ACM concentratiebesluit

31

Paragraaf 8.2 dient in samenhang te worden gelezen met hoofdstuk 7. Deze lijst met gemeenten is niet-uitputtend. Wegens het ontbreken van de benodigde data zijn de verwachte prijsstijgingen ten gevolge van de Voorgenomen Concentratie niet voor elke gemeente berekend. 32

18/91

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

Openbaar

8.2 Relevante marktomstandigheden specifiek voor de verwerking van huishoudelijk afval 73. Bij de verwerking van huishoudelijk afval kan een onderscheid worden gemaakt tussen de verwerking van huishoudelijk afval voor aandeelhouders en de verwerking van huishoudelijk afval voor derden.

8.2.1 Verwerking van huishoudelijk afval voor aandeelhouders 74. Bij de verwerking van huishoudelijk afval voor aandeelhouders is het afval afkomstig van gemeenten die aandelen houden in een AVI.33 De aandeelhoudende gemeenten brengen de verwerking van het huishoudelijk afval exclusief onder bij de betreffende AVI. 34 Om dit huishoudelijk afval wordt niet geconcurreerd, omdat deze volumes feitelijk gezien niet op de markt worden gebracht. 75. Een AVI die huishoudelijk afval voor aandeelhouder(s) verwerkt moet dat voor tenminste 80% van het totaal door haar verwerkte volume huishoudelijk afval doen.35 Dat betekent dat een publieke AVI (een AVI in handen van één of meerdere gemeenten) maximaal 20% van het totaal door haar verwerkte volume huishoudelijk afval van derden mag betrekken. 76. Zoals reeds opgemerkt in randnummer 42, is de gemeente Amsterdam enig aandeelhouder van AEB. Om AEB voldoende gevuld te krijgen met huishoudelijk afval was de gemeente Amsterdam als volledig eigenaar van AEB bereid om afval van andere gemeenten – zogenoemde partnergemeenten36 – te verbranden. Deze partnergemeenten brachten de verwerking van hun huishoudelijk afval evenals de gemeente Amsterdam exclusief onder bij AEB.37

8.2.2 Verwerking van huishoudelijk afval van derden 77. Gemeenten die geen aandeelhouder (of partnergemeente) zijn van een AVI, moeten de verwerking van huishoudelijk afval periodiek aanbesteden.38 Om deze volumes huishoudelijk afval wordt geconcurreerd door AVI’s. 78. Bij een aanbesteding maakt een gemeente zelfstandig of gezamenlijk met andere gemeenten 39 bekend dat zij de verwerking van het huishoudelijk afval wil laten uitvoeren en vraagt zij afvalverwerkers een offerte in te dienen. In de paragraaf hieronder wordt de aanbestedingssystematiek toegelicht. 8.2.2.1 Aanbestedingssystematiek 79. In de door de gemeente(n) uitgeschreven aanbestedingsleidraad staat aangegeven welke geschiktheidseisen, selectiecriteria en (sub-)gunningscriteria verbonden zijn aan een inschrijving. Bij de beoordeling en selectie van (potentiële) inschrijvers spelen deze eisen en criteria een rol. 8.2.2.1.1 Geschiktheidseisen en selectiecriteria 33

Of geen aandelen houden maar partnergemeente zijn, zoals bij AEB het geval was. Zie randnummer 76 voor een nadere toelichting. 34 Meldingsbesluit, rnr. 34. 35 Aanbestedingswet 2012, artikel 2.24a en 2.24b. 36 De partnergemeenten van AEB waren [vertrouwelijk]. 37 Door het besluit van de gemeente Amsterdam tot privatisering en verkoop van aandelen in AEB, waren de partnergemeenten genoodzaakt de verwerking van hun huishoudelijk afval ofwel aan te besteden, ofwel exclusief bij een andere AVI onder te brengen. Alle partnergemeenten (op één na) hebben de verwerking van hun huishoudelijke afval inmiddels aanbesteed of exclusief bij een andere AVI ondergebracht. Zie in dit kader ook randnummer 171 van dit besluit. 38 Meldingsbesluit, rnr. 35. 39 Het gezamenlijk aanbesteden van de verwerking van huishoudelijk afval komt geregeld voor. Naast de in randnummer 3 van dit besluit genoemde recente gezamenlijke aanbesteding van de gemeenten Amstelveen, Bloemendaal, Diemen, Haarlemmermeer, Heemstede en Uithoorn, zijn de aanbestedingen van Servicepunt 71, Afvalverwijdering Utrecht (AVU) en ROVA hier (niet-limitatieve) voorbeelden van. Servicepunt 71 is een samenwerkingsverband tussen gemeenten in de regio Leiden e.o.

AVU is een samenwerkingsverband tussen Nieuwegein, Oudewater, Renswoude, Rhenen, Soest, Stichtse Vecht, Utrecht, Utrechtse Heuvelrug, Veenendaal, Woerden, Woudenberg, Wijk bij Duurstede, IJsselstein en Zeist. ROVA is een samenwerkingsverband van gemeenten in de regio’s IJssel-Vecht, Achterhoek en Eemland.

19/91

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

Openbaar

80. Met geschiktheidseisen toetst een aanbestedende gemeente of een (potentiële) inschrijver geschikt is om de opdracht uit te voeren, en aan de hand van selectiecriteria wordt het aantal gegadigden die voldoen aan de gestelde geschiktheidseisen (en waarop geen uitsluitingsgronden van toepassing zijn) beperkt. Voorbeelden van geschiktheidseisen en/of selectiecriteria die bij aanbestedingen voor de verwerking van huishoudelijk afval worden toegepast zijn onder meer financiële eisen en ervaring met afvalverwerking.40 De financiële eisen worden gesteld om te voorkomen dat een AVI met onvoldoende financiële draagkracht een aanbesteding wint. 41 De ervaringseis houdt in dat AVI’s aantoonbaar een bepaald percentage van het aanbestede volume (bijvoorbeeld 60%) in het verleden moeten hebben verwerkt om mee te kunnen dingen op de betreffende aanbesteding. Een marktpartij geeft aan dat in de praktijk vrijwel alle AVI’s in Nederland hieraan voldoen.42 Ook worden in sommige aanbestedingen eisen gesteld aan de ervaring met na-scheiding.43 Indien een AVI wil toetreden met een nieuwe na-scheidingsinstallatie, kan hij in dat geval nog geen geldige inschrijving doen. 8.2.2.1.2 (Sub-)gunningscriteria 81.

Een aanbestedingsopdracht voor de verwerking van huishoudelijk afval wordt toegewezen aan de AVI die, op basis van de vooraf bekend gemaakte (sub-)gunningscriteria en waardering van die criteria, het beste heeft gescoord. Bij aanbestedingen voor de verwerking van huishoudelijk afval wordt in de regel het gunningscriterium ‘beste prijs-kwaliteitverhouding’ (BPKV) toegepast.44 Dat betekent dat aanbestedende gemeenten naast prijs ook kwaliteitsaspecten meewegen in de beoordeling van de inschrijvingen. Prijs 82.

Bij aanbestedingen voor de verwerking van huishoudelijk afval bestaat prijs in ieder geval uit de kosten die een AVI in rekening brengt voor de verwerking van het afval (gate fee) en het tarief voor het transport van het afval naar een AVI.45 Daarnaast kunnen eventueel ook overslagkosten deel uitmaken van de prijs. Dat is het geval als de afstand tussen een gemeente en een AVI te groot is.46 Dan wordt huishoudelijk afval eerst naar een nabij gelegen overslagstation gebracht, omdat rechtstreeks vervoeren naar een AVI in de kleine(re) inzamelvoertuigen relatief kostbaar is en daardoor niet geschikt is voor transport over langere afstanden.47 Een overslagstation is een locatie waar huishoudelijk afval wordt verzameld alvorens het in containerwagens in grote volumes naar een AVI wordt getransporteerd.48 Omdat het aantal gemeenten met eigen overslagstations beperkt is, nemen veel gemeenten naast de verwerking van het huishoudelijk afval ook de overslag en het transport van het overslagstation naar een AVI mee in een aanbesteding.49 Gemeenten kunnen de overslag, het afvaltransport en de verwerking van het afval dan ofwel als één opdracht aanbesteden, ofwel als aparte onderdelen (ook wel percelen genoemd). In het laatste geval worden overslag en afvaltransport (veelal tezamen) in een ander perceel ondergebracht dan verwerking.

83.

