03 Onderzoeksrapport Wmo-hulpmiddelen

Meyra

1060 t/m 1069, en 1381 t/m 1384

Nieuw-West en Weesp

Welzorg

1011 t/m 1037

Centrum, Zeeburg en Noord

De levering van een hulpmiddel start met een passing als dat nodig is. Dat zou in principe moeten gebeuren binnen vijf kalenderdagen na het versturen van de beschikking.100 Wanneer het hulpmiddel tijdens de passing al passend blijkt, start de leverancier in dezelfde afspraak het proces van levering. Als het hulpmiddel nog niet goed past, zal de leverancier het hulpmiddel eerst aanpassen voor levering. De leverancier verzorgt bij de levering ook een instructie en indien nodig lessen met betrekking tot gewenning en/of de verkeersveiligheid.101 Het leveren van het hulpmiddel verloopt in de praktijk niet altijd vlekkeloos (zie onderstaand kader).

Een ervaringsdeskundige over de levering

Eén van de ervaringsdeskundigen waarmee we gesproken hebben, heeft een dochter (14 jaar) met een meervoudige handicap die afhankelijk is van een rolstoel. Het meisje heeft in juni 2024 een passing gehad voor een nieuwe rolstoel, die daarna besteld zou worden. In november 2024 bleek bij navraag dat de rolstoel nog niet besteld was door de leverancier. Het meisje zit in de tussentijd in een leenrolstoel die ze niet zelfstandig kan besturen.102 Medio maart 2025 is de rolstoel nog steeds niet geleverd.103

2.2

Wmo Accent In de volgende subparagrafen behandelen we het programma Wmo Accent, dat bedoeld is voor mensen met complexe hulpvragen. Wmo Accent bevat drie pijlers: persoonlijke cliëntondersteuning (casemanagement), productadvies en indicatiestelling. Wmo Accent wordt voor Amsterdam uitgevoerd door Reade. Door deze diensten te combineren bij één gespecialiseerde partij wil de gemeente een persoonlijkere en snellere dienstverlening leveren voor mensen met complexe casuïstiek. In de volgende subparagrafen gaan we verder in op elk van deze pijlers.

23

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen

Wie komen in aanmerking voor Wmo Accent?

Volgens de Nadere regels (2024)xiv wordt Wmo Accent aangeboden aan bewoners met zeer complexe problemen op het gebied van Wmo-hulpmiddelen en andere maatwerkvoorzieningen, of aan bewoners die in omstandigheden verkeren die om een uitgebreider onderzoek vragen.104 Volgens de Nadere regels (2024) gaat het om een beperkte groep Amsterdammers die geselecteerd wordt op basis van door het college vastgestelde criteria.105 Wat die criteria precies zijn, is niet te vinden in de openbare gemeentelijke informatie. Deelname aan Wmo Accent is in ieder geval vrijwillig.106 In de afspraken tussen de gemeente en Reade staat wel precies aangegeven welke doelgroepen in aanmerking komen voor Wmo Accent.107 Het gaat om:

       

kinderen tot 18 jaar met een beperking; cliënten met progressieve aandoeningen zoals ALS en MS; klinische revalidanten met complexe Wmo-aanvragen; poliklinische revalidanten met een wijkzorgaanvraag; Wmo-cliënten met een complex woonprobleem; Wmo-cliënten met complex gedrag en/of een verstoorde relatie met andere organisaties in de uitvoeringsketen; Wmo-cliënten met een zintuiglijke beperking; Wmo-cliënten met zitproblematiek.

We hebben niet kunnen achterhalen of alle aanvragers uit de bovenstaande doelgroepen ook altijd het aanbod voor meedoen met het programma Wmo Accent krijgen. Volgens betrokken functionarissen kunnen aanvragers zich aanmelden, en wordt het soms voorgesteld.108 Het is ons niet duidelijk hoe aanvragers uit de doelgroep op de hoogte worden gebracht van de mogelijkheid om gebruik te maken van de diensten van Wmo Accent. Volgens de ambtelijke organisatie verwijzen Argonaut, ergotherapeuten en behandelende artsen cliënten naar Wmo Accent.109

Aantallen deelnemers

Reade begroot vanuit Wmo Accent jaarlijks ongeveer vijf- tot zeshonderd cliëntbehandelingen voor de gemeente Amsterdam. Reade verleende in 2024 ongeveer 370 casemanagementtrajecten, 530 productadviezen en 350 indicaties voor hulpmiddelen.110

2.2.1 Cliëntondersteuning Bij de persoonlijke cliëntondersteuning is een casemanager van Reade het centrale aanspreekpunt voor de cliënt en de overige betrokken organisaties. De casemanager kent de Wmo-procedures en begeleidt de cliënt bij de aanvraag van voorzieningen. Uitgangspunt is dat de cliënt hierbij zelf doet wat hij of zij kan. Daarnaast heeft Reade productadviseurs in dienst, die in complexe situaties advies uitbrengen over wat de cliënt nodig heeft (zie volgende subparagraaf).111 De aanvragen die onder Wmo Accent vallen, worden binnen de gemeente door vaste functionarissen behandeld. Ook bij Argonaut en de leveranciers zijn specifieke medewerkers betrokken in de keten rondom Wmo Accent.112

2.2.2 Productadvies Productadvies kan worden ingezet binnen een casemanagementtraject, maar het kan ook worden ingezet als Argonaut aangeeft dat dit gewenst is voor de juiste selectie van het hulpmiddel.113 In beide gevallen werken Reade en de leverancier samen om tot het juiste hulpmiddel te komen. De

In de Verordening (2025) en de Nadere regels (2025) wordt niet langer de term Wmo Accent gebruikt, maar ‘casemanagement’. xiv

24

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen gemeente kan ook rechtstreeks opdracht geven voor productadvies buiten een casemanagementtraject. Reade kan in het kader van productadvies ook het onderzoek voor de gemeente uitvoeren naar wat de cliënt nodig heeft (en het neemt daarbij de indicatieadvisering over van Argonaut). Op basis van een passing komt de technisch adviseur van de leverancier tot een voorstel voor een te leveren hulpmiddel. Reade bepaalt daarbij of het voorstel voldoende voorziet in de functionele eisen waaraan het hulpmiddel moet voldoen. Zo niet, dan moet de leverancier met een nieuw voorstel komen. Als Reade akkoord is, stuurt die de offerte van de leverancier door naar de gemeente. De gemeente beoordeelt de offerte en stuurt een beschikking naar de cliënt bij goedkeuring. Vervolgens start de leverancier het proces van levering en instructie.114

2.2.3 Indicatieadvisering Reade is ook bevoegd om onafhankelijk van Argonaut onderzoek te doen en een indicatieadvies op te stellen.115 Reade doet dat in twee gevallen: 1) wanneer er in het kader van Wmo Accent sprake is van een ‘klip en klaar’ geval, bijvoorbeeld als er sprake is van een complete dwarslaesie waardoor er noodzaak is van een rolstoel en 2) als Reade het tweede onderzoek / een second opinion uitvoert voor de gemeente. Daarbij brengt het net als Argonaut een verslag uit met een functioneel advies over het te verkrijgen hulpmiddel. Amsterdam bepaalt vervolgens of de aanvrager recht heeft op het hulpmiddel, en maakt daarvoor een beschikking (net als bij indicatieadvisering via Argonaut).

2.3

Andere processen waarmee cliënten te maken krijgen In de volgende subparagrafen behandelen we in het kort de volgende processen waarmee burgers te maken kunnen krijgen:

  

reparatie van een hulpmiddel; het melden van klachten of problemen; het wisselen van leverancier.

2.3.1 Reparatie Bij een storing of het kapotgaan van een hulpmiddel zal de cliënt een melding en/of reparatieverzoek moeten doen bij de leverancier. De reparaties van hulpmiddelen verlopen altijd via de leverancier, en niet via de gemeente. Omdat er vier leveranciers actief zijn, zijn er ook vier verschillende reparatieprocessen (van melding tot teruglevering). Voor elke leverancier ziet dit proces er iets anders uit. Bij alle vier de leveranciers is het mogelijk om reparaties telefonisch te melden. Bij drie leveranciers is het mogelijk via de website een melding te doen (Kersten, Medipoint en Welzorg; peildatum: december 2024).116 Meyra heeft als enige geen reparatieformulier op de website, maar het is wel mogelijk om een melding te doen via een smartphone-app.117 Bij Welzorg is het ook mogelijk om een melding te doen via sms.118

Preventief onderhoud

Het komt ook voor dat de leverancier preventief onderhoud verricht aan het hulpmiddel dat aan de cliënt is uitgeleverd.119 In dit geval neemt de leverancier contact op met de cliënt om een afspraak voor het onderhoud in te plannen.

