A - 16 Zorg (35) Bijlage 1 Rapportage Evaluatie inkoopproces

8 maart 2021

Evaluatie inkoopproces aanvullende ondersteuning Wmo en MO/BW 8 maart 2021

Gemeente Amsterdam 8 maart 2021 Evaluatie inkoopproces aanvullende ondersteuning Wmo en MO/BW

Voorwoord Om de dienstverlening in de buurt eenvoudig, herkenbaar en dichtbij de Amsterdammer te organiseren, heeft de gemeenteraad in november 2019 besloten om vanaf 2021 ‘Buurtteams Amsterdam’ in te richten. De voorbereidingen voor de verandering van het stelsel voor de aanvullende zorg in Amsterdam zijn in 2018 gestart. Dit betreft een aanzienlijke verandering die naast de invoering van buurtteams en de overheveling van cliënten onder meer ook moet leiden tot het verkleinen van het aantal zorgaanbieders en de invoering van door de gemeente bepaalde standaardtarieven. De aanbestedingen van de aanvullende ondersteuning Wmo en Maatschappelijke Opvang/Beschermd Wonen (MO/BW) waren hierin belangrijke bouwstenen. Deze aanbestedingen betreffen de inkoop van Aanvullende individuele ondersteuning (AIO), Dagbesteding, Hulp bij het huishouden (Hbh), Logeeropvang, Ondersteuning en Opvang van slachtoffers bij huiselijk geweld, Maatschappelijke opvang en Beschermd wonen De voorbereidingen van deze aanbestedingen zijn intensief geweest, mede door de compacte doorlooptijd en gevoelde tijdsdruk vanwege het aflopen van de contracten op 31 december 2020. Er was in de aanloop van de aanbestedingen in goed overleg met aanbieders nieuw beleid ontwikkeld dat ook is vertaald in de aanbestedingen.

Er is voor gekozen om twee aanbestedingen uit te zetten, met meerdere percelen, waarop de zorgaanbieders konden inschrijven. Na de voorlopige gunningbesluiten (eind 2020) werd de concrete impact van de aanbesteding zichtbaar. Een aantal zorgaanbieders heeft daarop een kort geding aangekondigd. Zij hebben daarin onder meer verwezen naar het gebrek aan transparantie over de verdelingssystematiek van het aantal plaatsen van de aanvullende ondersteuning Wmo. Na een extern juridisch advies hierover heeft het college van burgemeester en wethouders op 19 januari 2021 besloten om de aanbestedingsprocedures in te trekken en een onafhankelijke evaluatie uit te laten voeren. Kern van deze onafhankelijke evaluatie is om binnen enkele weken inzicht te krijgen in de vraag waarom de aanbestedingen van de aanvullende ondersteuning Wmo en MO/BW niet goed zijn verlopen en welke lessen en verbetervoorstellen hieruit zijn af te leiden. In februari 2021 heeft dit onafhankelijke onderzoek plaatsgevonden. De aanpak en diepgang van het onderzoek is beperkt vanwege de korte doorloopperiode. Het onderzoeksteam, bestaande uit externe en interne deskundigen, waardeert de flexibiliteit en openheid van alle betrokkenen om de interviews, sessies en het delen van de documentatie op een zeer korte termijn mogelijk te maken.

Het onderzoeksteam, Brian Esselaar en Nadine de Kort – EHdK (extern) Gerben van Dam, Silvia Houweling en Marc Winter - directie Middelen en Control/Interne Audit Nanda Dooren - directie Juridische Zaken (DJZ) Riemke Voskuil en Regina Hafke - clusterstaf Sociaal Marjon de Groot - Bureau Interim en Advies (BIA) Marijke Rombouts - directie Bestuur- en Managementadvisering (BMA)

2

Gemeente Amsterdam 8 maart 2021 Evaluatie inkoopproces aanvullende ondersteuning Wmo en MO/BW

Inhoud

1 Opdracht en aanpak ................................................................................................ 4 1.1 Aanleiding................................................................................................................................. 4 1.2 Onderzoeksvragen ................................................................................................................... 4 1.3 Aanpak ..................................................................................................................................... 5 2 Achtergronden ........................................................................................................ 7 3 Beantwoording onderzoeksvragen............................................................................ 9 3.1 Onderzoeksvraag 1 ................................................................................................................... 9 3.2 Onderzoeksvraag 2 .................................................................................................................. 11 3.3 Onderzoeksvraag 3 .................................................................................................................. 13 3.4 Onderzoeksvraag 4 ..................................................................................................................

15 3.5 Onderzoeksvraag 5 ..................................................................................................................18 3.6 Onderzoeksvraag 6 ..................................................................................................................19 4 Conclusie en aanbevelingen ................................................................................... 20 4.1 Conclusie ................................................................................................................................ 20 4.2 Aanbevelingen ....................................................................................................................... 22 Bijlage geraadpleegde documenten........................................................................... 23

3

Gemeente Amsterdam 8 maart 2021 Evaluatie inkoopproces aanvullende ondersteuning Wmo en MO/BW

1 Opdracht en aanpak

1.1 Aanleiding Het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam heeft op 19 januari 2021 besloten om de lopende aanbestedingsprocedures voor de uitvoering van de aanvullende ondersteuning Wmo en Maatschappelijke Opvang/Beschermd Wonen (MO/BW) voor 2021 en verder deels in te trekken en een nieuwe procedure te organiseren. Hieraan lag ten grondslag het advies van de huisadvocaten van de directie Juridische Zaken en de second opinion van Pels Rijcken waarin is aangegeven dat een aantal aanbieders terechte bezwaren heeft geuit tegen de door de gemeente uitgevoerde aanbestedingsprocedure Wmo. De aanbestedingsregels schrijven voor dat de wijze waarop het aantal gegunde plekken in de gunning tot stand komt voorafgaand aan de inschrijving voor alle inschrijvers helder en duidelijk moet zijn – dit is onderdeel van het zogenaamde transparantiebeginsel. Naar oordeel van de huisadvocaat en Pels Rijcken was dit onvoldoende het geval. De in de aanbestedingsdocumenten omschreven verdelingssystematiek gaf onvoldoende duidelijkheid over de verdeling van de cliëntplekken. Dit gebrek betrof beide aanbestedingen. Eerdere inkooptrajecten voor jeugd en zorg zijn niettemin wel goed verlopen en hebben niet tot juridische problemen van deze aard geleid.

Het college wil graag weten hoe het kan dat er in dit geval wel terechte juridische bezwaren waren en heeft besloten tot een onafhankelijk onderzoek.

1.2 Onderzoeksvragen Kern van het onafhankelijk onderzoek is om binnen enkele weken inzicht te krijgen in de vraag waarom de aanbestedingen van de aanvullende ondersteuning Wmo en MO/BW niet goed zijn verlopen en welke lessen en verbetervoorstellen hieruit zijn af te leiden. Het college heeft ingestemd met de volgende onderzoeksvragen: 1. In welke mate zijn de beleidsmatige doelstellingen transparant en (juridisch) vertaald in de inkoopstrategie, leidraad en gunningscriteria en de communicatie rondom de procedures? 2. In welke mate sluit de gevolgde (aanbestedings)procedure aan bij de beleidsmatige doelstellingen van de gewenste diensten en zijn andere procedures - waarmee aan de vraag kon worden voldaan - beoordeeld en gewogen? In hoeverre was maatwerk mogelijk? 3. Was de noodzakelijke informatie voor wat betreft bijvoorbeeld het aantal cliënten, de zwaarte van de cliënten en reële prijzen voorafgaand aan het proces in beeld? In welke mate was dit leidend voor het gunningsproces? Hoe is omgegaan met (externe) ontwikkelingen gedurende het

4

Gemeente Amsterdam 8 maart 2021 Evaluatie inkoopproces aanvullende ondersteuning Wmo en MO/BW

inkoopproces? 4. In welke mate is gehandeld conform het (gemeentelijk) normenkader (o.a. de leidraad inkoopen gunningsproces), is er afgeweken en zo ja, met welke reden? Hoe verhoudt dit kader zich tot het juridisch advies over onvoldoende transparantie? Hoe zijn de adviezen op de aanbestedingsdocumenten (o.a. van de Tenderboard Sociaal) verwerkt en hoe is gehandeld op de vragen via de Nota van Inlichtingen o.a. over de onduidelijkheid van de verdelingssystematiek van cliëntplekken? 5. In welke mate is er conform de afgesproken rollen, verantwoordelijkheden en posities gehandeld tussen de verschillende afdelingen en directies? Hoe uitte zich dat in de praktijk? In welke mate hebben de ‘checks & balances’ effect gehad? 6. Welke lessen kunnen getrokken worden en welke praktische verbetervoorstellen kunnen worden gedaan voor het komende traject? De wethouder Zorg en wethouder Inkoop zijn de bestuurlijk opdrachtgevers voor de evaluatie en de stedelijk directeur Sociaal is de ambtelijk opdrachtgever.