Wanneer een aanbesteding uit meerdere percelen bestaat schrijft een AVI uitsluitend in op het perceel dat tenminste de verwerking van huishoudelijk afval omvat. In een dergelijk perceel zijn

40

Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/578459 (p. 2). Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/578445 (p. 2). 42 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/578459 (p. 2). 43 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/582495 (p. 2-3). 44 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/578445 (p. 3), ACM/UIT/578441 (p. 3), ACM/UIT/578460 (p. 4), ACM/UIT/578444 (p. 3) en ACM/UIT/578447 (p. 5). 45 Meldingsbesluit, rnr. 71; en Vergunningsaanvraag, rnr. 144. 46 Dit varieert per aanbesteding. Ter illustratie: bij de aanbestedingen in de periode 2019-2022 varieerde dit van 7,5 kilometer (regio Arnhem) tot 40 kilometer (Hellevoetsluis), of van 35 autominuten (Almelo en Oldenzaal) tot 70 autominuten (RAD – Hoekse Waard en Goeree Overflakkee). 47 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/578447 (p. 4). 48 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/703456 (p. 5), ACM/UIT/578461 (p. 4-5), ACM/UIT/578447 (p. 4-5), ACM/UIT/578460 (p. 4), ACM/UIT/578450 (p. 4) en ACM/UIT/578445 (p. 2). 49 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/578460 (p. 4). 41

20/91

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

Openbaar

daadwerkelijke transporttarieven of fictieve transporttarieven ook altijd een onderdeel. Bij fictieve transporttarieven heeft een aanbestedende gemeente vooraf een vast transporttarief per kilometer vastgesteld. Inschrijvers dienen dat vaste transporttarief per kilometer te vermenigvuldigen met het aantal kilometers dat hun AVI van de betreffende gemeente of het overslagstation is gelegen. Inschrijvers hebben kortom niet de vrijheid om met een door hen zelf vastgesteld transporttarief in te schrijven, zoals dat wel het geval is indien de aanbestedende dienst vraagt om daadwerkelijke transportkosten. 84.

Afvaltransport besteedt een AVI altijd uit, ongeacht of afvaltransport al dan niet deel uitmaakt van hetzelfde perceel als verwerking. Dat komt omdat een AVI zelf geen transportmiddelen heeft. Ook wanneer overslag deel uitmaakt van de aanbesteding geldt dat een AVI dat uitbesteedt, tenzij een AVI een overslagstation bezit in de buurt van de aanbestedende gemeente(n). 50

85.

Hoewel het relatieve gewicht van prijs (versus kwaliteitsaspecten) per aanbesteding wisselt, weegt prijs altijd het zwaarst.51 Kwaliteit

86.

Kwaliteitsaspecten – oftewel de specifieke wensen van de aanbestedende gemeente(n), die variëren per aanbesteding – worden beschreven in de vorm van zogenoemde sub-gunningscriteria. Veelal spelen na-scheiding, CO2-afvang en de energie-efficiëntie van een AVI een rol.52 Deze aspecten zullen hieronder worden toegelicht. Na-scheiding

87.

Zoals in randnummer 59 genoemd, biedt een inzamelaar huishoudelijk afval gescheiden of gemengd aan bij een AVI. Als een AVI het afval gemengd krijgt aangeboden, kan een afvalverwerker – indien deze over een na-scheidingsinstallatie beschikt53 – het afval eerst nog nascheiden alvorens het te verbranden.

88.

Na-scheiding kan een belangrijke rol spelen in een aanbesteding voor de verwerking van huishoudelijk afval.54 Dat is het geval wanneer (een) aanbestedende gemeente(n) het huishoudelijk afval geheel of gedeeltelijk gemengd aanbiedt of wil gaan aanbieden aan een AVI. Na-scheiding wordt dan als sub-gunningscriterium meegenomen in het aanbestedingsbestek.55 Afhankelijk van de keuze van (een) aanbestedende gemeente(n) moet een AVI na-scheiding in dat geval kunnen aanbieden ofwel vanaf het moment dat het afval wordt geleverd (dus per ingang van het contract), ofwel op een bepaald moment gedurende de looptijd van het contract.56 Momenteel hebben in Nederland uitsluitend AEB, AVR, Attero, HVC en Omrin een na-scheidingsinstallatie, waarbij de installaties van HVC en Omrin zich volledig toeleggen op de na-scheiding van het huishoudelijk afval van hun aandeelhouders.57 Het voorgaande betekent dat momenteel alleen de nascheidingsinstallaties van AEB, AVR en Attero beschikbaar zijn voor na-scheiding van aanbestede volumes huishoudelijk afval.

50

Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/578462 (p. 4). Zie bijvoorbeeld gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/578441 (p. 2), ACM/UIT/581045 (p. 2), ACM/UIT/577781 (p. 4) en ACM/UIT/578437 (p. 3). Zie ook Vergunningsaanvraag, rnr. 44, waarin Partijen op basis van een inventarisatie van de aanbestedingen voor de verwerking van huishoudelijk afval tussen 2009 en 2021 concluderen dat het criterium prijs gemiddeld een aandeel van 75-80% in de totale weging heeft. 52 Methodiek duurzaam aanbesteden afval – update 2021, paragraaf 5.3.2 en Vergunningsaanvraag, rnr. 42-43. 53 In Nederland zijn er momenteel vijf afvalverwerkers met een na-scheidingsinstallatie, namelijk AEB, AVR, Attero, HVC en Omrin. 54 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/578461 (p. 2), ACM/UIT/578447 (p. 2), ACM/UIT/578441 (p. 4), ACM/UIT/578460 (p. 6), ACM/UIT/581045 (p. 3), ACM/UIT/578450 (p. 1), ACM/IN/703456 (p. 3-4), ACM/IN/703465 (p. 3) en ACM/UIT/578445 (p. 4). 55 Partijen hebben aangegeven dat na-scheiding sinds 2019 is geïntroduceerd als sub-gunningscriterium in aanbestedingen voor de verwerking van huishoudelijk afval, zie Antwoorden van Partijen d.d. 14 juli 2022, rnr. 39 56 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/578460 (p. 6), 57 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/578462 (p. 1), ACM/IN/703465 (p. 6), ACM/UIT/578447 (p. 2) en ACM/UIT/578450 (p. 2). 51

21/91

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

89.

Openbaar

Na-scheiding wordt in (grote) steden vaker gekozen dan in kleine(re) plaatsen.58 De vraag naar nascheidingscapaciteit is kortom geconcentreerd. Bovendien zijn er in het westen van Nederland relatief veel (grote) steden, wat voor een verdere concentratie van de vraag naar na-scheiding zorgt.59 In het westen van Nederland geldt de na-scheidingseis onder andere voor de gemeenten Amstelveen, Bloemendaal, Diemen, Haarlemmermeer, Heemstede, Uithoorn, Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, de AVU-gemeenten en de gemeenten die zijn aangesloten bij Servicepunt 71.60 CO2-afvang

90.

Ten tweede neemt het belang van CO2-afvang toe bij aanbestedingen voor de verwerking van huishoudelijk afval.61 Zo is CO2-afvang als weegfactor opgenomen in de door CE-Delft ontwikkelde Methodiek ‘Duurzaam aanbesteden afval’.62 Deze methodiek wordt sinds 2019 toegepast bij aanbestedingen voor de verwerking van huishoudelijk afval. In de periode 2019-2022, is de methodiek bij zeven van de tien aanbestedingen toegepast.63

91.

In aanbestedingen waarin CO2-afvang een rol speelt, kan het hebben van een CO2afvanginstallatie de inschrijfprijs verlagen. Dat komt omdat een CO2-afvanginstallatie meetelt in de zogenoemde CO2-schaduwprijs. De CO2-schaduwprijs is een duurzaamheidsscore uitgedrukt in euro’s per ton afval (aan elke ton CO2 een hypothetische kostprijs gekoppeld).64 Energie-efficiëntie

92.

Een ander sub-gunningscriterium is de energie-efficiëntie van een AVI. Er wordt dan gekeken met welke efficiëntie de verbrandingsenergie van een AVI nuttig wordt toegepast. Zoals in paragraaf 7.7 van het Meldingsbesluit is toegelicht, gebruiken AVI’s – waaronder Partijen – de warmte die bij het afvalverbrandingsproces vrijkomt om stoom op te wekken, die vervolgens wordt omgezet in elektriciteit en thermische energie (warmte).

93.

