A - 31 Openbare Ruimte en Groen (24) 03 Onderzoeksrapport Groen in de stad

ONDERZOEKSRAPPORT

Groen in de stad Publieksonderzoek 29 SEPTEMBER 2021

DEFINITIEF Dit onderzoeksrapport is een document van de Rekenkamer Amsterdam en bevat bevindingen van het onderzoek Groen in de stad. Het onderzoeksrapport bevat in detail de bevindingen en beantwoording van de onderzoeksvragen. Het document vormt samen met het bestuurlijk rapport de volledige rapportage van het onderzoek. Beide digitale documenten kunt u raadplegen op de projectpagina.

GROEN IN DE STAD - ONDERZOEKSRAPPORT

Inhoudsopgave Toelichting en leeswijzer ................................................................................................... 4 1

Inleiding ..................................................................................................................... 4

1.1 Aanleiding onderzoek....................................................................................................................4 1.2 Doel en onderzoeksvragen............................................................................................................5 1.3 Afbakening onderzoek ..................................................................................................................5 1.4 Aanpak ..........................................................................................................................................6 1.5 Leeswijzer .....................................................................................................................................6

Gedetailleerde onderzoeksbevindingen ............................................................................ 8 2

Groen in het Amsterdamse beleid .............................................................................. 8

2.1 Algemene uitgangspunten ...........................................................................................................11 2.2 Gezondheid..................................................................................................................................16 2.3 Sociaal welzijn .............................................................................................................................19 2.4 Klimaatadaptatie .........................................................................................................................22 2.5 Natuur .........................................................................................................................................24 2.6 Conclusie .....................................................................................................................................27

3

Amsterdammers over het groen .............................................................................. 28

3.1 Waardering voor groen ...............................................................................................................29 3.2 Bruikbaarheid groen....................................................................................................................32 3.3 Hoeveelheid groen ......................................................................................................................33 3.4 Nabijheid en bereikbaarheid van het favoriete groen.................................................................36 3.5 Gebruik groen .............................................................................................................................41 3.6 Belangrijkheid van groen ............................................................................................................44 3.7 Kwaliteitskenmerken van het groen ...........................................................................................46 3.8 Verklaring van waardering en bruikbaarheid..............................................................................49 3.9 Conclusie .....................................................................................................................................58

4

Methodologie ............................................................................................................ 59

4.1 Inleiding ......................................................................................................................................59 1

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

4.2 Bronnen om groen te meten ........................................................................................................60 4.3 Ruimtelijke afbakening, schaalniveaus en servicegebieden........................................................74 4.4 Meeteenheid en overige overwegingen ......................................................................................79 4.5 Conclusie .....................................................................................................................................80

5

Amsterdams groen in de praktijk ............................................................................. 81

5.1 Inleiding ......................................................................................................................................81 5.2 Methodologie...............................................................................................................................82 5.3 Casus 1: Stadionbuurt ..................................................................................................................88 5.4 Casus 2: Tuindorp Oostzaan ........................................................................................................97 5.5 Casus 3: Osdorp-Midden ............................................................................................................ 106 5.6 Casus 4: IJburg West ................................................................................................................. 116 5.7 Samenvatting en analyse .......................................................................................................... 125 5.8 Conclusie ................................................................................................................................... 134

6

Groen in Amsterdam gemeten ................................................................................ 135

6.1 Inleiding .................................................................................................................................... 135 6.2 Functies en meten van groen .................................................................................................... 135 6.3 Analyse hoeveelheid groen in Amsterdam ................................................................................ 143 6.4 Conclusie ................................................................................................................................... 160

7

Overige onderzoeksbevindingen............................................................................ 162

7.1 Toereikendheid budgetten......................................................................................................... 162 7.2 Slagkracht ambtelijke organisatie voor groen .......................................................................... 165

Bijlage 1 Enquête - Vragenlijst, representativiteit en analyses ..................................... 169 1.1 Representativiteit...................................................................................................................... 169 1.2 Analyse ..................................................................................................................................... 175 1.3 Vragenlijst ................................................................................................................................. 178

Bijlage 2 Bronnen van groen .......................................................................................... 179 2.1 CBS-Bodemstatistiek.................................................................................................................... 179 2.2 BGT .............................................................................................................................................. 183

2

GROEN IN DE STAD - ONDERZOEKSRAPPORT

Bijlage 3 Methodiek QGIS-analyses................................................................................ 185 3.1 Coördinaten referentie systeem (CRS) ......................................................................................... 185 3.2 Herkomst bronmateriaal ............................................................................................................. 185 3.3 Actieradius Open Route Service (ORS).......................................................................................... 188 3.4 Hoeveelheid groen (m², per inwoner en per huishouden). .......................................................... 191 3.5 Percentage groen ........................................................................................................................ 192 3.6 Fragmentatie op basis van remote sensing-kaartlaag ................................................................ 193 3.7 Analyse enquête resultaten meest bezochte en meest favoriete groenplek............................... 193

Bijlage 4 Remote sensing ............................................................................................... 194 4.1 Satellietbeeld voorbereiding ........................................................................................................ 194 4.2 Trainingsdata .............................................................................................................................. 194 4.3 Classificatie ................................................................................................................................. 195 4.4 Fragmentatie indices ................................................................................................................... 195

Bijlage 5 Beeld casussen ................................................................................................ 197 5.1 Amazonenstraat, stadsdeel Zuid (casuswijk Stadionbuurt)........................................................... 197 5.2 Orionstraat, stadsdeel Noord (casuswijk Tuindorp Oostzaan) ...................................................... 198 5.3 Emmikhovenstraat, stadsdeel Nieuw-West (casuswijk Osdorp-Midden) ....................................... 199 5.4 Maria Austriastraat, stadsdeel Oost (casuswijk IJburg West) ....................................................... 200

Eindnoten ....................................................................................................................... 201

3

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Toelichting en leeswijzer 1 Inleiding Dit is het onderzoeksrapport van het publieksonderzoek van de Rekenkamer Amsterdam in 2020 naar Groen in de stad. Amsterdammers vinden de aanwezigheid van groen steeds belangrijker. Het huidige college heeft in het Coalitieakkoord (2018) aangegeven dat de openbare ruimte, juist omdat die door steeds meer Amsterdammers moet worden gedeeld, groen en gezond moet zijn. Met dit onderzoek willen we in beeld brengen in hoeverre er in Amsterdam voldoende, goed en bruikbaar groen is.

1.1 Aanleiding onderzoek Het groen in Amsterdam is voor veel Amsterdammers van grote waarde, dit is ook terug te zien aan het belang dat het burgerpanel aan het onderwerp hecht. Het onderwerp ‘groen’ is in het Onderzoeksprogramma 2020 opgenomen nadat het door het burgerpanel is gekozen als publieksonderzoek.a Leden van ons burgerpanel gaven daarbij aan onder meer zorgen te hebben over het verdwijnen van groen in de stad en het achterstallig onderhoud van de openbare ruimte.1 Uit het Grote Groenonderzoek (GGO) 2018, waarin Amsterdammers aangeven in hoeverre zij het groen in en rondom de stad gebruiken en waarderen, blijkt dat het groen in de openbare ruimte door steeds meer mensen wordt gebruikt. Dit is te zien in een toename van het gebruik van het groen in de parken en overig groenb.2 Ook het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) onderkent het belang van groen voor de stad. In het Coalitieakkoord (2018) spreekt het college de ambitie uit om de openbare ruimte in de stad groen en gezond te houden.3 Enerzijds zet het college in op het versterken van de ecologische kwaliteit van het groen en het versterken van de verbindingen tussen het groen. Anderzijds moet de druk op het groen in de stad verminderen door het groen aan de randen van de stad beter op de kaart te zetten.