1.3 Aanpak Vanwege het grote belang dat het college hecht aan de onafhankelijkheid van het onderzoek is een onderzoeksteam samengesteld dat bestaat uit externe deskundigen van een gespecialiseerd bureau op het gebied van aanbesteding in het sociaal domein (EHdK) aangevuld met medewerkers van DJZ, DMC/Interne Audit, BIA, BMA. De in het onderzoek betrokken interne medewerkers zijn niet betrokken geweest bij de aanbestedingen en/of de aanloop daarvan. De onderzoeksaanpak bestond uit: - documentanalyse; in de bijlage is een overzicht van de geraadpleegde documenten; - interview(sessies) met circa 40 medewerkers van de directie Onderwijs, Jeugd en Zorg, de directie Subsidies en Inkoop Sociaal, de Tenderboard Sociaal, de Adviesgroep Inkoop & Subsidies, directie Juridische Zaken, directie Middelen en Control en de directie Bestuurs- en Managementadvisering; - interviews met wethouder Zorg en wethouder Inkoop; - interviews met zeven externe zorgaanbieders; - hoor- en wederhoor op feitelijke en tekstuele onjuistheden (schriftelijk); - drie sessies voor hoor- en wederhoor op de conceptrapportage (achttien deelnemers); - opstellen concept eindrapportage, bespreking daarvan en vaststelling eindrapportage; - (een leersessie).

5

Gemeente Amsterdam 8 maart 2021 Evaluatie inkoopproces aanvullende ondersteuning Wmo en MO/BW

De doorlooptijd van vijf weken is mede gezien het onderwerp en de opdracht relatief kort en heeft daarmee de mogelijkheden voor diepgang en nuancering beperkt. De reden voor deze relatief korte doorlooptijd is dat het college van burgemeester en wethouders graag de geleerde lessen mee wil kunnen nemen bij de voorbereiding op een nieuwe uitvraag (inkoop- of subsidie)procedure. Het doel van dit onderzoek is vooral om te leren van de opgedane ervaringen.

6

Gemeente Amsterdam 8 maart 2021 Evaluatie inkoopproces aanvullende ondersteuning Wmo en MO/BW

2 Achtergronden

Dit hoofdstuk gaat in op de achtergronden, aard en context van de aanbestedingen, zoals deze geconstateerd zijn in het onderzoek en die naar oordeel van de onderzoekers vast staan. In de conclusies en aanbevelingen komen deze aspecten ook terug, waarbij waar nodig ook meer ingegaan wordt op de oorzaken, achtergronden en samenhang ervan. Omvang veranderingsopgave en aanbesteding Het was (is) de bedoeling om een aanzienlijke en impactrijke verandering door te voeren in de wijze van werken voor de Amsterdammers die zorg en ondersteuning nodig hebben. Een verandering die voor het eerst na 2015 ook een reductie met zich meebrengt. Deze opgave omvat onder meer de invoering van de buurtteams in de gehele stad (in subsidie) en – daarop aansluitend – nieuwe contracten. Er is ook voor gekozen om deze verandering tegelijk per 1 januari 2021 in te voeren. Voor de aanbestedingen is ook gekozen om zo veel mogelijk te combineren en dit in één procesgang uit te voeren, wel met meerdere percelen. Tijdsdruk De planning van de implementatie van het beleid stond – ondanks een aanloop van meerdere jaren – uiteindelijk toch sterk onder druk. Het oorspronkelijke doel was om per 1 januari 2021 nieuwe contracten gereed te hebben. De huidige contracten zouden immers per 1 januari 2021 aflopen.

De wens om op tijd de contracten gereed te hebben werd mede ingegeven door het belang van zorgcontinuïteit en het voorkomen van onrechtmatigheid. Corona heeft wel geleid tot een aanpassing van de planning, waarbij de oplevering drie maanden is opgeschoven tot 1 april 2021. Hoewel de aanloop tot de aanbestedingen eind 2019 al wel gestart was, liepen er toen echter nog wel belangrijke discussies, onder meer over de vraag of er wel aanbesteed moest worden en of subsidiering mogelijk een betere aanpak zou kunnen zijn. Tegelijk was het proces van de implementatie van de buurtteams al gestart. Dit leidde er uiteindelijk toe dat het proces van het vaststellen van de aanbestedingsleidraden tot en met de gunning in een erg strakke planning terecht kwam. Als het ging om het proces van aanbesteden was de planning krap en was uitstel of vertraging eigenlijk niet meer mogelijk gezien de gewenste invoeringsdatum. Een cruciaal moment, als de beantwoording van de vragen in de Nota van Inlichtingen, lag daarmee midden in de zomer, gedurende de vakantie van een aantal mensen. Rondom het gehele proces van de aanbestedingen is een sfeer van “tempo” en “doorgaan” ontstaan. Externe impact Het proces was niet alleen omvangrijk en in een relatief korte tijd gepland, maar had ook voor externe partijen en de cliënten grote impact.

Een deel van de aanbieders zou het lopende contract verliezen of zouden mogelijk cliënten moeten gaan overdragen (afhankelijk van de uitkomsten). Dit laatste gold in ieder geval voor de aanbieders van aanvullende ondersteuning Wmo: daarvan moest 80% van de cliënten overgedragen worden aan buurtteams. Nagenoeg alle aanbieders die wel een contract gegund zouden krijgen, zouden in ieder geval een (groot) deel van de omzet zien

7

Gemeente Amsterdam 8 maart 2021 Evaluatie inkoopproces aanvullende ondersteuning Wmo en MO/BW

verdwijnen, vaak ook onder andere (minder gunstige) zakelijke voorwaarden. Dit heeft de externe aandacht voor de uitkomsten van de aanbesteding en de veranderingen in het algemeen vergroot. Na de voorlopige gunning is bij een aantal aanbieders onrust ontstaan over de uitkomsten van de aanbesteding. Om begrijpelijke en ook vooraf te voorziene redenen hebben veel gegunde aanbieders lagere aantallen cliënten en budget gegund gekregen dan de huidige aantallen cliënten en budgetvolume. Het lijkt erop dat deze aanzienlijke verandering voor de aanbieders eerder niet zo evident was, ondanks dat dit wel is gecommuniceerd en ook zo is opgenomen in de leidraad1. De nieuwe contracten moesten per 1 januari 2021 ingaan (vanwege Covid-19 uitgesteld naar 1 april 2021). Concrete informatie voor de aanbieders ontbrak over hoe deze overgang zou gaan plaatsvinden en ook dit heeft de onrust aan het eind vergroot. Verdelingssystematiek Het juridische aspect op basis waarvan besloten is de aanbesteding in te trekken is een transparantiegebrek in de aanbestedingsleidraad dat onvoldoende hersteld is in de Nota van Inlichtingen. Het lijkt er sterk op dat de (beleidsmatige) input voor de verdelingssystematiek van cliënten zeer of, in deze context, zelfs te complex was.

