04 Onderzoeksrapport Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen. Deelonderzoek 2 Amstel III

Onderzoeksrapport

Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen

Deelonderzoek 2: casus Amstel III Bullewijk en Paasheuvelwijk Rekenkamer Amsterdam 1 april 2025

1

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

Onderzoeksrapport

Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen Deelonderzoek 2: casus Amstel III Bullewijk en Paasheuvelwijk Rekenkamer Amsterdam 1 april 2025

DEFINITIEF Dit onderzoeksrapport is een document van de Rekenkamer Amsterdam en bevat bevindingen van het tweede deelonderzoek Amstel III dat deel uitmaakt van het onderzoek Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen (nieuwe titel: Bouwen aan de complete stad. Lessen uit woningbouw in transformatiegebieden). Dit onderzoeksrapport bevat in detail de bevindingen en beantwoording van de onderzoeksvragen. Dit document vormt samen met het onderzoeksrapport van het eerste deelonderzoek en het bestuurlijk rapport de volledige rapportage van het onderzoek. De digitale documenten kunt u raadplegen op de projectpagina.

2

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

Inhoudsopgave Status document _______________________ 6

1

Deel 1 - Onderzoeksbevindingen _____________ 7 Inleiding en doel onderzoek ________________________ 7 1.1 1.2 1.3 1.4

Aanleiding en context onderzoek __________________________ 7 Doel en afbakening ___________________________________ 9 Opzet en onderzoeksvragen ____________________________ 10 Leeswijzer ________________________________________ 10

2

Ontwikkelingen tot 1 januari 2024 __________________ 11

3

Stand van zaken 1 januari 2024 ____________________ 20

4

Ervaren succesfactoren en knelpunten _______________ 51

5

Belangrijkste vraagstukken _______________________ 81

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 3.1 3.2 3.3 3.4 4.1 4.2 5.1 5.2 5.3 5.4

Ligging, historie en uitgangssituatie _______________________ 11 Investeringsbesluit 2012 ______________________________ 13 Momenten tot 2017 _________________________________ 13 Herziening Investeringsbesluit 2017 _______________________ 14 Momenten tot 2021 _________________________________ 15 Actualisering Investeringsbesluit 2021 _____________________ 16 Momenten tot 1 januari 2024 ___________________________ 18 Woningbouw ______________________________________ 20 Niet-wonen _______________________________________ 33 Openbare ruimte ___________________________________ 40 Planning en financiën ________________________________ 49 Ervaren successen en succesfactoren ______________________ 52 Ervaren knelpunten __________________________________ 61 Wonen __________________________________________ 82 Complete wijk _____________________________________ 91 Aanpak van de ontwikkeling ___________________________ 101 Overige vraagstukken _______________________________ 108

3

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

6

Deel 2 - Reconstructie verloop van project ____ 111

Historie___________________________________ 111 6.1 6.2 6.3

De bouw van werkgebied Amstel III ______________________ 111 Toenemende leegstand kantorengebied ___________________ 112 Aanloop naar investeringsbesluit voor transformatie ___________ 112

7

Uitgangssituatie van het gebied (2011/2012) __________ 117

8

Investeringsbesluit 2012 _______________________ 122

9

Verloop tot 2017 ____________________________ 130

10

Herziening Investeringsbesluit 2017 ________________ 139

11

Verloop tot 2021 ____________________________ 150

7.1 7.2 7.3 7.4 8.1 8.2 8.3 8.4 8.5 8.6 8.7 9.1 9.2 9.3

10.1 10.2 10.3 10.4 10.5 10.6 10.7 10.8

Ligging van het gebied _______________________________ 117 Ruimtegebruik uitgangssituatie: kantoren met leegstand ________ 119 Grondposities_____________________________________ 120 Infrastructuur en OV-verbindingen _______________________ 121 Woningbouwdoelen ________________________________ 124 Kantoren ________________________________________ 125 Voorzieningen, winkels en horeca _______________________ 126 Openbare ruimte en stedenbouw ________________________ 127 Ontwikkelstrategie en instrumentarium ___________________ 129 Financiële randvoorwaarden ___________________________ 130 Participatie ______________________________________ 130 Momenten 2013-2014 ______________________________ 130 Momenten 2015-2016 ______________________________ 134 Momenten 2017___________________________________ 137 Woningbouwdoelen ________________________________ 141 Kantoren en de verhouding wonen-werken _________________ 144 Voorzieningen ____________________________________ 145 1Zuidoost _______________________________________ 146 Andere randvoorwaarden voor de complete wijk ______________ 146 Ontwikkelstrategie _________________________________ 148 Financiële randvoorwaarden ___________________________ 148 Participatie ______________________________________ 149

11.1 Momenten 2018___________________________________ 150 11.2 Momenten 2019 tot begin 2021 ________________________ 154

4

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

12

Actualisering Investeringsbesluit 2021 ______________ 158

13

Verder verloop tot 1 januari 2024 __________________ 181

14 15

12.1 12.2 12.3 12.4 12.5 12.6 12.7 12.8

Woningbouwdoelen ________________________________ 161 Kantoren ________________________________________ 170 Voorzieningen ____________________________________ 171 Uitgangspunt 1Zuidoost ______________________________ 176 Andere randvoorwaarden voor de complete stad _____________ 177 Financiële randvoorwaarden ___________________________ 177 Ontwikkelstrategie van co-creatie _______________________ 178 Participatie ______________________________________ 179

13.1 Momenten 2021-2022 ______________________________ 181 13.2 Momenten 2023___________________________________ 185

Onderzoeksverantwoording casus Amstel III___ 195 Onderzoeksteam ____________________________ 195

Dankwoord ________________________________ 195

Begrippenlijst________________________ 196 Bijlagen ____________________________ 202

Bijlage 1: Aanpassingen ten opzichte van transformatiemonitor _ 202

Eindnoten __________________________ 203

5

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

Status document De Rekenkamer Amsterdam (hierna: de rekenkamer) heeft op 1 september 2022 de onderzoeksopzet gepubliceerd van het onderzoek Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen. Dit onderzoek bestaat uit meerdere casusonderzoeken die we volgtijdelijk uitvoerden. Het ging om een casusonderzoek van de ontwikkeling van NDSM-werf West en een casusonderzoek van de ontwikkeling van Amstel III. De onderzoeksrapporten van deze twee casusonderzoeken vormen samen met het bestuurlijk rapport Bouwen aan een complete stad. Lessen uit woningbouw in transformatiegebieden de volledige rapportage van dit rekenkameronderzoek. Het bestuurlijk rapport is een bondige samenvatting van de belangrijkste onderzoeksresultaten en bevat onze aanbevelingen. Op de projectpagina staan de onderzoeksrapporten en het bestuurlijk rapport. Dit document is het onderzoeksrapport van het tweede casusonderzoek: Amstel III. We hebben de nota van bevindingen voor dit onderzoeksrapport op 19 november 2024 voor feitelijk wederhoor voorgelegd aan de directie Grond en Ontwikkeling en de directie Wonen. Op 17 en 19 december 2024 ontvingen we de feitelijke reacties. Deze reacties zijn verwerkt in het onderzoeksrapport en betrokken bij het opstellen van het bestuurlijk rapport.

6

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

1

Deel 1 - Onderzoeksbevindingen Inleiding en doel onderzoek

In dit hoofdstuk gaan we in op de aanleiding en context voor dit onderzoek. Daarna beschrijven we het doel en de opzet van het onderzoek.