Het groen binnen en buiten de ring moet volgens het college bereikbaar en toegankelijk zijn voor Amsterdammers.4 In de Groenvisie 2050, waarin de visie van het college op de rol van groen en natuur in de stad verder is uitgewerkt, staat dat groen op verschillende manieren een bijdrage levert aan het leefbaar houden van de stad. Ten eerste levert groen een belangrijke bijdrage aan de gezondheid en het sociale welzijn van Amsterdammers. Daarnaast kan groen een rol spelen in de oplossing van klimaatgerelateerde problemen

a Het burgerpanel kon kiezen uit vier mogelijke onderzoeken die elk te maken hebben met de

openbare ruimte: 1) groen in de buurt, 2) verminderen parkeerplekken, 3) onderhoud van straatmeubilair en 4) betrekken van bewoners bij de openbare ruimte. Het onderwerp 'groen in de buurt' werd met afstand het meest uitgekozen. b Met ‘overig groen’ wordt in het GGO gedoeld op het woonomgevingsgroen, volkstuinen, sportparken, grasvelden, plantsoenen en begraafplaatsen. Bron: GGO, 2018, p. 5.

4

GROEN IN DE STAD - ONDERZOEKSRAPPORT doordat het een dempende werking heeft op temperatuur en kan zorgen voor waterberging. Ten slotte draagt groen bij aan een grotere biodiversiteit in de stad. Het is daarom volgens de Groenvisie 2050 van belang dat er voldoende groen in de stad is voor iedereen.5

1.2 Doel en onderzoeksvragen Met dit onderzoek willen wij bijdragen aan een doeltreffend beleid ten aanzien van groen in Amsterdam. Hiervoor zullen wij nagaan hoeveel groen er in Amsterdam is en of het aanwezige groen voldoet. Dit inzicht is van belang om nu en in de toekomst doeltreffend groenbeleid te kunnen maken voor Amsterdam. Zonder een goed inzicht in het groen in Amsterdam zal het moeilijk of zelfs onmogelijk zijn om goede afgewogen beslissingen te nemen over, bijvoorbeeld, ruimtelijke plannen zoals de bouw van nieuwe wijken. De nadruk van dit onderzoek ligt op het in beeld brengen van het groen in Amsterdam. Het gaat dan zowel om de hoeveelheid, als om de waardering en de bruikbaarheid van het groen. Het doel van dit onderzoek is om op basis van verschillende databronnen en de meningen van experts en Amsterdammers een beeld te geven van de toereikendheid van het groen. De centrale onderzoeksvraag van dit onderzoek luidt als volgt:

Is er voldoende, goed en bruikbaar groen in de stad? Onder voldoende verstaan we dat de hoeveelheid groen voldoende is; goed heeft betrekking op de algemene waardering van het aanwezige groen en bruikbaar heeft te maken met de vraag of het groen functioneel voorziet in de behoeften van de stad en haar inwoners. Om de onderzoeksvraag te beantwoorden, hanteren we de volgende vijf deelvragen:c 1 Wat is volgens het Amsterdamse beleid voldoende, goed en bruikbaar groen in Amsterdam? 2 Vinden bewoners dat er voldoende, goed en bruikbaar groen in Amsterdam is? 3 Wat komt er kijken bij het meten van de hoeveelheid groen in Amsterdam? 4 Is in de praktijk te zien dat er voldoende, goed en bruikbaar groen is in Amsterdam? 5 Laten cijfermatige data zien of er voldoende, goed en bruikbaar groen in Amsterdam is?

1.3 Afbakening onderzoek Zoals hiervoor gesteld ligt de nadruk op het in beeld brengen van het groen in Amsterdam. Om de centrale onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden, is het ook nodig om na te gaan c In de onderzoeksopzet hebben wij ook nog een zesde deelvraag opgenomen: wat vinden

deskundigen van het groen in Amsterdam? Deze vraag hebben wij geïntegreerd in deelvraag 4 waar we de casussen uit de praktijk met deskundigen hebben besproken.

5

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM wat in het gemeentelijke beleid voor groen staat over wat voldoende, goed en bruikbaar groen is. Dit betekent dat we in dit onderzoek niet alleen de staat van het groen in Amsterdam onderzoeken, maar dat we ook beleidsonderzoek uitvoeren. We kiezen er echter expliciet niet voor om de gemeentelijke (beleids- en beheer-)processen voor groen afzonderlijk en diepgaand te onderzoeken. Hier kiezen we voor met het oog op de (aanvullende) onderzoeksinspanningen die dit zou vergen en het publiekskarakter van dit onderzoek. Dat neemt niet weg dat wij gedurende dit onderzoek diverse indrukken hebben opgedaan die hiermee te maken hebben. Deze indrukken hebben wij in een separaat, afsluitend, hoofdstuk op een rij gezet.

1.4 Aanpak Voor dit onderzoek hebben we allereerst documenten onderzocht over het (beleid ten aanzien van) groen in Amsterdam en interviews gehouden met betrokken ambtenaren. Vervolgens hebben we informatie ingewonnen over de staat van het groen. Daarvoor hebben we een representatieved enquête gehouden onder Amsterdammers, casusonderzoek uitgevoerd en geografische analyses gemaakt. Tot slot hebben we de uitkomsten van het casusonderzoek besproken met ambtelijke en wetenschappelijke deskundigen. Dit onderzoek is uitgevoerd in de periode van juli 2020 tot en met juni 2021. Het onderzoeksteam bestond uit Jurriaan Kooij (projectleider), Tessa Gulpers, Erik Oppenhuis en Daniëlle van der Wiel.

1.5 Leeswijzer Hierna behandelen we achtereenvolgens onze gedetailleerde onderzoeksbevindingen bij de vijf deelvragen. We beginnen met een beoordeling van het beleid in relatie tot de definitie van voldoende, goed en bruikbaar groen. Daarna presenteren we de uitkomsten van onze enquête over Amsterdammers en hun waardering van het groen in de stad. Vervolgens presenteren we aan de hand van verschillende cijfermatige bronnen wat er allemaal komt kijken bij het meten van de hoeveelheid groen in de stad. De vier casusonderzoeken en de inzichten die onze gesprekken met ambtelijke en wetenschappelijke deskundigen over het groen in de praktijk hebben opgeleverd, bespreken we in het daaropvolgende hoofdstuk. De laatste deelvraag waarin we geografisch analyseren welk kwantitatief beeld er van het groen ontstaat in relatie tot de d De enquête is uitgezet onder ons burgerpanel. Omdat het burgerpanel niet helemaal

representatief is voor de Amsterdamse bevolking qua leeftijdsverdeling hebben we aanvullend de enquête uitgezet onder een deel van het stadspanel van OIS en zijn bepaalde leeftijdsgroepen gericht benaderd via social media om de enquête in te vullen. Dit zorgt al voor een grotere representativiteit op deze kenmerken, maar door verschillen in respons hebben we de data gewogen op de kenmerken leeftijd, geslacht en stadsdeel. Dit zorgt ervoor dat het databestand representatief is op deze kenmerken voor de Amsterdamse bevolking. Andere kenmerken zoals gezinssamenstelling, sociaal-economische status of opleiding zijn niet betrokken in de weging. Het databestand kan op deze punten afwijken van de Amsterdamse bevolking.

