03 Onderzoeksrapport Wmo-hulpmiddelen

6

Bekendheid met klachten en problemen In dit hoofdstuk behandelen we de volgende deelvraag:

Welke problemen en klachten zijn bij de gemeente bekend over indicatiestelling, levering en reparatie? De gemeente kan een beroep doen op drie typen bronnen bij het identificeren van klachten en problemen rond de indicatiestelling, levering en reparaties van Wmo-hulpmiddelen: informatie die de gemeente zelf ontvangt en verwerkt (klachten, bezwaren en beroepen, onderzoek door de gemeentelijke Wmo-toezichthouder), informatie uit het contact met leveranciers (prestatiedialogen, managementrapportages, klanttevredenheidsonderzoeken) en ervaringen van cliënten. In dit hoofdstuk wordt voor elke bron besproken hoe deze is ingericht om klachten en problemen in beeld te brengen, en welke klachten en problemen in de bron zijn geïdentificeerd. Belangrijkste bevindingen De gemeente zet stappen bij het structureler monitoren van problemen en klachten rondom indicatiestelling, levering en reparatie. Sinds 2021 hebben leveranciers een klanttevredenheidsonderzoek ingesteld en sturen zij maandelijks managementrapportages aan bij de gemeente. In ieder geval vanaf 2022 vindt elk kwartaal een prestatiedialoog plaats met elke leverancier, en in 2024 heeft de GGD Amsterdam Inspectie kwaliteitsonderzoek verricht bij de leveranciers.

Ook wordt er sinds 2024 per kwartaal een gemeentelijke klachtenrapportage opgesteld met betrekking tot hulpmiddelen, nadat er eerder problemen waren bij de gemeentelijke klachtenafdeling. Het zicht op wat er speelt aan problemen op het gebied van hulpmiddelen is versnipperd over verschillende gemeentelijke afdelingen. Er is geen afdeling binnen de gemeente die integraal overzicht heeft op alle klachten over Wmo-hulpmiddelen. Klachten worden bij de gemeente en bij leveranciers mogelijk op verschillende manieren geregistreerd. Hoewel contractueel is vastgelegd dat elke uiting van ontevredenheid als klacht geldt, is de ambtelijke organisatie van mening dat registratie hiervan door leveranciers niet altijd reëel is. Mogelijke variatie in de klachtenregistratie bemoeilijkt een adequate vergelijking van gegevens tussen leveranciers. De bruikbaarheid en presentatie van veel informatie is voor verbetering vatbaar. (Aanvullend) handwerk is vaak nodig. Over klanttevredenheid wordt alleen met gemiddelden gerapporteerd, waardoor het aandeel (zeer) ontevreden cliënten onzichtbaar blijft. Ook kan tevredenheid over verschillende typen hulpmiddelen verschillen, bijvoorbeeld als het gaat om scootmobielen en rolstoelen.

80

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen

Belangrijkste bevindingen De gemeente geeft niet altijd systematisch invulling aan het monitoren van problemen en klachten. In de prestatiedialogen lijkt de focus meer te liggen op het ophalen van signalen en problemen bij de leveranciers en adviesbureaus dan op het structureel bespreken van de maandelijkse managementrapportage. Dit suggereert dat de gemeente meer reactief dan proactief is in het signaleren van problemen. De aard van de klachten en problemen loopt sterk uiteen. Problemen kunnen onder meer betrekking hebben op de kwaliteit van levering, de kwaliteit van reparaties of op communicatie. In het vervolg van dit hoofdstuk beschrijven we deze bevindingen meer in detail.

6.1

Bronnen voor zicht op klachten en problemen Figuur 6.1 biedt een overzicht van de bronnen waar de gemeente een beroep op kan doen bij het identificeren van klachten en problemen rond de indicatiestelling, levering en reparaties van Wmo-hulpmiddelen. Hierna wordt voor elke bron besproken hoe deze is ingericht om klachten en problemen in beeld te brengen, en welke klachten en problemen in de bron zijn geïdentificeerd. Dit hoofdstuk beoogt niet een uitputtend overzicht te geven van alle problemen die zich kunnen voordoen met Wmo-hulpmiddelen.

Figuur 6.1 - Bronnen waarmee Amsterdam klachten en problemen identificeert

6.2

Informatiebronnen gemeente In de volgende subparagrafen behandelen we de drie (voornamelijk) interne informatiebronnen (klachtenregistratie, bezwaren en beroepen, en onderzoek Wmo-toezichthouder) die de gemeente kan benutten om bekend te worden met klachten en problemen.

6.2.1 Klachtenregistratie In oktober 2023 is in het gemeentelijk klachtenprotocol vastgelegd dat de afdeling Geschilbeslechting bij veelvoorkomende klachten onderzoek doet naar de oorzaak van de klacht.423 Begin 2024 is de afdeling Geschilbeslechting gestart met een interne kwartaalrapportage met klachten over de top drie onderwerpen waar de meeste klachten over zijn geregistreerd. Voor elk onderwerp uit de top drie wordt afzonderlijk een rapportage opgesteld: hulp bij huishouding, aanvullend openbaar vervoer, en vervoersvoorzieningen/hulpmiddelen. Deze

81

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen voorzieningen in de top drie zijn tevens de meest gebruikte voorzieningen in Amsterdam.424 Dergelijke rapportages voor Wmo- hulpmiddelen werden vóór 2024 niet opgesteld. De ambtelijke organisatie geeft verder aan dat de rapportages elk kwartaal met de contractmanager worden besproken, samen met collega’s van de afdeling Services en Data.425 Gedurende ons onderzoek hebben wij twee van dergelijke rapportages gezien (Q1 2024 en Q2 2024). Ook is er contact tussen de ombudsman en de gemeente via de klachtencoördinator, met informatie over de klachten die bij de ombudsman binnenkomen. Over deze klachten wordt niet afzonderlijk gerapporteerd maar deze klachten worden wel verwerkt in de kwartaalrapportages.426

Kwartaalrapportages bevatten beperkte informatie

De kwartaalrapportages die wij hebben gezien, bevatten niet alle klachten die bij de leveranciers worden ingediend.427 Ook wordt in de kwartaalrapportages uitsluitend ingegaan op het totale aantal binnengekomen klachten, terwijl de managementrapportages van de leveranciers ook informatie bevatten over het aantal afgehandelde klachten, de doorlooptijden van de afhandeling en de tevredenheid van de cliënt over de afhandeling. Tot in 2023 waren er diverse problemen met de klachtenregistratie (zie onderstaand kader).

Problemen bij klachtenregistratie in 2022 en 2023

Sinds april 2021 is er een gemeentelijk klachtregistratie- en behandelsysteem (genaamd SMILE) dat het volgens het college mogelijk moet maken om “uitgebreide kwantitatieve, inhoudelijke vergelijkingen en rapportages” te maken.428 Uit een toelichting in de bestuursrapportage blijkt dat de klachtregistratie in het systeem vanaf medio 2022 actief is, maar dat deze registratie “door omstandigheden van het Klachtenteam” pas in september 2023 bij klachten in gebruik is genomen.429 In 2022 en 2023 worden tijdens de prestatiedialoog met leveranciers diverse problemen met de overdracht gesignaleerd van bij de gemeente ingediende klachten met betrekking tot hulpmiddelen.430 In het gemeentelijk klachtregistratie- en behandelsysteem kunnen elf generieke categorieën worden toegekend aan een klacht (bijvoorbeeld Foutieve administratie of Tijdsduur te lang).431 In oktober 2024 gaf de Ombudsman Metropool Amsterdam aan dat de gemeente niet of onvoldoende gebruikmaakt van bestaande mogelijkheden van klachtenregistratiesystemen voor analyse en leren.432 De ambtelijke organisatie geeft aan dat zij de generieke categorieën wel gebruikt in de klachtenrapportage, maar dat de categorieën niet voldoende verdieping bieden. Daarvoor zijn aanvullende analyses nodig, Voor het maken van deze analyses per onderwerp is het nodig om de klachten een-voor-een te lezen en te analyseren.433

Ambtelijke organisatie heeft geen integraal zicht op klachten over Wmo-hulpmiddelen

Binnen de gemeente is er geen afdeling die integraal zicht heeft op klachten over Wmohulpmiddelen. De klachtencoördinator beschikt over een totaaloverzicht van de klachten die bij de gemeente binnenkomen, maar heeft geen zicht op de klachten die bij de leveranciers of bij de adviesbureaus worden ingediend.434 Dit komt deels voort uit het voornemen van de gemeente dat klachtbehandeling voor hulpmiddelen zo veel mogelijk bij de leveranciers komt te liggen (zie onderstaand kader). Hoewel het klachtenprotocol voorschrijft dat klachtenfunctionarissen van (onder meerxxi) leveranciers “periodiek overleg” hebben met het klachtenteam, is er sinds oktober 2023 slechts één ontmoeting geweest tussen de afdeling Geschilbeslechting en de contactpersonen voor klachten van de leveranciers.435

xxi

Het klachtenprotocol spreekt van “klachtenfunctionarissen van ketenpartners”.