De systematiek die beoogd was moest rekening houden met kwaliteitseisen, beschikbaarheid, verdeling over de stadsdelen en ingeschreven capaciteit. Op de achtergrond speelde mee dat besloten was het aantal aanbieders te reduceren, waarbij ook kleinere innovatieve aanbieders een kans moesten hebben. Het uitwerken van een passende verdelingssystematiek uitgaande van alle relevante aspecten die tevens geschikt was voor alle percelen en die ook voldoende juridisch transparant zou zijn, was complex. Dat dit uitgewerkt moest worden is onderkend, maar is onder druk van de tijd uitgesteld naar een latere fase in het aanbestedingsproces. In die latere fase - bij de Nota van Inlichtingen – is een uitleg gegeven over hoe de cliënten verdeeld zouden worden. De uitleg die toen gegeven is, is achteraf als juridisch onvoldoende aangemerkt. Omdat dit een aanbesteding betrof waarbij afscheid zou worden genomen van bestaande aanbieders, was het juist extra belangrijk dat ook dit aspect juridisch bezien 100% in orde was. Het lijkt erop dat het belang van het hebben van een deugdelijke verdelingssystematiek onderschat is en/of dat signalen van enkelingen in de uitvoering die dit zich realiseerden niet op tijd de juiste mensen hebben bereikt. Hierbij hebben ook de strakke planning en de noodzaak om de aanbesteding op tijd af te ronden een rol gespeeld.

1

Een uitzondering hierop vormt het perceel Hulp bij het huishouden, waarvoor lagere aantallen gegund zijn dan in de leidraad aangegeven waren.

8

Gemeente Amsterdam 8 maart 2021 Evaluatie inkoopproces aanvullende ondersteuning Wmo en MO/BW

3 Beantwoording onderzoeksvragen

3.1 Onderzoeksvraag 1 In welke mate zijn de beleidsmatige doelstellingen transparant en (juridisch) vertaald in de inkoopstrategie, leidraad en gunningscriteria en de communicatie rondom de procedures? Het beleid zoals uitgewerkt in de plannen en alle beleidsdocumenten daaromheen, inclusief de veranderingen met de buurtteams, lijkt op hoofdlijnen goed vertaald te zijn. Opvallend daarbij is dat het beleid intern en extern zeer goed verkend is, het beleid ook extern op veel draagvlak kan rekenen en dat aan dit aspect veel tijd, zorgvuldigheid en aandacht is besteed. Dit wordt ook in de gesprekken met de externe aanbieders onderschreven. Het beleid is vastgelegd in een uitvoeringsbesluit (de vastgestelde inkoopstrategie), waarin op hoofdlijnen opgenomen is wat de doelen zijn en op welke wijze en middels welke vorm van contracteren (subsidie of aanbesteden) deze doelen gerealiseerd zouden moeten worden. Normaliter bevat een gemeentelijke inkoopstrategie ook een organisatorisch onderdeel, maar dat was hier niet het geval. Naar zeggen van enkele mensen in de uitvoering bood dit document daardoor onvoldoende richting om te kunnen dienen als afdoende werkinstructie voor de uitvoering. Hoe de verdeling van cliënten moest plaatsvinden, was in dat document ook niet opgenomen.

In de vertaling van dit beleid is voor wat betreft de vorming van de buurtteams gekozen voor een subsidieregeling. Naast het traject om te subsidiëren is er door de gemeente een programma opgezet om de inrichting van de buurtteams te begeleiden. Voor de aanbestedingen, de andere bouwsteen van het beleid, is vooral energie gestoken vanuit de gemeente in het goed en zorgvuldig opzetten van de aanbestedingen, inclusief alle aspecten die daarbij horen. In de daarbij behorende aanbestedingsleidraad zijn het beleid en de uitgangspunten daarvan overgenomen en nogmaals uiteengezet. De communicatie rondom de aanbestedingen is gedegen geweest en voldoet aan de eisen die aan het uitvoeren van een goede aanbesteding gesteld mogen worden. Er is na het besluit om voor de aanvullende Wmo en MO/BW te kiezen voor aanbesteden vrij vlot overgegaan tot de keuze en inrichting van de aanbestedingen zelf. De vorm van aanbesteden was vooral gericht op concurrentie tussen aanbieders. Het inbouwen van een vorm van onderling vergelijken was noodzakelijk – er zou immers sprake zijn van een reductie van het aantal bestaande aanbieders. Het relatief concurrentiële karakter van de aanbesteding stond echter naar zeggen van een aantal aanbieders wel in contrast met de sfeer van samenwerking en coöperatie tot aan het moment van aanbesteden.

Samenwerking met aanbieders was door de gemeente vooropgesteld in het beleid. De gemeentelijke organisatie had (impliciet) in het beleid aangegeven om de overgang naar de nieuwe situatie zo goed mogelijk en in goede harmonie te laten verlopen. Er is ook daarom veel tijd besteed aan het bespreken van nagenoeg alle denkbare aspecten met de aanbieders. Veel tijd

9

Gemeente Amsterdam 8 maart 2021 Evaluatie inkoopproces aanvullende ondersteuning Wmo en MO/BW

is daarbij uitgegaan naar het vaststellen van de tarieven. Deze tarieven werden weliswaar in de aanbestedingen door de gemeente vastgesteld, maar de eis is daarbij dat deze wel redelijk moeten zijn. Het uiteindelijke probleem bleek echter de verdeling van cliënten te zijn – dit onderwerp is in de besprekingen met de aanbieders in de aanloop tot de aanbestedingen onvoldoende besproken. Het staat vast dat de uitkomsten van de aanbestedingen per aanbieder voor niemand vooraf te voorspellen was - alles was afhankelijk van de feitelijke inschrijvingen. De vraag of een aanbieder een contract zou krijgen zou plaatsvinden op basis van kwaliteitscriteria (de tarieven stonden vast). De verdeling van cliënten zou vervolgens plaatsvinden – grosso modo - op basis van een mix van de kwaliteitsscore en de (beschikbare en/of ingeschreven) capaciteit. Het eerste aspect – kwaliteit - was in lijn met het beleid om de beste aanbieders een contract te geven. Het tweede aspect was in lijn met het beleid om ook gebruik te kunnen maken van de capaciteit in de markt en ervoor te zorgen dat goede aanbieders ook kunnen uitbreiden. Het leek verstandig capaciteit daarin te betrekken, omdat dit ervoor zou zorgen dat onnodige verschuivingen van de cliënten tot een minimum beperkt konden worden.

Met deze mogelijk wat complexe methodiek leek geborgd dat alle kwalitatief goede en gegunde aanbieders een kans hadden op een significante bijdrage aan de stad, hetgeen in lijn was met de bedoelingen van het beleid. De toon van de communicatie hierover in de aanloop tot de aanbesteding met de aanbieders was er één van coöperatie en partnership. Een deel van de aanbieders heeft op basis daarvan gedacht dat het “bij hen wel goed zat” en dat het niet krijgen van een contract of een aanzienlijke reductie bij hen niet denkbaar was. Voor de medewerkers van de gemeentelijke organisatie stond echter vast dat de uitkomsten van de aanbestedingen weleens verrassend zouden kunnen zijn voor de aanbieders. Immers, het was ook de bedoeling om van een deel van de aanbieders afscheid te nemen. Voor Aanvullende individuele ondersteuning zou het volume van cliënten met 80% afnemen ten gevolge van de overgang naar de buurtteams. Bij Beschermd Wonen speelde mee dat een derde van de cliënten overgaat naar de Wet langdurige zorg. Voor Hulp bij het huishouden werden (schijnbaar) lagere aantallen gegund dan aangegeven in de aanbestedingsleidraad, hetgeen ook te maken had met verwarring over de definities (maand of jaarcijfers).