6

GROEN IN DE STAD - ONDERZOEKSRAPPORT verschillende functies van groen behandelen we daarna. Als laatste onderdeel van onze onderzoeksbevindingen volgen enkele indrukken die we in de loop van het onderzoek hebben opgedaan over het beheer en beleid ten aanzien van groen in Amsterdam. Tot slot volgen de bijlagen bij dit onderzoek.

7

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Gedetailleerde onderzoeksbevindingen 2 Groen in het Amsterdamse beleid In dit hoofdstuk richten we ons op het beleid dat de gemeente Amsterdam heeft opgesteld voor het groen in de stad. Daarmee beantwoorden we de eerste onderzoeksvraag:

Wat is volgens het Amsterdamse beleid voldoende, goed en bruikbaar groen in Amsterdam? We onderzoeken of de gemeente Amsterdam op een adequate manier uiteenzet waarom het groen voor de stad belangrijk is. In deze vraag staan drie elementen centraal: voldoende, goed en bruikbaar groen. Voldoende groen heeft te maken met de hoeveelheid groen, goed groen gaat over het soort groen en de kwaliteit, en bruikbaar groen heeft te maken met de functie die het groen heeft voor de stad en de mate waarin het groen zich voor die functie leent. We verwachten dat de gemeente helder voor ogen heeft wat groen is en wat er van het groen in de stad wordt verwacht. Daarom gaan we na of de gemeente beschikt over een duidelijk definitie van het groen in de stad en een beleidsmatig raamwerk heeft opgesteld waaruit blijkt waarom groen belangrijk is voor de stad. Hiervoor onderzoeken wij eerst hoe de gemeente het beleid op hoofdlijnen voor groen heeft ingevuld. We beoordelen in hoeverre er sprake is van een heldere definitie van groen en welke uitgangspunten er zijn om te bepalen of de hoeveelheid groen in de stad voldoende is. Wat betreft de hoeveelheid gaat het daarbij nadrukkelijk ook om duidelijkheid over het meetgebied waarop een doelstelling of norm voor groen van toepassing is.

Duidelijkheid over hoeveelheid en meetgebieden De hoeveelheid groen die wenselijk is, kan op allerlei verschillende manieren worden bepaald. Een duidelijke norm of doelstelling voor de hoeveelheid groen geeft zowel aan hoe er wordt geteld als binnen welk gebied er wordt geteld. Dit laatste noemen wij het 'meetgebied'. Om het meetgebied te bepalen moet nagedacht worden over de ruimtelijke afbakening, het schaalniveau en/of het servicegebied waarbinnen het groen in beeld wordt gebracht. Wordt bijvoorbeeld al het groen binnen de gemeentegrenzen van Amsterdam meegeteld? Of ook het groen daarbuiten? En wordt al het groen op het niveau van de stad geteld, of op het schaalniveau van verschillende wijken of buurten? Of wordt het groen juist binnen een bepaald servicegebied in beeld gebracht, zoals binnen een bepaalde loop- of fietsafstand vanaf bewoond gebied. De termen ruimtelijke afbakening, schaalniveau en servicegebied worden verder toegelicht in hoofdstuk 4, paragraaf 4.3. Daarnaast kan ook de manier waarop geteld wordt variëren, oftewel de 'meeteenheid' (zie verdere toelichting in hoofdstuk 4, paragraaf 4.4). Het kan gaan om, bijvoorbeeld, vierkante meters aan groen of het percentage

8

GROEN IN DE STAD - ONDERZOEKSRAPPORT van het grondgebied dat groen is. De keuze voor het meetgebied en de meeteenheid zijn bepalend voor het beeld dat ontstaat over de hoeveelheid groen in de stad. Verder gaan we na welke beleidsmatige functies de gemeente onderscheidt voor het groen. Vervolgens onderzoeken we per functie meer in detail in hoeverre adequaat is uitgewerkt welk effect er precies van het groen wordt verwacht en hoe dit is vertaald naar concrete eisen ten aanzien van soort, kwaliteit en hoeveelheid van het groen. Om deze onderzoeksvraag te beantwoorden hanteren we de normen en toetsaspecten zoals genoemd in tabel 2.1.

Tabel 2.1 - Normen en toetsaspecten onderzoeksvraag 1

Groenbeleid

Norm

Toetsaspect

Er is een beleidsmatig raamwerk opgezet dat adequaat beschrijft waarom groen voor de stad belangrijk is.

De gemeente maakt helder wat onder groen verstaan wordt. De gemeente heeft uitgangspunten vastgesteld waaruit blijkt wanneer er sprake is van voldoende groen. In de Groenvisie is vastgesteld welke beleidsmatige functies groen heeft in Amsterdam. De geïdentificeerde beleidsmatige functies in de Groenvisie zijn redelijk dekkend en missen geen essentiële functies.

Per functie

In het beleid is duidelijk beschreven welk groen bijdraagt aan de desbetreffende functie.

Het is duidelijk aangegeven op welke manier het groen bijdraagt aan de desbetreffende functie. De functie is vertaald naar te stellen eisen aan de hoeveelheid groen. De functie is vertaald naar te stellen eisen aan soort en kwaliteit groen.

Om hierover een oordeel te vormen, hebben we de beleidsdocumenten van de gemeente bekeken, gesprekken gevoerd met verschillende ambtenaren en deskundigen.

9

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM Bij de beantwoording van deze onderzoeksvraag hanteren we de Groenvisie 2020-2050 (hierna: de Groenvisie) als basis. De Groenvisie is het meest actuele integrale beleidsdocument van de gemeente Amsterdam waarin de gemeente de ambitie voor het groen in de stad weergeeft. Indien nodig vullen we de informatie uit de Groenvisie aan met andere documenten en interviews met betrokken ambtenaren. In het kader hieronder is meer informatie te vinden over de Groenvisie en eerder gemeentelijk beleid ten aanzien van groen. Groenbeleid in Amsterdam De basis voor het gemeentelijk groenbeleid ligt in de Structuurvisie 2040 uit 2012 (hierna: de Structuurvisie). Uitgangspunt in de Structuurvisie is dat Amsterdam een vooraanstaande positie wil behouden in de wereldeconomie. Om dit te realiseren wil de gemeente de stad verder verdichten. Tegelijkertijd geldt de belangrijke voorwaarde voor verdichting dat de stad leefbaar blijft. Volgens de Structuurvisie is het daarom noodzakelijk dat het groen in de stad behouden blijft en versterkt wordt. Volgens de gemeente vervult het groen namelijk een belangrijke rol voor het welzijn van bewoners en tegelijkertijd is het een voorwaarde voor bedrijven om zich te willen vestigen in de stad. Ook zorgt groen ervoor dat de stedelijke ontwikkeling bestendig is bij klimaatverandering.

Deze voorwaarde betekent ook dat de stad moet blijven investeren in het groen.6 Onderdeel van de Structuurvisie is de hoofdgroenstructuur die verder is uitgewerkt in de ecologische visie. Met de hoofdgroenstructuur is bepaald welk groen de gemeente minimaal wil behouden. Nieuwe plannen op locaties binnen de hoofdgroenstructuur worden beoordeeld op het behoud van het groene karakter van het gebied.7 De ecologische visie gaat nog verder in op de groene en blauwe gebieden in de stad die bedoeld zijn om de groene gebieden met elkaar te verbinden en daarmee het leefgebied voor dier- en plantensoorten te vergroten. De ecologische visie brengt knelpunten in beeld en geeft oplossingen aan.8 Voor de periode 2015-2018 had de gemeente een Agenda Groen opgesteld. Dit was formeel geen nieuw beleid, maar werd gezien als een inspiratiedocument voor het realiseren van groen in de stad.9 Naast deze documenten komt groen in de stad ook terug in andere al bestaande beleidsdocumenten. Bijvoorbeeld bij de Visie Openbare Ruimte als het gaat om de inrichting van de openbare ruimte. In het Beleidskader Puccinimethode zijn de uitgangspunten opgenomen voor het beheer en de inrichting van het groen in de stad. In het coalitieakkoord Een nieuwe lente een nieuw geluid uit mei 2018 (hierna: het coalitieakkoord) is de ambitie opgenomen dat Amsterdam groene koploper van Nederland en Europa moet worden.