82

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen

Gemeente gaat cliënten vaker doorverwijzen naar leverancier

Tot 2024 verwees de gemeente Amsterdam cliënten in principe niet door, omdat de klager zo min mogelijk dient te merken van de “gemeentelijke inrichting”.436 In het voorjaar van 2024 heeft de gemeente bepaald dat klachtbehandeling voor hulpmiddelen zo veel mogelijk bij de leveranciers komt te liggen. Dit betekent dat klachten die geen betrekking hebben op het beleid zelf of op het gedrag van een ambtenaar rechtstreeks kunnen worden doorgestuurd door de klachtcoördinator naar de verantwoordelijke leverancier.437 De motivering hiervoor is dat als een klacht bij de gemeente binnenkomt, deze in een keten komt met veel schakels en een toenemende doorlooptijd.

De ambtelijke organisatie schat dat 80% à 90% van de klachten die nu binnenkomen bij de gemeentelijke klachtenafdeling rechtstreeks door de leverancier afgehandeld kunnen worden.438 Het gebrek aan zicht op klachten die gemeld worden bij leveranciers komt ook voort uit de afspraak in het gemeentelijke klachtenprotocol dat klachten sinds oktober 2023 niet meer worden gerapporteerd aan het gemeentelijke klachtenteam, maar in principe alleen aan de contractmanager.439 Voordien moesten leveranciers individuele klachten aan het klachtenteam rapporteren, en ontving de contractmanager vervolgens van het klachtenteam een rapportage.440 Nu ontvangt de contractmanager vanuit het gemeentelijke klachtenteam uitsluitend de kwartaalrapportage over klachten met betrekking tot hulpmiddelen die bij de gemeente zelf binnenkomen.441 Bij de klachtencoördinator bestaat het beeld dat in de lopende contracten niet is vastgelegd waarover leveranciers moeten rapporteren op het gebied van klachten, terwijl dit wel het geval is (zie paragraaf4.4.6).442

Verschillen in klachtenregistratie tussen gemeente en leveranciers

We zien verschillen tussen klachten die bekend zijn bij de gemeente Amsterdam en klachten uit de managementrapportages van de leveranciers. De verschillen kunnen oplopen tot 41 klachten per leverancier per kwartaal.xxii De ambtelijke organisatie deelt deze bevinding niet, omdat de gemeente een overzicht kan maken door de informatie van het klachtenteam en van de contractmanager naast elkaar te leggen.443 Dit doet niet af aan de bevinding dat er binnen de gemeente niet één afdeling is met integraal zicht op alle klachten. Ook zijn er mogelijk verschillen in klachtenregistratie bij de gemeente en de leveranciers (zie onderstaand kader).

Klachtenregistratie bij gemeente en leveranciers

De ambtelijke organisatie geeft aan dat alle leveranciers zich eind 2023 hebben gecommitteerd aan het (herziene) klachtenprotocol, waarmee voor alle partijen dezelfde eisen gelden voor klachtbehandeling.444 De onderzoeken van de Wmo-toezichthouder laten enige variatie zien in hoe de klachtenafhandeling is ingericht. Zo is bij één leverancier sprake van een “schriftelijk stappenplan” voor de afhandeling van klachten, bij een andere leverancier een “wekelijks overleg” met klachten als vast agendapunt, en bij een derde leverancier is sprake van een afzonderlijk aangestelde klachtencoördinator.445 De ambtelijke organisatie heeft in algemene zin de indruk dat klachtenfunctionarissen bij partijen buiten de gemeente (waaronder leveranciers) een klacht weliswaar snel afhandelen, maar dat de nadruk niet altijd ligt op het leren van de klacht.446 Hoewel in de contractafspraken is vastgesteld dat onder een klacht wordt verstaan “iedere schriftelijke of

Uit de managementrapportages van de leveranciers blijken in de periode januari-april 2024 5 geregistreerde klachten bij Kersten (tegenover 1 klacht in de gemeentelijke kwartaalrapportage over dezelfde periode), 48 bij Medipoint (7 klachten bij de gemeente), 2 bij Meyra (0 klachten bij de gemeente), en 2 klachten – alleen over januari, februari en maart 2024 zijn nog onbekend – bij Welzorg (7 klachten bij de gemeente). Bronnen: Gemeente Amsterdam, Analyse klachten vervoer en hulpmiddelen. Eerste kwartaal 2024. PowerPointpresentatie, 4 april 2024, p. 7; managementrapportages leveranciers. xxii

83

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen mondelinge uiting van ontevredenheid door de cliënt over één van de facetten van de dienstverlening van de leverancier” is de ambtelijke organisatie van mening dat het niet reëel is om van leveranciers te verlangen dat zij elke uiting van ongenoegen als klacht registreren.447 Een zekere mate van variatie onder leveranciers is acceptabel, aangezien verschillende leveranciers verschillende systemen en procedures kunnen hebben. Wij merken echter op dat als er te veel variatie tussen leveranciers optreedt in de (kwaliteit van) klachtenregistratie, dit kan leiden tot moeite bij het volgen van trends rondom klachten, alsook een verschillend beeld van waar de klachten over gaan.

Zicht op aard problemen en klachten

Zoals gezegd ontbreekt het integrale overzicht op de aard van de problemen en klachten doordat dit gedeeltelijk belegd is bij het gemeentelijke klachtenteam, en gedeeltelijk bij de contractmanager die algemene informatie met betrekking tot klachten ontvangt van de leveranciers. Vanuit deze afzonderlijke bronnen krijgen we wel een indruk van de aard van de klachten. In de klachtenrapportages bespreekt de gemeente verschillende typen klachten, zoals kwaliteit van levering, kwaliteit van reparaties, communicatie, en wachttijden voor een leenhulpmiddel.448 Hoewel de ambtelijke organisatie geen gegevens heeft met betrekking tot klachten over Wmo-hulpmiddelen vóór het laatste kwartaal van 2023, geeft ze aan dat deze onderwerpen representatief zijn voor de aard van de klachten in de gehele contractperiode.449 Overigens komen er weinig tot geen klachten binnen bij de gemeente over Argonaut Advies B.V. (hierna: Argonaut) en Adviesbureau Reade (hierna: Reade).xxiii450 De ambtelijke organisatie geeft in maart 2025 aan dat er een dashboard wordt ontwikkeld dat in de toekomst integraal inzicht kan geven. Wij hebben tijdens het onderzoek dit dashboard niet kunnen bekijken.451 In een implementatieplan (januari 2025) spreekt de gemeente de wens uit dat er inzicht moet komen in de aard van de klachten die door de leveranciers zelf worden afgehandeld, alsook op de wijze van afhandeling.