25

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen

2.3.2 Melden van klachten of problemen Problemen en klachten van inwoners over (de dienstverlening rondom) hun Wmo-hulpmiddel kunnen op negen verschillende plekken worden gemeld. Ten eerste hebben alle vier de leveranciers een klachtenformulier. Daarnaast bieden Argonaut, Reade en de gemeente zelf de mogelijkheid om een klacht in te dienen over de dienstverlening. Verder kunnen inwoners een melding doen bij de GGD Amsterdam Inspectie over de kwaliteit en/of rechtmatigheid van de uitvoering van de Wmo. Ten slotte is het ook mogelijk om bij de Ombudsman Metropool Amsterdam (als ‘tweedelijns klachtbehandelaar’) een “signaal te delen” of een klacht in te dienen als de gemeente of de leverancier niet reageert of het probleem niet oplost.

Gemeente stuurt klachten zo veel mogelijk door naar leveranciers

Sinds het voorjaar van 2024 legt de gemeente er extra nadruk op om de klachtbehandeling zo veel mogelijk bij de leveranciers te beleggen, mits de klacht met het werk van de leverancier te maken heeft. Dat betekent dat klachten die bij de gemeente binnenkomen, door worden gestuurd naar de leverancier (onder voorwaarde dat die relevant is voor de leverancier).120 Hiermee zet de gemeente ook een groot deel van de klachtenbehandeling buiten de deur. De Nationale Ombudsman is kritisch op het laten behandelen van klachten door Wmoketenpartners (zoals leveranciers). Dit kan volgens de Nationale Ombudsman leiden tot onduidelijkheid over waar je terecht moet voor klachten en situaties waarbij burgers heen- en weer worden gestuurd tussen gemeente en leveranciers.121 De ambtelijke organisatie wijst desgevraagd op voordelen: de klachten zouden sneller en adequater kunnen worden behandeld, en de leveranciers zouden direct kunnen leren van de klachten die hen aangaan.122

Ombudsman constateert te weinig gemeentelijk zicht op klachtbehandeling en woud aan klachtinstanties

In het rapport Samen beter doen! (oktober 2024), over de klachtbehandeling in het sociaal domein in Amsterdam constateert de Ombudsman Metropool Amsterdam onder andere dat er in Amsterdam sprake is van een gebrekkige registratie van klachten en meldingen, een “woud aan klachtinstanties”, en dat de ambtelijke organisatie te weinig zicht heeft op klachtbehandeling bij uitbestede taken (zoals bij de leveranciers).123 De Ombudsman schrijft dat de gemeente óók verantwoordelijk is voor klachtbehandeling bij gecontracteerde partijen. Hij vraagt zich ook af hoe de gemeente borgt dat de gecontracteerde partijen openheid van zaken durven te geven over klachten, aangezien er sprake is van een dienstverlenende relatie.

2.3.3 Wisselen van leverancier Volgens de website van de gemeente (december 2024) is het niet mogelijk om te wisselen van leverancier.124 Volgens de ambtelijke organisatie is het wel mogelijk om te wisselen van leverancier.125 Het wordt volgens de ambtelijke organisatie echter niet actief aangeboden als optie omdat het tijd en geld kost. Het is volgens de ambtelijke organisatie een optie als het vertrouwen tussen de cliënt en de leverancier is verstoord.

2.4

Hoe is het bij de gemeente intern geregeld? In de volgende subparagrafen behandelen we de rol van de gemeentelijke directies die betrokken zijn bij het systeem rondom Wmo-hulpmiddelen.

26

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen

2.4.1 Rolverdeling binnen de ambtelijke organisatie Er zijn binnen de ambtelijke organisatie twee directies die een belangrijke rol spelen bij het inkopen en verstrekken van Wmo-hulpmiddelen: de directie Jeugd, Zorg en Diversiteit, en de directie Subsidies, Inkoop en Juridisch Bureau Sociaal.

Rol directie Jeugd, Zorg en Diversiteit

De directie Jeugd, Zorg en Diversiteit (hierna: JZD) (circa 300 fte) is onder andere verantwoordelijk voor het beleid en de uitvoering van de Wmo in de gemeente Amsterdam. Binnen de directie JZD is de afdeling Zorg verantwoordelijk voor het beleid, en de afdeling Services en Data verantwoordelijk voor het toetsen, controleren, toekennen en administratief afhandelen van aanvragen voor Wmo-hulpmiddelen.126 Daarnaast is er binnen JZD een afdeling Contractmanagement, die de afspraken met onder andere de leveranciers, Argonaut en Reade beheert en de relaties met deze partijen onderhoudt.127

Rol directie Subsidies, Inkoop en Juridisch Bureau Sociaal

De directie Subsidies, Inkoop en Juridisch Bureau Sociaal (hierna: SIS) (circa 170 fte) is verantwoordelijk voor het aanbesteden van de verschillende Wmo-uitvoeringstaken (waaronder het aanbesteden van leveranciers voor de Wmo-hulpmiddelen), de interne beheersing, juridische advisering en de afhandeling van klachten en bezwaren. Het organiseren van de aanbestedingen ligt bij de afdeling Inkoop en Contractmanagement, en de afhandeling van klachten en bezwaren bij de afdeling Geschilbeslechting.128 Het overzicht van de genoemde betrokken directies en afdelingen is weergegeven in het onderstaande schema (figuur 2.2).

Figuur 2.2 - Overzicht van betrokken directies en afdelingen

2.4.2 Werkafspraken tussen gemeente en de leveranciers Om alles in goede banen te leiden, heeft de gemeente in samenwerking met de leveranciers het Werkafsprakenboek Wmo-hulpmiddelen gemaakt.129 Het werkafsprakenboek bevat concrete afspraken en informatie over hoe er wordt (samen)gewerkt, adressen en contactpersonen, informatie over facturatie, enzovoort. Door deze afspraken vast te leggen op papier wordt voorkomen dat kennis verloren gaat bij eventuele personele wisseling. Er zijn ook aanvullende werkafspraken vastgelegd tussen Amsterdam en Argonaut.130

2.4.3 Toezicht GGD Amsterdam Inspectie GGD Amsterdam Inspectie is betrokken bij het onderwerp in de rol van toezichthouder op de uitvoering van de Wmo, in het bijzonder op de kwaliteit en rechtmatigheid van Wmovoorzieningen. Ze voert deze taak uit op basis van de Wmo 2015 en het aanwijzingsbesluit van het college. De GGD voert voor elf andere gemeenten ook het toezicht uit. Er zijn zo’n acht fte betrokken bij het toezicht op de Wmo waarbij volgens betrokkenen ongeveer 75% van de tijd naar

27

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen Amsterdam gaat. Het college bepaalt het budget en de formatie van de inspectie. GGD Amsterdam Inspectie beheert ook een meldpunt waarbij belanghebbenden meldingen kunnen doen over de kwaliteit en/of rechtmatigheid van de uitvoering van de Wmo en Jeugdwet. De signalen die hier binnenkomen kunnen aanleiding vormen voor het starten van een onderzoek.131

Rapporten GGD Amsterdam Inspectie over hulpmiddelen

GGD Amsterdam Inspectie heeft in 2021 een breed verkennend onderzoek uitgevoerd naar Wmohulpmiddelen.132 In 2024 is onderzoek verricht naar de kwaliteit van de uitvoering van het Wmohulpmiddelenproces bij de vier betrokken leveranciers.133 Alle rapporten van de inspectie zijn openbaar beschikbaar op www.toezichtwmo.nl. In hoofdstukken 5 en 6 gaan we dieper in op de inhoud van de rapporten.