De energie-efficiëntie van een AVI wordt uitgedrukt in de zogenoemde R1-waarde.65 De R1-waarde is een binnen de Europese Unie vastgestelde parameter waarin de elektriciteitsopbrengst (i.e. het elektrisch rendement) en de warmteopbrengst (i.e. het warmte rendement) van een AVI gewogen worden opgeteld.66 Alleen AVI’s die voldoende energie-efficiënt zijn komen in aanmerking voor een zogenoemde R1-status. Dat is het geval wanneer de R1-waarde van een AVI boven de drempelwaarde van 0,6067 of 0,6568 uitkomt. In Nederland voldoen alle AVI’s aan de vereisten voor de R1-status.69

58

Zie bijvoorbeeld gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/578437 (p. 4), ACM/UIT/578461 (p. 2) en ACM/UIT/578464 (p. 2). 59 Zie o.a. de Antwoorden van Partijen d.d. 1 augustus 2022 met kenmerk ACM/IN/706998, rnr. 35-36 en Bijlage 23. 60 Vergunningsaanvraag, Bijlage 6 (p. 46, 52 en 56). Zie ook Verwerking fijn restafval van verschillende gemeenten rondom Amsterdam - Details - TenderNed. 61 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/578447 (p. 6), ACM/UIT/578441 (p. 2 en 4), ACM/UIT/578460 (p. 5-6), ACM/UIT/578443 (p. 2-3), ACM/UIT/578444 (p. 4), ACM/UIT/578445 (p. 2-4), ACM/UIT/578450 (p. 6) en ACM/IN/703456 (p. 4). 62 Vergunningsaanvraag, rnr. 43. 63 Het gaat om de aanbestedingen van Amstelveen et al., regio Achterhoek, RAD, Maassluis et al., AVU, MRA (regio Arnhem) en Den Haag. 64 De hoogte van de CO2-schaduwprijs is afhankelijk van het belang dat een aanbestedende gemeente hecht aan CO2afvang. De kosten voor CO2-uitstoot vormen samen met de verwerkingskosten en transportkosten de totale inschrijfprijs van een AVI. AVR exploiteert als een van de eerste AVI’s in Nederland een CO2-afvanginstallatie. AEB heeft op dit moment nog een CO2-afvanginstallatie en verwacht deze ook niet op korte termijn te kunnen realiseren. 65 Richtlijn 2008/98/EG betreffende afvalstoffen classificeert verschillende verwerkingsmethodes door middel van codes, waaronder R1 (in Bijlage II).

De formule voor de berekening van de R1-waarde staat in voornoemde Richtlijn. De R1-waarde wordt afgerond op twee cijfers achter de komma. 66 Methodiek duurzaam aanbesteden afval – update 2021, (p. 22). 67 AVI’s die vóór 1 januari 2009 in bedrijf zijn en over een vergunning beschikken overeenkomstig het toepasselijke Gemeenschapsrecht. Zie Kaderrichtlijn afvalstoffen, Bijlage II. 68 AVI’s waarvoor na 31 december 2008 een vergunning is afgegeven. Zie Kaderrichtlijn afvalstoffen, Bijlage II. 69 Vergunningsaanvraag, rnr. 45.

22/91

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

94.

Openbaar

De R1-waarde van een AVI wordt in een aanbesteding omgerekend naar een equivalente CO2uitstoot per ton restafval, zodat deze meegenomen kan worden in de CO2-berekening.

8.2.2.1.3 Score 95.

Zoals hiervoor in randnummer 81 van dit besluit al is opgemerkt, vindt gunning plaats op basis van een weging tussen prijs en kwaliteit. In de aanbestedingsleidraad is door de gemeente(n) vooraf aangegeven hoe inschrijvers op prijs en kwaliteit worden beoordeeld (oftewel, welke score zij op elk van de (sub-)gunningscriteria kan behalen). Voor het vaststellen van de kwaliteit en het wegen van de prijs ten opzichte van de kwaliteit zijn verschillende opties denkbaar. Zoals reeds hiervoor in randnummer 90 opgemerkt, wordt sinds 2019 bij aanbestedingen voor de verwerking van huishoudelijk afval veelal gebruikt gemaakt van de door CE Delft ontwikkelde methodiek ‘Duurzaam aanbesteden afval’. In de methodiek stelt CE Delft de kwaliteitsscore vast op basis van CO2-emmissiereductie, en gebruikt zij een schaduwprijs voor CO2 om prijs en kwaliteit te wegen tot een eindscore.70 CE Delft heeft daartoe een basismethodiek en een gedetailleerde methodiek geïntroduceerd. Bij de basismethodiek wordt gebruik gemaakt van een afvinklijst (bijv. aan- of afwezigheid van terugwinning van bepaalde grondstoffen of aan- of afwezigheid van CO2-afvang).71 Bij de gedetailleerde methodiek wordt gebruik gemaakt van kwantificering van de bedrijfsvoering van een AVI (bijvoorbeeld hoeveel afval wordt na-gescheiden of hoe goed CO2 wordt afgevangen).72

96.

Hoewel het relatieve gewicht van prijs en kwaliteit per aanbesteding wisselt, weegt prijs altijd het zwaarst.73 De opdracht wordt gegund aan de inschrijver met het beste bod.

8.2.2.1.4 Biedingsstrategie 97.

Voor aanvang van de inschrijvingsperiode van een aanbesteding specificeert de gemeente de (sub-)gunningscriteria en wegingsfactoren die van toepassing zijn. Op basis van de (sub)gunningscriteria en de waardering van die criteria, maakt iedere AVI een inschatting van haar eigen winkans en de winkans van andere potentiële inschrijvers. Alleen als een AVI een reële winkans ziet, zal zij inschrijven op een aanbesteding. De voorbereiding van een bod in een aanbesteding vergt namelijk significante tijd en kosten van een onderneming. In het recente verleden blijken kleinere AVI’s uit het noorden en oosten van Nederland zich om deze reden meestal niet in te schrijven op aanbestedingen in het westen.74

98.

Inschrijvende AVI’s brengen onafhankelijk van elkaar een bod uit, dat in de regel bestaat uit de verwerkingsprijs, het transporttarief, eventuele overslagkosten en één of meerdere duurzaamheidscomponenten. De gemeente gunt het verwerkingscontract voor het gehele aanbestede volume aan de AVI met het gunstigste bod tegen de in dat bod omschreven tarieven en voorwaarden. Dit type aanbestedingen, waarin (i) bieders onafhankelijk van elkaar bieden, (ii) de bieder met het gunstigste bod de aanbesteding wint en (iii) de winnende bieder het gegunde contract uitvoert volgens de in haar bod omschreven voorwaarden, staat in de economische literatuur bekend als een first-price sealed-bid procurement auction.75

99.

Een bieder in een dergelijke aanbesteding weet dat het uitbrengen van een minder gunstig bod, bijvoorbeeld een bod met een hogere verwerkingsprijs, de winst verhoogt indien de aanbesteding

70

Methodiek duurzaam aanbesteden afval (januari 2021), p. 20. Methodiek duurzaam aanbesteden afval (januari 2021), p. 21. 72 Methodiek duurzaam aanbesteden afval (januari 2021), p. 25. 73 Zie bijvoorbeeld gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/578441 (p. 2), ACM/UIT/581045 (p. 2), ACM/UIT/577781 (p. 4) en ACM/UIT/578437 (p. 3). Zie ook Vergunningsaanvraag, rnr. 44, waarin Partijen op basis van een inventarisatie van de aanbestedingen voor de verwerking van huishoudelijk afval tussen 2009 en 2021 concluderen dat het criterium prijs gemiddeld een aandeel van 75-80% in de totale weging heeft. 74 Melding, Bijlage 3 en Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/578450 (p. 2) en ACM/UIT/582495 (p. 2). 75 Zie bijvoorbeeld DotEcon Ltd. ‘Markets with Bidding Processes’, Londen: Office of Fair Trading, 2007 en P. Klemperer, ‘Bidding markets’, Londen: UK Competition Commission, 2005. 71

23/91

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

Openbaar

wordt gewonnen maar tegelijkertijd resulteert in een lagere winkans. Het optimale bod maximaliseert de verwachte winst (dat is de winkans maal winst ingeval de aanbesteding wordt gewonnen) voor de bieder. Het voordeel van de hogere winstmarge die de bieder zou kunnen behalen door in te schrijven met een net iets hogere verwerkingsprijs is dan precies even groot als het nadeel van de lagere winkans. 100. Een fusie tussen twee bieders zorgt voor een afname van het aantal inschrijvers bij een aanbesteding waardoor de overgebleven bieders met een hogere prijs kunnen inschrijven. Door de fusie is er een grotere kans om te winnen bij een gegeven bod. Hierdoor kan iedere bieder de prijs verhogen zonder dat de verwachte winst van deelname aan de aanbesteding afneemt. Hoe minder bieders er na de fusie overblijven, hoe meer ruimte er door de fusie ontstaat om de prijs te verhogen. Bijvoorbeeld: een fusie van 6 naar 5 geeft minder ruimte om de prijs te verhogen dan een fusie van 3 naar 2. Bij minder bieders stijgt de winkans namelijk sterker als gevolg van een fusie.76 Voor de beoordeling van de effecten van de voorgenomen concentratie is het dus van belang of er voldoende concurrenten overblijven. Voor de beoordeling is eveneens van belang of Partijen nabije concurrenten zijn.