1.1 Aanleiding en context onderzoek

Krapte op de woningmarkt Het tekort aan betaalbare woningen is een groot maatschappelijk probleem in Amsterdam. De laatste coalitieakkoorden lieten hierover geen twijfel bestaan. De Amsterdamse woningmarkt kookt over, stelde het gemeentebestuur in 2018. Als gevolg daarvan stijgen de prijzen en wachten steeds meer mensen op een woning. Vooral mensen met een laag inkomen en mensen met een middeninkomen komen er op de woningmarkt nauwelijks tussen.1 Het gemeentebestuur sprak in 2022 van een wooncrisis. Het bestrijden van de wooncrisis blijft in de bestuursperiode 2022-2026 topprioriteit. Betaalbare woningen in het sociale en middensegment zijn hard nodig (in tabel 1.1 lichten we toe wat huurwoningen in het sociale en middensegment zijn).2 Ook Amsterdammers vinden de woonproblematiek belangrijk: de meerderheid (61%) vond in 2022 de woningmarkt het belangrijkste probleem in de stad.3

Tabel 1.1 - Prijs- en inkomensgrenzen sociale en middensegment huurwoningen 2024 Huurprijsgrenzen mei

Inkomensgrenzen mei 2024,

2024, afgerond op hele

afgerond op hele euro's

Sociale huurwoning van woningcorporatie

Maximaal € 880 per maand

Maximaal huishoudinkomen € 52.671 per jaari

Particuliere sociale huurwoning

Maximaal € 880 per maand

Maximaal huishoudinkomen € 55.629 per jaar

Gereguleerde middeldure huurwoning

Maximaal € 1.220 per maandii

Maximaal huishoudinkomen € 75.362 per jaar

euro's (kale huur)

Bron: Bedragen van webpagina ‘Huisvestingsvergunning aanvragen’ van www.amsterdam.nl, geraadpleegd op 22 mei 2024.

i

Dit is het maximum voor een meerpersoonshuishouden. Voor een eenpersoonshuishouden is het maximum

€ 47.699 per jaar. ii

Wij hebben in dit onderzoek niet de verhoging van de maximale huurprijsgrens voor nieuwbouw middeldure

huurwoningen meegenomen van zomer 2024. Het college van B en W informeerde op 16 juli 2024 de gemeenteraad dat het college heeft besloten om alle projecten waar middeldure huurwoningen gepland zijn, de ruimte te bieden om de maximale huur die de gemeente vastlegt voor nieuwbouw, te verhogen van € 1.220 naar € 1.274 (prijspeil 2024). Bron: Gemeente Amsterdam, Raadsinformatiebrief Tijdelijke overgangsmaatregel middeldure huur als gevolg van de inwerkingtreding van de Wet betaalbare huur en nadere uitwerking aanvullend middelduur huurbeleid, 16 juli 2024.

7

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

Woningbouwplan Woningbouw is een van de manieren om krapte en onbetaalbaarheid op de woningmarkt tegen te gaan, naast bijvoorbeeld regulering van de bestaande woningen. De huidige gemeentelijke woningbouwambities staan in het Woningbouwplan 2022-2028. Net als in het voorgaande woningbouwplan is de ambitie om jaarlijks 7.500 woningen te bouwen. De verhouding 40-40-20 is daarbij het uitgangspunt: 40% sociale huur, 40% middensegment en 20% vrije sector. Als een woningcorporatie in een transformatiegebied of transformatieproject de sociale huur afneemt, is 30-40-30 mogelijk. In het middensegment ligt de focus op middeldure huurwoningen, maar het kan ook gaan om sociale koopwoningen.4 Complete stad De uitdaging is complexer dan uitsluitend het realiseren van voldoende woningbouw. In de omgevingsvisie van de gemeente gaat het niet alleen om 150.000 woningen erbij tot 2050, maar ook om de 'compleetheid' en kwaliteit van de stad. Hieronder wordt verstaan: een rigoureus vergroende stad waar voldoende ruimte is voor duurzaam vervoer en waar de groei zich concentreert in complete en compacte stedelijke gebieden met daarin een mix van wonen, werken en voorzieningen en een gezonde leefomgeving die uitnodigt tot bewegen, ontmoeten en spelen.5 Gebiedsontwikkeling en transformatie Om de woningbouwdoelen te kunnen halen is voldoende ‘planvoorraad’ nodig.

Woningbouw wordt namelijk in de meeste gevallen vele jaren vooruit gepland door de gemeente. Deze planvorming leidt tot de zogenoemde planvoorraad: een raming van nieuw te bouwen woningen als toekomstige plannen worden uitgevoerd. De gemeente onderscheidt drie typen locaties in de planvoorraad. Hierna volgt de beschrijving van deze typen uit het Woningbouwplan 2022-2028, met het aandeel van elk type in de planvoorraad op 1 januari 2024 op basis van de Jaarrapportage 2023 van het Woningbouwplan6: 







Gemeentelijke locaties: dit zijn locaties waar met name de gemeente de regie voert en grond uitgeeft. De planvoorraad bestond op 1 januari 2024 voor 21% uit woningen op gemeentelijke locaties. Ontwikkelbuurten/stedelijke vernieuwing: dit zijn buurten waar met name corporaties de regie voeren en hun bezit vernieuwen, door sloop/nieuwbouw en/of renovatie. Dit is 20% van de planvoorraad. Transformatiegebieden en transformatieprojecten met meer dan honderd woningen: dit zijn gebieden en projecten waar met name bestaande erfpachters/eigenaren hun vastgoed transformeren naar woningen. Dit is 57% van de planvoorraad. Overige locaties: 3% van de planvoorraad.

De gemeente bouwt zelf geen woningen. De gemeente kan sturen op woningbouw met onder andere gebiedsontwikkelingsprojecten, maar is voor de bouw afhankelijk van bijvoorbeeld ontwikkelaars en woningcorporaties. In transformatiegebieden is de mogelijkheid voor de gemeente om te sturen over het algemeen minder of complexer dan bij locaties waar de gemeente de grond uitgeeft. Transformatie betekent het omvormen van kantoor- en bedrijfsgebieden tot multifunctionele wijken waarin wonen en werken worden gecombineerd. In deze gebieden zitten in de uitgangssituatie al erfpachters en/of grondeigenaren. De gemeente heeft hun medewerking nodig voor de transformatie. Transformatiegebieden zijn daardoor complexer dan gemeentelijke locaties waar de gemeente de grond uitgeeft.7

8

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

Kaart 1.1 - Transformatiegebieden in Amsterdam

Bron: https://www.amsterdam.nl/wonen-leefomgeving/vastgoedprofessionals/woningbouwtransformatie/, geraadpleegd op 7 juni 2023. Op de kaart staan transformatiegebieden zoals door de gemeente Amsterdam aangewezen. Een transformatiegebied kan deels uit transformatiekavels en deels uit kavels met een andere grondpositie bestaan.

1.2 Doel en afbakening

In het onderzoek Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen willen we aan de hand van casussen nagaan welke ervaringen er zijn opgedaan bij het bouwen van betaalbare woningen in gebiedsontwikkelingen en welke lessen deze ervaringen bevatten voor de toekomstige woningbouwproductie in Amsterdam. Het onderzoek heeft dus niet alleen als doel om te evalueren, maar ook om te leren. Met dit onderzoek willen we bijdragen aan doeltreffend beleid en uitvoering om betaalbare woningen te realiseren in de gebiedsontwikkeling in Amsterdam. We richten ons op gebiedsontwikkelingen waarbij (deels) sprake is van gebiedstransformatie, en die door de gemeente als transformatiegebied worden beschouwd. Daar kiezen we voor vanwege het belang voor de huidige en toekomstige woningbouw en omdat grootschalige transformatie van gebieden een relatief nieuwe activiteit is voor de gemeente die als complex wordt gezien. We kiezen ervoor om dit onderzoek te richten op het niveau van het hele gebied dat op initiatief van de gemeente ontwikkeld en getransformeerd wordt. In ieder geval omvat onze focus het bouwen van betaalbare woningen in gebiedstransformaties en de keuzes die daarbij gemaakt zijn. Ook gaan wij in op keuzes die zijn gemaakt met het oog op de ambitie dat woningbouw leidt tot complete wijken, ook in transformatiegebieden.