Maatregelen

Als GGD Amsterdam Inspectie vaststelt dat de zorg niet rechtmatig wordt verleend en/of de geleverde kwaliteit van de voorziening (bij Wmo) niet op orde is, kunnen er verschillende maatregelen worden ingezet zoals beschreven in het Beleidskader Toezicht & Handhaving Wmo/Jeugdwet (d.d. 2024).134 De maatregelen variëren van licht (informeel, bijvoorbeeld een verbetertraject) tot zwaar (formeel, bijvoorbeeld een last onder bestuursdwang, of in geval van fraude aangifte bij het OM). Maatregelen worden altijd door het college zelf opgelegd en niet door de inspectie.

3

Organisatie van de inkoop In dit hoofdstuk behandelen we de volgende deelvraag:

Hoe heeft de gemeente de inkoop van Wmo-hulpmiddelen georganiseerd? Bij behandeling van deze deelvraag gaan we in op de organisatie van de inkoop van de Wmohulpmiddelen in de contractperiode 2020 tot en met 2026. In de eerste paragraaf gaan we in op de vraag waarom de gemeente heeft gekozen voor het inkopen van Wmo-hulpmiddelen bij externe leveranciers. In de tweede paragraaf gaan we enkele stappen na die de gemeente heeft doorlopen bij het voorbereiden van de inkoopprocedure van de huidige contracten. In de derde paragaaf gaan we in op een achttal keuzes die de gemeente heeft gemaakt bij de inkoop van de Wmo-hulpmiddelen. Belangrijkste bevindingen De gemeente heeft via een navolgbaar proces gekozen om het leveren van Wmohulpmiddelen en de bijbehorende dienstverlening via inkoop te laten verlopen. Zij handelt bij het inkopen volgens een wettelijk vastgelegde procedure. De ambtelijke organisatie heeft een lerende houding met betrekking tot de aanbesteding. Zo zijn de verbeterpunten van de evaluatie van de contractperiode 2015-2020 verwerkt in de huidige contracten. De ambtelijke organisatie vraagt Cliëntenbelang Amsterdam om feedback over de lopende contracten, waarmee onder meer de toekomstige aanbestedingen verbeterd kunnen worden. Ook was er bij de vorige aanbesteding een formeel moment waarop Cliëntenbelang Amsterdam onder embargo mee kon lezen met het programma van eisen.

Daarnaast werd bij de aanbesteding in 2019 gebruikgemaakt van inzichten uit klachten.

28

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen

Belangrijkste bevindingen Er zijn weinig potentiële leveranciers op de markt: in de tijd van de vorige aanbesteding waren dit er vier à vijf. Dit kleine aantal potentiële leveranciers maakt dat keuzes met betrekking tot het aantal te contracteren partijen effect hebben op andere aspecten van de inkoop en daarom in samenhang bekeken dienen te worden. Zo heeft bijvoorbeeld het tussentijds wegvallen van een van de leveranciers een minder groot effect bij het contracteren van zo veel mogelijk leveranciers ten opzichte van het contracteren van een beperkt aantal leveranciers. Ook maakt het contracteren van zo veel mogelijk leveranciers, dat de meeste huidige leveranciers gecontracteerd blijven. Hierdoor kunnen de meeste leverancier-cliënt-relaties behouden blijven. Aan de andere kant kunnen, door het contracteren van een selectie van leveranciers (in plaats van alle leveranciers), leveranciers concurreren in de aanbesteding op prijs en/of kwaliteit. Tijdens het voorbereiden van de inkoop in 2019 zag de ambtelijke organisatie een hoog risico op het faillissement van een van de potentiële leveranciers. Om eventuele negatieve gevolgen van een faillissement op de dienstverlening zo veel mogelijk te verminderen, is gekozen voor het contracteren van alle (vier) mogelijke leveranciers.

De andere effecten van die keuze komen daar dan bij: de leveranciers zijn gecontracteerd onafhankelijk van de ingediende plannen voor de kwaliteitseisen in de aanbesteding. Meerdere aspecten van de inkoop weerspiegelen de wederzijdse afhankelijkheid die er is tussen de gemeente en de leveranciers: voor de leveranciers is Amsterdam een grote afzetmarkt, en Amsterdam heeft de leveranciers nodig om haar wettelijke taak uit te kunnen voeren, met behoud van zo veel mogelijk zorgcontinuïteit voor cliënten.

In het vervolg van dit hoofdstuk beschrijven we deze bevindingen meer in detail.

3.1

Introductie Eerst omschrijven we in deze paragraaf waarom de gemeente voor inkopen heeft gekozen. Daarna lichten we de fases toe waarin een inkoopproces in te delen is.

3.1.1 De keuze voor inkoop Zoals gesteld in hoofdstuk 1 hebben gemeenten de wettelijke taak om te voorzien in Wmohulpmiddelen en de bijbehorende dienstverlening. De invulling van deze taak door de gemeente Amsterdam is aan verschillende keuzes onderhevig. Een van de eerste belangrijke afwegingen is waar de taak te beleggen: intern, quasi-intern of extern. Vervolgens is de optie die daar het meest passend blijkt, verdiept. Een schematische weergave van dit keuzeproces staat in figuur 3.1 onderaan deze paragraaf.

Waar kan de taak worden belegd?

Hieronder lichten we de drie mogelijkheden toe, met een toelichting waarom een mogelijkheid wel/niet passend is, op basis van de inkoopstrategie die is opgesteld in 2019.135



Intern beleggen houdt in dat de gemeente eigen personeel inzet om in de leveringen en bijbehorende dienstverlening te voorzien. De hulpmiddelen zijn in deze variant volledig in gemeentelijk beheer. Het projectteam van de gemeente dat de inkoopstrategie heeft opgesteld, stelt dat de gemeente niet over voldoende capabel personeel beschikt om de taak intern te beleggen. Er zou een volledig nieuwe afdeling moeten worden opgericht,

29

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen

 

die alle benodigde werkzaamheden rondom Wmo-hulpmiddelen uitvoert. Verder zijn de hulpmiddelen nu niet in bezit van de gemeente, doordat die tot nu toe worden gehuurd. Het aanschaffen van de benodigde hulpmiddelen en een depot vergt een forse investering. De ambtelijke organisatie voegt toe dat er bij een relatief klein, lokaal depot extra risico’s zijn door veroudering en minder kansen voor herverstrekking.136 Om de opdracht efficiënt uit te voeren, met betrekking tot kosten en duurzaamheid, is het dan nodig om te handelen in de middelen. Hierbij kan gedacht worden aan het handelen in tweedehands hulpmiddelen en de inzet van hulpmiddelen in andere gemeenten. In de inkoopstrategie wordt geconcludeerd dat dergelijk handelen in roerend goed geen doelstelling is van de gemeente, en dat de gemeente hier ook niet toe in staat is. Quasi-intern beleggen houdt in dat een partij die gelieerd is aan de gemeente [een verbonden partij, red.] deze taak uitvoert. Het projectteam stelt dat er geen gelieerde partij is die deze taak zou kunnen uitvoeren. Extern beleggen houdt in dat een partij buiten de gemeente de taak uitvoert. Aangezien de taak intern en quasi-intern niet (efficiënt) uitgevoerd kan worden, wordt de keuze gemaakt om een externe partij de uitvoering te laten doen.

Toen deze keuze in 2019 werd gemaakt door het projectteam van de gemeente, was dit ook de toenmalige manier van beleggen van deze taak.

Hoe kan de taak extern worden belegd?

Toen externe uitvoering van de taak het meest passend bleek, moest de gemeente bepalen hoe deze relatie vorm te geven. Hierbij werd gekozen tussen subsidie en inkoop. Om deze afweging te maken, is gebruikgemaakt van een checklist.137 Op de checklist stond bijvoorbeeld de vraag: “Wat is de intentie van de geldverstrekker: het stimuleren van de activiteiten of de betaling voor een geleverd goed of dienst?”. Voor Wmo-hulpmiddelen is het tweede van toepassing: leveranciers worden betaald voor het leveren aan de gemeente Amsterdam. Dit antwoord past bij de eigenschappen van de taak beleggen via inkoop, en niet bij beleggen via subsidie. Zo zijn er meer vragen, zoals: “Wie heeft zeggenschap over de invulling van de activiteiten, wie formuleert wat er precies wordt uitgevoerd?” en “Wie neemt het initiatief voor de activiteit?”. Per vraag is beoordeeld in hoeverre de antwoorden passen bij subsidie en inkoop. Uit de checklist volgde dat inkoop de best passende optie was voor het financieren van het extern beleggen van het leveren en voorzien in bijbehorende dienstverlening rondom Wmo-hulpmiddelen. Deze keuze is navolgbaar.