Dat bepaalt immers hoe waarschijnlijk het is dat Partijen op dezelfde aanbestedingen zouden inschrijven indien zij niet zouden fuseren. Hoe vaker Partijen op dezelfde aanbestedingen zouden inschrijven, hoe vaker er concurrentiedruk wegvalt als gevolg van de fusie. Bovendien geldt dat als Partijen nabije concurrenten zijn, het waarschijnlijker is dat zij in specifieke aanbestedingen het beste geplaatst zijn om de aanbesteding te winnen. In dat geval geeft de fusie meer ruimte om de prijs te verhogen in vergelijking met aanbestedingen waar concurrenten goed geplaatst zijn om te winnen. De ACM zal in paragraaf 8.4.2 nader ingaan op het aantal overgebleven concurrenten en de nabijheid van concurrentie tussen Partijen. 8.2.2.1.5 Contractering 101. Met de winnende AVI sluit(en) de aanbestedende gemeente(n) een contract. Aanbestedingscontracten voor de verwerking van huishoudelijk afval hebben gemiddeld genomen een initiële looptijd van 5,5 jaar. Doorgaans bedingen gemeenten echter een optie tot verlenging met gemiddeld enkele jaren na afloop van de initiële looptijd. Van die verlengingsoptie wordt meestal gebruik gemaakt, waardoor de totale looptijd van aanbestedingscontracten voor de verwerking van huishoudelijk afval gemiddeld op ongeveer 10 jaar uitkomt.

77 Gedurende de looptijd van een contract is het voor zowel de gemeente(n) als een AVI behoudens een indexering niet mogelijk om de geoffreerde prijs aan te passen.78

8.3

Marktafbakening

8.3.1 Relevante productmarkt 102. In het Meldingsbesluit is de ACM uitgegaan van een mogelijke markt voor de verwerking van huishoudelijk afval van derden.79 Deze visie wordt ondersteund door Partijen en marktpartijen.80 Voorts staat in de onderhavige zaak niet ter discussie dat na-scheiding onlosmakelijk verbonden is met de verbranding van huishoudelijk afval en daarom als onderdeel daarvan moet worden beoordeeld.

76

Ter illustratie: stel dat alle bieders een identiek bod doen. Dit betekent dat de winkans van alle bieders gelijk is. Bij een fusie van 6 naar 5 stijgt de winkans van 0,17 naar 0,2 (stijging van 0,03). Bij een fusie van 3 naar 2 stijgt de winkans van 0,33 naar 0,5 (stijging 0,17). Dit illustreert dat er in een aanbestedingscontext meer concurrentiedruk wegvalt naarmate de marktconcentratie stijgt. 77 Melding, rnr. 57. 78 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/578441 (p. 5), ACM/UIT/578444 (p. 4) en ACM/UIT/57844 (p. 8). 79 Melding, rnr. 63. 80 Meldingsbesluit, rnr. 59-62.

24/91

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

Openbaar

103. Partijen verschillen wel van mening met de ACM over de mate waarin AVI’s die huishoudelijk afval voor hun aandeelhouders verwerken concurrentiedruk uitoefenen op Partijen. Hier zal de ACM nader op ingaan bij het beoordelen van de gevolgen van de Voorgenomen Concentratie (zie paragraaf 8.4). 104. Gezien het voorgaande gaat de ACM bij de beoordeling van de Voorgenomen Concentratie uit van de markt voor de verwerking (na-scheiding en verbranding) van huishoudelijk afval van derden. Dit betekent dat de volumes huishoudelijk afval die door AVI’s voor aandeelhouders worden verwerkt niet worden meegerekend tot deze markt. Omdat AEB als gevolg van het besluit van de gemeente Amsterdam tot privatisering en verkoop uitsluitend nog actief zal zijn op de markt voor de verwerking van huishoudelijk afval van derden, wordt voor de inschatting van de toekomstige effecten van de Voorgenomen Concentratie de huidige totale capaciteit van AEB wel meegerekend bij de beoordeling.

8.3.2 Relevante geografische markt 105. In het Meldingsbesluit is de ACM uitgegaan van een regionale markt voor de verwerking van huishoudelijk afval, omdat uit het marktonderzoek volgde dat transportafstand een belangrijke rol speelt bij de keuze voor een AVI. Voorts leverde een analyse van het door Partijen overgelegde historische aanbestedingsoverzicht81 ook aanwijzingen op voor een regionale markt. 106. In de Vergunningsaanvraag erkennen Partijen dat afstand een rol speelt bij de keuze voor een AVI, maar geven zij tegelijkertijd aan dat dit niet betekent dat de markt regionaal is. Uit het CRA-rapport Huishoudelijk Afval zou volgens Partijen blijken dat de meest nabijgelegen AVI een substantieel grotere kans maakt de aanbesteding te winnen dan de andere AVI’s, maar dat transportafstand als additionele factor slechts een beperkte invloed heeft op de winkansen. Het belang van afstand neemt namelijk volgens dit rapport af naarmate de afstand toeneemt. 82 Partijen gaan dan ook uit van een nationale markt voor de verwerking van huishoudelijk afval.83 107. In de vergunningsfase heeft de ACM nader onderzocht wat de invloed is van transportafstand (en de daarmee gemoeide transporttarieven) op de winkansen van AVI’s bij aanbestedingen voor de verwerking van huishoudelijk afval.

De ACM komt op basis van haar onderzoek tot de conclusie dat de markt voor de verwerking van huishoudelijk afval van derden regionaal van omvang is en dat er verschillende aanwijzingen zijn om de geografische nabijheid van individuele AVI’s ten opzichte van de aanbestedende gemeente(n) in haar beoordeling te betrekken. Ter toelichting het volgende. 108. Bij aanbestedingen voor de verwerking van huishoudelijk afval is prijs het belangrijkste gunningscriterium. Het gunningscriterium prijs is opgebouwd uit verwerkingskosten (gate fee), transporttarieven, en soms overslagkosten. Hierdoor speelt afstand, en daarmee de nabijheid van een AVI, een rol in het concurrentieproces, zoals ook door marktpartijen wordt bevestigd.84 De ACM heeft het belang van afstand in aanbestedingen voor de verwerking van huishoudelijk afval onderzocht. 109. De uitslagen van de aanbestedingen in de periode 2019-2022 zijn een eerste sterke aanwijzing dat afstand een belangrijke rol speelt. De ACM heeft voor de aanbestedingen in voornoemde periode alle inschrijvingen en uitslagen bij de aanbestedende gemeenten opgevraagd en ontvangen. Het gaat om tien aanbestedingen. Uit een analyse van de inschrijvingen, aanbestedingsdocumentatie en -uitslagen volgt dat zeven van de tien aanbestedingen zijn gegund aan de dichtstbijzijnde AVI. 85

81

Melding, Bijlage 3. Vergunningsaanvraag, rnr. 27-29. 83 Vergunningsaanvraag, rnr. 128. 84 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/578437 (p. 3), ACM/UIT/578461 (p. 2), ACM/UIT/578447 (p. 4-5), ACM/UIT/578441 (p. 2-3), ACM/UIT/578460 (p. 5), ACM/UIT/581045 (p. 3-5) en ACM/UIT/577788 (p. 5). 85 Het betreft de aanbestedingen van Den Haag, AVU, Maassluit et al., RAD, de Achterhoekse gemeenten, Hellevoetsluis, en Amstelveen et al. 82

25/91

Openbaar

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

Daarnaast is één van de drie overige aanbestedingen gericht op inzamelaars.86 Alle inzamelaars die op deze aanbesteding hebben ingeschreven, hebben met de dichtstbijzijnde AVI (zijnde AEB) in onderaanneming ingeschreven. Verder was een andere van de drie overige aanbestedingen gedurende het verloop van de procedure ingetrokken.87 Uit de op het moment van de intrekking al ingediende inschrijvingen in combinatie met de aanbestedingsdocumentatie volgt dat ook hier de dichtstbijzijnde AVI zou hebben gewonnen. 110. Slechts bij één van de tien aanbestedingen is de opdracht niet gegund aan de dichtstbijzijnde AVI.88 Een verder weg gelegen AVI heeft die aanbesteding gewonnen door haar lagere score (ten opzichte van de andere inschrijver) op prijs te compenseren met een hogere score op kwaliteit. 111. Ook het door Partijen aangeleverde aanbestedingsoverzicht voor de periode 2009-2021 biedt een sterke aanwijzing dat nabijheid een belangrijke rol speelt bij de keuze voor een AVI.89 Uit het aanbestedingsoverzicht volgt dat sinds 2016 bij meer dan 90 procent van de aanbestedingen is gekozen voor de dichtstbijzijnde AVI.