De directie Subsidies, Inkoop en Juridisch Bureau Sociaal (hierna: SIS) zou hierin kunnen voorzien.452 Uit het implementatieplan blijkt niet hoe het zicht op de aard van de klachten bij leveranciers concreet geborgd gaat worden. De meeste klachtindieners die bij de Ombudsman Metropool Amsterdam terechtkomen, hebben al een volledige klachtenprocedure bij de gemeente Amsterdam doorlopen. Volgens betrokken functionarissen gaat het in deze gevallen meestal om zeer ernstige en complexe klachten, die grote impact hebben op de levenskwaliteit van de betrokken cliënten. Het gaat bijvoorbeeld over hulpmiddelen die niet op tijd worden geleverd of gerepareerd, waarbij de noodzaak en spoedeisendheid niet wordt ingezien, of waarbij monteurs bij een reparatie onderdelen niet mee hebben of de verkeerde onderdelen mee hebben. 453

6.2.2 Bezwaren en beroepen De afdeling Geschilbeslechting van de directie SIS is verantwoordelijk voor het monitoren van problemen. De afdeling is zo georganiseerd dat zij zowel nieuwe klachten als nieuwe bezwaren en beroepen ziet binnenkomen in de systemen.454 Hiermee kunnen ontwikkelingen in zowel klachten als bezwaren en beroepen worden gevolgd, en mogelijk met elkaar worden verbonden.

Bezwaren en beroepen Wmo-hulpmiddelen onder drie categorieën geregistreerd

Er zijn registraties van drie afzonderlijke categorieën (vervoer, rolstoelen/fietsen en woonvoorzieningen). Bij woonvoorzieningen werd tot begin 2025 het onderscheid tussen

Met betrekking tot klachten over Argonaut en Reade kan het zijn dat – net als bij leveranciers – een deel van de klachten mogelijk ook rechtstreeks bij de adviesbureaus worden gedaan. Klachtenregistratie bij de adviesbureaus valt echter buiten de scope van dit onderzoek. xxiii

84

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen woonruimteaanpassingen en hulpmiddelen niet gemaakt. Voordien moest voor het opstellen van de jaarlijkse bestuursrapportage elk bezwaarschrift uit de categorie woonvoorzieningen handmatig worden gecategoriseerd. De ambtelijke organisatie geeft aan dat bezwaren voor de categorie woonvoorzieningen vanaf begin 2025 specifiek geregistreerd zullen worden onder een aparte subcategorie voor hulpmiddelen.455

Primair besluit bleek in ruim 20% van de bezwaren onterecht

Op ons verzoek maakte de ambtelijke organisatie een rapportage voor bezwaren bij de twee subcategorieën van hulpmiddelen: ‘scootmobielen’ en ‘rolstoelen/fietsen’. Hieruit blijkt dat het aantal ingediende en afgehandelde bezwaren en beroepen in deze categorieën sinds 2022 is gedaald (zie figuur 6.2). Het aandeel ingediende bezwaren tussen 2022 en 2024 met betrekking tot scootmobielen (420) is ruim drie maal zo groot als het aandeel voor rolstoelen en fietsen (157). Ons valt op dat van alle tussen 2022 en 2024 afgehandelde bezwaren 21,65% (123 van de 568 bezwaren) gegrond is, tegenover 44,37% (252) ongegrondxxiv.456 Dat betekent ook dat bij deze bezwaren in ruim 20% van de gevallen het primaire besluit na bezwaar aangepast is.

Figuur 6.2 - Bezwaren en beroepen met betrekking tot scootmobielen, rolstoelen en fietsen 250 200

203

189

185

150 100 50

15

7

9

2023

2024

0 2022 Bezwaren

Beroepen

Bron: Gemeente Amsterdam, Rapportage hulpmiddelen. Bezwaar en beroep. 2022 t/m 2024, 17 januari 2025.

Hoewel het aantal bezwaren en beroepen voor deze subcategorieën daalt, blijkt uit de Bestuursrapportage 2023 sprake te zijn van een stijging van het totale aantal bezwaren en beroepen in de hoofdcategorie ‘hulpmiddelen rollen en vervoer’ (van 206 bezwaren in 2022 naar 309 bezwaren in 2023). Dit is volgens de gemeente het gevolg van een stijging aan bezwaren en beroepen van Amsterdammers die een gesloten buitenwagen aanvragen, maar van de gemeente een indicatiebesluit voor AOV ontvangen.xxv457

6.2.3 Onderzoek Wmo-toezichthouder De GGD Amsterdam Inspectie houdt toezicht op de kwaliteit en rechtmatigheid van Wmovoorzieningen (zie paragraaf2.4.2). De inspectie beheert een meldpunt waarbij belanghebbenden meldingen kunnen doen over de kwaliteit en/of rechtmatigheid van de uitvoering van de Wmo en

De resterende uitspraakcategorieën zijn ‘ingetrokken’, ‘niet-ontvankelijk’, ‘deels (on)gegrond’, en enkele andere categorieën met vijf of minder afgehandelde bezwaren. xxv De ambtelijke organisatie geeft aan dat de Wmo uitgaat van een ondersteuningsvraag, niet van de aanvraag van een specifieke voorziening, en de goedkoopst-adequate oplossing biedt. Als een aanvrager niet voldoet aan de voorwaarden voor een gesloten buitenwagen, dan wordt een AOV of een scootmobiel als passend alternatief toegekend, met een toelichting waarom de buitenwagen niet wordt verstrekt. Amsterdammers die een scootmobiel of AOV als onvoldoende oplossing beschouwen, maken hiertegen bezwaar. Bron: Gemeente Amsterdam, Feitelijke reactie ambtelijke organisatie, 12 maart 2025. xxiv

85

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen Jeugdwet. De signalen die hier binnenkomen kunnen aanleiding vormen voor het starten van een onderzoek.458 In april 2024 heeft de inspectie in het kader van regulier kwaliteitstoezicht voor elk van de leveranciers een onderzoek gedaan naar de kwaliteit van de dienstverlening bij hulpmiddelen die onder de Wmo vallen en door de leverancier worden geleverd.459 Dit heeft geleid tot vier onderzoeksrapporten (voor elk van de leveranciers één) (zie paragraaf 5.3.4).460 De observaties en bevindingen van het onderzoek leiden tot een beschouwing met verbeterpunten en punten die goed verlopen, en een advies aan het college van B en W. 461

Problemen bij doorlooptijden, instructies en preventief onderhoud

In de GGD-rapporten komen toetsingscriteria naar voren waaraan ten minstexxvi drie van de vier leveranciers niet voldoen, op basis van eigen onderzoek door de GGD onder cliënten:

  

Cliënten zouden onvoldoende worden geïnformeerd als er vertraging is en de afgesproken lever- of reparatiedatum niet gehaald wordt; De maximaal toegestane doorlooptijden tussen melding van een defect door de cliënt en de aankomst van de monteur, zouden onvoldoende worden gehaald; Cliënten zouden niet of onvoldoende instructies krijgen bij aflevering van het hulpmiddel.462

Daarnaast blijkt uit de inhoud van de rapporten dat bij drie van de vier leveranciers het preventief onderhoud onvoldoende gewaarborgd is. 463

6.3

Informatie uit contact met leveranciers In de volgende subparagrafen behandelen we de drie informatiebronnen vanuit contact met de leveranciers (prestatiedialogen, managementrapportages en klanttevredenheidsonderzoeken) die de gemeente kan benutten om bekend te worden met klachten en problemen.

6.3.1 Managementrapportages Sinds het begin van het contract in juni 2020 ontvangt de contractmanager maandelijks managementrapportages van de vier leveranciers. Ook de contractmanager van Reade en Argonaut ontvangt maandelijks managementrapportages van deze partijen.464 Uit het Werkafsprakenboek Wmo-hulpmiddelen blijkt dat leveranciers managementrapportages per e-mail in een (excel)format van de gemeente aan dienen te leveren.465 Hieruit leiden we af dat de ambtelijke organisatie jaarlijks 48 spreadsheets ontvangt met managementrapportages van leveranciers. De ambtelijke organisatie geeft aan dat die tevreden is met de informatie die via de managementrapportage is af te lezen.466 Naast de informatie die de contractmanager van de leverancier ontvangt, is er het gemeentelijke Rapportage Portaal Sociaal (RPS), dat automatisch wordt gevoed door verschillende informatiesystemen van de gemeente. Hierin zijn in juni 2024 ten minste zeven verschillende rapportages beschikbaar voor hulpmiddelen.xxvii467 De rapportages uit RPS zijn niet ter sprake gekomen in onze gesprekken met de contractmanager.