Figuur 3.1 - Schematische weergave van keuzeproces voor manier om gemeentelijke taak te vervullen

3.1.2 Het inkoopproces Nu het navolgbaar is waarom de gemeente in 2019 voor inkopen van de dienstverlening rondom Wmo-hulpmiddelen heeft gekozen, brengen we de keuzes die de gemeente heeft gemaakt binnen het inkoopproces in beeld. Er is bij de VNG een handreiking beschikbaar voor de inkoop van Wmo-hulpmiddelen. De meest recente handreiking is gepubliceerd in juli 2022.138 In de tijd van de aanbesteding van de huidige leveranciers was de meest recente handreiking van december 2018.139 De handreikingen bieden inzicht in de afwegingen, uitdagingen en mogelijkheden voor gemeenten bij de inkoop van Wmo-hulpmiddelen. In de handreiking van 2018 is een overzicht

30

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen gegeven van de te nemen stappen en te maken keuzes in het inkoopproces.140 Dit overzicht gebruiken we om de afwegingen, stappen en keuzes van de gemeente in kaart te brengen. Bronnen als de inkoopstrategie en de aanbestedingsleidraad van de gemeente, aangevuld met gesprekken met betrokken gemeentefunctionarissen en leveranciers, bieden hier navolgbare informatie voor.141 Het overzicht uit de VNG-handreiking deelt de inkoop in drie fases in. De eerste fase betreft de voorbereiding, de tweede het doorlopen van het inkoopproces en de derde het uitvoeren van het uiteindelijke contract. De schematische weergave van de inkoopfases, met bijbehorende stappen, keuzes en aandachtspunten, staat hieronder in figuur 3.2.

Figuur 3.2 - Schematische weergave inkoopfases

Bron: VNG handreiking142, bewerking Rekenkamer Amsterdam.

Het vervolg van dit hoofdstuk gaat over de stappen en keuzes van fase 1: het voorbereiden van het inkopen van Wmo-hulpmiddelen. De aandachtspunten worden in de stappen en keuzes verwerkt. De tweede inkoopfase bestaat uit drie stappen: het beantwoorden van vragen van marktpartijen, het beoordelen van de inschrijvingen en het gunnen aan inschrijver(s). De procedure die de gemeente hiervoor heeft aangekondigd in de aanbestedingsleidraad, en uiteindelijk heeft gehanteerd, is in lijn met de algemene inkoopprocesomschrijving van de gemeente.143 Betrokken functionarissen geven aan dat deze procedure geen aanmerkelijke keuzemogelijkheden bevat.144 Om die redenen bespreken we deze inkoopfase niet in een eigen hoofdstuk. Inkoopfase 3 betreft het uitvoeren van het contract. Dit wordt als een inkoopfase gezien, aangezien de contractafspraken grotendeels in het aanbestedingstraject worden bepaald. Hoofdstukken 4 en 5 gaan respectievelijk in op de contractafspraken en het monitoren en nakomen daarvan.

31

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen

3.2

Stappen bij het inkopen In deze paragraaf bespreken we de vijf stappen die het projectteam van de gemeente heeft gezet in de voorbereidende fase van het inkopen van Wmo-hulpmiddelen. De stappen zijn: 1) evaluatie contract 2015-2020, 2) cliëntbehoefte in beeld, 3) marktconsultatie, 4) maak een productindeling, en 5) stel een inkoopstrategie op.

3.2.1 Evaluatie contract 2015-2020 Voor de ingang van een nieuwe aanbestedingsprocedure is het waardevol om de voorgaande contractperiode te evalueren.145 Zo ontstaan er aandachtspunten die een belangrijk vertrekpunt kunnen zijn voor de keuzes in de nieuwe aanbesteding. De ambtelijke organisatie voert naar eigen zeggen jaarlijks een evaluatie uit met de gecontracteerde leveranciers. Hier hebben wij geen documentatie van ontvangen. Aan het eind van de contractperiode werd een evaluatie uitgevoerd, zoals ook afgesproken in de inkoopstrategie in 2019.146 Er werd een kwantitatief onderdeel met betrekking tot aantallen en financiële cijfers uitgevoerd. Daarnaast werd er kwalitatief geëvalueerd op onder meer de relatie en samenwerking met de huidige leveranciers. De evaluatie die gedaan is ter voorbereiding van het inkoopproces in 2019, over de contractperiode 2015-2020, heeft geleid tot de volgende plus- en verbeterpunten:147

Tabel 3.1 - Plus- en verbeterpunten van contractperiode 2015-2020 Pluspunten

Verbeterpunten

1.

1.

2. 3. 4. 5. 6.

All-in-tarieven; werken fijn en duidelijk; Facturatie in Wmo-ned [onderdeel van ZorgNed, red.]; Leverancierskeuze klant; Bij geen keuze klant: opdrachten verdelen op basis van postcode; Meerdere leveranciers; Alle leveranciers kunnen alle middelen leveren.

2.

3.

Met betrekking tot de all-in-tarieven: verminderen van het aantal discussies over aanpassingen aan een hulpmiddel binnen de categorieën met een vaste huurprijs. De definitie van “all-in per categorie” moet verbeterd; Met betrekking tot het een-op-een vervangen van hulpmiddelen in categorie 17 t/m 20: discussie over een andere huurprijs bij iets andere functionaliteit: discussie kost tijd terwijl de opdracht is: vervangen tegen dezelfde prijs; Verbetering van het programma van eisen en met name de definiëring en afspraken rondom aanpassingen, wijzigingen, vervangen in relatie tot de kosten die daarvoor al dan niet in rekening mogen worden gebracht.

Plus- en verbeterpunten van vorige contractperiode zijn verwerkt in programma van eisen

Alle pluspunten zijn behouden in de stappen en keuzes voor de aanbesteding van 2020, en de verbeterpunten zijn doorgevoerd. Dit past bij een stelling van het projectteam in de inkoopstrategie: “Deze nieuwe ronde van contractvorming [geeft, red.] ons de kans verbeteringen in de contractafspraken door te voeren.”148 Ook de ambtelijke organisatie geeft aan dat een nieuw contract wordt gebruikt als moment om met de leveranciers te herijken en processen waar nodig bij te stellen; ook met leveranciers die al eerder gecontracteerd waren, zegt de ambtelijke organisatie dus niet zomaar op dezelfde manier verder te zijn gegaan.149

32

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen We bespreken de verwerking van de plus- en verbeterpunten in de desbetreffende stappen en keuzes.xv

3.2.2 Cliëntbehoefte in beeld Bij een aanbesteding van Wmo-hulpmiddelen is het van belang om niet alleen de belangen van de gemeente en de leveranciers, maar ook de behoeften van cliënten in beeld te brengen, zowel kwantitatief (hoe veel hulpmiddelen zijn er nodig) als kwalitatief (welke wensen of zelfs eisen hebben de cliënten ten opzichte van de dienstverlening).150

Cliëntbehoefte kwantitatief in beeld gebracht

In de aanbestedingsleidraad wordt een kwantitatieve indicatie gegeven van de behoefte aan hulpmiddelen en gesloten buitenwagens. Zo krijgen potentiële leveranciers een indicatie van de waarde en omvang van de opdracht.151 Met betrekking tot de financiële omvang schatte het projectteam van de gemeente in dat de totale uitgave van het leveren van hulpmiddelen en gesloten buitenwagens € 70 miljoen bedraagt voor de gehele contractperiode. Deze schatting is gemaakt op basis van uitgaven van de raamovereenkomsten over de jaren 2016, 2017 en 2018. Een andere kwantitatieve indicatie die aan de potentiële leveranciers werd meegegeven is een overzicht van het aantal uitstaande middelen. Op 1 oktober 2019 waren dit er in totaal 12.580.