Het coalitieakkoord benadrukt - in navolging van de uitgangspunten uit de Structuurvisie - dat de uitbreiding van de stad alleen mogelijk is met behoud van de groene kwaliteiten van de stad. Hiervoor moet de openbare ruimte groen zijn, omdat deze met steeds meer mensen gedeeld moet worden. In het

10

GROEN IN DE STAD - ONDERZOEKSRAPPORT coalitieakkoord is afgesproken dat niet gebouwd wordt in de hoofdgroenstructuur en dat het groen buiten de ring beter toegankelijk moet zijn voor de inwoners van de stad. In het nieuwe coalitieakkoord is opgenomen dat er een Groenvisie moest komen.10 In december 2020 heeft de gemeenteraad de Groenvisie 2020-2050 - Een leefbare stad voor mens en dier vastgesteld. De Groenvisie is het document waarin de gemeente Amsterdam uiteen heeft gezet wat zij voor ogen heeft voor het groen in de stad tot 2050. De Groenvisie heeft het uitgangspunt 'groen, tenzij….' voor ogen.11 Ook in de recent vastgestelde Omgevingsvisie (voorheen Structuurvisie) komen de uitganspunten voor het groen terug: een van de pijlers van de Omgevingsvisie is het rigoureus vergroenen van de stad. Daarnaast is het Strategisch Huisvestingsplan Bovenwijks Groen vastgesteld waarin een investeringsagenda is gepresenteerd voor de periode 2021-2025.12

2.1 Algemene uitgangspunten We beginnen dit hoofdstuk met een analyse van het beleid waarbij de vraag centraal staat of de gemeente voldoende heeft onderbouwd waarom het groen voor de stad belangrijk is. We kijken of de gemeente duidelijk weergeeft wat onder groen verstaan wordt. Vervolgens kijken we of de gemeente duidelijke uitgangspunten heeft bepaald wanneer er sprake is van voldoende groen in de stad. Tenslotte gaan we nader in op de functies die het groen heeft voor de stad en of de gemeente daarbij de meest logische functies heeft meegenomen.

2.1.1

Definitie

De Groenvisie kent als uitgangspunt 'groen, tenzij…'. De gemeente wil waar het kan de verharding vervangen door groen voor een prettige, gezonde en natuurlijke leefomgeving met ruimte voor ontmoeting. De gemeente schrijft ook dat elke Amsterdammer moet kunnen genieten van voldoende groen in en om de stad.13 Het woord 'groen' komt veelvuldig terug in de Groenvisie, maar wat de gemeente nu precies bedoelt met groen is niet expliciet en eenduidig gedefinieerd in de Groenvisie. Of het mogelijk, dan wel wenselijk, is om een dergelijke expliciete en eenduidige definitie te hanteren wordt door de gemeente wisselend beantwoord. Enerzijds zien we namelijk dat de gemeente stelt dat het niet goed mogelijk is om een algemene definitie te formuleren. Dat blijkt uit de reactie op een van de kernvragen uit de Nota van Beantwoording op de inspraakreacties op de Groenvisie. Bewoners en organisatie hebben vragen gesteld aan de gemeente over de definitie van groen. De gemeente heeft in de Nota van Beantwoording 'Wat wordt onder groen verstaan' als een van de kernvragen verwoord. Volgens de gemeente is een scherpe definitie van groen moeilijk te geven, omdat groen en natuur in vele vormen bestaan. De gemeente wil met maatwerk per locatie in de stad bepalen hoe het groen wordt ingevuld en welke verschillende functies het groen daar kan hebben.14

11

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM Anderzijds heeft de gemeente eerder wel een algemene definitie van groen gepresenteerd bij de beantwoording van schriftelijke vragen van de gemeenteraad. De gemeente zette daarin uiteen dat er voor het bepalen van de hoeveelheid openbaar groen in de stad wordt uitgegaan van de CBS-data, waarbij de gemeente de volgende drie hoofdcategorieën tot 'groen' rekent: recreatieterrein, agrarisch terrein en bos en natuurlijk terrein.15

2.1.2

Hoeveelheid

De gemeente wil de leefbaarheid van de stad bewaken door te zorgen voor een groene stad. De vraag die in deze paragraaf centraal staat is of de gemeente in voldoende mate helder voor ogen heeft wanneer er sprake is van voldoende groen om te zorgen voor een leefbare stad. De Groenvisie biedt daarvoor op onderdelen houvast. In het bijzonder wat betreft de acceptabele afstand tot bepaalde vormen van groen en voor nieuw te ontwikkelen wijken en gebieden: daarvoor gelden zogenoemde referentienormen. Daarnaast geeft de hoofdgroenstructuur expliciet aan welke groengebieden ten minste behouden zouden moeten blijven. Verdere normen voor bestaande wijken en gebieden zijn er nog niet en moeten nog ontwikkeld worden. Algemene afstandsnormen uit de Groenvisie In de Groenvisie benoemt de gemeente dat er voor iedereen genoeg gevarieerd groen moet zijn. De gemeente beschrijft dat het hier enerzijds gaat om groen ‘als je de deur uitstapt’, en daarnaast dat een ‘parkachtige openbare omgeving’ binnen tien minuten wandelen bereikbaar moet zijn en dat grote groengebieden na maximaal vijftien minuten fietsen te bereiken moeten zijn.

Dit alles is verbonden met elkaar via een netwerk van ‘groene en groen-blauwe’ verbindingen.16 Om te zorgen dat dit gerealiseerd wordt, hanteert de gemeente een stedelijke groennorm: de hoeveelheid groen in een stad of buurt die er minimaal moet zijn voor een leefbare omgeving. De gemeente zegt op basis van die norm aan de slag te gaan voor nieuw en/of beter groen in de bestaande stad. Voor nieuwe gebieden kent de gemeente al een dergelijke norm. Voor bestaande gebieden moet deze nog ontwikkeld worden. Referentienormen voor nieuwe gebieden De Groenvisie bevat verder het uitgangspunt dat nieuwe buurten vanaf de aanleg worden ingericht op basis van de groennorm. Deze groennorm wordt gebaseerd, na actualisatie, op de bestaande referentienormen.17 Voor nieuwe gebieden heeft de gemeente in 2018 deze referentienormen voor groen opgenomen in de nota Amsterdamse referentienorm voor maatschappelijke voorzieningen, groen en spelen.18 Voor drie typen woonmilieus zijn referentienormen voor groen vastgesteld, waarbij afhankelijk van het woonmilieu normhoeveelheden (m²) voor gebruiksgroen en ecosysteemgroen per woning zijn geformuleerd (zie tabel 2.2 hieronder voor details). Voor gebruiksgroen is nog nader gespecificeerd dat het hier gaat om groen waarin men kan verblijven en recreëren.

De oppervlakte dient minimaal een 0,5 hectare aaneengesloten te zijn en dient voor 60% te bestaan uit levend groen. De resterende oppervlakte is bedoeld voor paden, water en andere voorzieningen als sport en spel.