9

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

1.3 Opzet en onderzoeksvragen

Voor het onderzoek Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen hanteren we de volgende centrale onderzoeksvraag:

Welke ervaringen zijn opgedaan bij het realiseren van betaalbare woningen in gebiedsontwikkelingen en welke lessen bevatten deze ervaringen voor de toekomstige woningbouwproductie in Amsterdam? Om de onderzoeksvraag te beantwoorden, hanteren we de volgende zes deelvragen per casus van gebiedsontwikkeling: 1 Wat was de uitgangssituatie van het gebied? 2 Wat waren de belangrijkste oorspronkelijke doelen, randvoorwaarden en ontwikkelstrategie voor de gebiedsontwikkeling? 3 Wat zijn de belangrijkste momenten en beslissingen geweest in het verloop van de gebiedsontwikkeling nadat de uitvoering is gestart? 4 Wat is de stand van zaken ten aanzien van de belangrijkste doelen en randvoorwaarden van de gebiedsontwikkeling? 5 Welke afwegingen zijn er gemaakt bij de belangrijkste afwijkingen van de doelen, randvoorwaarden en de ontwikkelstrategie? 6 Wat zijn de belangrijkste succesfactoren en knelpunten bij het verloop van de gebiedsontwikkeling tot nu toe en met het oog op de afronding? Op basis van alle onderzochte casussen is de laatste deelvraag: 7 Welke lessen bevatten de ervaringen uit de casussen voor de toekomstige woningbouwproductie in Amsterdam? De methode van casusonderzoek heeft als voordeel dat het inzicht geeft in hoe gebiedsontwikkeling in de praktijk verloopt, en waarom het zo verloopt.

Dit deelrapport betreft het tweede casusonderzoek: Amstel III, Bullewijk en Paasheuvelwijk, een van de gebieden in stadsdeel Zuidoost waar sprake is van (onder meer) een omvangrijke transformatie.

1.4 Leeswijzer

De eerste drie onderzoeksvragen voor de casus Amstel III beantwoorden we in hoofdstuk 2. De uitgebreide beschrijving met bronvermeldingen staat in de sectie Reconstructie verloop van het project, hoofdstukken 6 tot en met 13. Hoofdstuk 3 betreft de stand van zaken van de ontwikkeling, de vierde onderzoeksvraag, Vervolgens gaan we in hoofdstuk 4 in op de succesfactoren en knelpunten – onderzoeksvraag 6 – vanuit de ervaringen van betrokkenen die wij spraken. Dit hoofdstuk is gebaseerd op de beelden van betrokkenen. De analyses van documenten, cijfers, en ervaringen van betrokkenen komen samen in hoofdstuk 5. Hierin staan vraagstukken die wij als rekenkamer zien in de casus Amstel III – op basis van dit deelonderzoek – zonder te streven naar volledigheid. We beschrijven onze bevindingen ten

10

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

aanzien van deelvraag 5 als laatste, én we trekken deze deelvraag wat breder dan in onze onderzoeksopzet was geformuleerd. Dit doen we om recht te doen aan wat we in de praktijk van de ontwikkeling van de Amstel III zagen. Niet alle vraagstukken die wij in de praktijk tegenkwamen zijn namelijk afwijkingen van de doelen, randvoorwaarden en ontwikkelstrategie. Er spelen ook vraagstukken van andere aard die mogelijk relevant zijn om uiteindelijk lessen te trekken. We trekken in dit deelrapport nog geen lessen uit het casusonderzoek Amstel III. Om te voorkomen dat lessen te specifiek voor een casus zijn, is onderzoek naar meerdere casussen nodig. We trekken de lessen op basis van alle onderzochte casussen, en op basis van een breder afsluitend gesprek over de ervaringen met (betaalbare) woningbouw in gebiedsontwikkeling.

2

Ontwikkelingen tot 1 januari 2024

In dit hoofdstuk vatten we het verloop van de gebiedsontwikkeling Amstel III tot 1 januari 2024 samen. De uitgebreide beschrijving met bronvermeldingen staat in de sectie Reconstructie verloop van het project (hoofdstukken 6 tot en met 13). Belangrijke momenten in het verloop van de gebiedsontwikkeling zijn de drie investeringsbesluiten door de gemeenteraad. Voor de transformatie van Amstel III is in 2012 een investeringsbesluit vastgesteld. Dit besluit is in 2017 herzien en in 2021 geactualiseerd. In deze besluiten staan de belangrijkste doelen, randvoorwaarden en ontwikkelstrategie voor het gebied. Voorafgaand aan het eerste investeringsbesluit beschrijven we de historie en de uitgangssituatie. Tussen de investeringsbesluiten beschrijven we andere momenten die van belang zijn geweest. Deels zijn dit momenten in het project Amstel III en deels momenten in een bredere context, zoals stedelijke kaderstelling.

2.1 Ligging, historie en uitgangssituatie 2.1.1

Ligging

Ons onderzoek gaat over de gebieden Bullewijk en Paasheuvelwijk in de kantorenstrook van Amstel III, in Stadsdeel Zuidoost. Ten oosten van de kantorenstrook – aan de andere kant van de spoor- en metrolijn – liggen bestaande wijken van de Bijlmer. Ten westen – aan de andere kant van de Holterbergweg/Muntbergweg – ligt de bedrijvenstrook Amstel III. Ten noorden ligt Arenapoort en ten zuiden het Amsterdam Universitair Medisch Centrum locatie AMC (kortweg: AMC). Dwars door de kantorenstrook loopt de snelweg A9. Middenin de kantorenstrook aan de A9 ligt de IKEA. Het deelgebied ten noorden van de A9 is Bullewijk en het deelgebied ten zuiden van de A9 is Paasheuvelwijk.

11

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

Kaart 2.1 - Globale ligging van Amstel III Kantorenstrook

Bron: Rekenkamer Amsterdam op basis van kaart van LocalFocus.

2.1.2

Historie

Monofunctioneel werkgebied Het gebied is vanaf ongeveer 1980 bebouwd. Er werd een vierkant stratenpatroon aangelegd met daarin losse kantoorgebouwen en ruime parkeerterreinen. Met de ontwikkeling van het monofunctionele werkgebied Amstel III is tot 2012 geld verdiend: de gemeente nam ongeveer € 248 miljoen winst totdat de oude grondexploitaties in 2012 werden afgesloten. Aan het begin van deze eeuw nam de kantorenleegstand toe. Tijdens de kredietcrisis (20082012) kende Amstel III de hoogste leegstandpercentages van Amsterdam. Dat kwam niet alleen door de crisis. Volgens de gemeente sloot het monofunctionele kantorengebied niet meer aan bij de wensen van de markt, omdat steeds meer bedrijven voor een levendigere locatie kiezen. Planhistorie In 2008/2009 maakte de gemeente een visie om Amstel III te transformeren tot een gemengd gebied met wonen en voorzieningen naast kantoren. Eerst werd gedacht aan tenminste 5.000 woningen, en dit werd ook zo in de Structuurvisie 2040 voor Amsterdam opgenomen. Echter, vanwege de financiële crisis werd eerst een besluit uitgewerkt voor een beperkter programma. Dit leidde tot het eerste investeringsbesluit door de gemeenteraad voor de transformatie van Amstel III in 2012 met 2.000 woningen tot 2040, voorafgegaan door een collegebesluit in 2011.

2.1.3

Uitgangssituatie (2011/2012)

Ruimtegebruik De kantorenstrook Amstel III bestond in 2011 vooral uit kantoren op parkeervelden. Enerzijds werd Amstel III in 2011 gezien als een van de belangrijkste economische motoren van Amsterdam. Anderzijds kampte het monofunctionele kantorengebied met ongeveer 30% leegstand. De eerste nieuwe functies kwamen rond 2011 in het gebied, zoals horeca, fitness, een kinderdagverblijf, een oogziekenhuis, een kerk en een hotel. Er waren nog geen inwoners in het gebied, maar er was wel een initiatief om studenten te gaan huisvesten in Paasheuvelwijk aan de kant van het AMC.

12

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

Grondposities In 2011 had de gemeente bijna alle kavels in de kantorenstrook Amstel III al in erfpacht uitgegeven. Voor de transformatie van Amstel III is deze erfpachtsituatie een belangrijk gegeven, omdat hierdoor de gemeente bij de ontwikkeling van Amstel III afhankelijk was van de medewerking van de erfpachters. De eigenaren van de panden (erfpachters) waren overwegend vastgoedfondsen.