Ook volgt uit het overzicht dat in de periode 2009-2021 meer dan 80 procent van de aanbestedingen is gegund aan een AVI binnen een afstand van 100 kilometer vanaf de aanbestedende gemeente.90 Voor de aanbestedingen in de periode 2019-2022 geldt zelfs dat zeven van de tien aanbestedingen is gegund aan een AVI binnen een afstand van 55 kilometer van de aanbestedende gemeente, zoals uit onderstaande tabel 3 volgt. Tabel 3 – Afstand tussen aanbestedende gemeente(n) en winnende AVI bij alle aanbestedingen in de periode 2019-2022 Winnaar91

Afstand tussen gemeente en winnende AVI

AEB

tussen de 17 en 33 kilometer

Almelo en Oldenzaal (2022)

[vertrouwelijk]

Almelo: [vertrouwelijk] kilometer Oldenzaal: [vertrouwelijk] kilometer (via OSS)

Landsmeer (2021)

Remondis + AEB

circa 16 kilometer

Hellevoetsluis (2021)

AVR

18 kilometer

Regio Achterhoek (2021)93

AVR

tussen de 9 en 54 kilometer

94

RAD (2020)

AVR

Hoeksche Waard: 30 kilometer Goeree-Overflakkee: 40 kilometer

Maassluis et al. (2019)95

AVR

9 kilometer

AVU (2019)96

AVR + Attero97

78 kilometer (AVR)

Attero

128 kilometer

AVR

38 kilometer

Gemeenten Amstelveen et al. (2022) 92

98

Regio Arnhem (2019) Den Haag (2019)

99

86

Het betreft de aanbesteding van de gemeente Landsmeer. Het gaat om de gezamenlijke aanbesteding van de gemeenten Almelo en Oldenzaal. 88 Het betreft de aanbesteding van Regio Arnhem. Het verschil tussen de dichtstbijzijnde AVI en de AVI die de aanbesteding heeft gewonnen is circa 120 kilometer. 89 Melding, Bijlage 3. 90 Meldingsbesluit, rnr. 79. 91 De aanbesteding van Almelo en Oldenzaal is gedurende het verloop van de aanbestedingsprocedure ingetrokken. Deze aanbesteding had daarom geen winnaar, maar uit de op het moment van de intrekking al ingediende inschrijvingen in combinatie met de aanbestedingsdocumentatie volgt dat [vertrouwelijk] zou hebben gewonnen. 92 Perceel 1 en 2 van de betreffende aanbesteding. 93 Perceel 8 van de betreffende aanbesteding. 94 Perceel 1 en 2 van de betreffende aanbesteding. 95 Perceel 1 van de betreffende aanbesteding. 96 Perceel 2 van de betreffende aanbesteding. 97 AVR en Attero hebben in combinatie ingeschreven op de aanbesteding uit 2019 van AVU. Uit de inschrijving van AVR en Attero voor de aanbesteding uit 2019 van AVU volgt dat van het aanbestede volume na te scheiden restafval en huishoudelijk restafval AVR [vertrouwelijk]% ([vertrouwelijk] kiloton) en Attero [vertrouwelijk]% ([vertrouwelijk] kiloton) zal verwerken. 98 Perceel 1 van de betreffende aanbesteding. 99 Perceel 1 van de betreffende aanbesteding. 87

26/91

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

Openbaar

112. Verder volgt uit diverse gesprekken die de ACM met andere AVI’s heeft gevoerd dat zij voornamelijk regionaal actief zijn en/of uitsluitend regionale concurrentie ervaren vanwege de invloed van transportafstanden op de totale verwerkingsprijs. Zo geeft ARN aan alleen actief te zijn in het oosten van Nederland100 en geeft PreZero aan niet actief te zijn in de regio rondom Amsterdam.101 In de regio Rotterdam noemt PreZero uitsluitend rondom Rotterdam gelegen AVI’s als concurrent c.q. alternatief.102 Verder merkt Twence op dat haar gebruikelijke verzorgingsgebied het gebied in een straal van circa 100 kilometer om haar installatie in Hengelo beslaat103 en de mogelijkheden voor het betrekken van afval buiten dat verzorgingsgebied beperkt zijn vanwege de extra transportkosten die dat met zich brengt.104 Alle drie de adviesbureaus die de ACM heeft bevraagd benoemen het nadeel dat verder weggelegen AVI’s hebben vanwege de kosten die transport met zich meebrengt.105 Eén van hen geeft aan dat het lastig is – in sommige gevallen zelfs onmogelijk – voor verder weggegelen AVI’s om het verschil in transportafstand en daarmee transportkosten te compenseren door een lager verwerkingstarief aan te bieden. Dit bureau concludeert dat de mate van concurrentie mede wordt bepaald door de geografische ligging van de aanbestedende dienst.106 113.

Overigens wordt ook in interne documenten van AVR bevestigd dat nabijheid een significante rol speelt. Een voorbeeld is het due diligence rapport ‘Project Harbour – CDD phase 2 Final draft report‘ van 25 oktober 2021107 (hierna: DD-rapport), dat in opdracht van AVR door PricewaterhouseCoopers is opgesteld ten behoeve van de Voorgenomen Concentratie. Uit het DDrapport volgt dat de meest nabijgelegen AVI een grotere kans maakt de aanbesteding te winnen dan verder weg gelegen AVI’s. In het DD-rapport valt onder meer te lezen dat AEB voor de toekomstige aanbesteding van de gemeente Amsterdam een “significant competitive advantage” heeft in termen van transportafstand en daarmee corresponderende kosten ten opzichte van andere verwerkers.108 Hetzelfde geldt voor aanbestedingen van gemeenten rondom Amsterdam.109 Ook andere interne documenten van AVR en AEB bevestigen de significante rol die nabijheid speelt in het concurrentieproces.110 114. De uitkomsten van een door de ACM uitgevoerde transporttarievenanalyse bevestigen ook het belang van nabijheid.

AVR en AEB hebben met betrekking tot grofweg [vertrouwelijk] kiloton huishoudelijk afval, ongeveer [40-50]% van de totale volumes in de markt voor de verwerking van huishoudelijk afval van derden, een concurrentievoordeel ten opzichte van Attero, PreZero en EEW vanwege het gegeven dat zij het dichtst bij de aanbestedende gemeenten liggen. Wat betreft deze volumes huishoudelijk afval, die met name afkomstig zijn uit het westen van Nederland, vermindert de Voorgenomen Concentratie de concurrentiedruk die wordt uitgeoefend op de dichtstbijzijnde AVI, respectievelijk AVR of AEB. De oorzaak van deze verminderde concurrentiedruk is dat de andere AVI’s, Attero, PreZero en EEW, ten opzichte van de op-één-na dichtstbijzijnde AVI, respectievelijk AEB of AVR, extra transportafstand dienen af te leggen en als gevolg hiervan bij aanbestedingen met een hoger transporttarief inschrijven. Zoals uiteengezet in paragraaf 8.2.2.1.4, heeft een bieder die minder concurrentiedruk ervaart de prikkel om bij een aanbesteding een minder aantrekkelijk bod uit te brengen.

100

Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT578464 (p. 2). HVC wordt door Partijen zelf ook niet als concurrent genoemd bij de aanbestedingen voor de verbranding van huishoudelijk afval, zie bijlage 6 bij de Vergunningsaanvraag. Dit is in lijn met het aanbestedingsoverzicht voor de periode 2009-2021 dat door Partijen als bijlage 3 bij de Melding is gevoegd. Uit dat overzicht volgt dat ARN vanaf 2010 niet meer heeft deelgenomen aan aanbestedingen voor 101 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/578450 (p. 2). 102 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT578450 (p. 2). 103 Hetgeen niet het westen van Nederland omvat. 104 Gespreksverslag met kenmerk ACM/IN/703456 (p. 6). 105 Antwoorden met kenmerk ACM/IN/736199 (p.4) en gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/578460 (p. 5). 106 Antwoorden met kenmerk ACM/IN/736199 (p.4). 107 Vergunningsaanvraag, Bijlage 6. 108 Vergunningsaanvraag, Bijlage 6 (p. 49). 109 Vergunningsaanvraag, Bijlage 6 (p. 54). 110 Zie bijvoorbeeld Vergunningsaanvraag, Bijlage 12 (p. 1, “Locational advantage over other EfW operators (…)”) en Bijlage 11 (p.13).

27/91

Openbaar

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

115. De ACM maakt gebruik van de inschrijvingsgegevens van AVI’s bij de tien aanbestedingen in de periode 2019 tot en met 2022 om het belang van transportafstanden voor de concurrentiepositie van een AVI inzichtelijk te maken. De gehanteerde transporttarieven voor deze tien aanbestedingen variëren van 1 tot 2 euro per ton per 10 km. De gate fee van de winnende AVI in deze tien aanbestedingen loopt uiteen van 55 tot 70 euro per ton. De ACM beschouwt drie scenario’s. In het minimum-scenario, waarin het transporttarief van een AVI de minste invloed heeft op de concurrentiepositie van een AVI, wordt aangenomen dat het minimale transporttarief (1 euro per ton per 10 km) en de maximale gate fee (75 euro per ton) van toepassing zijn. In het maximumscenario, waarin het transporttarief relatief gezien het belangrijkst is, wordt uitgegaan van het maximale transporttarief (2 euro per ton per 10 km) en de minimale gate fee (55 euro per ton). Het basis-scenario zit tussen deze twee scenario’s in: het gehanteerde transporttarief is gelijk aan 1,50 euro per ton per 10 km en de gate fee bedraagt 65 euro per ton. 116. Tabel 4 brengt in kaart hoe groot het transporttariefnadeel van Attero, PreZero (inclusief EVI) en EEW is ten opzichte van de op-één-na dichtstbijzijnde AVI wat betreft de aanbestedingen waarvoor AVR en AEB de twee meest gunstig gelegen AVI’s zijn.