12

GROEN IN DE STAD - ONDERZOEKSRAPPORT Tevens zijn daarbij afstandsnormen bepaald voor het gebruiksgroen voor de maximale afstand tussen de woning en groen. Zowel buurtgroen als stadsparken dienen te voet binnen circa tien minuten te bereiken te zijn. Voor buurtgroen is een norm gesteld van 250 meter. Stadsparken kennen een afstandsnorm van 750 meter. Uit de referentienormen wordt niet duidelijk wat precies wordt verstaan onder 'buurtgroen' en hoe de verschillende genoemde afstandsnormen met elkaar samenhangen.19

Tabel 2.2 - Referentienormen ruimte voor groen Soort groen

Centrum stedelijk

Gemengd stedelijk

Groen blauw

Gebruiksgroen (waarvan 60% levend groen)

8 m² / woning

16 m² / woning

24 m² / woning

Ecosysteemgroen (maximaal 25% op kavel of dak)

8 m² / woning en 0,1 m² / m² BVO bedrijfsruimte, winkel en kantoor

6 m² / woning en 0,1 m² / m² BVO bedrijfsruimte, winkel en kantoor

4 m² / woning en 0,1 m² / m² BVO bedrijfsruimte, winkel en kantoor

Bron: Gemeente Amsterdam (2018), Amsterdamse referentienorm voor maatschappelijke voorzieningen, groen en spelen, 9 januari 2018, p. 11.

Als grondslag voor de referentienormen voor groen hanteert de gemeente de eigen ervaringen bij het realiseren van het groen op IJburg.20 De reden hiervoor is dat er geen algemeen gangbare normen konden worden gevonden die passend waren voor Amsterdam. In 2019 is het gebruik van de groennormen geëvalueerd. De gemeentelijke conclusie is dat de basis van de groennormen voldoet en dat de groennormen niet hoeven te worden bijgesteld.21 Aanvankelijk is er wel door de gemeente gebruikgemaakt van een WHO-norm voor groen als referentie. De WHO-norm zou ervan uitgaan dat er in stedelijk gebied 9 m² per inwoner aan groen beschikbaar moest zijn. Dit werd vertaald naar 20 m² tot 30 m² per woning. Later bleek deze WHO-norm echter niet te bestaan en te berusten op een misverstand. De vermeende WHO-norm wordt daarom inmiddels niet meer beschouwd als onderbouwing van de referentienormen.22 Een andere norm waarnaar gekeken is, is de norm uit de Nota Ruimte. Daarin wordt uitgegaan van 75 m² groen per woning op uitbreidingslocaties. Deze norm sluit volgens de evaluatie onvoldoende aan bij de verdichtingsopgave van Amsterdam.23 Norm voor bestaande gebieden In de Groenvisie en de bijbehorende Nota van Beantwoording is daarnaast expliciet genoemd dat er op termijn ook voor het groen in bestaande gebieden normen ontwikkeld zullen worden.

Dit wil de gemeente doen in verband met het principe "we zorgen voor genoeg gevarieerd groen voor iedereen". De gemeente wil een methode ontwikkelen om te

13

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM bepalen hoeveel groen er op welke locatie nodig is. De gemeente gaat nog onderzoek doen naar hoe het bestaande groen kan worden uitgebreid, maar denkt hierbij bijvoorbeeld aan het anders inrichten van de openbare ruimte of het vergroenen van private ruimte.24 Tegelijkertijd stelt de gemeente in de nota SHP Bovenwijks Groen dat er voldoende groen is in de stad, maar dat er vooral een kwalitatieve opgave ligt. Ook komt terug dat groene gebieden in de stad zoals volkstuinen, begraafplaatsen en sportparken toegankelijker moeten worden, zodat het bestaande groen beter benut kan worden.25 Uit gesprekken die wij hebben gevoerd komt ook niet duidelijk terug dat de gemeente de intentie heeft om ook voor bestaande gebieden een groennorm te definiëren (zoals de Groenvisie dat wél aangeeft). Uit de gesprekken die we hebben gevoerd blijkt dat het belang van een groennorm voor ontwikkelgebieden wel wordt onderkend, maar voor bestaand gebied wordt vaker verwezen naar de benodigde kwaliteitsverbetering van het groen en het aanpassen van het groen aan het gewenste gebruik door bewoners.26 Gemeentelijke groenstructuren Amsterdam kent ook een aantal groenstructuren: hoofdgroenstructuur, ecologische structuur en 'stadsparken, plantsoenen en ander recreatief groen' (hierna: recreatief groenstructuur).

Deze groenstructuren zijn vormgegeven rondom (een) bepaalde functie(s) van het groen. Deze gemeentelijke groenstructuren worden in meer detail toegelicht in hoofdstuk 4, paragraaf 4.2.3. De hoofdgroenstructuur bevat bijvoorbeeld gebieden die een onmisbare functie vervullen voor groene recreatie, verbetering leefklimaat, waterhuishouding, hittedemping, verbetering luchtkwaliteit, biodiversiteit en voedselproductie. Ook gaat het bij deze gebieden om het behoud van cultuur-historische waarden en een gevarieerd totaal-aanbod van groen. De hoofdgroenstructuur omvat daarmee de minimaal benodigde hoeveelheid groen die Amsterdam wil borgen.27

2.1.3

Functies van groen

Hierna bespreken we in hoeverre de gemeente duidelijk voor ogen heeft wat het groen de stad moet opleveren. Hiervoor hebben we de inhoud van de Groenvisie beoordeeld: wordt voldoende duidelijk, op hoofdlijnen, wat de verwachte effecten van groen in de stad zijn of welke beleidsmatige functies het groen heeft? Groen speelt volgens de Groenvisie een essentiële rol bij het behouden van een leefbare stad: "Geen verdichting, zonder vergroening."28 Hoe het groen precies verdichting mogelijk maakt, is niet expliciet beschreven in de Groenvisie.e In de Groenvisie 2020-2050 worden vervolgens wel vier functies beschreven die het groen voor de stad vervult. Het gaat om functies die, zo blijkt onder meer uit gesprekken met deskundigen, gangbaar zijn en de

e In andere beleidsdocumenten wordt wel ingegaan op de relatie tussen groen en verdichting van de

stad. Zo wijzen de Structuurvisie en de referentienormen voor groen erop dat een gebrek aan groen negatieve gevolgen heeft voor het vestigingsklimaat van de stad en de waarde van het vastgoed in de stad. Maar ook in wetenschappelijke literatuur wordt dit verband gelegd (bijvoorbeeld: Groene stad Amsterdam essentieel voor vestigingsklimaat, 12 augustus 2018, Wageningen University and Research, De Groen Stad, Factsheet - Groen meer dan mooi en gezond).

14

GROEN IN DE STAD - ONDERZOEKSRAPPORT verschillende mogelijke effecten van groen voor een stad lijken te dekken.29 In de Groenvisie zijn de vier functies als volgt samengevat:30 1 Gezondheid: een groene omgeving is essentieel voor de mentale en fysieke gezondheid en draagt bij aan een gezonde leefstijl. 2 Sociaal welzijn: een prettige, groene leefomgeving is van en voor iedereen en nodigt uit tot ontmoeting en initiatief. 3 Klimaatadaptatie: Amsterdam wil goed voorbereid zijn op het veranderende klimaat. 4 Natuur: natuur en biodiversiteit vormen de basis van al het leven, dus ook het leven in de stad. In het vervolg van dit hoofdstuk gaan we afzonderlijk meer in detail in op deze vier functies. In de Groenvisie wijst de gemeente er echter ook op dat het niet zo is dat een stuk groen uitsluitend dienstbaar is aan één functie. Een van de vier principesf uit de Groenvisie 2020-2050 is namelijk dat groen in de stad zoveel mogelijk moet bijdragen aan meerdere verschillende functies. Dat wil zeggen dat de gemeente ernaar streeft om groene plekken in de stad in te richten voor meerdere functies tegelijkertijd: multifunctioneel groen. Voorbeelden van multifunctioneel groen volgens de Groenvisie In de Groenvisie worden meerdere voorbeelden genoemd van multifunctioneel groen.