Wel heeft de contractmanager enkele gegevens met betrekking tot aantallen hulpmiddelen uit RPS overgenomen in de vaste agenda van de prestatiedialoog, maar deze gegevens worden niet voor elke prestatiedialoog bijgewerkt; bij één leverancier zijn dezelfde aantallen zichtbaar over een periode van 1,5 jaar (tussen maart

In een van de vier GGD-onderzoeken wordt geen uitspraak gedaan over of de leverancier aan het beoordelingscriterium voldoet. xxvii Het betreft: WRV [Wonen, rollen en vervoer] rapport niveau 0, WRV rapport niveau 1_beoordelen, WRV rapport niveau 1_financiering, WRV rapport niveau 1_leveren, WRV rapport niveau 1_toeleiden en WRV vergoedingen. xxvi

86

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen 2023 en oktober 2024). Dit roept de vraag op of deze rapportages wel structureel worden gebruikt.

Problemen die leidden naar verbeterplan achteraf traceerbaar in managementrapportage

Niet alle afspraken over doorlooptijden zijn te monitoren via managementrapportages (zie paragraaf 5.3). Uit de managementrapportages is wel af te lezen dat de problemen die bij twee leveranciers speelden met betrekking tot telefonische bereikbaarheid en (doorlooptijden van) leveringen, hierin zichtbaar waren. Deze informatie wordt ook aangehaald in de verbeterplannen bij de twee leveranciers (zie paragraaf 7.1.2). Overigens hebben toenemende doorlooptijden van reparaties en leveringen vooralsnog niet geleid tot meer klachten (zie onderstaand kader).

Toenemende doorlooptijden leiden vooralsnog niet tot meer klachten Onze verwachting was dat als cliënten langer moeten wachten op een levering of een reparatie, zij ook sneller een klacht bij de leverancier zullen indienen. Het aandeel leveringen en reparaties dat binnen doorlooptijd is verricht, vertoont echter geen samenhang met het maandelijkse aantal klachten.xxviii Dit betekent dat een afname van het aandeel leveringen en reparaties binnen doorlooptijd niet altijd leidt tot een toename in het aantal klachten.

6.3.2 Prestatiedialoog Ons beeld is dat de prestatiedialoog, het periodieke gesprek tussen contractmanagement en de leverancier, in ieder geval sinds begin 2022 periodiek is gevoerd (zie ook paragraaf 5.2.2). De inbreng vanuit de uitvoeringsbetrokkenen en het resultaat van eerdere tussentijdse voortgangsgesprekken tussen contractmanagement en de leverancier dienen vaak als uitgangspunt voor dit gesprek. Bij de prestatiedialogen schuiven naast de leveranciers en de contractmanagers ook Adviesbureau Reade, medewerker(s) van de afdeling Services en Data en soms de beleidsmedewerker aan.468 Ook Reade en Argonaut hebben elk kwartaal een eigen prestatiedialoog. Reade en Argonaut hebben niet dezelfde contractmanager als de leveranciers van Wmo-hulpmiddelen, en voeren hun prestatiedialoog dus met een andere contractmanager.469 Uit de Procesbeschrijving Contractmanagement sociaal domein (2022) van de gemeente blijkt dat in de prestatiedialoog vijf sturingselementen aan bod zouden moeten komen: ‘Kwaliteit van dienstverlening’, ‘Uitputting budget en budgetprognose’, ‘Cliëntenaantallen en -stromen’, ‘Tijdigheid/volledigheid/juistheid informatievoorziening’, en ‘Inhoudelijke opgaven en ontwikkeldoelen’.470 De focus van de prestatiedialoog lijkt in de verslagen niet te liggen op het bespreken van de managementrapportage en het behalen van contractafspraken.

De ambtelijke organisatie geeft aan dat de bespreking van de managementrapportage niet in het verslag wordt opgenomen als er geen signalen zijn van zaken die niet goed gaan.471 In de prestatiedialoog hanteert de gemeentelijke contractmanager verschillende strategieën om problemen op te halen: 472



Signaleren nieuwe problemen door leveranciers zelf: bijvoorbeeld het niet kunnen leveren van scootmobielen doordat het leveren van stalling vertraagd is.

De samenhang tussen het aandeel leveringen en reparaties dat binnen doorlooptijd wordt verricht (gecorrigeerd en ongecorrigeerd) en het aantal klachten is getoetst op waarnemingen waarvoor klachtgegevens én doorlooptijden per leverancier beschikbaar waren in de periode december 2021-juli 2024 (N = 106). Het effect blijft zwak als we het aantal klachten anders specificeren: zonder 0-waarden (N = 96), als natuurlijk logaritme (N = 96), of met een vertragingsfactor van één maand (N = 105). In alle gevallen is de correlatiecoëfficiënt −0.049 < r < 0,159. xxviii

87

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen

  

Uitvragen effect van beleidswijzigingen: bijvoorbeeld of het verhogen van de eigen bijdrage voor hulpmiddelen leidt tot meer inname bij leveranciers, en of de overname van het bestand van Weesp in 2022 bij elke leverancier goed is verlopen. Uitvragen opvolging van bekende problemen: het onrechtmatig handelen van een fabrikant bij één leverancier komt bijvoorbeeld vier achtereenvolgende prestatiedialogen terug. Problemen agenderen bij meerdere leveranciers, om te toetsen in hoeverre een probleem breder speelt: bijvoorbeeld of diefstal van hulpmiddelen structureel plaatsvindt, of dat leveringsproblemen bij een bepaalde fabrikant of product(groep) mogelijk meerdere leveranciers treffen.

Klachten en problemen hebben betrekking op individuele gevallen en incidenten

Wanneer klachten worden besproken in de prestatiedialoog, gaat het meestal over individuele gevallen.473 Bij twee leveranciers wordt in de prestatiedialoog gesproken over in hoeverre bepaalde klachten vaker terugkomen. Meestal verschillen de problemen die worden gesignaleerd in de prestatiedialogen sterk per leverancier en per periode. Onze indruk is dat problemen, als ze voorkomen, vaak als incident worden behandeld en gemonitord, maar dat niet altijd wordt stilgestaan bij de achterliggende oorzaken. Soms doet de ambtelijke organisatie specifieke verzoeken in de prestatiedialoog met het oog op aanvullende rapportages. Zo is in de tijd dat één leverancier minder functioneerde, afgesproken dat deze wekelijks een inhoudelijke klachtenrapportage zou sturen. Toen een daling zichtbaar was in het aantal klachten, werd deze frequentie omgezet naar maandelijks.474

6.3.3 Klanttevredenheidsonderzoek De gemeente heeft aan het begin van de huidige contractperiode (juni 2020) de opdracht aan de vier gecontracteerde leveranciers gegeven om gezamenlijk een doorlopend klanttevredenheidsonderzoek in te richten dat bij alle klanten op dezelfde manier werd uitgevraagd.475 Tijdens de contractperiode daarvóór (2015-2020) werd klanttevredenheid niet doorlopend onderzocht, maar jaarlijks. De ambtelijke organisatie geeft aan dat het onderzoek vanaf maart 2021 uniform kon worden uitgevoerd, omdat de meting eerst ontwikkeld moest worden.476 De gemeente laat het klanttevredenheidsonderzoek uitvoeren door een onafhankelijk onderzoeksbureau.477 Dit gebeurt door twee vragenlijsten te versturen: één voor nieuwe klanten over hoe zij de levering van hun hulpmiddel hebben ervaren, en één voor klanten die een reparatie hebben gehad aan hun hulpmiddel.xxix478 In de prestatiedialogen en in gesprekken wordt gewezen op de lage respons (tussen de 20% en 30%)479, die een hogere foutmarge tot gevolg kan hebben.480 Ons valt op dat de dashboardomgeving niet gebruiksvriendelijk is. Het maken van vergelijkingen tussen leveranciers of tussen categorieën hulpmiddelen in de dashboardomgeving kost veel tijd, omdat gegevens niet makkelijk geëxporteerd kunnen worden.