Ter illustratie, Attero heeft in de aanbesteding van Amstelveen een transporttariefnadeel tussen de 3,1% (het minimum-scenario) en 9,6% (het maximum-scenario) van de gate fee ten opzichte van de op-één-na dichtstbijzijnde AVI. 117. Het transporttariefnadeel van EEW is in alle aanbestedingen dusdanig groot (in het basis-scenario 19,5%-52,7% van de gate fee) dat het onwaarschijnlijk is dat EEW effectief kan concurreren met AVR en AEB in de aanbestedingen waarin AVR en AEB op basis van hun ligging een concurrentievoordeel hebben. Het transporttariefnadeel (in het basis-scenario 4,4%-10,2% van de gate fee) zet ook PreZero, weliswaar in mindere mate, op achterstand. Attero heeft een beperkter transporttariefnadeel (tussen 1,0% en 6,1% van de gate fee in het basis-scenario). Tabel 4 – Transporttariefnadeel uitgedrukt als percentage van de gate fee

Aanbesteding

Attero Min

Attero Basis

Attero Max

PreZero Min

PreZero Basis

PreZero Max

EEW Min

EEW Basis

EEW Max

Amstelveen Amsterdam AVU - perceel 1 (Utrecht) AVU - perceel 2 (Amersfoort) AVU - perceel 3 (Veenendaal) Bloemendaal Cyclus (Gouda e.o.) Den Haag Diemen Duiven GAD (Gooi en Vechtstreek) Haarlemmermeer Heemstede Landsmeer Oostzaan Ouder-Amstel Regio Arnhem (MRA) ServicePunt 71 (Leiden e.o.) Uithoorn

3,5% 3,5% 1,1%

6,1% 6,1% 2,0%

9,6% 9,6% 3,1%

5,6% 5,6% 3,3%

9,8% 9,8% 5,6%

15,4% 15,4% 8,9%

21,1% 20,2% 21,6%

36,6% 35,0% 37,4%

57,6% 55,2% 59,0%

3,8%

6,5%

10,2%

5,9%

10,2%

16,0%

19,6%

34,0%

53,5%

1,9%

3,4%

5,3%

4,1%

7,0%

11,1%

17,9%

30,9%

48,7%

3,5% 1,1%

6,1% 2,0%

9,6% 3,1%

5,6% 3,3%

9,8% 5,6%

15,4% 8,9%

20,7% 26,4%

35,9% 45,6%

56,6% 71,9%

0,4% 2,6% 1,1% 1,8%

0,7% 4,5% 1,9% 3,1%

1,1% 7,1% 3,0% 4,9%

2,5% 4,7% 1,0% 3,9%

4,4% 8,2% 1,8% 6,7%

6,9% 12,9% 2,8% 10,6%

30,4% 17,1% 11,3% 18,2%

52,6% 29,5% 19,5% 31,6%

82,9% 46,5% 30,8% 49,8%

3,5% 3,5% 3,5% 3,5% 2,9% 2,5%

6,1% 6,1% 6,1% 6,1% 5,0% 4,3%

9,6% 9,6% 9,6% 9,6% 7,9% 6,7%

5,6% 5,6% 5,6% 5,6% 5,0% 3,3%

9,8% 9,8% 9,8% 9,8% 8,7% 5,7%

15,4% 15,4% 15,4% 15,4% 13,7% 8,9%

23,9% 22,5% 18,0% 17,7% 18,6% 13,5%

41,4% 38,9% 31,1% 30,7% 32,2% 23,4%

65,2% 61,3% 49,0% 48,4% 50,8% 36,9%

3,5%

6,1%

9,6%

5,6%

9,8%

15,4%

28,0%

48,5%

76,5%

0,6%

1,0%

1,5%

2,7%

4,6%

7,3%

20,2%

35,0%

55,1%

28/91

Openbaar

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

VAB (Duin- en Bollenstreek) Voorschoten

Zoetermeer

3,7%

6,4%

10,1%

5,8%

10,0%

15,8%

26,2%

45,3%

71,4%

3,5% 2,2%

6,0% 3,8%

9,5% 6,0%

5,6% 4,3%

9,7% 7,5%

15,2% 11,7%

29,6% 30,4%

51,3% 52,7%

80,8% 83,0%

118. Gelet op het voorgaande komt de ACM tot de conclusie dat de relevante geografische markt voor de verwerking van huishoudelijk afval regionaal is. Door de ligging van de AVI’s van AEB in Amsterdam en de AVI van AVR in Rozenburg voorziet de ACM regionaal bezien negatieve effecten met name bij aanbestedingen voor de verwerking van huishoudelijk afval van gemeenten die liggen in de buurt van en tussen AVR Rozenburg en AEB. Het gaat onder meer om de aanbestedingen van Den Haag, AVU (Utrecht e.o.), Servicepunt 71 (Leiden e.o.), GAD (Gooi en Vechtstreek), Voorschoten, VAB (Duin- en Bollenstreek), Amsterdam, Amstelveen, Bloemendaal, Diemen, Haarlemmermeer, Heemstede en Uithoorn.111 Dit betreft grofweg het gebied in het westen van Nederland en omvat de AVI’s die huishoudelijk afval van derden verwerken en dat gebied kunnen bedienen. Dat zijn naast AVR en AEB ook Attero (Moerdijk) en PreZero. Andere AVI’s die huishoudelijk afval van derden verwerken zijn buiten voornoemd gebied gevestigd, en kunnen bij individuele aanbestedingen in ieder geval in theorie beperkte concurrentiedruk uitoefenen. Het gaat om Attero (Wijster), EEW, ARN, Twence en EVI. Bij de beoordeling van de gevolgen van de Voorgenomen Concentratie zal de ACM daarom ook rekening houden met deze AVI’s.

8.4 Beoordeling gevolgen van de Voorgenomen Concentratie 119. De ACM concludeert dat de Voorgenomen Concentratie leidt tot een significante beperking van de mededinging bij aanbestedingen voor de verwerking van huishoudelijk afval voor derden in met name het westen van Nederland. Hieronder onderbouwt de ACM hoe zij tot haar conclusie is gekomen. De ACM gaat eerst in op de marktaandelen op de hierboven afgebakende relevante markt (paragraaf 8.4.1). Daarna kijkt de ACM of AVR en AEB naaste concurrenten zijn en welke concurrentiedruk van andere AVI’s uitgaat, en bespreekt zij de economische analyse van Partijen (paragraaf 8.4.2). In paragraaf 8.4.3 gaat de ACM in op de mogelijkheden die het transporttariefnadeel van andere AVI’s geeft voor het prijsbeleid van Partijen. Vervolgens gaat de ACM in paragraaf 8.4.4 en 8.4.5 in op de mogelijke disciplinering door gemeenten respectievelijk enkele overige argumenten van Partijen. In paragraaf 8.5 volgt de conclusie van de ACM.

8.4.1 AVR en AEB worden samen veruit de grootste afvalverwerker in Nederland 120. Zoals in hiervoor in paragraaf 8.2.2 al is opgemerkt, verloopt het concurrentieproces voor de verwerking van huishoudelijk afval via aanbestedingen. Wanneer contracten tussen (de) gemeente(n) en een AVI aflopen, worden de contracten in principe opnieuw aanbesteed. Het concurrentieproces begint dan kortom opnieuw. 121. AVR en AEB worden samen veruit de grootste speler in termen van totale verwerkingscapaciteit die deelnemen aan aanbestedingen voor de verwerking van huishoudelijk afval. Het gezamenlijk totale verwerkte afvalvolume van Partijen was in 2020 meer dan 3.000 kiloton. Ter vergelijking, de verwerkingscapaciteit van de op-een-na-grootste aanbieder, Attero, is ongeveer de helft. 122. Zoals in randnummer 118 opgemerkt, nemen naast AVR en AEB een aantal andere AVI’s in Nederland deel aan de aanbestedingen voor de verwerking van huishoudelijk afval voor derden, namelijk Attero, PreZero, EEW, ARN en Twence. Twee AVI’s in Nederland, HVC en Omrin, verwerken uitsluitend huishoudelijk afval van hun aandeelhouders en nemen niet deel aan aanbestedingen.112 Hoewel ook ARN en Twence huishoudelijk afval voor aandeelhouders

112

Zie gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/578462 (p. 1) en ACM/IN/703465 (p. 3). Dat HVC en Omrin niet deelnemen aan aanbestedingen blijkt ook uit het aanbestedingsoverzicht voor de periode 2009-2021, dat als Bijlage 3 bij de Melding is