2.2 Investeringsbesluit 2012

Kantoren, wonen en voorzieningen De kantorenleegstand en zorgen over het afglijden van het gebied waren aanleiding voor de transformatie. De gemeente wilde de waarde van Amstel III voor de werkgelegenheid behouden. Woningbouw was in 2012 niet het hoofddoel, maar een oplossing voor de problemen. Voor de eerste tien jaar – de periode 2011 tot 2021 – ging de gemeente uit van maximaal 50.000 m² bruto vloeroppervlak (bvo) wonen. Uitgaande van een gemiddelde woninggrootte van 100 m² ging het om 500 woningen. De doelgroepen voor deze woningen waren onder andere studenten, starters en expats, om niet te concurreren met de vernieuwing van de bestaande wijken van de Bijlmer. Voor de periode tot 2040 vond de gemeente de bouw van ongeveer 2.000 woningen realistisch. In het investeringsbesluit werd het belang van voorzieningen benadrukt, als 'motor' voor de woonfunctie en voor het versterken van levendigheid. Openbare ruimte De kwaliteit van de openbare ruimte moest verbeterd worden. De gemeente zette hier met het eerste investeringsbesluit € 8 miljoen voor in. Verder zou de gemeente pas geld gaan uitgeven nadat er geld verdiend was met transformatie-initiatieven. Dus als de markt op een plek ging bouwen zou de gemeente bij die plek de openbare ruimte verbeteren: groener en voor langzamer verkeer.

Groen en voetpaden moesten ook op de kavels van initiatiefnemers komen, in plaats van parkeervelden. Het was de bedoeling om parkeren in de gebouwen of ondergronds te doen. Ontwikkelstrategie Het uitgangspunt voor de ontwikkelstrategie voor Amstel III was 'ruimte voor initiatieven'. Hierbij faciliteerde en stimuleerde de gemeente, vanuit een passief grondbeleid. Initiatieven uit de markt waren leidend. De rol die de gemeente voor zichzelf zag was zich inspannen om – op het gebied van regelgeving en juridisch planologisch kader – initiatieven van eigenaren en beleggers mogelijk te maken. Als een initiatiefnemer investeerde, zou de gemeente dat belonen door de openbare ruimte te verbeteren. De gemeentelijke inzet was 'de baat gaat voor de kost uit': eerst verdienen en dan uitgeven.

2.3 Momenten tot 2017

Ontwikkeling op gang in zuidoostelijk deel Paasheuvelwijk (eind 2015) De transformatie van Amstel III startte eind 2015 tegenover het AMC, bij metrostation Holendrecht. In december 2015 waren tijdelijke studentenwoningen gereed in een voormalig tijdelijk kantoorgebouw. Ook startte toen de planvorming met de markt voor een groot wooncomplex voor studenten en jongeren op de plek van het al lang leegstaande kantoor Holendrecht Centre. Het kantoorgebouw ernaast kreeg een nieuwe invulling als Amsterdam Health & Technology Center (AHTC). Ook zette de gemeente in dezelfde periode in op herinrichting en vergroening van de openbare ruimte in dit gebied, in samenwerking met het AMC dat aan de slag ging met de hoofdingang van het ziekenhuis.

13

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

Nieuwe regels voor betaalbare woningen, waaronder 40-40-20 (2017) In 2017 werden er meerdere stedelijke kaders voor wonen vastgesteld. De belangrijkste daarvan voor dit onderzoek is dat de gemeenteraad op 19 juli 2017 de Woonagenda 2025 vaststelde, met daarin de zogenoemde 40-40-20-segmentering. Per direct werd het stedelijke uitgangspunt voor de woningbouwprogrammering 40% gereguleerde huur (sociaal), 40% middelduur (huur en koop) en 20% dure huur en koop. Daarbij streeft de gemeente ernaar dat een significant deel van het middensegment in de nieuwbouw groter wordt dan 70 m². Nota Ruimte voor de Economie van morgen (mei 2017) In deze stedelijke nota wordt Amstel III gezien als een kantorengebied dat door transformatie naar woon-werkgebied een innovatiedistrict kan worden. In leegstaande kantoren van Amstel III hadden zich al een aantal bedrijven en laboratoria gevestigd op het gebied van medische techniek en gezondheidswetenschappen, met het AMC en het AHTC als trekkers.

2.4 Herziening Investeringsbesluit 2017

Wonen De gemeenteraad verhoogde met de Herziening Investeringsbesluit eind 2017 het woningbouwdoel voor Amstel III voor 2040 van 2.000 naar 15.000 woningen. Hiervoor gold op gebiedsniveau de segmentatie van 40-40-20 die in juli 2017 stedelijk uitgangspunt was geworden. Het woningbouwprogramma had een focus op grotere sociale huurwoningen (groter dan 45 m²) en op grotere middeldure huur- en koopwoningen, maar de gemeente verwachtte dat deze tot 2022 nog niet zouden worden gerealiseerd. De planvoorraad voor de eerste vijf jaar bestond toen namelijk vooral uit kleine woningen. Kantoren De situatie op de kantorenmarkt verbeterde en in 2017 was de leegstand verminderd tot 15%. Het doel was in 2017 dat in Amstel III de werkfunctie sterk aanwezig blijft maar niet in oppervlak groeit. Volgens de inzichten die er toen waren ging het om 720.000 m² bvo kantoor. Het idee bij de Herziening Investeringsbesluit 2017 was dat Paasheuvelwijk gericht zou zijn op medische techniek voor de gezondheid, en voor Bullewijk werd een creatief karakter beoogd. Hierbij werd verwezen naar de Nota Ruimte voor de Economie van Morgen 2017. Voorzieningen en openbare ruimte De woningbouw moest gepaard gaan met bijbehorende voorzieningen, met als richtlijn ongeveer 10 tot 12% van het totale programma. Bij voorzieningen gaat het om commerciële en maatschappelijke voorzieningen.

Voor een succesvolle transformatie werd het ook nodig gevonden dat de gemeente investeert in de openbare ruimte, en dat de gemeente regels stelt aan de bebouwing. Amstel III moet stads en groen worden, en sociaal veilig.

14

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

Afbeelding 2.1 - Beeld in de Herziening Investeringsbesluit 2017

Bron: Gemeente Amsterdam, Ruimtelijk en Programmatisch Ontwikkelperspectief Amstel III – Deel II van de Herziening Investeringsbesluit Amstel III Kantorenstrook, gemeenteraadsvergadering 21 december 2017, p. 39. 1Zuidoost Een belangrijk doel in de Herziening Investeringsbesluit 2017 was dat Amstel III integraal onderdeel zou worden van stadsdeel Zuidoost. De harde overgang van de spoordijk zou ruimtelijk moeten vervagen en er zou geen tweedeling moeten zijn. De gemeenteraad nam bij de behandeling van de Herziening Investeringsbesluit 2017 de motie 1Zuidoost aan. Ontwikkelstrategie De ontwikkelstrategie was in 2017 "verleiden, sturen en samenwerken". Het idee was een intensieve samenwerking van de gemeente met marktpartijen en met zittende ondernemers in het gebied, onder ander via samen op te stellen deelgebiedsvisies. De gemeente zou de markt moeten verleiden omdat bijna alle grond in erfpacht is uitgegeven. Er werd voor Amstel III geen stedenbouwkundig plan en geen nieuw bestemmingsplan gemaakt. In plaats daarvan besluit het college van B en W over gedetailleerde aanvragen voor afwijkingen van het bestemmingsplan. Daarin borgt de gemeente onder andere dat de gemeentelijke ambities en doelstellingen in de plannen worden verwerkt, waaronder de aandelen betaalbare woningen. Het idee was dat dit extra zekerheid geeft naast de erfpachtvoorwaarden.

Financiële randvoorwaarden Voor de grondexploitaties in Bullewijk en Paasheuvelwijk werden door de gemeenteraad eind 2017 negatieve saldi vastgesteld van respectievelijk € 10,1 en € 7 miljoen (netto contante waarde per 1-1-2017). Er werd dus een financieel verlies verwacht. Vanwege onzekerheden golden deze grondexploitaties voor drie jaar. Bij beide grondexploitaties werd vastgelegd dat toekomstige meeropbrengsten uit erfpachtwijzigingen ten gunste zouden komen van de grondexploitatie, en niet ten gunste van het Vereveningsfonds.