Zo wordt genoemd dat een combinatie van de functie sociaal welzijn, natuur en gezondheid mogelijk is door in een goed ingericht park rekening te houden met zowel plekken voor veel bezoekers en tegelijk waardevol te zijn voor de planten en dieren.31 Een ander veelgenoemd voorbeeld is groen dat ecologisch wordt beheerd door bewoners.32 Hiervoor ziet de gemeente mogelijkheden bij het beheer van parken en grote ecologische gebieden als het IJmeer, Waterland, de Oeverlanden en de Noorder IJplas. Daardoor kunnen deze stukken groen tegelijkertijd bijdragen aan de ecologische waarde en de sociale functie van het groen, en draagt het bij aan gezondheid als het groen ook is ingericht met het oog op recreatie.33 Het principe om te streven naar zoveel mogelijk multifunctioneel groen wordt breed gedragen, blijkt uit door ons gevoerde gesprekken.34 Dat neemt niet weg dat het niet vanzelfsprekend is dat multifunctioneel groen altijd daadwerkelijk praktisch valt te realiseren. Soms sluit een bepaalde inrichting van het groen met het oog op één functie een andere functie uit.35 Een voorbeeld hiervan is dat grote bomen met een groot boomkroonoppervlak in een drukke straat kunnen bijdragen aan schaduwwerking en daarmee hittestress tegengaan, maar tegelijk kunnen zorgen voor een slechte luchtkwaliteit vanwege het gebrek aan doorstroming.36

f Vier principes uit de Groenvisie 2020-2050: 1. We zorgen voor genoeg gevarieerd groen voor

iedereen, 2. We zorgen voor groen dat bijdraagt aan verschillende opgaven, 3. De stad wordt natuurinclusief aangelegd en beheerd, 4. Aan groen werken we samen.

15

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM In de Groenvisie wordt dit mogelijke probleem van tegenstrijdigheid tussen de functies niet nadrukkelijk geadresseerd. Dat neemt niet weg dat in de Groenvisie wel een situatie wordt beschreven die wijst op dit probleem: losloopgebieden voor honden moeten worden aangelegd waar het past en er moet voor worden gezorgd dat ecologisch waardevolle gebieden niet worden verstoord.37

2.1.4

Conclusie

Het groen is volgens de gemeente een belangrijke voorwaarde om verdere ontwikkeling van de stad mogelijk te maken. Zonder voldoende groen is verdichting niet mogelijk. In de Groenvisie wordt dit grote belang van groen onderschreven. Maar hoewel het woord 'groen' veelvuldig terugkomt in de Groenvisie is het niet voldoende duidelijk wat hiermee nu precies wordt bedoeld. Wat is nu wel groen, en wat niet? Een heldere en eenduidige definitie van wat groen in Amsterdam inhoudt, ontbreekt. In mindere mate geldt dit ook voor het antwoord op de vraag wanneer er sprake is van voldoende groen in Amsterdam. De Groenvisie biedt daarvoor op onderdelen houvast. In het bijzonder wat betreft de acceptabele afstand is de Groenvisie duidelijk. Het gaat dan om, onder meer, voldoende groen binnen tien minuten lopen of, in het geval van grote stadsparken, om een afstand van vijftien minuten fietsen. Echter, hoeveel groen binnen deze afstanden wenselijk is, is niet uitgewerkt in de Groenvisie. Een meer gedetailleerde uitwerking staat in de zogenoemde referentienormen voor nieuw te ontwikkelen wijken en gebieden. Daarin worden zowel afstandsnormen genoemd als hoeveel groen wenselijk is. De samenhang tussen de afstandsnormen en de genoemde hoeveelheden is echter niet duidelijk.

Verder geven de gemeentelijke groenstructuren expliciet aan welke groengebieden in Amsterdam ten minste behouden zouden moeten blijven met het oog op bepaalde functies van het groen. Normen voor bestaande wijken en gebieden zijn er verder nog niet en moeten nog ontwikkeld worden. Wél maakt de gemeente in de Groenvisie duidelijk welke effecten er van het groen worden verwacht. Daarvoor worden vier gangbare functies gehanteerd: groen moet bijdragen aan gezondheid, sociaal welzijn, klimaatadaptatie en natuur in de stad. Daarbij zet de gemeente zoveel mogelijk in op multifunctioneel groen: groen dat meerdere functies tegelijkertijd kan vervullen.

2.2 Gezondheid In de Groenvisie staat dat het bevorderen van de gezondheid van Amsterdammers een van de vier functies is van groen in de stad (zie paragraaf 2.1.3 voor de vier functies zoals benoemd in de Groenvisie). Hierna onderzoeken we meer in detail wat de functie gezondheid precies inhoudt. Daarvoor gaan we eerst na hoe de gemeente verwacht dat groen de gezondheid van Amsterdammers bevordert. Daarna bekijken we in hoeverre duidelijk is wat voor soort groen hiervoor nodig is en welke eisen er aan de kwaliteit van dit groen moeten worden gesteld. Tot slot beoordelen we of voldoende duidelijk is hoeveel van dit groen nodig is (en binnen welk meetgebied en via welke meeteenheid de hoeveelheid in beeld gebracht zou moeten worden om te bepalen of er voldoende groen

16

GROEN IN DE STAD - ONDERZOEKSRAPPORT is). Hiervoor baseren wij ons in principe op de Groenvisie en, waar nodig en beschikbaar, aanvullende informatie uit andere beleidsdocumenten en door ons gevoerde gesprekken.

2.2.1

Verwacht effect op gezondheid

De gemeente stelt in de Groenvisie dat groen bijdraagt aan een betere lichamelijke en geestelijke gezondheid. Lichamelijke gezondheid omdat groen uitnodigt tot bewegen, hitte tegen kan gaan, geluidstress kan verminderen en een sneller lichamelijk herstel bevordert. Wat betreft geestelijke gezondheid komt in de Groenvisie naar voren dat groen bijdraagt aan een betere concentratie en het minder vaak last hebben van woede, depressie, stress en angst.38 De gemeente benoemt in de Groenvisie dat deze bijdrage van groen aan de gezondheid van de inwoners van de stad meermaals is onderzocht. De gemeente maakt in de Groenvisie overigens niet concreet op welke onderzoeken ze hier doelt en wat daarmee de basis vormt voor de uitgangspunten in de Groenvisie. In gesprek met de GGD Amsterdam is dit wel nader toegelicht en ook uit het gesprek met een deskundige van de Wageningen Universiteit op dit gebied is nadrukkelijk de relatie tussen groen en gezondheid naar voren gekomen. Zo bleek dat er meerdere mechanismen zijn waarop groen de gezondheid kan beïnvloeden. Dit komt overeen met het theoretische model van Markevych et al. (2017)39: 1 Groen stimuleert rust en herstel (mentale component); 2 Groen stimuleert positief gedrag: a Groen stimuleert actieve leefstijl (fysieke component); b Groen stimuleert ontmoeting (sociale component); 3 Groen heeft een lagere milieubelasting (milieu component).