Het signaal van de beperkte informatiewaarde van de dashboardomgeving komt terug in een gesprek met een leverancier, en in een van de prestatiedialogen.481

Wanneer een klant in dezelfde maand een hulpmiddel geleverd heeft gekregen en dit hulpmiddel een gebrek vertoonde, ontving de klant alleen de vragenlijst over de levering. Wanneer een hulpmiddel in een jaar meerdere keren gerepareerd moest worden, werden klanten pas na drie maanden opnieuw uitgenodigd. Bronnen: ZorgfocuZ, Gemeente Amsterdam – KTO Hulpmiddelen Tussentijdse cijfers Augustus 2021 tot en met Juli 2022; KTO Hulpmiddelen 2023 kwartaal 4 Tussentijdse cijfers oktober 2023 tot en met december 2023; KTO Hulpmiddelen 2024 kwartaal 1 Tussentijdse cijfers januari 2024 tot en met maart 2024. xxix

88

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen

Aard problemen en klachten in rapportages over klanttevredenheid hebben beperkte informatiewaarde

Tussen februari 2021 en maart 2024 stelde het onafhankelijk onderzoeksbureau zes rapportages op voor de gemeente met resultaten uit het klanttevredenheidsonderzoek per leverancier “om een rangschikking te maken van de vier leveranciers”.482 De ambtelijke organisatie geeft aan dat rapportageperiodes soms zijn verlengd om het aantal respondenten per leverancier te vergroten.483 Inhoudelijk wordt in deze rapportages alleen het aantal respondenten genoemd en de gemiddelde beoordeling per vraag (op een 10-puntsschaal). Hiermee bevatten de rapportages geen informatie over de spreiding van de antwoorden en het aandeel extreme waarden (respondenten die een 1 of een 10 geven). Daarom hebben we een aanvullende analyse uitgevoerd op de klanttevredenheidscijfers. Figuren 6.3 en 6.4 tonen de tevredenheid over de levering van het hulpmiddel en over de reparatie aan hun hulpmiddel. Als we kijken naar het aandeel onvoldoendes (respondenten die een 5 en lager geven), dan schommelt dit aandeel tussen de 16% en 22% voor leveringen en tussen de 18% en 26% voor reparaties. Ook het aandeel respondenten dat reparaties en leveringen met een 1 beoordeelt, is aanzienlijk: tussen de 5% en 6% voor leveringen en tussen de 7% en 12% voor reparaties. Het lijkt erop dat het aandeel (zeer) ontevreden cliënten niet krimpt in de loop der tijd, en voor leveringen mogelijk zelfs groeit.

Figuur 6.3 - Tevredenheid levering hulpmiddel (rapportcijfer) 0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

70%

80%

90%

100%

tot 2023 (N = 539) 2023 (N = 365) 2024 (N = 274)

1

2-5

6 - 10

Figuur 6.4 - Tevredenheid reparatie hulpmiddel (rapportcijfer) 0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

tot 2023 (N = 1.125)

2023 (N = 800)

2024 (N = 520)

1

2-5

6 - 10

Als we de gegevens uitsplitsen per hulpmiddel, dan blijkt dat cliënten niet over elk hulpmiddel even tevreden zijn. Zo zijn in 2024 gebruikers van scootmobielen overwegend tevredener met een uitgevoerde reparatie (gemiddeld een 8,2) dan rolstoelgebruikers (gemiddeld een 7,7). Een ander voorbeeld van verschillende beoordelingen is dat gebruikers van een rolstoel van Kersten in 2024

89

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen een aanzienlijk lager cijfer geven aan de tevredenheid over hun reparatie (gemiddeld een 5,8) dan rolstoelgebruikers bij Meyra (7,7) en Welzorg (7,0) (zie verder bijlage 3).

6.4

Informatie uit contact met cliënten In de volgende subparagrafen behandelen we de drie informatiebronnen die de gemeente kan gebruiken om meer te weten te komen vanuit klachten en problemen en in het bijzonder het cliëntenperspectief daarop: Cliëntenbelang Amsterdam, de Wmo-adviesraad, en individuele cliënten.

6.4.1 Cliëntenbelang Amsterdam Cliëntenbelang Amsterdam (CBA) heeft op verschillende manieren contact met de gemeente (zie ook paragraaf 4.4.3). CBA heeft een interne werkgroep voor Wmo-hulpmiddelen. Geïnventariseerde problemen en signalen worden vervolgens besproken met de ambtelijke organisatie op initiatief van CBA. Ook schrijft CBA reacties op documenten die het college opstelt, en neemt het initiatief voor bijeenkomsten met leveranciers.484 Daarnaast vraagt de gemeente de Wmo-adviesraad om advies bij veranderingen of vernieuwingen in het beleid rond de Wmo.485 De Wmo-adviesraad geeft ook ongevraagd advies. Met betrekking tot Wmo-hulpmiddelen gaf de raad in februari 2024 een ongevraagd advies over Argonaut.486

Veel verschillende signalen van cliënten bereiken CBA

CBA deelt veel verschillende signalen van cliënten met de gemeente. Problemen hebben onder meer betrekking op:487

  



spoed- en reguliere reparaties. CBA heeft signalen van reparaties die lang duren wanneer dit geen spoedreparaties zijn. complexe hulpmiddelen. Hierbij bestaat het beeld dat er bij langer durende reparaties vaak geen geschikt tijdelijk hulpmiddel is. Ook wordt niet altijd meegedacht of bijvoorbeeld een zware elektrische rolstoel de trap op kan in een woning. eenzijdigheid bij bepalen van de mate waarin iemand kan participeren. Verschillende hulpmiddelen kunnen op verschillende manieren invloed uitoefenen op de mate waarin iemand (zelfstandig) kan participeren, bijvoorbeeld een autostoel voor autovervoer en een fietsrolstoel voor recreatie. communicatie en bejegening. Bij het vaststellen van het specifieke hulpmiddel in het aanvraagproces wordt niet altijd voldoende rekening gehouden met de persoonlijke eisen en wensen van de cliënt. Ook hebben cliënten het gevoel niet serieus te worden genomen.

6.4.2 Wmo-adviesraad De Wmo-adviesraad geeft gevraagd en ongevraagd advies aan de gemeente over de uitvoering van de Wmo. De raad bestaat in principe uit vijftien leden en een voorzitter, die vaak beroepsmatig of uit eigen ervaring (als gebruiker van de Wmo of als mantelzorger) geïnteresseerd zijn in de uitvoering van de Wmo.488 De leden zijn verdeeld over stadsdelen. Als er beleidsstukken worden aangeleverd voor advies, krijgt de raad eerst een concept. De uiteindelijke adviezen worden gerapporteerd in officiële brieven. Jaarlijks rapporteert de Wmo-adviesraad ongeveer vier gevraagde en drie ongevraagde adviezen.489

Problemen en klachten met name met betrekking tot het indicatieproces

In een ongevraagd advies uit februari 2024 constateert de Amsterdamse Wmo-adviesraad diverse problemen met betrekking tot het indicatieproces (zie ook paragraaf 2.1.2). Hierin signaleert de raad problemen op drie vlakken:490

90

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen

1.

Overschrijden van de maximale termijn van de aanvraagprocedure voor hulp of voor een hulpmiddel, onder meer omdat het lang duurt voordat afspraken worden ingepland;

2.

Beperkte bereikbaarheid en flexibiliteit van Argonaut, onder meer doordat telefonisch contact alleen in de ochtend mogelijk is;

3.

Werkwijze van en de bejegening van cliënten door Argonaut, onder meer doordat cliënten zich niet gehoord voelen.

6.4.3 Individuele cliënten De nadruk van de huidige borging van het cliëntenperspectief ligt op de belangenbehartiging via Cliëntenbelang Amsterdam en de Wmo-adviesraad, waardoor individuele signalen minder expliciet aan bod lijken te komen. Wel doet de gemeente hiervoor een beroep op de klachten die via de gemeente binnenkomen. Zo geeft de contractmanager aan dat die contact heeft met de afdeling Services en Data, om kwalitatieve informatie op te halen over individuele cliënten.491 Het is onduidelijk hoe vaak deze signalen worden gedeeld.

Problemen met communicatie, soms afhankelijk van handelen van individuele ambtenaar

Ervaringsdeskundigen die wij hebben gesproken, beschrijven dat als het proces goed verloopt, het systeem naar behoren werkt. Tegelijkertijd zien ze dat er veel stappen moeten worden doorlopen, zoals indicatie, passing en levering. Volgens een ervaringsdeskundige wordt niet over elke stap gecommuniceerd.492 Communicatie en bejegening komen ook terug bij een andere ervaringsdeskundige die wij spraken. Alleen door het handelen van één individuele ambtenaar kreeg deze het gevoel dat er iets gebeurde met zijn signalen (zie onderstaand kader).