2.5 Momenten tot 2021

Referentienorm maatschappelijke voorzieningen, groen en spelen (januari 2018) In 2018 kwam er een gemeentelijke referentienorm voor maatschappelijke voorzieningen,

15

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

groen en spelen. Deze norm is een ruimtelijke vertaling van bestaand beleid. Het college van B en W kan beargumenteerd afwijken van de norm. Amstel III: segmentatie 35-35-30 (maart 2019) In de Staf Stedelijke Ontwikkeling op 18 maart 2019 spraken drie wethouders en de portefeuillehouder Zuidoost een nieuwe segmentatie voor Amstel III af. De segmentatie werd toen 35% sociaal segment, 35% middensegment en 30% vrije sector (kortweg: 35-3530). De aanleiding was dat de transformatie in Amstel III dreigde stil te vallen, omdat 40-4020 de financiële haalbaarheid voor marktpartijen te veel onder druk zette. 35-35-30 geldt op gebiedsniveau voor alle kavels samen, en niet per kavel. Masterplan Zuidoost (januari 2021) Het Masterplan Zuidoost is een plan voor twintig jaar van een alliantie van partijen, waaronder de gemeente Amsterdam. De focus ligt op het duurzaam verbeteren van de leefbaarheid en veiligheid in Zuidoost, waarbij prioriteit ligt bij de jeugd.

2.6 Actualisering Investeringsbesluit 2021

Plangrenzen Bullewijk en Paasheuvelwijk De gemeenteraad stelde op 22 april 2021 de Actualisering Investeringsbesluit Amstel III 20212024 vast (kortweg: Actualisering Investeringsbesluit 2021), met grondexploitaties voor Bullewijk en Paasheuvelwijk. Daarbij werden de plangrenzen van de grondexploitaties gewijzigd. Wij gebruiken deze plangrenzen van Bullewijk en Paasheuvelwijk uit dit meest actuele investeringsbesluit in ons onderzoek. Andere gebieden binnen Amstel III vallen buiten ons onderzoeksgebied.

Kaart 2.2 - Plangrenzen Bullewijk en Paasheuvelwijk in de Actualisering Investeringsbesluit 2021: ons onderzoeksgebied

Bron: Gemeente Amsterdam, Actualisering Investeringsbesluit Amstel III Bullewijk en Paasheuvelweggebied, bijlage bij raadsbesluit 22 april 2021, p. 7, bewerking Rekenkamer Amsterdam.

16

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

Woningbouw Het beoogd aantal woningen in de Actualisering Investeringsbesluit 2021 is tenminste 10.000 tot 2040. Dit is een verandering ten opzichte van de Herziening Investeringsbesluit 2017, waarin stond dat er ruimte is voor 15.000 woningen tot 2040. De aanleiding voor de verandering was een onderzoek naar voorzieningen. Bij de actualisering werd wel aangegeven dat verder onderzocht zal worden of bovenop de 10.000 woningen nog 5.000 woningen kunnen worden toegevoegd. Of dit kan hangt af van of de benodigde (maatschappelijke) voorzieningen kunnen worden ingepast en of het gebied de eventuele mobiliteitsgroei aan kan. De gemeenteraad formaliseerde het segmentatiedoel van 35-35-30. Het hoge aandeel sociaal segment in de aangrenzende Bijlmer werd mede als legitimatie genoemd voor het verlagen van het doel voor sociaal segment in Amstel III van 40 naar 35%. Het werd wenselijk gevonden dat een derde van de woningen in het middensegment koopwoningen zijn, en dat de helft van de vrije sector koop is in Amstel III. Ook was de wens dat een bepaald deel van de betaalbare woningen minimaal 70 m² gebruiksoppervlak (gbo) zou worden, namelijk een kwart van de huurwoningen en de helft van de koopwoningen. Het college van B en W gaf daarbij wel aan dat grotere betaalbare woningen lastig te realiseren zijn in een transformatiegebied.

Het streven was dat sociale huurwoningen eigendom van woningcorporaties zouden worden, maar dat werd tegelijk lastig gevonden omdat de gemeente nauwelijks grond heeft om uit te geven aan woningcorporaties. Beoogde doelgroepen De wens is dat Amstel III een mix wordt van doelgroepen, variërend van kleine huishoudens tot gezinnen met kinderen, jong en oud, nieuwkomer en doorstromer, Amsterdammer of ‘import’. Amstel III wil daarbij wel bekend staan als plek waar nieuwkomers, starters en mensen uit Zuidoost relatief snel een woning kunnen vinden. Tot dan trok Amstel III vooral starters, studenten, expats, singles en stellen zonder kinderen. Voor het vervolg van de transformatie vindt de gemeente een verbreding naar andere doelgroepen wenselijk. Kantoren Het doel voor kantoren is vergelijkbaar met dat in de Herziening Investeringsbesluit 2017. Het blijft de bedoeling dat het totale vloeroppervlak kantoren ongeveer gelijk blijft en dat Amstel III en een eigentijdse werklocatie wordt. Het doel is om de verouderde kantoren te transformeren of te vervangen door nieuwe kantoren en te mengen met andere functies. Het idee is dat de verhouding twee derde wonen en een derde kantoren wordt, en dat Amstel III een belangrijk werkgebied blijft. Commerciële voorzieningen De bedoeling is dat er een aantrekkelijk aanbod van commerciële voorzieningen ontstaat, zoals detailhandel en horeca.

Het is niet de bedoeling dat voorzieningen in Amstel III ten koste gaan van de levensvatbaarheid van winkels en voorzieningen in bestaande wijken. De beoogde plek voor de grootste detailhandelslocatie van Amstel III is in de buurt van de IKEA. Maatschappelijke voorzieningen De opgave voor de maatschappelijke voorzieningen in Amstel III bij 10.000 woningen is: vier buurtkamers, één jongerencentrum, twee behandel-woonlocaties, één wijkkunstvoorziening, vijf alles-in-een-scholen, één tijdelijke alles-in-een-school, één 24-uursopvanglocatie, één apotheek, één buurtteamlocatie, één dagbestedingslocatie, één gezondheidscentrum, één kleinschalige praktijkruimte eerstelijns zorg, sport- en speelplekken en sportvelden en groen. Eén van de grotere eenheden beoogd nieuw groen is het Hondsrugpark in Bullewijk. De gemeente stelde dat met de opgave wordt voldaan aan de Referentienormen 2018, met uitzondering van buitensport.

17

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

1Zuidoost Een belangrijk uitgangspunt in de transformatie is dat Amstel III geen ‘eiland’ wordt binnen Zuidoost, maar een uitbreiding van Zuidoost. Kortweg houdt dit in dat het de bedoeling is dat Amstel III kansen schept voor woningzoekenden en ondernemers uit Zuidoost. Het is de bedoeling om fysieke, sociaaleconomische en culturele verbindingen te realiseren tussen beide kanten van het spoor. Ontwikkelstrategie Er wordt ingezet op "voortdurende en vrijwillige co-creatie met de kaveleigenaren en een proces van geleidelijke verandering". Daarbij werd opgemerkt dat de schaal waarop dit in Amstel III gebeurt nieuw is voor Amsterdam. Geleidelijk is vanaf 2020 ingezet op een strategie gericht op ‘faciliteren, regisseren én investeren’. De strategie werd aangepast omdat de transformatie echt was begonnen en er investeringen van de gemeente nodig waren. Bijvoorbeeld investeringen in maatschappelijke voorzieningen en in de openbare ruimte. Daarnaast stelde de gemeente op verzoek van marktpartijen een meer regisserende rol te hebben aangenomen, en niet meer alleen globale sturing op hoofdlijnen. De gemeente gaf aan zelf ook regisseren meer nodig te vinden, omdat Amstel III op steeds meer plekken in de uitvoeringfase komt.

Financiële randvoorwaarden De geactualiseerde grondexploitaties kregen een looptijd tot eind 2024, met een verwacht positief saldo van € 4,3 miljoen voor Bullewijk en een verwacht negatief saldo voor Paasheuvelwijk van € 14,5 miljoen (NCW per 1-1-2020). Voor beide grondexploitaties samen mag het tekort niet groter worden dan van € 15 miljoen. Daarnaast werd net als in 2017 besloten dat eventuele meeropbrengsten in de grondexploitaties niet ten gunste van het Vereveningsfonds komen, maar ingezet mogen worden voor investeringen in Amstel III.