Daarnaast waren de getallen voor Hulp bij het huishouden in de aanbestedingsleidraad gebaseerd op een prognose van vóór het instellen van een budgetplafond, waardoor de gegunde aantallen ook afweken van de aanbestedingsleidraad. De gunning kwam voor nagenoeg alle gesproken aanbieders als een verrassing. Naar zeggen van alle aanbieders die gesproken zijn in het kader van dit onderzoek leek het erop dat – op een enkele uitzondering na - alle partijen minder cliënten gecontracteerd zouden krijgen. In sommige percelen was ook sprake van nieuwe partijen in Amsterdam, hetgeen voor aanbieders vreemd leek, omdat er toch immers een reductie van aanbieders moest plaatsvinden. Van de door ons gesprokken externe partijen geeft een groot deel aan dat zij te maken kregen met reductie en overdracht van cliënten. Dit waren allemaal partijen die wel gegund waren en naar eigen zeggen ook goed hadden gescoord op kwaliteit. Uitgangspunt was dat cliënten overgedragen moeten worden als er geen contract was. Naar zeggen van de externe gesprekspartners ontstond er direct na de voorlopige gunning een situatie waarbij de gegunde partijen gebeld werden door partijen die cliënten wilden overdragen. Maar de gegunde partijen hadden het idee dat ze zelf onvoldoende ruimte in het contract hadden voor de eigen cliënten. Zoals gezegd was deze

10

Gemeente Amsterdam 8 maart 2021 Evaluatie inkoopproces aanvullende ondersteuning Wmo en MO/BW

hierboven geschetste verwarring over de aantallen niet beperkt tot een enkel soort aanbod. Het deed zich in ieder geval voor bij Beschermd Wonen, Hulp bij het huishouden en Aanvullende individuele ondersteuning. Bij de voorlopige gunning is nagelaten te communiceren over de concrete vervolgstappen. In die zin is het (impliciete) beleid om de overgang ordentelijk en in overleg te laten plaatsvinden hierbij niet goed tot zijn recht te gekomen. Het lijkt erop dat - ondanks pogingen daartoe - de aanbieders toch niet goed voorbereid waren op wat er ging komen. Concluderend kan gesteld worden dat het beleid zoals uitgewerkt in de plannen en alle beleidsdocumenten daaromheen, inclusief de veranderingen met de buurtteams op hoofdlijnen goed vertaald zijn. Het algemene beleid kan extern op veel draagvlak rekenen. Het beleid wat betreft de selectie van aanbieders en de verdeling van cliënten was achteraf bezien lastig te vertalen in een passende vorm van aanbesteden binnen de omstandigheden waarin dit moest plaatsvinden. Hierbij speelden de strakke planning, complexiteit, samenhang met het traject met buurtteams, verwachtingen van aanbieders en overgang van cliënten naar de Wlz een (te) complicerende rol.

De concretisering van het beleid als het gaat om de gevolgen van de aanbesteding (het afscheid nemen van aanbieders, het overdragen van cliënten, het doorvoeren van reducties bij aanbieders en de wel te voorziene gevolgen van de Wlz) is gezien deze omstandigheden te onderbelicht gebleven in zowel de aanloop tot de aanbestedingen, de leidraad als de communicatie tijdens de voorlopige gunning.

3.2 Onderzoeksvraag 2 In welke mate sluit de gevolgde (aanbestedings)procedure aan bij de beleidsmatige doelstellingen van de gewenste diensten en zijn andere procedures - waarmee aan de vraag kon worden voldaan - beoordeeld en gewogen? In hoeverre was maatwerk mogelijk? Uit de interviews en de bestudeerde stukken komt naar voren dat over het spoor ‘sturen en bekostigen’ lang en uitvoerig is nagedacht. Daarbij is een keuze gemaakt om de buurtteams met een taakgerichte bekostiging via een subsidierelatie in te regelen. De resterende zorgbehoefte (aanvullende Wmo, specialistische jeugdhulp, crisiszorg en de zwaardere zorg met een verblijfscomponent) werd met een taak- en/of inspanningsgerichte bekostiging via een inkoopprocedure in de markt gezet. Belangrijk bij deze keuze was dat de bekostiging en sturing ondersteunend zijn aan het nieuwe stelsel; een nieuwe inrichting van het sociale domein waarin “eenvoudig, herkenbaar voor de Amsterdammer en betaalbaar” leidende principes zijn en waar de ontwikkeling in het sociaal domein “van zwaar naar licht” wordt gerealiseerd. Duidelijk was dat in het nieuwe stelsel de meeste zorg verleend zou worden in of vanuit de buurtteams. De keuze om de “eerstelijns zorg” in de buurtteams via een taakgerichte bekostiging in te regelen past goed bij de keuze om de verhouding tussen gemeente en zorgverlener via een subsidierelatie in te regelen.

De zorgverlener ontvangt een vast bedrag per taak ten behoeve van de (deel) populatie zonder daarover op individueel dossierniveau verantwoording af te hoeven leggen.

11

Gemeente Amsterdam 8 maart 2021 Evaluatie inkoopproces aanvullende ondersteuning Wmo en MO/BW

De wens om met een beperkter aantal (in casu minder) aanbieders dan voorheen beter te kunnen sturen op “output” is via een overeenkomst beter realiseerbaar dan via een subsidierelatie. Uit een overeenkomst vloeien immers voor beide partijen verplichtingen voort waarmee op aspecten zoals kwaliteit en kostenbeheersing gestuurd kan worden. Een keuze om een inkooprelatie aan te gaan met de zorgaanbieders aanvullend op de buurtteams is daarmee een logische. Hiervan uitgaande is de gemaakte keuze om twee “trajecten” te bewandelen begrijpelijk. Na de beslissing om de markt voor de aanvullende Wmo en MO/BW via aanbestedingsprocedures te benaderen zijn de verschillende mogelijkheden daarin onderzocht en is gekozen voor openbare aanbestedingsprocedures. De keuzes voor bijvoorbeeld een concurrentie-gerichte dialoog is vanwege het grote aantal aanbieders op de markt als niet wenselijk aangemerkt. Bovendien speelde mee dat het contact met de markt al geruime tijd van tevoren was opgestart en dat, in ieder geval vanuit gemeentelijk perspectief, de markt voldoende door de opdrachtgever was meegenomen in de transitie. Het is de vraag of deze conclusie terecht is, maar vanuit het gezichtspunt van de gemeente is de keuze voor openbare aanbestedingsprocedures goed te volgen.

Zoals eerder opgemerkt is vanuit externe partijen aangegeven dat de keuze voor de openbare procedures en de inrichting ervan erg “concurrentieel” en “hard en zakelijk” is ervaren. Dit was in de beleving van de aanbieders niet in lijn met de opmaat naar de aanbestedingen, die in hoge mate de sfeer van samenwerking en partnership in zich hadden. Duidelijk is dat de opgave en de transitie groot was en dat er tijdsdruk was om de transitie op 1 januari 2021 te starten De contracten moesten dan zijn afgesloten (later is de startdatum in verband met Corona opgeschoven naar 1 april 2021). Vanuit het streven om zoveel mogelijk eenvoud (ten behoeve van de gemeente en de aanbieders) en snelheid in de procedures in te kunnen bouwen, zijn methodiek en systematiek in de aanbestedingen zoveel mogelijk op elkaar afgestemd. In de verschillende percelen is zoveel mogelijk gelijkluidendheid nagestreefd waarbij maatwerk zo veel mogelijk beperkt is. Hoewel op deze manier eenvoud en snelheid wordt gecreëerd, maakte dit de aanbestedingen wel kwetsbaar voor fouten (domino-effect). Zeker als daaraan toegevoegd wordt dat de wijze van verdeling van cliënten achteraf bezien moeilijk bleek te zijn.