Cliëntbehoefte kwalitatief beperkt in beeld gebracht

De behoeften van cliënten in kwalitatieve zin betreffen de aspecten die de cliënten verwachten van de dienstverlening van leveranciers. Dit betreft bijvoorbeeld: welke kwaliteit van service en onderhoud vinden gebruikers redelijk?152 Om de wensen van de cliënt te integreren in de contractafspraken die in de aanbestedingsprocedure aan potentiële leveranciers zijn voorgelegd, is Cliëntenbelang Amsterdam (CBA) betrokken geweest bij de afgelopen aanbestedingsprocedure. Dit was de enige formele inbreng van het cliëntenperspectief voor de inkoopfase. CBA heeft onder embargo meegelezen op een conceptversie van het programma van eisen. In het programma van eisen in de aanbesteding van 2020 is als gevolg daarvan meer nadruk komen te liggen op de afstemming met cliënten in de dienstverlening van leveranciers.153 Door personele wisselingen hebben wij van CBA niet kunnen horen hoe zij dit meelezen hebben ervaren. Volgens de ambtelijke organisatie namen zij ook inbreng mee uit de klachten die gedurende de looptijd van het voorgaande contract hebben gespeeld, en namen ze inbreng mee uit de incidentele bijeenkomsten die met CBA zijn gehouden.154

3.2.3 Marktconsultatie Het projectteam van de gemeente heeft in de eerste inkoopfase een analyse gemaakt van de markt van Wmo-hulpmiddelen.155 Hiermee beschreven ze de situatie waarin de markt zich bevond. Dit gebeurde op basis van onder meer internetonderzoek, telefonische interviews met niet-huidige leveranciers, schriftelijke marktconsultaties met huidige en niet-huidige leveranciers, gesprekken met de huidige leveranciers en informatie uit andere gemeenten. De bevindingen van de marktconsultatie die het projectteam van de gemeente als belangrijkste uitkomsten heeft aangemerkt staan geciteerd in onderstaande tabel:156

Begrippen als ‘all-in-huurprijzen’ en ‘categorieën 17 t/m 20’ worden ook in de desbetreffende paragrafen toegelicht. xv

33

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen

Tabel 3.2 - Belangrijkste uitkomsten marktconsultatie Belangrijkste uitkomsten van de marktconsultatie die is uitgevoerd ten behoeve van het opstellen van de inkoopstrategie 1.

Er is landelijk een zeer beperkt aantal leveranciers van hulpmiddelen dat bereid is Wmo-hulpmiddelen te leveren.

2.

Er is sprake van (grote) wederzijdse afhankelijkheid tussen de gemeente en de leveranciers.

3.

De vier grote spelers die er zijn, bedienen in de regio randstad/midden-Nederland gezamenlijk alle gemeenten.

4.

Alle leveranciers geven aan niet te willen concurreren op prijs, maar slechts op kwaliteit. Zij vragen allemaal aan de gemeente om de prijs te stellen en te gunnen op EMVI [Economisch Meest Voordelige Inschrijving, red.] met 100% Kwaliteit - 0% Prijs.

5.

Geen van de bevraagde partijen is bereid Amsterdam in zijn eentje te bedienen.

6.

Alle partijen adviseren niet te veel te wijzigen in de huidige overeenkomst. Welke al sterk lijkt op de handreiking van de VNG voor contracten voor deze voorziening.

7.

Het huidige prijsniveau [periode 2015-2020, red.] is niet toereikend.

8.

Er is sprake van innovatie in de producten. Hiermee moet rekening worden gehouden bij de definiëring van middelen en het bepalen van het prijsniveau.

9.

De wettelijk verplichte verzekering van gemotoriseerde (elektrische) middelen is lastig.

10. Geen van de huidige leveranciers is geïnteresseerd in het perceel ‘gesloten buitenwagens’ [in combinatie met het perceel Wmo-hulpmiddelen, red.]. Zij zullen daar allemaal een onderaannemer voor inzetten. Er is wel interesse vanuit de markt voor het ‘losse’ perceel ‘gesloten buitenwagens’ [afgesplitst van de andere Wmo-hulpmiddelen, red.]. Het projectteam van de gemeente heeft elk van deze bevindingen verwerkt in de keuzes die zij in het aanbestedingstraject in 2020 heeft gemaakt. Dit raakt aan de tweede uitkomst van de consultatie: de wederzijdse afhankelijkheid is groot en daarmee kan geconcludeerd worden dat het projectteam beperkt de ruimte heeft om af te wijken van de wensen van de geconsulteerde leveranciers. Bij het bespreken van de inkoopstrategie in paragraaf 3.2.5 gaan we verder in op deze wederzijdse afhankelijkheid en hoe dit de keuzes van het projectteam heeft beïnvloed.

3.2.4 Maak een productindeling De VNG-handreiking onderstreept het belang van het onderscheiden van productcategorieën voor hulpmiddelen waar de meeste vraag naar is.157 Amsterdam werkt met dit soort productcategorieën waarin ze hun hulpmiddelen indelen. Onderstaande tabel zet deze Amsterdamse productcategorieën voor Wmo-hulpmiddelen op een rij.158

Tabel 3.3 - Productcategorieën in Amsterdam Categorie

Beschrijving

1

Handbewogenrolstoel voor incidenteel/kortdurend gebruik (lichtgewicht uitvoering)

2

Handbewogenrolstoel voor semi-permanent/algemeen gebruik

3

Handbewogenrolstoel voor permanent/langdurend actief gebruik

34

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen

Categorie

Beschrijving

4

Actief vastframe rolstoelen

5

Comfortrolstoel voor permanent/langdurend gebruik (vastframe)

6

Elektrische rolstoel voor (semi-)permanent gebruik, in en om het huis

7

Elektrische rolstoel voor (semi-)permanent gebruik, binnen/buiten

8

Scootmobielen voor gebruik in woonomgeving, beperkte actieradius

9

Scootmobielen voor buiten gebruik (inclusief ‘extra’ geveerd)

10

Driewielfietsen voor volwassenen en kinderen vanaf 5 jaar

11

Driewielfietsen voor kinderen van 2 tot 5 jaar

12

Buggy’s

13

Kinderduwwandelwagens

14

Kinderrolstoelen handbewogen

15

Verrijdbare tilliften (passief)

16

Verrijdbare tilliften (actief)

17

Douche/toilethulpmiddel, inclusief badliften

18

Universele ‘losse’ elektrische hulpaandrijving voor cliënt dan wel begeleider

19

Universeel aankoppelbaar fietsdeel, al dan niet met elektrische ondersteuning

20

Producten buiten categorieën 1 t/m 19

Een leverancier krijgt van de gemeente een leveropdracht voor een categorie hulpmiddel, zoals omschreven in paragraaf 2.1.4. Binnen een categorie bepaalt de leverancier welk type en welk merk hulpmiddel passend is voor de cliënt. De gemeente Amsterdam heeft gekozen voor een vaste huurprijs per categorie voor categorieën 1 tot en met 16.159 De productcategorieën moeten onderscheidend genoeg zijn, zodat helder is welke hulpmiddelen binnen welke categorie vallen, en hier de juiste huurprijzen aan gekoppeld kunnen worden.

3.2.5 Stel een inkoopstrategie op De ambtelijke organisatie heeft in oktober 2019 haar inkoopstrategie Wmo-hulpmiddelen vastgesteld. Volgens de ambtelijke organisatie is er een inkoopstrategie vastgesteld die “handvatten biedt om betreffende levering en diensten meest optimaal in te kopen en daarmee maximale toegevoegde waarde te creëren.”160 In de inkoopstrategie wordt omschreven wat ‘meest optimaal inkopen’ behelst, en welke afwegingen daartoe worden gemaakt. De twee belangrijkste overkoepelende onderwerpen betreffen de inkoopdoelen en de afwegingen rondom wederzijdse afhankelijkheid.

35

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen

Inkoopdoelen

In de inkoopstrategie zijn voor hulpmiddelen drie inkoopdoelen opgenomen:161 1.

Behoud van huidige kwaliteit;

2.

Zekerstellen van leveranciers voor het uitvoeren van de opdracht;

3.

Verbetering van kwaliteit van de uitvoering op de volgende aspecten: termijnen en klanttevredenheid.