2.7 Momenten tot 1 januari 2024

Stadsdeelvoorrang geregeld in Huisvestingsverordening (juni 2022) Bij de Wijziging Huisvestingsverordening 2022 werd geregeld dat bewoners voorrang kunnen krijgen op een deel van de nieuwbouwwoningen in hun eigen stadsdeel. Op vrijwillige basis van marktpartijen en woningcorporaties kan bij de eerste verhuring van een wooncomplex tot 25% van de betaalbare huurwoningen met voorrang worden toegewezen. De bedoeling van de stadsdeelvoorrang is de band tussen ‘zittende’ bewoners en de nieuwe buurt te versterken en de doorstroming te bevorderen. Deze voorrang werd in Amstel III eerder in een minder geformaliseerde vorm toegepast, en verloopt vanaf 2022 dus via de Huisvestingsverordening. Marktomstandigheden en Vereveningsfonds verslechteren In de periode na 2020 verslechteren de marktomstandigheden. De bouwkosten en de rente stijgen bijvoorbeeld. Het wordt daardoor voor marktpartijen lastiger om bouwprojecten rond te rekenen. Ook de gemeentelijke financiën van gebiedsontwikkelingsprojecten – samen het Vereveningsfonds – verslechteren. Het college van B en W spreekt eind 2022 van een ‘kantelpunt’. De waarde van de portefeuille aan projecten is in 2022 namelijk sterk gedaald, en het Vereveningsfonds kan na 2026 negatief worden. Het college probeert dat te voorkomen.

Ook in Amstel III werd bijgestuurd: investeringen in de openbare ruimte die niet direct aan een transformatie van een kavel gerelateerd waren, werden niet meer gedaan. Uitzondering daarop is het Hondsrugpark. Woningbouwplan 2022-2028 en Doorbouwakkoord (2023) In het Woningbouwplan 2022-2028 blijft de ambitie om in Amsterdam jaarlijks 7.500 woningen te bouwen, met een gedifferentieerd woningaanbod voor een 'ongedeelde stad'.

18

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

De gemeente wil 'versnellen en versimpelen' door processen efficiënter te maken en financiële consequenties van keuzes eerder mee te wegen. In 2023 was er echter een terugval in de woningbouwproductie. Met betrokken partijen sprak de gemeente in het Doorbouwakkoord onder ander af om samen naar oplossingen te zoeken voor haalbare businesscases voor woningbouw in Amsterdam. Daarbij willen zij echter niet door een kwalitatieve ondergrens zakken die voor een goede en complete stad vereist is. Faillissement van Certitudo (september 2023) In september 2023 ging Certitudo Capital Group failliet. Dit vastgoedbedrijf had plannen voor de bouw van 1.300 woningen op veertien kavels in Amstel III. Door het faillissement werd vertraging verwacht in de woningbouwproductie. Crisismaatregelen via gemeentelijke grondprijzen (2022/2023) Het college van B en W nam op verschillende momenten tijdelijke maatregelen om marktpartijen tegemoet te komen in de economisch moeilijke tijd voor de bouw. Deze werden in Amstel III verdisconteerd in de grondprijzen. 

 

De tijdelijke Transformatie-impuls (18 januari 2022): een tegemoetkoming van 10% op de grondwaarde voor het betaalbare, gereguleerde woonprogramma van transformatieprojecten. In het Woningbouwplan 2022-2028 (31 januari 2023): de tijdelijke maatregel om de indexering van grondprijzen in 2023 te beperken tot 5%. Op 12 december 2023 werden de eerste twee tijdelijke crisismaatregelen verlengd tot 1 januari 2025 en kwam er een derde tijdelijke crisismaatregel bij: herijking grondprijsafspraken. Dit hield in dat in 2024 partijen die de erfpachtaanbieding voor een vergevorderd project nog niet hadden geaccepteerd, eenmalig om actualisering van hun grondprijsafspraken mogen vragen. Er zijn meerdere voorwaarden waaraan een herijkingsverzoek moet voldoen. Voor tenderprocedures gelden extra strikte eisen (zie paragraaf 13.2.6).

Toekenning Startbouwimpuls door het Rijk (november 2023) De Startbouwimpuls (SBI) van de rijksoverheid is bedoeld om bij een aantal woningbouwprojecten die door de economische omstandigheden niet door konden gaan, de bouw toch te kunnen starten. De rijksoverheid geeft hiervoor een bijdrage van gemiddeld € 10.000 per woning. Bij de SBI-toekenning in november 2023 zaten twee projecten in Amstel III. Voorzieningenstrategie Amstel III 2040 - Concept (2023) De concept voorzieningenstrategie geeft onder andere een doorkijk naar de noodzakelijke voorzieningen als Amstel III door zou groeien naar 15.000 woningen in 2040. Daarbij werd benoemd dat de opgave voor het realiseren van voldoende scholen het grootste is en maatgevend is voor de verdere groei naar 15.000 woningen. De bedoeling is om de voorzieningenstrategie te verwerken in een nieuw Ontwikkelperspectief bij een toekomstige actualisatie van het investeringsbesluit voor Amstel III. In de voorzieningenstrategie staat ook dat het streefpercentage voor voorzieningen niet haalbaar bleek. In plaats van de 1012% voor voorzieningen van het totaal programma bvo m² dat in de investeringsbesluiten uit 2017 en 2021 staat, is de inschatting dat de werkelijke ruimte voor voorzieningen in zogenoemde 'plinten' uit zal komen rond de 8%.

Amsterdam Life Sciences District, strategisch innovatiedistrict (december 2023) In de Strategie Innovatiedistricten van de gemeente zijn Paasheuvelwijk en het AMC aangewezen als innovatiedistrict: het Amsterdam Life Sciences District (ALSD). In de strategie wordt benoemd dat er een 'volgende stap' moet worden gezet in de 'governance' van het

19

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

gebied: een structuur waarin partijen het gebied gezamenlijk verder ontwikkelen. Daarnaast wordt het belang onderschreven van het verder verbeteren van de openbare ruimte in het gebied, en de kansen van woningbouw voor bijvoorbeeld zorgpersoneel. Projecten in Amstel III met woningcorporaties (afgelopen drie jaar) Aanvankelijk kwamen de betaalbare huurwoningen in Amstel III in de particuliere sector, en niet bij de woningcorporaties. Daar is de afgelopen jaren verandering in gekomen. Er zijn inmiddels meerdere projecten waarbij afspraken zijn gemaakt met corporaties, bijvoorbeeld dat een marktpartij bouwt en een corporatie woningen afneemt.

3

Stand van zaken 1 januari 2024

In dit hoofdstuk beschrijven we de stand van zaken van de gebiedsontwikkeling van Amstel III. We lopen achtereenvolgens de volgende onderwerpen langs: woningen, kantoren, voorzieningen, openbare ruimte, en planning en financiën. De informatie in dit hoofdstuk is vooral gebaseerd op gegevens die wij hebben gekregen van het gemeentelijke projectteam Amstel III. Wij hebben een aantal aanpassingen gedaan in de door het projectteam Amstel III aangeleverde gegevens voor de stand van zaken van de woningbouw op 1 januari 2024. Een overzicht van deze aanpassingen is opgenomen in bijlage 1. Het doel van dit hoofdstuk is niet om te beoordelen of het project Amstel III een succes is of dat het project op de goede weg is of niet. In dit hoofdstuk brengen we in beeld wat er op 1 januari 2024 gerealiseerd is binnen de gebiedsontwikkeling Amstel III en in hoeverre dat in lijn is met de afgesproken doelen en randvoorwaarden.

3.1 Woningbouw 3.1.1

Aantallen woningen

Op 1 januari 2024 waren in Amstel III 2.582 woningen opgeleverd, 2.408 woningen in aanbouw en 2.137 woningen in planvorming, waarbij er een afsprakenbrief lag.iii Bij elkaar opgeteld betrof het 7.127 woningen, inclusief tijdelijke en onzelfstandige woningen. Van dit totaal aantal woningen is ongeveer de helft in Bullewijk en de helft in Paasheuvelwijk. Van de in totaal 7.127 woningen zijn er 6.547 zelfstandige, permanente woningen. Er zijn namelijk in Amstel III 348 tijdelijke studentenwoningen, die bij het einde van de gebiedsontwikkeling weer weg zijn, en er zijn 232 onzelfstandige woningen in aanbouw (zie de tabel hierna). Dit levert op dat er op de peildatum van dit onderzoek in totaal 6.547 zelfstandige, permanente woningen zijn gebouwd, in aanbouw zijn of in planvorming zijn.