Deze “vertaling” in een systematiek, onder andere om uitvoering te kunnen geven aan de wens om niet te gaan voor “the winner takes all” en ook kleinere aanbieders een rol te geven, was achteraf bezien moeilijk door het grote aantal variabelen dat hierin uiteindelijk een rol moest spelen: verdeling over de stadsdelen, kwaliteit, keuzevrijheid van de cliënt, totaal beschikbare plekken, aanbod per aanbieder en - bij sommige percelen - de onderlinge verbondenheid. Door de verknoping van de aanbestedingen en de verschillende percelen, waarin dus in alle gevallen dezelfde variabelen een rol speelden, is de kwetsbaarheid van deze aanbestedingen vergroot. Voor de uitwerking van voornoemde verdeelsystematiek had meer tijd genomen moeten worden, dat is duidelijk. Het is niet duidelijk of met meer tijd het probleem opgelost had kunnen worden. Het blijft daarbij de vraag of er één verdelingssystematiek te bedenken was die wel voldeed aan alle beleidseisen voor alle percelen en die ook door de rechter als voldoende transparant zou worden beoordeeld. Naast de eerder benoemde variabelen moest er ook ruimte zijn voor kleine aanbieders, maar moest er niettemin een reductie van aanbieders plaatsvinden. De constatering dat er meer tijd nodig was is van extra belang temeer daar het aanbestedingsteam wel was

12

Gemeente Amsterdam 8 maart 2021 Evaluatie inkoopproces aanvullende ondersteuning Wmo en MO/BW

opgevallen dat de verdeelsystematiek nog extra aandacht behoefde en is doorgeschoven. Echter tijd was er niet en uiteindelijk is hier omwille van de tijd ook niet om gevraagd. Concluderend kan gesteld worden dat de keuzes bij de inrichting van de sturing en bekostiging navolgbaar en logisch zijn. Dat geldt ook voor de keuze van de specifieke aanbestedingsprocedures. Het grote aantal variabelen (verdeling over de stadsdelen, kwaliteit, keuzevrijheid van de cliënt, totaal beschikbare plekken, aanbod per aanbieder, bij sommige percelen de onderlinge verbondenheid, ruimte voor kleine aanbieders en tevens een reductie van aanbieders) dat een rol speelde in de verdelingssystematiek heeft echter de aanbesteding in de uitvoering achteraf bezien te complex gemaakt. Zeker nu die verdeelsystematiek onder hoge tijdsdruk tot stand moest komen. Het blijft daarbij ook de vraag of er één verdelingssystematiek te bedenken was die wel voldeed aan alle beleidseisen voor alle percelen en die ook door de rechter als voldoende transparant zou worden beoordeeld.

3.3 Onderzoeksvraag 3 Was de noodzakelijke informatie voor wat betreft bijvoorbeeld het aantal cliënten, de zwaarte van de cliënten en reële prijzen voorafgaand aan het proces in beeld? In welke mate was dit leidend voor het gunningsproces? Hoe is omgegaan met (externe) ontwikkelingen gedurende het inkoopproces? Uit de gesprekken binnen de gemeentelijke organisatie komt naar voren dat er intern geen tekort aan noodzakelijke informatie ervaren is. De bestaande behoefte en de markt werden als bekend beschouwd, waarbij opgemerkt wordt dat men nooit over álle informatie kan beschikken. Op basis van informatie uit voorgaande jaren ten aanzien van bijvoorbeeld cliënten-aantallen en tarieven zijn extrapolaties gedaan. Voor bepaalde onbekende waarden (zoals indexaties en groei in de periode tussen de laatste informatie en de gunning) heeft men zich – zoals gebruikelijk is in dit soort gevallen – op onderbouwde aannames gebaseerd. Dit traject week daarin niet af van andere trajecten. Externe ontwikkelingen, in het bijzonder Covid-19, hebben naar zeggen van interne gesprekspartners op dit punt geen noemenswaardige rol gespeeld. Ten aanzien van de tarifering zijn interne betrokkenen van mening dat het proces goed verlopen is. Voor het eerst is gewerkt met de AMvB reële prijs, waarvoor ook een marktconsultatie is gedaan.

Op dit onderdeel zijn later in het proces ook geen juridische problemen ontstaan. Wel hebben aanbieders aangegeven verbaasd te zijn over de spreiding van de tarieven, waarbij naar oordeel van externe aanbieders bepaalde tarieven (ruim) kostendekkend leken te zijn en anderen juist meer verlieslatend leken. Los van de feitelijke informatie op het gebied van cliëntenaantallen, maar wel in het verlengde daarvan, is er een tweetal zaken die men intern op voorhand niet goed heeft kunnen voorzien: de inschrijfstrategieën van aanbieders en de uitname op basis van de Wet langdurige zorg (Wlz). Voor MO/BW gold in elk geval dat bij de voorlopige gunning meer verschuivingen optraden in de aantallen tussen aanbieders dan verwacht. Dit had te maken met het feit dat aanbieders

13

Gemeente Amsterdam 8 maart 2021 Evaluatie inkoopproces aanvullende ondersteuning Wmo en MO/BW

“strategisch” inschreven, bijvoorbeeld op relatief grote volumes of (meer) dure producten. Het gebruik van dergelijke inschrijfstrategieën is waarschijnlijk bevorderd door de beoordeling van de tarieven door de aanbieders, zoals hierboven beschreven. Aanbieders moeten een reële inschrijving doen, maar het is lastig om goed in te kunnen schatten wat “reëel” is. Omdat de aantallen waarmee de aanbieders zich inschreven ook van invloed waren op de uiteindelijke verdeling, had dit onvoorziene verschuivingen tot gevolg. Toen bij de voorlopige gunning voor aanbieders duidelijk werd wat de nieuwe situatie concreet (en financieel) zou gaan betekenen, zorgde dat voor onrust. Betrokkenen geven aan dat hierop beter geanticipeerd had kunnen worden, door op voorhand scenario’s op te stellen ten aanzien van deze inschrijfstrategieën. Behalve bij Hulp bij huishouden is dit, mede vanwege de tijdsdruk, niet gebeurd. De uitname op basis van de Wlz, waarover veel onduidelijkheid was, zorgde voor extra complexiteit en ook dit trof de aanbesteding MO/BW. Door de openstelling van de Wet langdurige zorg voor een deel van de BW cliënten zou het aantal cliënten dat in het kader van de Wmo gebruik maakt van de voorzieningen voor Beschermd Wonen afnemen. Vanwege de situatie rond Covid-19 werd de start van de aanbestedingsprocedure verschoven van 1 april naar 1 juli 2002.

Juist in deze periode werd duidelijk welke gevolgen de verandering in de Wet langdurige zorg zou hebben op de aantallen Beschermd Wonen-cliënten. Terwijl in de aanbestedingsleidraad uitgegaan was van aantallen waarin de uitname in verband met de Wlz niet was meegenomen, hadden de zorgaanbieders op het uiteindelijke moment van inschrijven al beter zicht op het volume van cliënten dat zou uitstromen richting de Wlz, waardoor zij niet meer (volledig) hebben ingeschreven op deze aanbesteding. Deze discrepantie zorgde ervoor dat ten tijde van de gunning een onduidelijke situatie ontstond, wat verder bijgedragen heeft aan de onrust. Bij veel BW aanbieders leek het gegunde aantal BW cliënten lager dan de huidige aantallen cliënten. Het was niet duidelijk wat er nu concreet te gebeuren stond met de cliënten (overdracht). Hoewel dit aspect eigenlijk niet door de gemeente of door de aanbieders te beïnvloeden was, heeft het zeker bijgedragen aan de onrust. Achteraf bezien had hierop beter geanticipeerd moeten worden, bijvoorbeeld door eerder in het traject verschillende mogelijke scenario’s te doordenken en dit mee te nemen in de communicatie met de aanbieders of door de verdeelsystematiek voor BW anders in te richten.

Naast de twee bovengenoemde aspecten is er naar zeggen van sommige aanbieders ook geen goede aansluiting tussen de aantallen die de gemeente aangegeven heeft in de aanbestedingsleidraad, de verwachte vraag in de markt, het aantal cliënten op dat moment en de gegunde aantallen. In gesprekken met aanbieders is specifiek voor het perceel Hulp bij het huishouden genoemd dat bij de voorlopige gunning leek dat veel aanbieders moesten krimpen. Dit had te maken met de onhelderheid van de aantallen in de aanbestedingsleidraad en het feit dat de daar opgenomen aantallen het volume was van voor het instellen van een budgetplafond. Ook bij Aanvullende individuele ondersteuning speelde dit. Uit de externe gesprekken volgt dat niet alle aanbieders dezelfde perceptie hadden als de gemeente over de vraag of ‘hun cliënten’ wel overgedragen moesten worden naar de buurtteams. Met de hoofdlijn van het beleid dat 80% van de cliënten naar de buurtteams gaat zijn zij het wel eens, maar voor ‘hun cliënten’ is dat mogelijk anders. Bij alle percelen speelde dat aanbieders die niet gegund hadden gekregen hun cliënten moesten overdragen. De perceptie van de externe gesprekspartners was dat voor Beschermd Wonen, Hulp bij het huishouden en Aanvullende individuele ondersteuning om verschillende