Volgens de GGD en de deskundigen blijkt dat het verband tussen de mentale component van gezondheid en het groen het sterkst is.40 Hoewel deze drie mechanismen impliciet zijn terug te vinden in de Groenvisie, wordt niet aangegeven of een van deze mechanismen in de gemeentelijke visie zwaarder weegt dan de andere (of dat ze allemaal even zwaar wegen).

2.2.2

Soort en kwaliteit

In de Groenvisie is niet concreet uitgewerkt wat voor soort groen nodig is om de gezondheid van Amsterdammers te bevorderen. Ook ontbreken eisen die gesteld zouden moeten worden aan het groen wat betreft de kwaliteit. Uit gesprekken die wij hebben gevoerd blijkt wel dat er sprake is van (globale) ideeën over wat voor soort groen van belang is en welke kwaliteitseisen ertoe doen. Groen moet een veilig gevoel geven, er aantrekkelijk uitzien, goed onderhouden, schoon en gevarieerd zijn. Ten aanzien van kwaliteit werd daarbij overigens aangegeven dat de aanwezigheid van groen belangrijker is dan de kwaliteit van dat groen. Daarnaast werd benadrukt dat met name variatie in het soort groen van belang is.

17

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM De Groenvisie geeft anekdotisch inzicht in soorten van groen die bijdragen aan gezondheid. Zo worden genoemd: bomen met grote boomkronen om hitte tegen te gaan, groene speelplekken voor het stimuleren van ontwikkeling en creativiteit, de aanwezigheid van klimbomen, sportvelden voor verenigingssporten, groene straten om doorheen te fietsen en groen om de beleving van geluidsoverlast tegen te gaan. Een expliciete opsomming of analyse van soorten groen die wenselijk zijn, is niet aanwezig. Ook gaat de Groenvisie niet in op eventuele eisen die gesteld zouden moeten worden aan het groen. Uit gesprekken met betrokken ambtenaren blijkt dat er nog geen duidelijk ontwikkelde ideeën zijn over het soort groen en de benodigde kwaliteit van dat groen met het oog op het bevorderen van de gezondheid van Amsterdammers. In het algemeen is men er wel van overtuigd dat een belangrijk uitgangspunt is dat het gewenste gebruik van bewoners leidend zou moeten zijn.41 De GGD is bezig om dit uitgangspunt verder te ontwikkelen en concreet te maken. Zo heeft de GGD een zogenaamde Gezonde Groenwijzer ontwikkeld.42 Het doel hiervan is dat er op basis van het door bewoners gewenste gebruik van het groen (ontspannen, natuur beleven, tuinieren, ontmoeten of bewegen) bepaald kan worden wat voor soort groen er nodig is.

Naast deze Gezonde Groenwijzer kwamen in het gesprek ook de volgende algemene voorwaarden naar voren om ervoor te zorgen dat groen een positieve invloed heeft op de gezondheid:43

• • • •

Groen moet een veilig gevoel geven; Groen moet er aantrekkelijk uitzien; Groen moet goed onderhouden en schoon zijn; Groen moet gevarieerd zijn (diversiteit in plantensoorten en gelaagdheid in structuur (hoge/lage beplanting, doorkijkjes).

Daarnaast noemde een deskundige dat voor de gezondheid van de inwoners de aanwezigheid van groen belangrijker is dan de kwaliteit van het groen. Dit heeft ermee te maken dat de mate van blootstelling en de gebruiksintensiteit van het groen een positief effect heeft op de gezondheid. Hoe vaker mensen in hun dagelijks leven met groen in aanraking komen, hoe positiever het effect op de gezondheid. Dit kan zowel mentaal als fysiek zijn. Groen geeft rust voor de mentale gezondheid, en wat betreft de fysieke gezondheid blijkt dat mensen sneller herstellen van ziekte als ze uitzicht hebben op groen. Dat maakt dat groen in de buurt dus heel belangrijk is voor de gezondheid van de inwoners van de stad. Hoewel niet zo expliciet benoemd vanwege het belang voor de gezondheid, komt het belang van buurtgroen wél nadrukkelijk terug in de Groenvisie.44 Een ander aspect dat werd genoemd was dat het aanbrengen van variëteit in het groen van groot belang is voor de gezondheid. Dit biedt namelijk meer mogelijkheden voor verschillend gebruik van groen met ook meerdere effecten op de gezondheid van de inwoners.45

18

GROEN IN DE STAD - ONDERZOEKSRAPPORT

2.2.3

Hoeveelheid

In de Groenvisie is niet bepaald hoeveel groen voor de functie gezondheid wenselijk zou zijn (en binnen welk meetgebied en via welke meeteenheid de hoeveelheid in beeld gebracht zou moeten worden om te bepalen of er voldoende groen is). Uitsluitend kan er terug worden gevallen op de meer algemene normen voor de hoeveelheid groen zoals die in de Groenvisie zijn opgenomen. Het gaat dan om normen die echter slechts betrekking hebben op een deel van het groen, zoals de referentienormen voor nieuwe gebieden of vooral gericht zijn op de afstand tot groen (zie paragraaf 2.1.2). Afgezien daarvan is het de vraag hoe deze algemene normen zich verhouden tot de verschillende manieren waarop groen de gezondheid zou kunnen bevorderen (de mentale component, de fysieke component, de sociale component en de milieu component) en de globale ideeën over soorten en kwaliteit van groen die van belang zijn.

2.2.4

Conclusie

In de Groenvisie stelt de gemeente helder dat een van de functies van groen betrekking heeft op de gezondheid van Amsterdammers. Groen moet bijdragen aan de fysieke en mentale gezondheid. Echter, hoe de gemeente precies verwacht dat groen hieraan bijdraagt, welke soorten en kwaliteit van groen daarvoor wenselijk zijn en hoeveel groen nodig is op welk schaalniveau, is niet uitgewerkt. Ambtelijk wordt wel nagedacht over een meer precieze invulling van deze functie. De ideeën over de manieren waarop groen kan bijdragen aan de gezondheid lijken daarbij het verst gevorderd. Het gaat dan om het bevorderen van de mentale, fysieke, sociale en milieu component van gezondheid, waarbij men de indruk heeft dat de mentale component het sterkst beïnvloed kan worden met groen. Maar als het gaat om soorten, kwaliteit en hoeveelheid dan bieden de ideeën die wij zijn tegengekomen nog weinig houvast.

2.3 Sociaal welzijn In de Groenvisie is beschreven dat het bevorderen van het sociaal welzijn van Amsterdammers een van de vier functies is van groen in de stad (zie paragraaf 2.1.3 voor de vier functies zoals benoemd in de Groenvisie). Hierna onderzoeken we meer in detail wat de functie sociaal welzijn precies inhoudt. Daarvoor gaan we eerst na hoe de gemeente verwacht dat groen het sociaal welzijn van Amsterdammers bevordert. Daarna bekijken we in hoeverre duidelijk is wat voor soort groen hiervoor nodig is en welke eisen er aan de kwaliteit van dit groen moeten worden gesteld. Tot slot beoordelen we of voldoende duidelijk is hoeveel van dit groen nodig is (en binnen welk meetgebied en via welke meeteenheid de hoeveelheid in beeld gebracht zou moeten worden om te bepalen of er voldoende groen is). Hiervoor baseren wij ons in principe op de Groenvisie en, waar nodig en beschikbaar, aanvullende informatie uit andere beleidsdocumenten en door ons gevoerde gesprekken.