De prominente rol van het zekerstellen van leveranciers als een van de inkoopdoelen kwam voort uit de actualiteiten die speelden in de tijd van het opstellen van deze doelen.162 Een van de leveranciers die gecontracteerd was in de periode 2015-2020 had namelijk een kwetsbare financiële positie, en de contractmanagers van de gemeente kregen maar beperkt grip op hoe de zaken er precies voor stonden. Om die reden was er toen veel aandacht voor het contracteren van voldoende leveranciers om het eventuele wegvallen van deze leverancier met de overige leveranciers te kunnen opvangen.163 Hierbij hebben de leveranciers in de marktconsultatie aangegeven Amsterdam niet als enige leverancier te willen bedienen.164

Wederzijdse afhankelijkheid tussen Amsterdam en de leveranciers

Uit de marktconsultatie bleek dat maar een zeer beperkt aantal leveranciers Wmo-hulpmiddelen kan leveren, en in de regio Randstad / Midden-Nederland waren er vier potentiële leveranciers.165 De gemeente had de vier potentiële leveranciers tijdens het maken van de inkoopstrategie al gecontracteerd in de voorgaande contractperiode.166 Het is in het voordeel van de cliënt om dezelfde leveranciers weer te contracteren omdat zo de zorgcontinuïteit is geborgd.167 Gezien de omvang van de opdracht in Amsterdam zal het verliezen van de gemeente Amsterdam als klant zorgen voor een grote vermindering in de omzet. Dit werd door de ambtelijke organisatie gezien als een groot risico voor de leverancier, vanwege gevolgen als een verlies aan investering (in hulpmiddelen en locaties) en mogelijk afvloeien van personeel.168 Er is dus sprake van wederzijdse afhankelijkheid, zoals ook geconstateerd in de marktconsultatie.169

2019: verkenning of de wederzijdse afhankelijkheid kan worden afgebouwd

In 2019 is door het projectteam verkend of de afhankelijkheid veranderd kan worden.170 Zoals omschreven is de wens om minstens drie leveranciers te contracteren. Om de afhankelijkheid vanuit de gemeente naar leveranciers te verminderen, zijn drie opties overwogen:171 1.

2.

3.

Het aantal te contracteren partijen niet beperken Hiermee blijft de afhankelijkheid zoals deze is. Er is namelijk gekozen voor een maximum van vijf leveranciers, en de kans is erg klein dat er vijf, laat staan meer dan vijf, partijen zullen inschrijven. Een andere verdeling van de opdracht in kavels Dit zou betekenen dat niet langer elke leverancier elk hulpmiddel hoeft te kunnen aanbieden. In de inkoopstrategie worden hier meerdere nadelen aan gekoppeld. Ten eerste zijn er maar een aantal categorieën hulpmiddelen geschikt om afzonderlijk in te kopen. Ten tweede zal dit de prijs opdrijven, doordat de volumes kleiner worden en er minder ruimte is om hulpmiddelen met hogere kosten te compenseren met hulpmiddelen waarvoor de kosten lager uitvallen. Voor cliënten kan dit daarnaast betekenen dat zij meerdere leveranciers krijgen wanneer zij meerdere hulpmiddelen nodig hebben. Dit is cliëntonvriendelijk, en leidt tot meer overhead voor zowel gemeente als leveranciers. Ten vierde blijkt dat leveranciers die gespecialiseerd zijn in bepaalde typen hulpmiddelen niet geïnteresseerd zijn in (een deel van) de opdracht. Dit levert dus geen nieuwe potentiële leveranciers op. Werken met een Open House-constructie Een Open House-constructie is een toelatingssysteem van voorzieningen op basis van een vooraf bekendgemaakte toelatingsprocedure.

Leveranciers kunnen gedurende de looptijd van het systeem toetreden en hun diensten aanbieden, en doen dit dus niet op een vast moment zoals in een aanbesteding.172 Met deze methodiek kan een leverancier

36

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen geleidelijk instromen in de Amsterdamse markt. Voordeel hiervan kan volgens de inkoopstrategie zijn dat een nieuwe leverancier kan starten, of dat een eerder gecontracteerde leverancier een pauze kan inlassen en later kan inschrijven. Een nadeel dat genoemd wordt is echter dat er beperkte sturing mogelijk is op toewijzing van cliënten aan een leverancier. Deze sturing vanuit de gemeente is wel gewenst omdat cliënten in veel gevallen zelf geen keuze maken voor de leverancier, en omdat dit de gemeente de kans geeft om cliënten over te laten nemen door een andere leverancier wanneer een leverancier ondermaats presteert. Gezien de nadelen van opties 2 en 3 is er gekozen om de wederzijdse afhankelijkheid niet op die manieren te beperken. Dit is een afweging die herleidbaar en gedocumenteerd is, en die het projectteam heeft gemaakt met ondersteuning door collega’s van SIS.173 Het gevolg van deze keuze is dat de aanbestedingsvoorwaarden aan de ene kant zo moeten zijn dat leveranciers zeker worden gesteld (inkoopdoel 2), terwijl aan de andere kant de gemeente ook de kwaliteit van de dienstverlening borgt voor cliënten (inkoopdoelen 1 en 3). In een aantal van de keuzes die in het vervolg van dit hoofdstuk worden beschreven, zijn de afwegingen als gevolg van de wederzijdse afhankelijkheid terug te lezen.

3.3

Keuzes bij het inkopen In deze paragraaf bespreken we de acht keuzes die het projectteam van de gemeente heeft gemaakt in de voorbereidende fase van het inkopen van Wmo-hulpmiddelen. De acht keuzes zijn: 1) het kiezen van de inkoopprocedure, 2) in hoeverre samen te werken met andere gemeenten, 3) de duur van het contract, 4) bepalen van de rol van de leveranciers bij de toegang tot Wmohulpmiddelen, 5) aantal te contracteren leveranciers, 6) huren of kopen van hulpmiddelen, 7) functioneel of technisch specificeren, en 8) het kiezen van selectie-eisen en (sub)gunningscriteria.

3.3.1 Het kiezen van de inkoopprocedure De keuze voor een passende inkoopprocedure bestaat uit twee onderdelen. Het eerste onderdeel is de aanbestedingsmethodiek. Volgend uit de afweging in de inkoopstrategie werkt de gemeente met een aanbesteding, en niet met bijvoorbeeld een Open House-constructie. Voor het inrichten van deze aanbesteding heeft de gemeente naar eigen zeggen de Europese Openbare Aanbestedingsprocedure gevolgd.174 Dit houdt onder andere in dat alle ondernemers die voldoen aan de gestelde eisen en op wie geen van de uitsluitingsgronden van toepassing is, worden toegelaten in de verdere selectie. Verder wordt in de procedure vastgesteld wat de voorwaarden, criteria, termijnen, en uitsluitingsgronden zijn. De gemeente werkt volgens de inkoopstrategie in lijn met de Aanbestedingswet.175

Werken met percelen of niet

De tweede keuze die bij een passende inkoopprocedure gemaakt moet worden, is het al dan niet werken met percelen. Het was in de tijd van de aanbesteding voor Wmo-hulpmiddelen niet gebruikelijk om te werken met perceelindelingen.176 De gemeente Amsterdam heeft hier wel voor gekozen.177 In Amsterdam zijn twee percelen gehanteerd:

 

Perceel 1: alle hulpmiddelen met aanvullende dienstverlening, met uitzondering van de ‘gesloten buitenwagens’; Perceel 2: levering van ‘gesloten buitenwagens’ met aanvullende dienstverlening.

Reden hiervoor is dat uit de marktconsultatie bleek dat geen van de toenmalige leveranciers geïnteresseerd was in het perceel gesloten buitenwagens en alle partijen een onderaannemer in zouden gaan zetten voor deze hulpmiddelen. Er was wel een partij op de markt geïnteresseerd in

37

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen dit losse perceel.178 Zoals te lezen is in onze afbakening gaan we in dit onderzoek alleen in op perceel 1.