14

Gemeente Amsterdam 8 maart 2021 Evaluatie inkoopproces aanvullende ondersteuning Wmo en MO/BW

redenen gold dat er aanzienlijke verschuivingen van cliënten moesten plaatsvinden. Aan welke partijen, de niet of minder gegunde aanbieders hun cliënten moesten overdragen, was niet helder. Ook dit heeft onrust opgeleverd bij zowel aanbieders als cliënten. Op basis van aangeleverde documenten is vast te stellen dat de aantallen zoals opgenomen in de leidraad ook daadwerkelijk gegund zijn. Voor drie onderdelen zijn afwijkingen: voor Hulp bij het huishouden is nadrukkelijk gekozen voor een reductie, die ook richting de aanbieders toegelicht en onderbouwd is (zij het pas na de gunning). De afwijking ten aanzien van Beschermd Wonen houdt (deels) verband met het feit dat er door aanbieders minder capaciteit werd geboden dan was gevraagd, maar is met name te wijten aan de bovengenoemde uitname in verband met de Wlz. Voor Aanvullende individuele ondersteuning geldt dat in eerste instantie slechts 95% van het inkoopvolume voorlopig gegund is, zoals ook aangegeven in de leidraad. De gegevens in de leidraad gingen uit van een nog te realiseren overgang van 80% van de cliënten naar de Buurtteams. Ten aanzien van de vraag of de door de gemeente ingeschatte marktomvang reëel is kan hier slechts geconcludeerd worden dat binnen dit onderzoek niet kan worden vastgesteld of, en zo ja hoe de verificatie van daadwerkelijke aantallen heeft plaatsgevonden.

Concluderend kan gesteld worden dat de omstandigheden rondom informatie en aantallen bij deze aanbestedingen niet ideaal waren. ‘Strategisch’ inschrijven maakte in combinatie met de gehanteerde verdelingssystematiek de uitkomsten onvoorspelbaar. De overgang van BW cliënten naar de Wlz was complicerend in dit betreffende perceel. Bij Hulp bij het huishouden en Aanvullende individuele ondersteuning was ook sprake van complexiteit als het gaat om de aantallen. Binnen de gemeentelijke organisatie is aangegeven dat er ten aanzien van de informatie geen noemenswaardige knelpunten ervaren zijn, afgezien van de onduidelijkheid met het perceel Beschermd Wonen. De gesproken aanbieders geven aan dat erop meer punten onduidelijkheid bestond, ook bij andere percelen. Al deze aspecten hebben geleid tot toegenomen onrust bij de aanbieders rond de voorlopige gunning, vooral omdat het erop leek dat er veel cliënten overgedragen moesten worden en niet duidelijk was aan wie.

3.4 Onderzoeksvraag 4 In welke mate is gehandeld conform het (gemeentelijk) normenkader (o.a. de leidraad inkoopen gunningsproces), is er afgeweken en zo ja, met welke reden? Hoe verhoudt dit kader zich tot het juridisch advies over onvoldoende transparantie? Hoe zijn de adviezen op de aanbestedingsdocumenten (o.a. van de Tenderboard Sociaal) verwerkt en hoe is gehandeld op de vragen via de Nota van Inlichtingen o.a. over de onduidelijkheid van de verdelingssystematiek van cliëntplekken? Het gemeentelijk normenkader stelt dat de algemene beginselen van het aanbestedingsrecht (gelijkheid, transparantie, objectiviteit) moeten worden nageleefd. Transparantie is een kernvereiste in een aanbesteding. Het door de juristen gesignaleerde gebrek inzake de verdelingssystematiek valt onder het begrip transparantie. Het gemeentelijk normenkader stelt niet hoe de transparantie exact moet worden uitgewerkt. Onduidelijkheid over de verdelingssystematiek is het belangrijkste bezwaar en de reden op grond waarvan de

15

Gemeente Amsterdam 8 maart 2021 Evaluatie inkoopproces aanvullende ondersteuning Wmo en MO/BW

aanbestedingsprocedure is ingetrokken. Zoals eerder aangegeven vermelden de aanbestedingsleidraad en Nota’s van Inlichtingen in juridische zin onvoldoende duidelijk hoe de capaciteit wordt verdeeld over de aanbieders. Over de inkoopstrategie, aanbestedingsleidraden en bijbehorende documenten is positief geadviseerd door de Tenderboard Sociaal en het Juridisch Expertise Platform (JEP). De Tenderboard Sociaal heeft aan het aanbestedingsteam daarbij wel het stoplicht oranje afgegeven met een aantal zwaarwegende opmerkingen. Er zijn opmerkingen geplaatst over de onduidelijkheid wanneer een inschrijver wel of geen raamovereenkomst krijgt (de toewijzing). Deze opmerkingen gingen echter niet tot het detailniveau van de gehanteerde verdelingssystematiek. Het is overigens gebruikelijk dat de Tenderboard en het JEP als tweedelijns toetsorgaan geen gedetailleerde toets doet op de aanbestedingsdocumenten2. Om ook de verdelingssystematiek te kunnen beoordelen, was een diepgaandere toets nodig dan die nu geboden kon worden. Een alternatief was geweest dat het aanbestedingsteam daartoe een expliciete vraag of een verzoek voor een aanvullend consult had ingediend. Bij het advies van de Tenderboard en het JEP geldt het ‘comply or explain-principe’. De eindverantwoordelijke opdrachtgever bepaalt uiteindelijk of het advies wordt overgenomen en in welke mate.

Het is echter voor de Tenderboard en het JEP gebruikelijk dat er in deze laag van de ‘checks en balances’ geen “loop” is, waarin bijvoorbeeld denkbaar is dat de opdrachtgever op basis van de adviezen aangeeft hoe er uiteindelijk gehandeld is, met andere woorden hoe het ‘comply or explainprincipe’ vorm heeft gekregen. Dat dit ontbreekt is in algemene zin mogelijk wel opvallend. In dit specifieke geval was het probleem van de verdelingssystematiek daarmee echter ook niet ondervangen – het was immers niet concreet gesignaleerd als een gebrek. Het aanbestedingsteam was zich niettemin zeer bewust van het transparantiebeginsel en het feit dat ten tijde van de publicatie van de aanbestedingsleidraad de verdelingssystematiek nog onvoldoende uitgewerkt was. Het uitwerken van de verdelingssystematiek werd gezien als een complexe opgave. Mede omwille van de planning is door betrokkenen in de uitvoering gekozen om dit in een latere fase van de aanbesteding op te lossen. De keuze om dit te doen is niet besproken op directieniveau. Daarbij kan worden opgemerkt, dat er ten tijde van het schrijven van de aanbestedingsleidraad sprake was van een hoge tijdsdruk en dat het doorschuiven van onderwerpen naar een latere fase in een aanbesteding wel vaker gebeurt. Achteraf bezien was dit onderwerp te belangrijk om pas in de Nota van Inlichtingen zijn beslag te krijgen.

In de Nota van Inlichtingen is op vragen van aanbieders over deze verdelingssystematiek als toelichting gegeven: “Zoveel aanbieders komen in aanmerking voor gunning, totdat de omvang voor de verschillende doelgroepen is bereikt en er voor Amsterdammers voldoende diversiteit en keuzemogelijkheid in aanbod is gerealiseerd”. Vervolgens is daarbij een rekenvoorbeeld opgenomen. Dit antwoord staat vermeld tussen de antwoorden van in totaal 771 andere vragen. Uit dit antwoord kunnen inschrijvers nog steeds niet voldoende afleiden over hoeveel aanbieders het aantal cliëntplekken zou worden verdeeld en hoe die verdeling plaatsvindt. In zowel de aanbestedingsleidraad als de Nota van Inlichtingen ontbreekt een heldere formule, waarin de 2

N.B. de Nota van Inlichtingen die in een latere fase wordt gemaakt, vormt geen onderdeel van het formele toetsmoment.