Tabel 3.1 - Aantal woningen opgeleverd plus in aanbouw plus in planvorming met afsprakenbrief in Amstel III op 1 januari 2024

Alle woningen

iii

Bullewijk

Paasheuvelwijk

Totaal

3.597

3.530

7.127

Amstel III

Een afsprakenbrief biedt geen zekerheid dat de woningen daadwerkelijk in aanbouw genomen zullen

worden. Een van de risico's is bijvoorbeeld dat een ontwikkelaar failliet gaat.

20

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

Bullewijk

Paasheuvelwijk

Totaal Amstel III

Waarvan: tijdelijke studentenwoningen, die bij einde gebiedsontwikkeling weer weg zijn

0

348

348

Waarvan: onzelfstandige woningeniv

0

232

232

Zelfstandige, permanente woningen

3.597

2.950

6.547

Bron: Gemeente Amsterdam, Transformatiemonitor perspectiefvoorraad Amstel III 1 januari 2024, aangeleverd op 19 februari 2024, aanvullende informatie projectorganisatie, bewerking Rekenkamer Amsterdam. Het beoogd aantal woningen in de Actualisering Investeringsbesluit 2021 is tenminste 10.000 tot 2040.v Daarvan was op 1 januari 2024 ongeveer twee derde opgeleverd, in aanbouw of in planvorming met een afsprakenbrief. Over ongeveer een derde van de woningen moet de gemeente nog afspraken maken met erfpachters. Voor de stand van zaken op 1 januari 2024 in relatie tot het doel tellen de tijdelijke woningen niet mee, want die zijn in 2040 weer weg. Het navolgende cirkeldiagram geeft de stand van zaken weer, afgezet tegen het door de gemeenteraad vastgestelde doel van tenminste 10.000 woningen. In de Jaarrapportage Woningbouwplan 2023 meldt het college van B en W dat het beoogde eindbeeld voor Amstel III haalbaar is.8

iv

Tijdelijke en onzelfstandige woningen worden gemeentelijk in de Jaarrapportage Woningbouwplan 2023 van

de gemeente Amsterdam apart benoemd. v

Bij de actualisering werd wel aangegeven dat verder onderzocht zal worden of bovenop de 10.000 woningen

nog 5.000 woningen kunnen worden toegevoegd.

21

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

Figuur 3.1 - Stand van zaken aantal woningen afgezet tegen het vastgestelde doel voor Amstel III op 1 januari 2024

Bron: Gemeente Amsterdam, Transformatiemonitor perspectiefvoorraad Amstel III 1 januari 2024, aangeleverd op 19 februari 2024, aanvullende informatie projectorganisatie, bewerking Rekenkamer Amsterdam. De opgeleverde gebouwcomplexen met woningen in Paasheuvelwijk zijn OurDomain, Hillside, Trinity, Haerzathevi en de tijdelijke studentenwoningen van BlueGray. In Bullewijk is LIV de Karsp opgeleverd. Op 1 januari 2024 waren de volgende gebouwcomplexen met woningen in aanbouw: The Bridge en De Tafelberg (beide Paasheuvelwijk) en SPOT, The Ensemble en Brisk (Bullewijk). Op kaart 3.1 staan de locaties van deze gebouwcomplexen met woningen. Op de figuren daarna staan afbeeldingen van de gerealiseerde complexen en de complexen die in aanbouw zijn met woningenvii.

vi

Dit betreft 35 woningen op Pietersbergweg 201-271.

vii

Deze paragraaf gaat over woningen. De gebouwcomplexen zonder woningen staan daarom niet in

voorgaande opsomming, op de kaart en in de figuren. Een complex zonder woningen kan bijvoorbeeld een gebouw(complex) zijn met kantoor en commerciële voorzieningen.

22

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

Kaart 3.1 - Gebouwcomplexen mét woningen in Amstel III die op 1 januari 2024 opgeleverd en in aanbouw warenviii

Bronnen: Gemeente Amsterdam, Transformatiemonitor perspectiefvoorraad Amstel III 1 januari 2024, aangeleverd op 19 februari 2024, aanvullende informatie projectorganisatie, Gemeente Amsterdam & Kaarten Voortgangsoverzichten Bullewijk en Paasheuvelwijk peildatum 1 januari 2024, bewerking Rekenkamer Amsterdam.

viii

Gebouwen zonder woningen staan niet op deze kaart.

23

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

Afbeelding 3.1 - Foto's van de opgeleverde gebouwcomplexen met woningen

Bron: https://www.amsterdam.nl/projecten/amstel-iii/ geraadpleegd op 23 april 2024.

Afbeelding 3.2 - Beelden van hoe de gebouwcomplexen met woningen in aanbouw eruit moeten zien als ze klaar zijn

Bron: https://www.amsterdam.nl/projecten/amstel-iii/ geraadpleegd op 23 april 2024.

24

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

3.1.2

Segmentatie

Verdeling sociaal segment, middensegment en vrije sector In Amstel III is op 1 januari 2024 een groter aandeel betaalbare woningen opgeleverd en in aanbouw dan de doelstelling was. Dat is ook het geval als we de woningen die in planvorming zijn met afsprakenbrief meetellen. Onder betaalbare woningen vallen het sociale segment en het middensegment (zie Inleiding). Het vastgestelde segmentatiedoel voor Amstel III is 35% sociaal segment, 35% middensegment en 30% vrije sector (35-35-30). De segmentatie van de woningen die op 1 januari 2024 opgeleverd of in aanbouw waren (samen 4.990 woningen) is 40-40-20. De segmentatie van de totaal 7.127 woningen is 47-3617. Hierbij hebben wij ook de tijdelijke woningen meegeteld. In de Jaarrapportage Woningbouwplan 2023 meldt het college van B en W dat het beoogde eindbeeld voor Amstel III haalbaar is.9 Het aandeel sociale huur in Paasheuvelwijk is hoger dan in Bullewijk (zie de tabel hierna). Dat verschil is vooral groot als we kijken naar de woningen die opgeleverd en in aanbouw zijn. Een deel van de sociale huurwoningen zijn studenten- en jongerenwoningen. Dit lichten wij toe in de paragraaf over demografie en doelgroepen.

Tabel 3.2 - Verdeling sociale huur - middensegment - vrije sector op 1 januari 2024 in Amstel III procentueel Opgeleverd

Opgeleverd of in aanbouw

Opgeleverd/in

aanbouw/in planvorming met afsprakenbrief

Sociale huur

Midden huur en koop

Vrije sector huur en koop

Sociale huur

Midden huur en koop

Vrije sector huur en koop

Sociale huur

Midden huur en koop

Vrije sector huur en koop

Bullewijk

10%

60%

30%

13%

55%

31%

39%

38%

23%

Paasheu -velwijk

60%

27%

13%

62%

28%

11%

55%

34%

12%

Amstel III totaal

54%

31%

15%

40%

40%

20%

47%

36%

17%

Bron: Gemeente Amsterdam, Transformatiemonitor perspectiefvoorraad Amstel III 1 januari 2024, aangeleverd op 19 februari 2024, aanvullende informatie projectorganisatie, bewerking Rekenkamer Amsterdam. Aandeel koopwoningen De gerealiseerde aandelen koopwoningen in de stand van zaken op 1 januari 2024 blijven ruimschoots achter bij wat wenselijk werd geacht. De gemeente vond het in 2021 wenselijk dat een derde van de woningen in het middensegment koopwoningen zijn, en dat de helft van de woningen in de vrije sector koopwoningen zijn in Amstel III.10 Op 1 januari 2024 was het aandeel koopwoningen in het middensegment 6%. In de vrije sector was het aandeel koopwoningen 26%. Daarbij kijken we naar de woningen die opgeleverd zijn, in aanbouw zijn en in planvorming zijn met afsprakenbrief.

25

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

Het projectteam lichtte toe dat de koopwoningen lastig te realiseren zijn in Amstel III door de hoge bouwkosten in verhouding tot de verkoopprijzen in een gebied dat nog in ontwikkeling is. Zij vinden het wel belangrijk dat er voldoende koopwoningen komen, omdat zij dit goed vinden voor de binding van bewoners aan de wijk.11

Tabel 3.3 - Aandeel koopwoningen per segment op 1 januari 2024 in Amstel III Gewenst %

Opgeleverd

% koop in

% koop in opgeleverd/in

koopix

% koop

opgeleverd/in

aanbouw/afsprakenbrief

aanbouw

Sociaal segment

n.v.t.

n.v.t.

n.v.t.

n.v.t.