Ervaringen van een cliënt met het signaleren van problemen

Een ervaringsdeskundige die we voor het onderzoek spraken, heeft een veelheid aan problemen ondervonden bij zijn huidige leverancier. De aard van de problemen varieerde, bijvoorbeeld verkeerde armleuningen die zijn besteld, of de leverancier had geen stoffeerder meer in dienst en de fabrikant moest dit werk overnemen. De noodlijn van de leverancier, die bereikbaar zou moeten zijn bij acute problemen, was tot drie keer toe bezet. De cliënt heeft meerdere keren per jaar gebeld naar een individuele coördinator zorg binnen de gemeente om iets gedaan te krijgen bij de leverancier. Dat voelde als een directere lijn om iets gedaan te krijgen dan via de route bij de leverancier zelf. De ervaringsdeskundige heeft nu geen contact meer via de coördinator, want die is in 2024 met pensioen gegaan. Bij de leverancier is de cliënt meermaals gekoppeld aan een contactpersoon. Deze contactpersoon was bedoeld als ‘directe lijn’ voor als een reparateur of kantoormedewerker een probleem niet kon oplossen. In zes jaar tijd heeft de cliënt zes verschillende contactpersonen toegewezen gekregen. Wanneer zijn contactpersoon tussentijds veranderde, werd dat niet proactief gemeld. 493

91

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen

7

Bijsturing In dit hoofdstuk behandelen we de volgende deelvraag:

In hoeverre gebruikt de gemeente informatie over problemen, klachten en geleverde prestaties om bij te sturen en te leren? In paragraaf 7.1 bespreken we de (vormgeving van de) prestatiedialoog, de (opvolging van) verbeterplannen bij indicatieadviesbureaus en leveranciers en in hoeverre de aanbevelingen van de onderzoeken van de Wmo-toezichthouder door de leveranciers worden opgevolgd. Paragraaf 7.2 behandelt de actieve en passieve informatievoorziening door het college van B en W aan de gemeenteraad per jaar die (deels) betrekking heeft op (de inkoop van) Wmo-hulpmiddelen sinds de start van de huidige contractperiode in 2020. Belangrijkste bevindingen Prestatiedialogen zijn een belangrijk instrument om bij te sturen bij klachten en problemen. Indien de situatie ernstig is, worden verbeterplannen gevraagd waarvan de uitvoering ook via de prestatiedialogen wordt gevolgd. De verbeterplannen bij leveranciers overschrijden de maximale contractuele doorlooptijd van drie maanden. Bij de besprekingen van de verbeterplannen is bij één leverancier een eventuele sanctie (boete of opdrachtenstop) mondeling ter sprake gekomen, als verbetering zou uitblijven. De meeste van onze gesprekspartners geven aan dat de samenwerking met Adviesbureau Reade veel problemen in het traject helpt voorkomen.

Hoewel in de inkoopstrategie is vastgelegd dat de nadruk van het contractmanagement ligt op de naleving en handhaving van contractafspraken, wordt in de praktijk de nadruk gelegd op samenwerken vanuit partnerschap. Dit sluit aan op de wederzijdse afhankelijkheid tussen de gemeente en leveranciers, alsook op de sturingsprincipes uit het stedelijk kader sociale basis. GGD-onderzoeken geven zicht op problematiek, maar er is onduidelijkheid over wat leveranciers met de rapporten moeten doen en welke rol de gemeente daarbij heeft. Het versnipperde zicht op problemen beperkt de mogelijkheden van de gemeente om bij te sturen en om lering te trekken uit de (afhandeling van) problemen. De ambtelijke wil om te leren is aanwezig, maar deze wil is begin 2025 nog niet geconcretiseerd. De gemeenteraad is in de afgelopen jaren steeds beter geïnformeerd over uitvoering en resultaten via de jaarlijkse bestuursrapportage maatschappelijke ondersteuning. De gegevens hebben betrekking op de uitvoering en activiteiten, maar gaan meestal niet over doelbereiking en het behalen van (contract)afspraken. Daarmee is de informatie niet geschikt voor bijsturing. Het college is in 2024 gestopt met rapporteren over Wmo Accent, omdat hier elk jaar “weinig over te melden is”. Dat betekent dat over de meest complexe en kleine doelgroep geen informatie meer met de raad wordt gedeeld.

De raad ontvangt informatie over de uitvoering via raadsinformatiebrieven. De informatie is echter globaal en er wordt geen onderscheid gemaakt naar type hulpmiddel, de complexiteit

92

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen

Belangrijkste bevindingen van de hulpvraag en de urgentie van de aanvraag. Daarmee is de informatie te beperkt om bij te sturen. Medio 2024 is informatie gedeeld met de raad over doorlooptijden van reparaties van rolstoelen. In het vervolg van dit hoofdstuk beschrijven we deze bevindingen meer in detail.

7.1

Reactievermogen bij problemen en klachten Om het reactievermogen van de gemeente bij problemen en klachten te beoordelen keken we naar de (vormgeving van de) prestatiedialoog, de (opvolging van) verbeterplannen bij indicatieadviesbureaus en leveranciers en in hoeverre de aanbevelingen van de onderzoeken van de Wmo-toezichthouder door de leveranciers worden opgevolgd.

7.1.1 Prestatiedialoog De inbreng van leveranciers en het resultaat van eerdere tussentijdse voortgangsgesprekken dienen vaak als uitgangspunt voor gesprek tijdens de prestatiedialoog; het periodieke gesprek dat zij met het contractmanagement hebben. Zo kan niet alleen op bestaande afspraken worden gestuurd, maar ook om opvolging worden gevraagd bij nieuwe onderwerpen die zich gedurende de looptijd van het contract manifesteren.494 Op eigen initiatief kan de gemeente het beleid aanpassen als dat ondersteunend is aan het adresseren van gesignaleerde problemen. Dit gebeurt bijvoorbeeld door de adviesbureaus te ontlasten met een directe levering van rolstoelen aan cliënten (zonder indicatie) en het vooraf afwijzen van onterechte aanvragen voor verhuisindicaties. Hiermee wordt volgens de ambtelijke organisatie invulling gegeven aan de wens om het proces voor cliënten eenvoudiger en plezieriger te maken.495

Samenwerking met Adviesbureau Reade voorkomt problemen

De meeste gesprekspartners – vanuit de gemeente, maar ook leveranciers en cliënten – geven aan dat de samenwerking met Adviesbureau Reade (hierna: Reade) problemen in het traject helpt voorkomen. Er zijn enkele signalen van cliënten dat de casemanagers niet altijd goed bereikbaar zijn, en dat de inzet van casemanagement niet altijd kan voldoen aan de verwachtingen van cliënten.496 De meeste bronnen laten zich echter overwegend positief uit. Een leverancier geeft aan dat ze de samenwerking met Reade als goed voorbeeld presenteren met andere gecontracteerde gemeenten.497 Zelf merkt Reade op dat het verschil in levertijd tussen cliënten met en zonder casemanagement tot maanden zou kunnen oplopen.498

7.1.2 Verbeterplannen Vorm en invulling verbeterplannen is verschillend

De gemeente kan leveranciers verzoeken om een verbeterplan op te stellen. Hiermee dient de leverancier binnen een door de gemeente gestelde termijn van maximaal drie maanden weer te voldoen aan de contractafspraken (zie paragraaf 4.5.2). Als een verbeterplan is opgesteld, dan vormt het verbeterpunt een vast agendapunt tijdens de prestatiedialogen. In 2023 en 2024 is ten minste vier keer een verbeterplan opgesteld, waarvan drie door leveranciers en één door een adviesbureau. De drie verbeterplannen van leveranciers hebben een langere doorlooptijd dan de maximale termijn van drie maanden; deze varieert tussen vier maanden en meer dan een jaar. Eind 2024 zijn drie van de vier verbeterplannen nog niet formeel beëindigd. De vorm en invulling van de verbeterplannen is verschillend (zie onderstaand kader ter illustratie).