16

Gemeente Amsterdam 8 maart 2021 Evaluatie inkoopproces aanvullende ondersteuning Wmo en MO/BW

verdeling van het aantal cliënten naar de zorgaanbieders naar rangorde van score staat vermeld. Met deze beantwoording op de vragen in de Nota van Inlichtingen was het gebrek aan transparantie over de verdeling naar mening van de huisadvocaten en de gemeenteadvocaat dus niet hersteld. De beantwoording van vragen in de Nota van Inlichtingen is gedaan door een multidisciplinair team waar beleidsmedewerkers, inkopers en (eerstelijns) juristen onderdeel van uitmaakten. De werkverdeling die daarbij gehanteerd is was achteraf gezien niet toereikend om het transparantiegebrek te signaleren en op te lossen. De vragen over de verdelingssystematiek zijn in het team wel besproken, maar het projectteam heeft uiteindelijk in gezamenlijkheid besloten dat de vragen afdoende beantwoord waren. Los daarvan zijn er toch signalen geweest van enkelen in de uitvoering dat er vanuit juridisch perspectief iets niet goed zat met de verdelingssystematiek. Het is in het onderzoek niet duidelijk geworden of deze signalen het projectteam hebben bereikt of dat deze wel besproken zijn, maar dat deze in het projectteam tot onvoldoende heroverweging hebben geleid. Omdat het gebrek aan transparantie uiteindelijk door het projectteam niet als een probleem is benoemd, is ook geen overleg gevoerd met bijvoorbeeld de tweedelijnsjuristen en zag men geen noodzaak naar het management te escaleren.

Om die reden zijn de opdrachtgevers niet bij deze gang van zaken betrokken geweest. Er is in deze aanbestedingsprocedure uiteindelijk maar één keer naar directieniveau geëscaleerd, bij de voorlopige gunning. Hierbij moet opgemerkt worden dat de tijdsdruk in deze fase groot was, dat de beantwoording van de vragen in een korte tijd moest plaatsvinden midden in de zomer en dat het overleg tussen projectgroepleden ten gevolge van Covid-19 per telefoon en digitaal moest plaatsvinden. Het gemeentelijk normenkader stelt dat de algemene beginselen van het aanbestedingsrecht (gelijkheid, transparantie, objectiviteit) moeten worden nageleefd. Concluderend kan gesteld worden dat het niet is gelukt om in de aanbestedingsstukken voldoende transparantie te geven over de verdelingssystematiek. Gedurende het proces van de aanbesteding is men zich in de uitvoering bewust geweest van het feit dat de verdelingssystematiek nog verder uitgewerkt moest worden. Dit is vooruitgeschoven naar de Nota van Inlichtingen. Hoewel dit gezien de inhoudelijke complexiteit (onder andere de veranderingsopgave en het groot aantal variabelen) en de tijdsdruk begrijpelijk was, is het achteraf bezien mogelijk minder verstandig geweest. Daarbij heeft naar onze mening ook onderschatting van het belang van de verdelingssystematiek in deze specifieke omstandigheid een rol gespeeld.

Onze indruk is dat het gebrek in de latere fase niet hersteld is, als gevolg van een samenloop van de genoemde inhoudelijke complexiteit, tijdsdruk in deze fase, onheldere rolverdeling tussen inkopers en eerstelijns juristen (zie volgende paragraaf) en onderschatting van het juridische risico in deze specifieke omstandigheden.

17

Gemeente Amsterdam 8 maart 2021 Evaluatie inkoopproces aanvullende ondersteuning Wmo en MO/BW

3.5 Onderzoeksvraag 5 In welke mate is er conform de afgesproken rollen, verantwoordelijkheden en posities gehandeld tussen de verschillende afdelingen en directies? Hoe uitte zich dat in de praktijk? In welke mate hebben de ‘checks & balances’ effect gehad? De voorgeschreven stappen in het proces zijn voor deze aanbestedingen juist doorlopen, terwijl toch de werkomstandigheden door Covid-19 rigoureus moesten worden aangepast. Elke betrokken medewerker heeft vanuit zijn of haar organisatieonderdeel (directie OJZ, directie SIS, Tenderboard Sociaal, Juridische Expertise Platform, beoordelingsteams, etc.) zijn of haar bijdrage geleverd. Iedereen heeft zich daarbij maximaal ingezet. In de gesprekken is echter naar voren gekomen dat de rollen en verantwoordelijkheden en de invulling daarvan in de context van deze specifieke opdracht achteraf bezien voor de betrokkenen niet altijd duidelijk of voldoende werkbaar zijn geweest. Dit komt op een aantal onderdelen naar voren. De aanbestedingsopdracht valt formeel onder verantwoordelijkheid van directie OJZ en de dagelijkse aansturing en uitvoering vindt plaats via het aanbestedingsteam. De directie OJZ is integraal verantwoordelijk voor de opdracht, maar de wijze waarop binnen de gemeente de bedrijfsvoering is geregeld maakt dat invulling van deze eindverantwoordelijkheid dus mede afhankelijk is van de inzet en besluiten van anderen.

De directie SIS levert hierbij de capaciteit en deskundigheid aan op het gebied van inkopen. De directie OJZ kan bijvoorbeeld niet zelf beslissen over de inzet van juristen en inkopers en benodigde deskundigheid binnen het eigen cluster. In de interne gesprekken zijn verschillende opvattingen verwoord over de verantwoordelijkheidsverdeling tussen de directies OJZ en SIS (opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie of een gezamenlijke verantwoordelijkheid) in deze casus. Het lijkt erop dat het belang van de aanbestedingen had gerechtvaardigd dat er tussen deze twee organisatieonderdelen en disciplines meer afstemming was geweest. OJZ heeft in dit geval ervaren dat de meest deskundige adviseurs pas achteraf zijn betrokken. Hierbij moet worden opgemerkt dat het samenspel tussen de eerste- en tweede lijn essentieel is. Het is daarbij de eerste lijn die de betrokkenheid van DMC en DJZ tijdig dient te initiëren. Achteraf bezien is vast te stellen dat in deze aanbesteding die link niet (tijdig) gelegd is waardoor verschillende partijen niet in hun rol konden komen. De Tenderboard Sociaal en het JEP hebben conform de normen en afspraken daarover meegekeken met de aanbestedingen.

Nadat er in dit geval zwaarwegende opmerkingen waren gemaakt over de inhoud van de aanbestedingsleidraad was het mede gezien het belang en de complexiteit van deze opdracht mogelijk wel relevant geweest om de opvolging hiervan te monitoren, ondanks het feit dat dit normaal niet voorgeschreven is. Een feedbackloop had in dit geval echter niet het verschil gemaakt, omdat het juridisch gebrek niet als zodanig geconstateerd was (zie ook vraag 4). In het algemeen is te stellen dat een document waarin de taken, rollen en verantwoordelijkheden toegespitst op deze opdracht zijn beschreven, ontbrak. Normaliter wordt dit opgenomen in de inkoopstrategie, maar daarvan is in deze aanbestedingstrajecten omwille van de tijd afgeweken.

18

Gemeente Amsterdam 8 maart 2021 Evaluatie inkoopproces aanvullende ondersteuning Wmo en MO/BW

Inzet van capaciteit en continuïteit in bemensing is mede daardoor gedurende het inkoopproces regelmatig te kwetsbaar gebleken voor een opdracht van deze omvang. Deze aanbestedingen zijn niet aangemeld in het kader van de Regeling Risicovolle Projecten. Het doel van deze regeling is om de dialoog te bevorderen over projecten op zowel bestuurlijk als ambtelijk niveau. De regeling heeft ook een preventieve werking en draagt bij aan de sturing en beheersing zowel vooraf als tijdens het project. Het organiseren van tegenspraak en het voeren van risicomanagement zijn onderdelen die van toepassing zijn bij deze regeling. Gelet op de omvang van deze aanbesteding waren de criteria zeker van toepassing geweest: onder andere een budget hoger dan € 20 miljoen, grote impact op de samenleving, betrokkenheid meerdere externe partijen, een substantiële gemeentelijke verantwoordelijkheid, organisatorisch complex besturings- en uitvoeringsproces. Het toepassen van deze regeling is voor deze aanbestedingen niet voorgeschreven en is ook niet geadviseerd. Concluderend kan gesteld worden dat de stappen in het aanbestedingsproces gemeten naar de inrichtingseisen van de gemeentelijke organisatie en de samenhangende verantwoordelijkheden, rollen en posities correct zijn ingevuld terwijl toch de werkomstandigheden door Covid-19 rigoureus moesten worden aangepast.

