezamenlijk) AVR en AEB. Een percentage van 50% of meer is een sterke indicatie dat Partijen elkaar meest nabije concurrenten zij voor de betreffende overslaglocatie. Wel moet voor deze overslaglocatie dan gelden dat (i) de individuele aandelen van AVR en AEB beide groter zijn dan van concurrenten, en (ii) de individuele aandelen niet zeer scheef zijn verdeeld (bijv. 98% AEB en 2% AVR) indien Partijen de enige verwerkers zijn. 322. In de figuur zijn 17 overslaglocaties weergegeven waarvan het merendeel in het gebied tussen Amsterdam en Rotterdam. Voor slechts 7 van deze 17 locaties geldt dat wordt voldaan aan criteria (i) en (ii) zoals genoemd in het vorige randnummer. Vanuit deze 7 locaties wordt circa [vertrouwelijk] kiloton bedrijfsafval naar AVR getransporteerd en circa [vertrouwelijk] kiloton naar AEB. Dit is [20-30]% van het totale verwerkte volume bedrijfsafval door AVR in 2021 en [30-40]% van het totaal door AEB. Deze uitkomsten wijzen erop dat AVR voor het merendeel van het verwerkte volume bedrijfsafval meer concurrentiedruk ondervindt van andere AVI’s dan van AEB. Hetzelfde geldt voor AEB. 323.

Verder geldt dat van de 7 bovengenoemde overslaglocaties, er 6 van Renewi zijn. Partijen hebben aangegeven dat Renewi, de grootste klant voor bedrijfsafval van Partijen, dezelfde gate fee betaalt voor het verwerken van bedrijfsafval ongeacht vanuit welke overslaglocatie het is getransporteerd. Het verhogen van de gate fee na de Voorgenomen Concentratie specifiek voor deze 6 locaties van Renewi zou een sterke afwijking van de huidige contractuele afspraken met deze inzamelaar zijn. Renewi heeft tijdens het marktonderzoek niet aangegeven dat zij negatieve gevolgen op het gebied van niet-gevaarlijk bedrijfsafval voor zichzelf verwacht als gevolg van de Voorgenomen Concentratie. Zoals in paragraaf 10.3.2 genoemd, beschouwt Renewi de relevante geografische markt als tenminste nationaal. 324. Tot slot kan de ACM op basis van de analyse van de informatie van het LMA vrijwel geen kleine inzamelaars in het westen van Nederland identificeren waarvoor geldt dat zowel AVR als AEB de belangrijkste verwerkers van het niet-gevaarlijke bedrijfsafval zijn. De ACM identificeert daarentegen vooral kleine inzamelaars in het westen van Nederland die niet-gevaarlijk bedrijfsafval vooral of uitsluitend door andere AVI’s laten verwerken.

76/91

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

Openbaar

10.4.3 Inzamelaars kunnen bedrijfsafval verschuiven naar concurrenten indien Partijen hun prijzen zouden verhogen 325. Partijen kunnen gedurende de looptijd van een contract met een inzamelaar niet eenzijdig de gate fee verhogen behoudens een overeengekomen indexering.388 Indien Partijen zouden overwegen om na afloop van een contract een prijspremie te rekenen, dan zullen inzamelaars in staat zijn om Partijen te disciplineren. Uit het marktonderzoek volgt dat grote(re) inzamelaars een significant deel van hun volumes bedrijfsafval stapsgewijs kunnen verschuiven van Partijen naar andere AVI’s met restcapaciteit.389 Dit kunnen grote(re) inzamelaars zonder al te veel moeite en tegen geringe kosten vanwege de multi-source strategie die ze hanteren, waarbij zij aan meerdere AVI’s leveren om niet afhankelijk te zijn van één AVI.390 Een inzamelaar kan een deel van het afval (boetevrij) verschuiven binnen lopende contracten met Partijen en het overige deel wanneer contracten aflopen.391 326. Verder volgt uit het marktonderzoek dat het merendeel van de bevraagde inzamelaars voor de verwerking van bedrijfsafval geen negatieve gevolgen verwacht door de Voorgenomen Concentratie.392 Het betreft zowel middelgrote als grote inzamelaars.