93

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen

Een leverancier over het werken met een verbeterplan

Er is een leverancier waarbij de prestaties een periode niet in lijn waren met de contractafspraken zoals vastgelegd in het programma van eisen. Onder meer de doorlooptijden van reparaties waren niet goed. Hier is de leverancier op aangesproken door de gemeente, waarna de leverancier hiervoor een verbeterplan heeft opgesteld. De ervaring van deze leverancier is dat de verbeterplannen bijdragen aan een spoedige verbetering doordat concrete acties op papier worden gezet, en de voortgang op deze acties expliciet kan worden besproken met de contractmanager van de gemeente. Het beeld van de leverancier is dat de contractmanager er dicht bovenop zit wanneer er verbeteringen nodig zijn, en dit wordt door hen als positief ervaren. De verbeterplannen die wij bekeken, hebben primair betrekking op telefonische bereikbaarheid en (doorlooptijden van) leveringen en indicaties. In alle gevallen is het verbeterplan opgesteld op verzoek van de contractmanager. In één geval wordt benoemd dat de contractmanager signalen ontving van CBA en van de klachtenafdeling. Reade benoemt bij twee externe partijen problemen in de prestatiedialogen die plaatsvonden vóór de totstandkoming van het verbeterplan. Dit lijkt de belangrijke rol van Reade als kennispartner van de gemeente bij het signaleren van problemen te bevestigen (zie ook paragraaf 7.1.1).

De verbeterplannen bevatten oplossingen zoals het aantrekken van nieuw en/of tijdelijk personeel en het aanpassen van bestaande werkprocessen, hoewel niet altijd een duidelijke probleemanalyse ten grondslag ligt aan de voorgestelde oplossingen. Bij twee verbeterplannen zijn afspraken gemaakt over welke prestaties verbeterd moeten worden en de termijn waarop verbetering zichtbaar zou moeten zijn. Na het instellen van het verbeterplan worden prestaties besproken tijdens de prestatiedialoog en in tussentijdse verslaglegging die een indicatieadviesbureau of leverancier deelt met de contractmanager. Bij één verbeterplan is ons niet duidelijk geworden wat de omvang en de oorzaak van de problemen zijn, en hoe de prestaties na het opstellen van het verbeterplan worden gemonitord. Tot slot is uit de verslagen niet op te maken of bij de besprekingen van de verbeterplannen een eventuele sanctie (boete of opdrachtenstop) ter sprake is gebracht, mocht verbetering uitblijven.

De ambtelijke organisatie geeft aan dat bij één leverancier sancties mondeling zijn benoemd, maar dat dit bewust niet is opgenomen in het verslag, om de verhoudingen niet onnodig op scherp te zetten.499 In de inkoopstrategie is vastgelegd dat de nadruk van het contractmanagement ligt op de naleving van contractafspraken.500 De ambtelijke organisatie omschrijft het gevoerde contractmanagement echter vanuit de sturingsfilosofie “samenwerken vanuit partnerschap”.501 De nadruk ligt dus minder op naleving en handhaving van contractafspraken, en meer op het gezamenlijk oplossen van problemen. Het samenwerken vanuit partnerschap past bij de wederzijdse afhankelijkheid tussen de gemeente en leveranciers (zie paragraaf 3.2.5). Ook sluit het aan op “partnerschap” en “werken vanuit vertrouwen”, twee leidende principes uit het Stedelijk kader 2020-2023 met betrekking tot de sociale basis.502 Bovendien blijkt uit het nieuwere Beleidskader sociale basis Amsterdam 2025-2030 dat partnerschap meer nadruk krijgt, met “een verschuiving van afrekenen naar aanspreken” en “samen met partners leren en ontwikkelen”.503

7.1.3 Opvolging aanbevelingen GGD Amsterdam Inspectie De GGD Amsterdam Inspectie heeft in 2024 onderzoek verricht naar de kwaliteit van de uitvoering van het Wmo-hulpmiddelenproces bij de leveranciers. De observaties en bevindingen van de onderzoeken leiden tot een beschouwing met verbeterpunten en punten die goed verlopen. Hoewel elke leverancier aangeeft opvolging te geven aan de aanbevelingen, wijdt slechts één leverancier een aparte sectie in zijn reactie aan wat de organisatie anders gaat doen aan de hand van elke individuele aanbeveling.504 De ambtelijke organisatie geeft in december 2024 aan dat leveranciers in de eerstvolgende prestatiedialoog expliciet zullen worden gevraagd hoe zij met de aanbevelingen van de GGD aan de slag zullen gaan.505

94

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen

7.1.4 Integraal beeld van klachten, problemen en lerend vermogen Uit hoofdstuk 6 blijkt dat de gemeente de problemen rondom Wmo-hulpmiddelen kent, maar dat het zicht op problemen binnen de gemeente versnipperd is. Dit vormt een beperking voor de gemeente in haar mogelijkheden om bij te sturen naar aanleiding van structurele problemen en klachten, alsook in de mogelijkheden om lering te trekken uit de (afhandeling van) problemen. Dit sluit aan op eerdere bevindingen van de Ombudsman Metropool Amsterdam (oktober 2024), die schrijft dat er sprake is van onderbezetting bij de directie Subsidies, Inkoop en Juridisch Bureau Sociaal, en dat het ontbreekt aan draagvlak voor initiatieven als preventie en het leren van klachten.506

Ambtelijke wil om te leren van klachten, stappen om hiertoe te komen onbekend

De ambtelijke organisatie geeft aan dat zij de ambitie heeft om meer te leren uit de klachten en problemen, onder andere met de start van de klachtenrapportages per kwartaal. De ambtelijke organisatie geeft aan dat begin 2024 diverse andere acties gestart zijn rondom het leren van klachten.507 Het is voor ons onduidelijk wat deze acties behelzen en wat het effect van deze acties is geweest. Ook wordt begin 2025 het nieuwe klachtenproces geïmplementeerd, waarbij het uitgangspunt is dat klachten over leveranciers ook door hen worden afgehandeld (zie paragraaf 6.2.1). Uit een implementatieplan (januari 2025) blijkt de intentie van de ambtelijke organisatie om vanaf maart 2025 te starten met deze werkwijze.508 In hetzelfde implementatieplan ligt de nadruk op het klachtenproces; het leren van klachten is buiten de scope gehouden en de opdracht om een “leercyclus” te coördineren ligt volgens het plan bij het Team Maatwerk & Doorbraken.509 Het zicht op klachten zou hiermee weliswaar kunnen verbeteren, maar de borging van het leren van klachten blijft onbekend.

7.2

Informatievoorziening aan de raad Tabel 7.1 toont een overzicht van de actieve en passieve informatievoorziening door het college van B en W aan de gemeenteraad per jaar die (deels) betrekking heeft op (de inkoop van) Wmohulpmiddelen sinds de start van de huidige contractperiode in 2020. Actieve informatievoorziening geschiedt via de jaarlijkse bestuursrapportage maatschappelijke ondersteuning Amsterdam (hierna: bestuursrapportage).

Tabel 7.1 - Actieve en passieve informatievoorziening per jaar. Actieve informatievoorziening

Jaar

Passieve informatievoorziening

2020

12 juni: Afhandeling motie inzake Problematiek Wmo hulpmiddelen 30 juni: Bestuurlijke reactie op het initiatiefvoorstel ‘Maatwerk, maar dan écht’ 24 augustus: Afhandeling motie inzake problematiek Wmo Hulpmiddelen ingediend door N.T. Bakker c.s.