19

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

2.3.1

Verwacht effect op sociaal welzijn

In de Groenvisie onderscheidt de gemeente twee verschillende elementen van sociaal welzijn waaraan groen een bijdrage kan leveren. Ten eerste stimuleert groen dat Amsterdammers elkaar ontmoeten. Daarnaast kan groen een aanleiding zijn om samen aan de slag te gaan bij het beheren van, bijvoorbeeld, een klein parkje of een moestuin. Zo draagt groen volgens de gemeente bij aan sociale binding en het verminderen van eenzaamheid.46 Vermeldenswaardig is dat deze verwachte effecten op sociaal welzijn vergelijkbaar zijn met een van de ideeën voor het verwachte effect van groen op de gezondheid van Amsterdammers. Bij de functie gezondheid wordt immers ook een sociale component onderscheiden bij de verwachte effecten van groen (zie ook paragraaf 2.2.1). In de Groenvisie wordt deze overlap niet benoemd of verklaard.

2.3.2

Soort en kwaliteit

Wat de sociale welzijnsfunctie in het groen betekent voor het soort en de kwaliteit van het groen wordt in de Groenvisie in heel globale termen beschreven. Het moet gaan om een uitnodigende leefomgeving zodat mensen eerder naar buiten gaan.47 De Groenvisie noemt enkele voorbeelden van ontmoetingen die in het groen kunnen plaatsvinden, zoals ontmoetingen tussen ouders in een speeltuin, contacten tussen hondenbezitters tijdens het uitlaten van hun hond, wandelactiviteiten die georganiseerd worden en ontmoetingen op vaste bankjes. De Groenvisie stelt dat mensen eerder naar buiten gaan in een uitnodigende leefomgeving. Daarmee kan groen bijdragen aan ontmoeting en sociale binding en het verminderen van eenzaamheid.48 Hoe deze uitnodigende leefomgeving er dan uitziet, geeft de Groenvisie niet aan. Bij de uitwerking van de vier principesg die ten grondslag liggen aan de Groenvisie komen elementen terug die te maken hebben met sociaal welzijn en die een aanwijzing vormen voor het soort groen dat de gemeente voor ogen heeft. Deze meer concrete elementen hebben als rode draad het stimuleren dat Amsterdammers elkaar tegenkomen door samen te werken in het groen. Zo wil de gemeente:

• het telen van voedsel bevorderen door ruimte te bieden aan gemeenschappelijk

• • • •

tuinieren: op gebouwen, op straat, in de buurt, op schooltuinen, in stadsparken, in groene verbindingen en in volkstuinparken;49 samenwerken met bewoners, bedrijven, kennisinstellingen en woningcorporaties aan het groener maken van de stad;50 samen met de buurt werken aan een groene inrichting van de buurt, met als doel meer sociale samenhang en gedeeld eigenaarschap;51 afspraken maken met bewoners die groen in (mede)beheer hebben;52 meer ecologisch beheren met bewoners en organisaties;53

g Vier principes uit de Groenvisie: 1. We zorgen voor genoeg gevarieerd groen voor iedereen, 2. We

zorgen voor groen dat bijdraagt aan verschillende opgaven, 3. De stad wordt natuurinclusief aangelegd en beheerd, 4. Aan groen werken we samen.

20

GROEN IN DE STAD - ONDERZOEKSRAPPORT

• dat volkstuinparken meer functies, voorzieningen en activiteiten gaan bieden op het gebied van welzijn en zorg, onderwijs en educatie, cultuur en hobby, sport, bewegen en spelen en duurzaamheid;54 • zorgen dat bewoners, ondernemers en organisaties zelf aan de slag kunnen met (mede)beheer en het groener maken van daken, bestaande bouw, buurten en tuinen.55 Uit bovenstaande punten blijkt dat de gemeente een beeld heeft van het soort groen dat wenselijk is voor de sociaal welzijn functie van het groen. Het lijkt daarmee vooral te gaan om groen dat zich leent voor tuinieren door bewoners en groen dat ontmoeten, bewegen en spelen stimuleert.

2.3.3

Hoeveelheid

In de Groenvisie is niet expliciet uitgewerkt hoeveel groen nodig is om het sociaal welzijn van Amsterdammers te bevorderen (en binnen welk meetgebied en via welke meeteenheid de hoeveelheid in beeld gebracht zou moeten worden om te bepalen of er voldoende groen is). Dat neemt niet weg dat de meer algemene normen voor de hoeveelheid groen zoals die in de Groenvisie zijn opgenomen (zie paragraaf 2.1.2) redelijk lijken aan te sluiten op de functie van sociaal welzijn. Het gaat dan om de referentienormen voor nieuwe gebieden en de afstandsnormen. Vooral omdat in deze algemene normen het gebruiksgroen en de afstand daartoe een belangrijke plek inneemt. Echter de afstandsnormen bieden geen houvast voor de hoeveelheid wenselijk groen en de referentienormen voor nieuwe gebieden (die dat wel enigszins bieden) beslaan slechts een deel van de stad. Tot slot legt de gemeente in de Groenvisie bij sociaal welzijn sterk de nadruk op groen dat tuinieren, ontmoeten, bewegen en spelen door Amsterdammers mogelijk maakt. De algemene normen zoals hiervoor genoemd bieden geen duidelijk aanknopingspunt voor hoeveel van dit soort groen wenselijk zou zijn.

2.3.4

Conclusie

In de Groenvisie onderscheidt de gemeente twee verschillende elementen van sociaal welzijn waaraan groen een bijdrage kan leveren. Groen draagt bij aan sociaal welzijn doordat het sociale binding bevordert en eenzaamheid tegengaat door het stimuleren van ontmoeting. Wat de sociale welzijnsfunctie van het groen betekent voor het soort en de kwaliteit van het groen wordt in de Groenvisie in heel globale termen beschreven. Het moet gaan om een uitnodigende leefomgeving zodat mensen eerder naar buiten gaan. Daarnaast legt de gemeente in de Groenvisie sterk de nadruk op groen dat tuinieren door Amsterdammers stimuleert. In de Groenvisie zijn geen expliciete normen geformuleerd voor de hoeveelheid groen die wenselijk is om het sociaal welzijn te stimuleren. Echter, tot op zekere hoogte lijken de meer algemene normen die voortkomen uit de referentienormen voor nieuwe gebieden en de afstandsnormen redelijk aan te sluiten op deze functie. Dit geldt daarentegen niet voor het groen waar de gemeente in de Groenvisie

21

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM in het kader van sociaal welzijn sterk de nadruk op legt: groen dat zich leent voor tuinieren, ontmoeten, spelen en bewegen door Amsterdammers.

2.4 Klimaatadaptatie In de Groenvisie is beschreven dat klimaatadaptatie een van de vier functies is van groen in de stad (zie paragraaf 2.1.3 voor de vier functies zoals benoemd in de Groenvisie). Hierna onderzoeken we meer in detail wat de functie klimaatadaptatie precies inhoudt. Daarvoor gaan we eerst na hoe de gemeente verwacht dat groen bijdraagt aan klimaatadaptatie. Vervolgens bekijken we in hoeverre duidelijk is wat voor soort groen hiervoor nodig is en welke eisen er aan de kwaliteit van dit groen moeten worden gesteld. Tot slot beoordelen we of voldoende duidelijk is hoeveel van dit groen nodig is (en binnen welk meetgebied en via welke meeteenheid de hoeveelheid in beeld gebracht zou moeten worden om te bepalen of er voldoende groen is). Hiervoor baseren wij ons in principe op de Groenvisie en, waar nodig en beschikbaar, aanvullende informatie uit andere beleidsdocumenten en door ons gevoerde gesprekken.