29/91

Openbaar

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

verwerken, zetten zij daarnaast een beperkt deel van hun capaciteit in voor de verwerking van huishoudelijk afval voor derden.113 Voor de beoordeling van de effecten van de Voorgenomen Concentratie neemt de ACM voor ARN en Twence uitsluitend het deel van hun capaciteit mee dat zij inzetten voor de verwerking van huishoudelijk afval van aanbestedingen. ARN heeft in 2009 voor het laatst meegedaan aan een aanbesteding.114 Dit betrof de aanbesteding van Milieusamenwerking regio Arnhem (MRA). De laatste keer dat Twence heeft ingeschreven op een aanbesteding was in 2015.115 Het betrof de aanbesteding van de gemeente Voorschoten. Daarnaast neemt EVI – een Duitse afvalverwerker die is gevestigd op de Nederlands-Duitse grens en PreZero als één van haar aandeelhouders heeft – deel aan Nederlandse aanbestedingen voor de verwerking van huishoudelijk afval.116 De afgelopen tien jaar heeft EVI deelgenomen aan de aanbestedingen van Circulus & Berkel Milieu (2013), Area Reiniging Drenthe (2013), SOZOG Oost- en Zuidoost Groningen (2014) en de regio Achterhoek (2021).117 123. Partijen zijn in termen van verwerkingscapaciteit en verwerkte volumes huishoudelijk afval de nummers één en drie in Nederland. Attero is nummer twee. AEB en AVR samen verwerken circa [50-60]% van het huishoudelijk afval van derden in Nederland.

Zie hiervoor onderstaande tabel 5, waarin ook de marktaandelen zijn weergegeven van de overige AVI’s die aanbesteed huishoudelijk afval uit Nederland verwerken. Tabel 5 – Nationale marktaandelen o.b.v. het verwerkte volume aanbesteed huishoudelijk afval (2020, aantallen in kiloton) AVI

Totaal verwerkt volume118

Nationaal marktaandeel o.b.v. totaal verwerkt volume

Verwerkt volume huishoudelijk afval voor derden

Nationaal marktaandeel o.b.v. verwerkt volume huishoudelijk afval voor derden

AEB

1.335

20%

[vertrouwelijk]119

[10-20]%

AVR Rozenburg

1.349

20%

[vertrouwelijk]

[20-30]%

AVR Duiven

386

6%

[vertrouwelijk]

[0-10]%

AVR + AEB

3.070

45%

[vertrouwelijk]

[50-60]%

676

10%

niet bekend (schatting [vertr.])

[10-20]%

931

14%

[vertrouwelijk]

[10-20]%

583

9%

[vertr.] via aanbesteding (in [vertr.] totaal)

[<5]%

EEW

508

7%

[vertrouwelijk]

[<5]%

PreZero

343

5%

[vertrouwelijk]

[0-10]%

Attero Wijster

Attero Moerdijk Twence

gevoegd. Uit dat overzicht volgt dat in voornoemde periode (i) HVC op geen enkele aanbesteding heeft ingeschreven, en (ii) Omrin uitsluitend heeft ingeschreven op één aanbesteding in 2009. 113 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/570153 (p. 2) en ACM/UIT/578464 (p. 2) en Antwoorden met kenmerk ACM/IN/703456 (p. 7). 114 Melding, Bijlage 3. 115 Melding, Bijlage 3. 116 Zie ook Meldingsbesluit, rnr. 74-75. 117 Antwoorden van Partijen d.d. 14 februari 2022 met kenmerk ACM/IN/676906, rnr. 107 (p. 26). Partijen stellen dat EVI in 2019 ook heeft deelgenomen aan de aanbesteding van Milieusamenwerking regio Arnhem (MRA). Uit de inschrijvingen die de ACM voor deze aanbesteding heeft ontvangen, volgt echter dat EVI niet aan deze aanbesteding heeft deelgenomen. 118 Rijkswaterstaat (2022), p. 58. Afgerond op gehele kilotonnen. De informatie over EVI is gebaseerd op deze bedrijfsbrochure, p. 15. 119 Gelet op het besluit van de gemeente Amsterdam tot privatisering en verkoop van AEB, is hier zowel het door AEB via aanbesteding verwerkte volume huishoudelijk afval ([vertrouwelijk] kiloton) als het door AEB via inbesteding verwerkte volume huishoudelijk afval (vertrouwelijk] kiloton) meegenomen.

30/91

Openbaar

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

AVI

Totaal verwerkt volume118

Nationaal marktaandeel o.b.v. totaal verwerkt volume

291

4%

[vertr.] via aanbesteding (totaal niet bekend)

[<5]%

EVI120

365

5%

[vertrouwelijk]

[0-10]%

Totaal

6.767

100%

2.500

100%

ARN

Verwerkt volume huishoudelijk afval voor derden

Nationaal marktaandeel o.b.v. verwerkt volume huishoudelijk afval voor derden

124. Omdat het concurrentieproces via aanbestedingen verloopt dient daarmee rekening gehouden te worden bij de interpretatie van de marktaandelen. Bij elke aanbesteding begint het concurrentieproces opnieuw. Als gevolg hiervan kunnen er fluctuaties optreden in de posities van spelers op de markt door het winnen of verliezen van één of meerdere aanbestedingen. Partijen kunnen dus in individuele gemeenten 100% marktaandeel hebben, terwijl tijdens de biedingen wel concurrentiedruk van andere AVI’s is ondervonden. Daar tegenover kan worden gesteld dat het marktaandeel van partijen wel een indicatie geeft van de concurrentiekracht die zij in het verleden hebben uitgeoefend. Door de jaren heen is gebleken dat in het bijzonder AVR – gegeven de locaties, capaciteit en specificaties van haar na-scheidings- en verbrandingsinstallaties – een dermate sterke concurrentiepositie had dat zij de meeste aanbestedingen won. De ACM is voorts van mening dat de landelijke marktaandelen geen volledig beeld schetsen van de concurrentieverhoudingen in individuele aanbestedingen, in het bijzonder in het geval van aanbestedingen in het westen van Nederland. Zo schrijven AVI’s in andere delen van het land niet in voor elke aanbesteding in het westen van Nederland omdat zij bijvoorbeeld slechts in het noorden of oosten van Nederland actief zijn.

Uit het feitelijke inschrijfgedrag op de aanbestedingen voor huishoudelijk afval blijkt ook dat het aantal inschrijvingen per aanbesteding laag is. Bij een individuele aanbesteding komen Partijen niet al deze concurrenten tegelijk tegen. 125. Zoals opgemerkt in randnummer 118, verwacht de ACM met name negatieve effecten als gevolg van de Voorgenomen Concentratie bij aanbestedingen in het westen van Nederland. Daarom is in tabel 6 hieronder ook de regionale positie van AVR en AEB in het westen van Nederland inzichtelijke gemaakt. Tabel 6 – Marktaandelen in het westen van Nederland o.b.v. totaal verwerkt volume in 2020 AVI

Totaal verwerkt volume (in kiloton)121

Marktaandeel in westen van Nederland o.b.v. totaal verwerkt volume

AEB

1.335

34%

AVR Rozenburg

1.349

34%

AVR + AEB

2.684

68%

Attero Moerdijk

931

24%

PreZero

343

9%

Totaal

3.958

100%

126. In de bovengenoemde marktaandelen is geen rekening gehouden met de (beperkte) concurrentiedruk die AVI’s, die buiten dit gebied gevestigd zijn, bij individuele aanbestedingen 120

PreZero heeft als minderheidsaandeelhouder van EVI een garantie verstrekt voor de vulling van ongeveer 70 procent van de capaciteit van EVI, zie de antwoorden van Partijen d.d. 14 februari 2022 met kenmerk ACM/IN/676906, randnummer 105. 121 Rijkswaterstaat (2022), p. 58. Afgerond op gehele kilotonnen.