Bij deze aanbestedingen was echter sprake van een verhoogd risico, gelet op de omvang, complexiteit en gewenste impact op de markt. Voor de inrichting van de organisatie, de aansturing van deze opdracht is uitgegaan van de bestaande organisatiestructuur en werkwijze van de gemeentelijke organisatie, die ook van toepassing is ‘voor andere, minder complexe aanbestedingen in het sociaal domein. De reguliere ‘checks en balances’ waren gelet op de omvang en complexiteit van de aanbesteding onvoldoende op maat toegesneden om de specifieke risico’s bij deze aanbestedingsprocedures beter te kunnen beheersen. Het lijkt er sterk op dat op voorhand het aspect van de inrichting van de uitvoeringsstructuur is onderschat. Het blijft naar oordeel van de onderzoekers wel de vraag of met een aangepaste structuur en andere ‘checks en balances’ in deze omstandigheden en onder deze tijdsdruk het specifieke issue omtrent onvoldoende transparantie over de verdelingssystematiek wel voldoende zou zijn geadresseerd en ook was opgelost.

3.6 Onderzoeksvraag 6 Welke lessen kunnen getrokken worden en welke praktische verbetervoorstellen kunnen worden gedaan voor het komende traject? Voor de beantwoording van deze vraag wordt verwezen naar de aanbevelingen in hoofdstuk 4.2

19

Gemeente Amsterdam 8 maart 2021 Evaluatie inkoopproces aanvullende ondersteuning Wmo en MO/BW

4 Conclusie en aanbevelingen

4.1 Conclusie Unieke transitie van het sociaal stelsel Betrokkenen - extern en intern - beseften dat de transitie van het sociaal stelsel tot grote veranderingen zou leiden, zoals na de decentralisatie van de Wmo niet eerder was vertoond en daarmee voor Amsterdam uniek was. De aanbestedingen van de aanvullende ondersteuning Wmo en MO/BW vormden een belangrijk middel voor deze verandering. De veranderingen waren niet alleen groot, maar werden ook - om overigens heldere redenen - in relatief hoog tempo doorgevoerd. Ze moesten namelijk vanwege het voorkomen van onrechtmatigheid haar beslag krijgen op 1 januari 2021. De aanzienlijke impact op het veld blijkt uit het voornemen om afscheid te nemen van een deel van de aanbieders en hun cliënten over te dragen aan gegunde aanbieders. Daarnaast was het ook wenselijk dat capaciteit deels ook werd herverdeeld over de bestaande aanbieders, afhankelijk van de uitkomst van de gunning. Het is goed te volgen waarom deze keuzes gemaakt zijn en de overwegingen zijn ook helder. Deze bestuurlijke en ook in de gemeenteraad vastgestelde context heeft de uitdaging voor de gemeentelijke organisatie echter wel aanzienlijk verhoogd. Draagvlak voor verandering Over de beleidsmatige keuzes en de achtergronden die ten grondslag lagen aan de veranderingen, was draagvlak. Ook de door de onderzoekers gesproken externe partijen scharen zich hierachter.

De reductie van aanbieders kon rekenen op externe steun. De keuzes die gemaakt zijn over de bekostigingsvorm (subsidiëren of aanbesteden) en de inrichting van de aanbestedingen is goed te volgen. Overigens zou zowel bij subsidiëren als bij aanbesteden een transparante en juridisch houdbare vorm van selectie van aanbieders en herverdelen van cliënten noodzakelijk zijn geweest. Complexe uitvoering en externe impact Het grote aantal beleidsmatige variabelen dat een rol speelde bij de selectie van de aanbieders en de verdelingssystematiek van de cliënten over de gegunde aanbieders heeft de aanbesteding in de uitvoering complex gemaakt en de uitkomsten te onvoorspelbaar. Het beleid bleek achteraf bezien lastig te vertalen in een passende uitvoering van de aanbesteding voor alle percelen tegelijkertijd. Voor deze mate van integraliteit is vanwege de tijd wél gekozen. Op de achtergrond speelde bij de gunning mee dat bij veel onderdelen van de aanbestedingen cliëntenaantallen zouden wijzigen. Deels door beleidswijzigingen (buurtteams), maar deels ook door externe ontwikkelingen (dalend volume bij Hulp bij het huishouden, uitname Wet langdurige zorg bij Beschermd Wonen). Zorgaanbieders aan wie wel gegund was en die ook goed gescoord hadden, kregen de indruk dat zij toch (grote) aantallen cliënten moesten gaan overdragen aan andere partijen. Wie die partijen waren, was niet bekend.

Bij de gunning werd duidelijk dat de aanbieders door de gemeentelijke organisatie onvoldoende voorbereid waren op de praktische realiteit van de uitkomsten. Hierdoor ontstond veel onrust direct na de voorlopige gunning. Het effect van de

20

Gemeente Amsterdam 8 maart 2021 Evaluatie inkoopproces aanvullende ondersteuning Wmo en MO/BW

uitkomsten is onderschat door de gemeentelijke organisatie – er werd op vertrouwd dat dit in de gebruikelijke sfeer van dialoog oplosbaar zou zijn. Onvoldoende transparantie van de verdelingssystematiek van cliënten Ontevredenheid met de uitkomsten (geen contract) heeft bij een aantal partijen geleid tot het indienen van juridische bezwaren, met name gericht op het feit dat de verdelingssystematiek van de cliënten onvoldoende transparant was in de aanbestedingen. In de aanloop van de aanbesteding heeft de verdelingssystematiek onvoldoende aandacht gekregen; het onderwerp is ‘doorgeschoven’ naar een later moment in het proces van aanbesteden. Dit is gedaan omdat het vraagstuk ingewikkeld was en het oplossen van dit probleem te veel tijd zou kosten. In de Nota van Inlichtingen is er vervolgens wel naar gevraagd. Het gebrek aan transparantie is echter in deze fase niet afdoende hersteld. Dit kwam door een samenloop van complexiteit, werkdruk, onheldere rolverdeling tussen inkopers en eerstelijns juristen, timing en onderschatting van het juridisch risico. Onderschatting van dit vraagstuk lijkt de voornaamste reden. Het lijkt erop dat men zich te weinig gerealiseerd heeft dat in deze context een 100% juridisch waterdichte aanbesteding nodig zou zijn. Immers, aanbieders waarvan afscheid genomen werd hadden niets te verliezen.

Het blijft daarbij nog wel de vraag of er één verdelingssystematiek te bedenken was die wel voldeed aan alle beleidseisen voor alle percelen en die ook door de rechter als voldoende transparant zou worden beoordeeld. Tijdsdruk en organisatie Aan de inzet van alle betrokkenen heeft het niet gelegen; alle medewerkers hebben zich tot het uiterste ingezet om tot een succesvolle afronding te komen. De stappen in het aanbestedingsproces zijn juist doorlopen terwijl ook de werkomstandigheden door Covid-19 rigoureus werden aangepast. Ook de reguliere controlestappen zijn allemaal uitgevoerd en aan de gebruikelijke rolinvullingen is voldaan. Maar de omvang, complexiteit, tempodruk en risico’s van deze twee aanbestedingen - leidend tot een grote veranderingsopgave - maakt dat sprake was van een verhoogd risico waarbij de reguliere processtappen, de bestaande organisatiestructuur en de ‘checks en balances’ niet passend en in opzet niet op maat toegesneden waren. Dit is vooraf onvoldoende erkend. Kortom Het staat vast dat dit aanbestedingen waren die omvangrijk waren, grote impact zouden hebben op de externe omgeving en die in een relatief korte tijd tot een resultaat moesten worden gebracht. De beleidsmatige aanloop hiertoe is goed verlopen, ook extern was er veel draagvlak. Het lijkt erop dat de praktische gevolgen van de aanbesteding voor de aanbieders en cliënten zijn onderschat.