3.3.2 In hoeverre samen te werken met andere gemeenten Samenwerken met andere gemeenten kan interessant zijn om een groter inkoopvolume te realiseren.179 Aangezien het inkoopvolume van gemeente Amsterdam al groot is, is dit voordeel voor Amsterdam verwaarloosbaar. Er wordt niet samengewerkt met andere gemeenten in de vorm van een gezamenlijke inkoop. De gemeente kan ook samenwerken met andere gemeenten in de vorm van het uitwisselen van ‘best practices’. Dit gebeurt enigszins via de activiteiten van de VNG. Daarnaast worden soms contracten met leveranciers geanonimiseerd openbaar gemaakt door andere gemeenten. Hier nemen de Amsterdamse gemeentefunctionarissen die gedurende de looptijd van het contract betrokken zijn en het projectteam inzichten uit mee.180 Welke inzichten precies zijn opgedaan weten wij niet. Volgens de ambtelijke organisatie zijn de mogelijkheden om inhoudelijk informatie uit te wisselen beperkt. Dit komt door de vertrouwelijkheid van een aanbesteding in verband met het verzorgen van een ‘level playing field’, en vanwege bedrijfsgevoelige informatie.181 Verder zou er volgens de ambtelijke organisatie procedurele informatie worden uitgewisseld met de gemeente Rotterdam, bijvoorbeeld over de tijdlijn van een aankomende aanbesteding.182

3.3.3 De duur van het contract Bij het aanbesteden stelt de gemeente een contract vast met een bepaalde duur. Er is geen standaardduur voor de contracten met betrekking tot het inkopen van Wmo-hulpmiddelen.183 In de praktijk komt een grote verscheidenheid aan contracttermijnen voor. Vier jaar is de langste vaste periode die de VNG in hun steekproef in 2018 heeft gezien.184 In Amsterdam is in de vorige (periode 2015-2020) en de huidige overeenkomst (periode 20202026) gekozen voor een duur van vier jaar met tweemaal een optie tot verlenging van een jaar.185 In de Aanbestedingsleidraad wordt deze contractduur beargumenteerd aan de hand van de gevraagde investering die de leveranciers van hulpmiddelen moeten doen voor het leveren van middelen.186 Daarnaast wordt gesteld dat een langere vaste periode past bij de wens van continuïteit in de dienstverlening aan cliënten.

3.3.4 Bepalen van rol van leveranciers bij toegang tot Wmo-hulpmiddelen In theorie kunnen leveranciers ook een rol spelen bij de toegang tot de Wmo-hulpmiddelen. De handreiking van de VNG stelt het volgende: “Gemeenten gaan verschillend om met de rol [die] zij zichzelf toedelen op het gebied van dienstverlening. Alhoewel de toegang tot maatwerkvoorzieningen altijd bij de gemeente (meestal in lokale toegangsteams) ligt, verschilt de mate waarop zij betrokkenheid en de expertise van leveranciers wensen. Bijvoorbeeld bij de advisering met betrekking tot het maken van een keuze voor het juiste hulpmiddel.”187 De gemeente Amsterdam heeft ook een deel van de dienstverlening rondom de toegang tot maatwerkvoorzieningen uitbesteed: er is een bureau ingekocht voor indicatieadvisering (Argonaut Advies B.V., hierna: Argonaut) en een bureau voor casemanagement en productadvies (Wmo Accent; Adviesbureau Reade, hierna: Reade). Zoals omschreven in hoofdstuk 2 hebben leveranciers meestal niet direct contact met Argonaut. Er zit namelijk de stap tussen waarin de gemeente het indicatieadvies omzet in een beschikking, en de gemeente stuurt de leveropdracht naar leveranciers. Leveranciers werken wel samen met Reade, zo is deze partij bijvoorbeeld aanwezig bij passingen van cliënten.

38

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen

3.3.5 Aantal te contracteren leveranciers De gemeente heeft de keuze om een of meerdere leveranciers de opdracht te gunnen. De keuze voor het aantal leveranciers brengt volgens de VNG de volgende theoretische voor- en nadelen mee (uitgaande van een gemiddelde gemeente):188

Tabel 3.4 - Theoretische voor- en nadelen één leverancier t.o.v. meerdere leveranciers volgens de VNG Eén leverancier

Meerdere leveranciers

Voordeel: meer kans op schaalvoordeel.

Voordeel: meer keuzevrijheid qua leverancier voor gebruikers.

Voordeel: eenvoudiger qua leveranciersmanagement; contact met één partij.

Nadeel: minder kans op schaalvoordeel; inkoopvolume wordt over meerdere leveranciers verdeeld

Nadeel: geen keuzevrijheid qua leverancier voor gebruikers.

Nadeel: moeilijker qua leveranciersmanagement; contact met meerdere partijen.

Eén leverancier voor heel Amsterdam bleek niet realistisch

In de contractperiode 2015-2020 werkte de gemeente met vier leveranciers. Uit de marktconsultatie bleek dat geen van hen bereid was om Amsterdam als enige partij te bedienen.189 Men concludeerde dus dat het contracteren van één leverancier voor Amsterdam niet realistisch was. Bij het kiezen voor meerdere leveranciers staat open hoeveel leveranciers te contracteren. Het vergroten van de moeilijkheid van leveranciersmanagement bij meer leveranciers wordt hierbij niet als reëel nadeel herkend door gemeentefunctionarissen, doordat de contracten inhoudelijk hetzelfde zijn.190 Gezien het inkoopvolume in Amsterdam is ook de verkleinde kans op schaalvoordeel niet doorslaggevend.

Marktwerking versus continuïteit in de zorg

Volgens de ambtelijke organisatie ligt de afweging in Amsterdam ten aanzien van het aantal leveranciers bij het kiezen voor zorgcontinuïteit aan de ene kant, marktwerking aan de andere kant, net als de informatiepositie van de gemeente.191 Zorgcontinuïteit en de keuze voor het aantal leveranciers Zorgcontinuïteit heeft volgens de ambtelijke organisatie te maken met de mogelijkheid voor andere leveranciers om cliënten over te nemen wanneer een leverancier het moeilijk heeft.192 Dit gaat volgens de ambtelijke organisatie makkelijker met meer gecontracteerde partijen. Hoe minder gecontracteerde leveranciers (dus meer cliënten per leverancier), hoe meer het van een leverancier vraagt om de cliënten van een andere leverancier over te nemen. Volgens de ambtelijke organisatie is het bovendien fijner voor de cliënt om alle beschikbare partijen te contracteren. Anders ontstaat namelijk de situatie dat een deel van de cliënten om de vier tot zes jaar van leverancier moet wisselen omdat de gemeente telkens andere partijen contracteert.

Ook is het niet vast te leggen dat de grootste leverancier gecontracteerd zal worden, wat ertoe kan leiden dat de wel-gecontracteerde leveranciers flink moeten groeien om de dienstverlening van de cliënten van die grootste leverancier over te nemen.193 Marktwerking en de keuze voor het aantal leveranciers De andere kant van de afweging is de marktwerking.194 Amsterdam kiest nadrukkelijk niet voor marktwerking in de klassieke zin (zijnde concurrentie op prijs), aangezien alle leveranciers in de marktconsultatie aangeven dit niet te willen.195 In plaats daarvan kiest Amsterdam ervoor om

39

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen leveranciers te laten concurreren op kwaliteit in de aanbesteding. Dit verloopt via zogenaamde ‘subgunningscriteria’ (zie ook paragraaf 3.3.8). Leveranciers kunnen scoren op die criteria, en zo kan er marktwerking ontstaan wanneer er slechts een selectie van de indienende leveranciers wordt gecontracteerd op basis van hun scores. De marktwerking op kwaliteit is ook terug te zien in de resultaten van de klanttevredenheidsonderzoeken die Amsterdam gedeeltelijk openbaar publiceert. Aan de hand van deze scores kunnen aanvragers zelf een leverancier kiezen. Een leverancier die het kwalitatief gezien beter doet, krijgt op die manier mogelijk meer clientèle. Informatiepositie gemeente en de keuze voor het aantal leveranciers Aanvullend heeft het aantal leveranciers volgens de ambtelijke organisatie invloed op de informatiepositie van de gemeente.196 Met meer leveranciers kan de gemeente uitspraken van individuele leveranciers makkelijker met elkaar vergelijken, wat de informatiepositie van de gemeente ten goede komt. Hoe de zorgcontinuïteit, informatievoorziening en marktwerking op kwaliteit afgewogen dienen te worden, is een beleidsmatige keuze.197 In de vorige aanbesteding hechtte de gemeente volgens de ambtelijke organisatie meer aan zorgcontinuïteit dan aan marktwerking.