31/91

Openbaar

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

kunnen uitoefenen op Partijen. Bij de beoordeling van de gevolgen van de Voorgenomen Concentratie in paragraaf 8.4.2 en verder houdt de ACM wel rekening met de (beperkte) concurrentiekracht van die AVI’s. 127. Onderstaande tabel geeft een overzicht van alle aanbestedingen voor de verwerking van huishoudelijk afval die in de periode 2019 tot en met 2022 hebben plaatsgevonden. Uit het overzicht blijkt dat er per aanbesteding in de regel twee (bij vijf aanbestedingen122) of drie (bij drie aanbestedingen123) inschrijvers zijn. Bij twee van de tien aanbestedingen hebben meer dan drie inschrijvers ingeschreven op een perceel dat tenminste de verwerking van huishoudelijk afval omvat.124 Bij beide aanbestedingen ging het om in totaal vier inschrijvers. Eén van deze twee aanbestedingen was – gelet op de werkzaamheden – meer gericht aan inzamelaars.125 De vier inzamelaars die op deze aanbesteding hebben ingeschreven hebben allemaal met één en dezelfde AVI in onderaanneming ingeschreven. Tabel 7 – Overzicht alle aanbestedingen voor de verwerking van huishoudelijk afval voor derden in de periode 2019-2022 en de inschrijvers op die aanbestedingen Gemeente(n)

Relevante perceel

Inschrijvers

Amstelveen et al. (2022)

n.v.t

[vertrouwelijk]

Almelo en Oldenzaal (2022)

1 en 2

[vertrouwelijk]

Landsmeer (2021)

n.v.t

[vertrouwelijk]

Hellevoetsluis (2021)

n.v.t

[vertrouwelijk]

Regio Achterhoek (2021)

8

[vertrouwelijk]

RAD (2020)

1 en 2

[vertrouwelijk]

Maassluis et al. (2019)

1

[vertrouwelijk]

AVU (2019)

2

[vertrouwelijk]

Regio Arnhem (2019)

1

[vertrouwelijk]

Den Haag (2019)

1

[vertrouwelijk]

128. Op basis van bovenstaand overzicht is Attero de belangrijkste concurrent van Partijen. [vertrouwelijk]. 129. De ACM gaat hieronder in paragraaf 8.4.2 in op de relevante gunningscriteria bij aanbestedingen voor de verwerking van huishoudelijk afval voor derden en wat dat betekent voor de onderlinge concurrentiedruk tussen Partijen en de concurrentiedruk van de overige AVI’s. Deze concurrentiedruk kan per aanbesteding verschillen. De grote gezamenlijke verwerkingscapaciteit van Partijen is volgens de ACM wel een eerste indicatie dat de Voorgenomen Concentratie tot een significante beperking van de mededinging leidt.

8.4.2 AVR en AEB goed gepositioneerd om aanbestedingen in het westen te winnen 130. De ACM heeft onderzocht of Partijen gegeven de hiervoor in paragraaf 8.2.2.1 beschreven aanbestedingssystematiek (i) bepaalde voordelen hebben die ervoor zorgen dat partijen sterke (‘naaste’) concurrenten van elkaar zijn en (ii) grotere winkansen hebben dan andere AVI’s die een bod uitbrengen. 8.4.2.1 8.4.2.1.1

AVR en AEB zijn naaste concurrenten van elkaar Opvattingen Partijen

122

Het betreft de aanbestedingen van Hellevoetsluis, Maassluis et al., AVU, RAD en Den Haag. Het betreft de aanbestedingen van Amstelveen et al., Almelo en Oldenzaal, en de Achterhoekse gemeenten. 124 Het betreft de aanbestedingen van RAD en Landsmeer. 125 Het betreft de aanbesteding van Landsmeer. 123

32/91

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

Openbaar

131. Partijen betogen onder verwijzing naar het CRA-rapport Huishoudelijk Afval in de Vergunningsaanvraag dat AVR en AEB niet elkaars naaste concurrenten zijn.126 Partijen hebben met behulp van een econometrisch model onderzoek gedaan naar de mate waarin AEB concurrentiedruk uitoefent op AVR, en andersom. Partijen kwantificeren de mate van concurrentie met behulp van een model dat de winkansen van AVI’s in een aanbesteding schat op basis van data over de waarneembare eigenschappen van die verwerkers, zoals overcapaciteit, transportafstand en het gegeven of een verwerker de huidige uitvoerder is van het verwerkingscontract met de aanbestedende gemeente. Het model is geschat op basis van data over 52 aanbestedingen die sinds 2009 hebben plaatsgevonden en wordt gebruikt om de winkansen van AVI’s in 36 verwachte aanbestedingen in de toekomst te voorspellen, ervan uitgaande dat AVR en AEB als onafhankelijke spelers opereren. 132. Op basis van deze analyse concluderen Partijen dat er geen indicaties zijn dat AEB zich in de concurrentie met AVR onderscheidt van andere verwerkers en omgekeerd. Na de totstandbrenging van de Voorgenomen Concentratie zouden onder meer Attero, PreZero, EEW en HVC concurrentiedruk blijven uitoefenen op de combinatie AVR/AEB.

Bovendien zouden AVR en AEB in slechts twee van de 36 verwachte aanbestedingen – te weten de aanbesteding van Servicepunt 71 (Leiden e.o.) in 2026 en perceel 1 van AVU in 2030 – de verwachte winnaar en nummer twee zijn. Partijen menen dat de analyse bevestigt dat het onwaarschijnlijk is dat de Voorgenomen Concentratie leidt tot een noemenswaardig verlies van concurrentie, omdat AVR en AEB geen naaste concurrenten zouden zijn. 133. Verder betogen Partijen dat AEB niet zal uitgroeien tot een effectieve concurrent op de markt. Dit hangt volgens Partijen samen met (i) [vertrouwelijk], (ii) de langdurige operationele en personele problemen die hebben gespeeld bij AEB, (iii) de noodzakelijke cultuurtransitie die AEB zou moeten doormaken van publieke AVI naar private AVI, (iv) [vertrouwelijk].127 8.4.2.1.2

Beoordeling ACM

134. De ACM is van mening dat Partijen wel naaste concurrenten zijn op de markt voor verwerking van huishoudelijk afval voor derden. Allereerst blijkt dit uit de praktijk in de recente aanbesteding van Amstelveen et al. Ten tweede volgt dit uit een aantal objectieve voordelen die AVR en AEB hebben ten opzichte van hun concurrenten voor toekomstige aanbestedingen in het westen van Nederland. De ACM zal deze punten hieronder bespreken. De ACM illustreert tenslotte aan het einde van deze paragraaf de nabijheid van de concurrentie tussen AVR en AEB aan de hand van verschuivingsratio’s. 135. Tot dusverre bestaat het huishoudelijk afval dat AEB verwerkt voor het grootste deel uit “eigen” afval dat door de gemeente Amsterdam, en haar partner gemeenten. Daarnaast is AEB ook actief op de markt voor de verwerking van huishoudelijk afval van derden. In de loop van 2022 heeft AEB deelgenomen aan de gezamenlijke aanbesteding van de gemeenten Amstelveen, Bloemendaal, Diemen, Haarlemmermeer, Heemstede en Uithoorn. Naast AEB hebben [vertrouwelijk] en een andere AVI ([vertrouwelijk]) aan deze aanbesteding deelgenomen. De aanbesteding is door AEB gewonnen. [vertrouwelijk]. De aanbesteding van de gemeente Landsmeer zag op de inzameling, het transport en de verwerking van huishoudelijk afval. Vier inzamelaars hebben op deze aanbesteding ingeschreven, [vertrouwelijk]. 136.

AEB heeft in de gezamenlijke aanbesteding van de gemeenten Amstelveen, Bloemendaal, Diemen, Haarlemmermeer, Heemstede en Uithoorn, en de aanbesteding van de gemeente Landsmeer laten zien dat zij een directe concurrent van AVR is en gelet op de geografische ligging van de AVI’s van AVR en AEB voor de klanten (i.e. de genoemde gemeentes) zelfs de meest nabije concurrent. 126

Paragraaf 1.2 onder (iii) van de Vergunningsaanvraag, rnr. 34-37. Zie tevens Bijlage 1 bij de Vergunningsaanvraag. Vergunningsaanvraag, rnr. 37 (blauwe kader) en Zienswijze van Partijen d.d. 11 november 2022 met kenmerk ACM/IN/728084, rnr. 123-124. 127

33/91

Autoriteit Consument en Markt Zaaknr. ACM/22/177896 / Documentnr. ACM/UIT/597705

Openbaar

137. Naast de effecten op de huidige concurrentie tussen AEB en AVR kijkt de ACM ook naar de effecten op de toekomstige concurrentie die het gevolg is van het besluit van de gemeente Amsterdam om AEB te privatiseren en te verkopen. Als gevolg van privatisering en verkoop zal AEB haar volledige capaciteit inzetten op de markt voor de verwerking van huishoudelijk afval van derden. 138. Op de markt voor de verwerking van huishoudelijk afval van derden hebben AVR en AEB allebei een sterke positie. Dat komt omdat AVR en AEB op basis van de aanbestedingssystematiek – zoals beschreven in paragraaf 8.2.2.1 – in met name het westen van Nederland bepaalde voordelen hebben die hen op voorhand meer kans geven om daar een aanbesteding te winnen dan andere AVI’s. Dat AVR een sterke concurrentiepositie heeft blijkt uit het feit dat AVR door de jaren heen van alle AVI’s de meeste aanbestedingen in Nederland won. In de periode 2009-2022 zijn er zestig128 aanbestedingen geweest, waarvan AVR er 31129 heeft gewonnen.130 139. De voordelen van AVR en AEB zien op de prijs (inclusief het transporttarief) en op de kwaliteit die zij kunnen bieden ten opzichte van andere AVI’s.