1 juni: Bestuursrapportage 2020

2021

31 mei: Bestuursrapportage 2021

2022

20 juni: Bestuursrapportage 2022

2023

95

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen

Actieve informatievoorziening

Jaar

Passieve informatievoorziening 18 juli: Beantwoording schriftelijke vragen inzake mobiliteitsvoorzieningen in de gemeente Amsterdam

2024

4 juni: Afdoening motie: Breng reparatieproces voor rolstoelen in Amsterdam direct op orde

18 juni: Bestuursrapportage 2023 22 november: Afdoening motie 337: ‘Stop het aanbesteden in de zorg, zet in op samenwerking in plaats van marktwerking’

7.2.1 Actieve informatievoorziening: bestuursrapportage In de bestuursrapportage brengt het college verslag uit over de ontwikkelingen binnen het Amsterdams zorgstelsel voor volwassenen.xxx Hieronder vallen ook ‘vervoersvoorzieningen’, waaronder onder meer wordt verstaan “scootmobielen, handbewogen en elektrische rolstoelen, driewielfietsen, gesloten buitenwagens en auto’s”.510 Over de verslagjaren 2020-2023 is de aandacht voor hulpmiddelen zichtbaar toegenomen. In 2020 was er aandacht voor het totale aantal Amsterdammers met een hulpmiddel voor vervoer, het aantal casemanagementtrajecten en productadviezen bij Wmo Accent, en het aantal bezwaren en beroepen voor hulpmiddelen en vervoer. Hieraan is in 2021 de bespreking van de klanttevredenheidsonderzoeken bij leveranciers toegevoegd, naast aandacht voor meldingen en signalen vanuit het Wmo-toezicht. Meldingen en signalen van de GGD Amsterdam Inspectie voor hulpmiddelen worden overigens niet apart uitgesplitst.

College in 2024 gestopt met rapporteren over Wmo Accent

Over 2020 waren de klachten uitgesplitst voor het type Wmo-voorziening (waaronder hulpmiddelen). Ons valt op dat deze uitsplitsing in 2021 en 2022 niet is gemaakt. Vanaf verslagjaar 2023 bevat de bestuursrapportage wel het aantal klachten uitgesplitst per type Wmo-voorziening. Het ontbreken van een uitsplitsing in 2021 en 2022 komt voort uit de problemen die in deze jaren speelden bij de gemeentelijke klachtenafdeling en -registratie (zie paragraaf 6.2.1). Het college geeft aan dat Wmo Accent niet meer wordt besproken in de meest recente bestuursrapportage (2023), omdat hier elk jaar “weinig over te melden” is. 511 Dat betekent dat voor de meest complexe en kleine doelgroep geen informatie meer wordt opgenomen (zie onderstaand kader).

College stopt in 2024 met rapporteren over Wmo Accent

Het college geeft aan dat Wmo Accent niet meer wordt besproken in de meest recente bestuursrapportage (2023) om drie redenen: het gaat om een klein product met weinig gebruikers, in de beschikbare informatie (volumes van casemanagementtrajecten en productadviezen) zitten geen grote verschillen, en er komen geen vragen van raadsleden over Wmo Accent.512 Aan de hand van de bestuursrapportages tussen 2020-2022 en intern gedeelde gegevens over 2023 constateren we dat het aantal casemanagementtrajecten en productadviezen inderdaad redelijk stabiel is, waarbij wel opvalt dat het aantal casemanagementtrajecten

Hoewel de bestuursrapportage zich expliciet richt op “het Amsterdams zorgstelsel voor volwassenen”, zijn Wmo-hulpmiddelen ook beschikbaar voor jongeren onder de 18 jaar. xxx

96

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen tussen 2019 en 2023 elk jaar daalt. xxxi Het beeld dat het aandeel cliënten met Wmo Accent klein is, wordt bevestigd als we het aantal productadviezen tegen de volledige doelgroep afzetten: jaarlijks ongeveer 4% van het totale aantal Amsterdammers met een hulpmiddel. Ook als raadsleden ergens niet om vragen kan het toch zinvol zijn de gemeenteraad wel te informeren. In dit geval geldt dat zeker, omdat het hier de meest complexe doelgroep voor Wmo-hulpmiddelen betreft. Het college merkt in de Bestuursrapportage 2023 op dat de rapporten van de GGD Amsterdam Inspectie worden gepubliceerd op toezichtwmo.nl. Daarnaast wordt in de raadsinformatiebrief van 4 juni 2024 aangekondigd dat de resultaten door de toezichthouder openbaar worden gepubliceerd.513 De GGD-onderzoeken naar de hulpmiddelenleveranciers zijn in 2024 echter niet ter kennisname aan de gemeenteraad gestuurd. In elke bestuursrapportage is aandacht voor beleidsaanpassingen, zoals deelname aan het landelijke Verbeterprogramma Hulpmiddelen (2021), het Verhuisconvenant (2022) en een pilot voor rolstoelen leveren zonder tussenkomst van Argonaut Advies B.V. (2023). Ons valt hierbij op dat er sinds de Bestuursrapportage 2021 aandacht is voor uitdagingen waar de leveranciers voor staan.

In 2021 en 2022 worden de uitdagingen voor leveranciers gerelateerd aan “wereldwijd verstoorde handel”, in 2023 worden deze gerelateerd aan personeelstekorten en aan een “toegenomen vraag”. Waar de toegenomen vraag precies uit zou bestaan, is ons onduidelijk, omdat in elke bestuursrapportage vanaf 2021 sprake is van een “lichte stijging” van het totale aantal Amsterdammers dat een hulpmiddel voor vervoer heeft. Ook lijken de genoemde uitdagingen niet elke leverancier in dezelfde mate te treffen, gegeven de spreiding van de scores per leverancier voor klanttevredenheid (zie paragraaf 5.5.5).

Nadruk op uitvoering en activiteiten, niet op het realiseren van doelen en afspraken

Ons valt op dat in de gepresenteerde informatie met betrekking tot Wmo-hulpmiddelen de nadruk ligt op de uitvoering en activiteiten, en niet op het bereiken van de doelen of de mate waarin (contract)afspraken worden behaald. Hiermee is de informatie beperkt bruikbaar voor sturingsdoeleinden. Een uitzondering vormt de bespreking van de resultaten van de klanttevredenheidsonderzoeken. De Bestuursrapportage 2021 beschrijft dat alle leveranciers voor ‘algemene tevredenheid’ boven de ‘minimumeis’ van 7,5 zitten, met een spreiding van tussen de 7,7 en de 8,2. In de Bestuursrapportage 2022 zitten twee leveranciers boven deze minimumeis en is de spreiding “tussen de 7 en 8”, wat wordt gerelateerd aan de eerdergenoemde uitdagingen bij leveranciers, en wordt opgemerkt dat alle leveranciers voor “vriendelijkheid van de medewerkers” hoger dan een 8 scoren. In de Bestuursrapportage 2023 wordt gesproken van een daling en dat leveranciers gemiddeld een 7,1 scoren, met een spreiding tussen de 5,4 en 8,1. Ons valt op dat de minimumeis van een 7,5 voor elke leverancier niet meer wordt genoemd in de Bestuursrapportage 2023. Ook is in alle gevallen sprake van gemiddelden. Gemiddelden laten zien dat het vaak goed gaat, maar verhullen tegelijkertijd dat er ook onvoldoendes zijn, soms in aanzienlijke mate (zie ook paragraaf 6.3.3.).

Het aantal casemanagementtrajecten tussen 2019 en 2023 is gedaald van 439 trajecten in 2019 naar 284 trajecten in 2023. Tussen alle jaren is een daling in het aantal trajecten (tussen de 6% en 17%). xxxi

97

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen

7.2.2 Passieve informatievoorziening: raadsinformatiebrieven Tussen augustus 2020 en juni 2024 heeft het college de gemeenteraad voorzien van drie raadsinformatiebrieven met nadere informatie met betrekking over Wmo-hulpmiddelen.xxxii In deze brieven gaat het onder meer over reparatietijden, klachten, complexe hulpmiddelen, termijnen, het aantal leveranciers met een verbeterplan, en het doorlopende klanttevredenheidsonderzoek. In twee van de drie brieven worden resultaten in algemene termen geduid (bijvoorbeeld: “relatief weinig leenrolstoelen”, toename levertijden “met name” bij elektrische rolstoelen). De inhoud van de verbeterplannen zelf, waarin meestal afspraken staan over te verbeteren prestaties en indicatoren en de termijn waarop verbetering zichtbaar zou moeten zijn, worden niet gedeeld met de raad. De meest recente raadsinformatiebrief (4 juni 2024) bevat cijfermatig onderbouwde informatie over in hoeverre de vier leveranciers de contractafspraken met betrekking tot leveringen en reparaties behalen. Er wordt in de verslaglegging geen onderscheid gemaakt tussen spoedleveringen en -reparaties, en ook leveringen en reparaties van complexe hulpmiddelen worden niet afzonderlijk uitgesplitst.