Middensegment

33%

0%

2%

6%

Vrije sector

50%

0%

31%

26%

Bron: Gemeente Amsterdam, Transformatiemonitor perspectiefvoorraad Amstel III 1 januari 2024, aangeleverd op 19 februari 2024, aanvullende informatie projectorganisatie, bewerking Rekenkamer Amsterdam.

3.1.3

Woninggrootte

De stand van zaken van woninggrootte vatten we eerst samen. Daarna volgt een toelichting. Samenvatting In de huidige situatie stuurt het projectteam Amstel III op gemiddelde minimale woninggroottes per segment. Deze wijze van sturen werkt met een andere indeling dan het investeringsbesluit. Voor Amstel III was op 1 januari 2024 het gemiddelde brutovloeroppervlak (bvo) per permanente woning 67 m².x Dat is minder groot dan wat het projectteam wenselijk vindt. Dat komt, doordat er tot 2017 nog niet op woninggrootte werd gestuurd, en doordat het in de praktijk lastig is om de gewenste minimale woninggroottes te halen. In de verdere analyse valt op dat de woningen die in aanbouw waren op 1 januari 2024 gemiddeld veel groter zijn dan de woningen die waren opgeleverd. De verklaring is dat bij de opgeleverde woningen veel studentenwoningen zijn, en dat bij de woningen die in aanbouw zijn weinig sociale huur is.

Actualisatie Investeringsbesluit 2021

Het gewenste eindbeeld uit de Actualisatie Investeringsbesluit 2021 was voor de betaalbare segmenten dat een kwart van de sociale huurwoningen middelgroot is, dat een kwart van de middeldure huurwoningen middelgroot is, en dat de helft van de middeldure koopwoningen middelgroot is. Daarbij was middelgroot gedefinieerd als 70 tot 85 m² gebruiksoppervlakte (gbo), met drie of vier kamers. De rest van de betaalbare woningen zou kleiner worden. De wens was dat vrije sector woningen middelgroot of groot zouden worden.12 Wij kunnen de stand van zaken van de woninggrootte niet afzetten tegen dit gewenste eindbeeld uit het investeringsbesluit. De reden daarvan is

ix

o.b.v. tabel op p. 46 in Ontwikkelperspectief 2021 bij raadsbesluit Actualisering Investeringsbesluit

x

Daarbij telden wij permanente woningen mee die zijn opgeleverd, in aanbouw zijn en in planvorming zijn

met afsprakenbrief. Wij namen in de berekening ook vloeroppervlak mee dat door bewoners gedeeld wordt.

26

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

dat het projectteam Amstel III de ontwikkeling van de woninggrootte bijhoudt met andere indelingen, en ook anders stuurt op woninggrootte.13 Huidige ambtelijke sturing Het projectteam Amstel III stuurt op een andere manier op woninggrootte dan in de Actualisatie Investeringsbesluit 2021 is beschreven. De werkwijze van het projectteam houdt in dat in de planvorming en overeenkomsten wordt gestuurd op gemiddelde minimale groottes van 45 m² gebruiksoppervlakte (gbo) bij sociale huur, 55 m² gbo bij middenhuur en 70 m² gbo bij vrije sector. Ook stuurt het projectteam op het aantal kamers per woning om een daarin gewenste mix te bereiken. Een voorbeeld is dat het projectteam erop stuurt dat bij middenhuur minimaal een derde van de woningen drie kamers heeft. De sturing komt uitgaande van het segmentatiedoel 35-35-30 neer op een gemiddelde minimale woninggrootte van 56 m² gbo voor alle segmenten samen, omgerekend 80 m² bvoxi.14

Verschil tussen gebruiksoppervlak en bruto vloeroppervlak

In het begrip bruto vloeroppervlak (bvo) worden ook niet of nauwelijks te benutten meters verwerkt. Denk aan oppervlakte van muren, kolommen, trapgaten of bergruimten. Het bvo is dus hoger dan het gebruiksoppervlak (gbo) waarvoor wordt ingeschat dat deze nuttig gebruikt kan worden. Stand van zaken gemiddelde woninggrootte in bvo De stand van zaken op 1 januari 2024 van het gemiddelde bruto vloeroppervlak per permanente woning in Amstel III was 67 m² bvo.xii Wij kijken daarbij terug naar alle permanente woningen die zijn opgeleverd, in aanbouw zijn of waarover in de planvorming afspraken zijn gemaakt. De door het projectteam nagestreefde woninggrootte hangt samen met het woningsegment. Daarom hebben we in onze duiding rekening gehouden met de op 1 januari 2024 gerealiseerde segmentatie van 44-38-18xiii voor alle permante woningen. Dat levert een gewenste gemiddelde woninggrootte op van 76 m² bvo.xiv De stand van zaken van de woninggrootte is dus lager dan wat het projectteam wenselijk vindt. Daarvoor zijn twee verklaringen. Het projectteam gaf aan dat er tot de Herziening Investeringsbesluit 2017 niet op woninggrootte werd gestuurd, en dat toen relatief veel kleine woningen zijn ontwikkeld.15 Daarnaast gaf het projectteam aan dat het in de praktijk lastig is om de gewenste minimale woninggroottes te halen.16

xi

56 m² gbo is als volgt berekend door het projectteam Amstel III: 0,35 x 45 + 0,35 x 55 + 0,3 x 70. De

omrekenfactor tussen gbo en bvo van 0,7 kregen wij ook van het projectteam. 56 m² gbo gedeeld door 0,7 is 80 m² bvo. (bron: E-mail ambtelijke organisatie, 17 juni 2024). xii

Dit hebben wij berekend door het totaal aantal bvo dat is opgeleverd, in aanbouw is of waarover in de

planvorming afspraken zijn gemaakt voor permanente woningen (454.266 m² bvo) te delen door het aantal permanente woningen dat is opgeleverd, in aanbouw is of waarover in de planvorming afspraken zijn gemaakt (6.779 woningen). Het bvo wonen is daarbij inclusief vloeroppervlak wonen dat gedeeld wordt door bewoners. xiii

De segmentatie van alle 7.127 woningen was 47-36-17 en de segmentatie van alle 6.779 permanente

woningen was 44-38-18. Het verschil zit in de 348 tijdelijke studentenwoningen van BlueGray. Wij beschikten niet over het m² bvo wonen van BlueGray. Daarom doen we de analyse zonder de tijdelijke woningen van BlueGray, dus alleen voor de permanente woningen. xiv

Dit hebben wij als volgt berekend: 0,44 x 45 m² gbo + 0,38 x 55 m² gbo + 0,18 x 70 m² gbo = 53 m² gbo. De

omrekenfactor tussen gbo en bvo van 0,7 kregen wij van het projectteam. 53 m² gbo gedeeld door 0,7 is 76 m² bvo.

27

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

Verdere analyse stand van zaken Voor een nadere analyse van woninggrootte hebben we de stand van zaken uitgesplitst naar woningen die op 1 januari 2024 opgeleverd waren, in aanbouw waren, en in planvorming waren met afsprakenbrief (zie tabel hierna). In deze analyse valt op dat de woningen die in aanbouw waren op 1 januari 2024 gemiddeld veel groter zijn dan de woningen die waren opgeleverd. De verklaring hiervoor ligt in de doelgroep van de woningen en in de segmentatie. De opgeleverde woningen zijn relatief klein omdat een groot deel van de opgeleverde woningen studentenwoningen zijn.xv Dat de woningen die op 1 januari 2024 in aanbouw waren groter zijn, komt grotendeels door de gebouwcomplexen The Ensemble en SPOT in Bullewijk. De meeste woningen die in aanbouw zijn zitten in The Ensemble en SPOT, namelijk bijna 1.700 van de ruim 2.400 woningen die in aanbouw zijn. Samen bestaan deze gebouwcomplexen voor 10% uit sociale huur, voor bijna 60% uit middensegment en voor ruim 30% uit vrije sector. De gemiddelde woninggrootte van The Ensemble en SPOT samen voor alle segmenten bij elkaar is 90 m² bvo.17