Hierin speelde de onzekerheid rond het voortbestaan van een van de leveranciers mee, zoals besproken in de subparagraaf over de inkoopstrategie. Het was de wens van de ambtelijke organisatie om de vier leveranciers te contracteren die eerder gecontracteerd waren, en deze wens was ook bekend bij de leveranciers.198

3.3.6 Huren of kopen van hulpmiddelen Gemeenten kunnen kiezen of zij hulpmiddelen huren of kopen.199 In het geval van kopen is de gemeente eigenaar van alle uitstaande hulpmiddelen, inclusief het depot. Zoals te lezen in paragraaf 3.1.1 werd al bij de keuze voor het inkopen van hulpmiddelen gesteld dat de gemeente niet in staat is om de verschillende taken behorend bij koop goed uit te voeren, en dat dit ook niet haar doelstelling is.

Ambtelijke organisatie ziet geen oplossing in hulpmiddelen in gemeentelijk bezit

De gemeente heeft een herleidbare en gedocumenteerde afweging gemaakt om de hulpmiddelen te huren. Volgens de ambtelijke organisatie zijn er gemeenten die hulpmiddelen in eigen bezit hebben, maar ziet de ambtelijke organisatie daar wel problemen in.200 Zo zijn de depots van individuele gemeenten kleiner dan die van landelijk opererende leveranciers. Dit maakt bijvoorbeeld dat het minder vaak voorkomt dat een complex hulpmiddel op voorraad is, en dat een complex hulpmiddel eenmaal ingekocht minder vaak kan worden herverstrekt.201 Door te huren is herverstrekking dus vaker mogelijk, en er is in het programma van eisen vastgelegd dat leveranciers dit dienen te doen waar mogelijk.202 Dit past bij de wens van de gemeente om duurzaam in te kopen.203 Een aanvullend argument van de ambtelijke organisatie is dat de gemeenten met een eigen depot de dienstverlening rondom deze hulpmiddelen vaak alsnog inkopen, waardoor deze taak alsnog niet volledig intern belegd wordt.204

3.3.7 Functioneel of technisch specificeren Gemeenten mogen de Wmo-hulpmiddelen in meer of mindere mate functioneel of technisch specificeren.205 Functioneel specificeren houdt in dat de gemeente geen eenzijdige technische criteria vaststelt, maar de specificaties vaststelt op basis van ‘wat’ een hulpmiddel voor iemand moet kunnen doen, zonder het ‘hoe’ te specificeren. Technisch specificeren houdt in dat de gemeente de eisen aan de te leveren producten in detail voorschrijft. De gemeente kiest ervoor om functionele eisen op te stellen voor elk van de vooraf vastgestelde productcategorieën.206 Hierin staat bijvoorbeeld voor welk gebruik een categorie hulpmiddel

40

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen bedoeld is, of het bedoeld is voor binnenshuis, buitenshuis of beide, en hoe en door wie het hulpmiddel te verplaatsen is. Daarnaast stelt de gemeente technische minimumeisen op, zoals de eis dat hulpmiddelen in de categorieën 1, 2, 3, 4 (beperkt), 5, 6, 7, 13 en 14 ISO 7176-19 goedgekeurd zijn. 207 Dit betekent dat deze hulpmiddelen veilig vervoerbaar dienen te zijn.

3.3.8 Het kiezen van eisen, prijs en (sub)gunningscriteria De laatste keuzes die de gemeente maakt bij de inkoop van Wmo-hulpmiddelen hebben te maken met specifieke eisen en criteria waaraan de leveranciers moeten voldoen om in aanmerking te komen voor de aanbesteding. In deze sectie behandelen we vier onderdelen: selectie-eisen, de aard van het programma van eisen, het prijsmodel en de gunningscriteria. Elk van de onderdelen bespreken we hier afzonderlijk.

Selectie-eisen

De selectie-eisen dienen als een eerste filter voor het selecteren van leveranciers. Deze eisen bestaan uit uitsluitingsgronden en minimumgeschiktheidseisen. Voor de uitsluitingsgronden hanteert de gemeente de verplichte en facultatieve uitsluitingsgronden als bedoeld in artikelen 2.86 en 2.87 van de Aanbestedingswet.208 De minimumgeschiktheidseisen betreffen eisen voor beroepsbekwaamheid, financieel-economische draagkracht en technische bekwaamheid. Een onderdeel van de technische bekwaamheid heeft betrekking op duurzaam inkopen en stelt dat de inschrijver dient te beschikken over ISO14001-milieumanagement, of een gelijkwaardig certificaat of functionerend kwaliteitssysteem. Daarnaast hanteert de gemeente Social Return als bijzondere uitvoeringsvoorwaarde.209 Social Return is een instrument voor opdrachtgevers om sociale doelstellingen te realiseren bij aanbestedingen. Het principe is dat opdrachtnemers naast het uitvoeren van de reguliere opdracht een sociale of maatschappelijke bijdrage leveren.210 Hiervoor wordt een percentage van de opdrachtsom gekozen dat leveranciers aan Social Return dienen te besteden.

Om tot het juiste percentage te komen, is het Bureau Social Return ingeschakeld om een voorstel te doen, en dit is overgenomen en vastgesteld op 2% van de opdrachtsom.211 Het werken met Social Return is onderdeel van het inkoopbeleid van de gemeente Amsterdam als geheel.212

Programma van eisen

In het programma van eisen in de Aanbestedingsleidraad is beschreven waaraan de leveranciers moeten voldoen in de uitvoering van het leveren van Wmo-hulpmiddelen.213 Met een inschrijving op de aanbesteding geeft een leverancier aan zich te kunnen en te willen committeren aan wat in het programma van eisen is opgenomen.214 Het programma van eisen bevat onder andere verplichtingen ten aanzien van de leveranciers over:

    

de te leveren diensten, de taken per ketenpartij, en het proces van aanvraag tot levering van de hulpmiddelen;215 de algemene werkwijze, waaronder levertermijnen, doorlooptijden, reparatietijden en responsetijden;216 inhoudelijke eisen voor onderdelen van het proces, zoals communicatie met de cliënt, passing en selectie, service en onderhoud, en kwaliteit;217 de taken en verantwoordelijkheden van de leverancier wanneer deze de opdracht vervult met behulp van een onderaannemer of in combinatie met een onderaannemer;218 administratie en overige eisen.219

De gedetailleerde inhoud van deze eisen bespreken we verder in hoofdstuk 4 waar we de contractafspraken bespreken. Totstandkoming van het programma van eisen De werkwijze van de gemeente bij het opstellen van het programma van eisen is om voort te bouwen op het programma van eisen van de voorgaande contractperiode, en tegelijkertijd de

41

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen ingang van een nieuw contract te zien als een moment van herijken waarin processen kunnen worden bijgesteld.220 De uitkomsten van de marktconsultatie en de evaluatie van de vorige contractperiode worden meegenomen en afgewogen, net zoals de inbreng van het cliëntenperspectief dat is besproken in paragraaf3.2.2.221

Inrichting van de financiering (het prijsmodel)

Als opdrachtgever van de leveranciers ligt de financiering voor hulpmiddelen en de bijbehorende dienstverlening bij de gemeente. De financiering kan op verschillende manieren ingericht worden, en middelen kunnen op verschillende manieren geprijsd worden. Gemeente Amsterdam werkt voornamelijk met vooraf vastgestelde all-in-huurprijzen Gemeente Amsterdam kiest ervoor om te werken met een vaste maandelijkse huurprijs per categorie voor de meeste productcategorieën. Van de twintig categorieën hulpmiddelen, genoemd in tabel 3.3 in paragraaf 3.2.4 hebben zestien categorieën een vaste huurprijs.222 Deze huurprijs is een all-in-tarief: het omvat onder andere de kosten voor levering, reparaties en onderhoud, en aanpassingen. Het vaststellen van de tarieven Volgens een betrokken leverancier stellen gemeenten de tarieven meestal vast op basis van een extern advies, en/of marktconsultatie en/of tarieven uit vorige overeenkomsten.223 Amsterdam heeft bij de afgelopen aanbesteding met name gebruikgemaakt van de marktconsultatie om tot de tariefstelling te komen.224 Ook vertelt de ambtelijke organisatie gebruikgemaakt te hebben van ervaringen en de prijsstelling van andere (nabijgelegen) gemeenten. Volgens gemeentefunctionarissen is het niet gemakkelijk om te komen tot reële tarieven.225 Er zijn in het verleden door andere partijen externe bureaus ingeschakeld om hierbij te ondersteunen.