03 Onderzoeksrapport Werken met een arbeidsbeperking

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

Onderzoeksrapport

Werken met een arbeidsbeperking

Begeleiding door gemeente Amsterdam Rekenkamer Amsterdam 16 oktober 2025

1

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

Onderzoeksrapport

Werken met een arbeidsbeperking

Begeleiding door gemeente Amsterdam Rekenkamer Amsterdam 16 oktober 2025

DEFINITIEF Dit onderzoeksrapport is een document van de Rekenkamer Amsterdam en bevat bevindingen van het onderzoek Werken met een arbeidsbeperking. Begeleiding door gemeente Amsterdam. Dit onderzoeksrapport bevat in detail de bevindingen en beantwoording van de onderzoeksvragen. Het document vormt samen met het bestuurlijk rapport de volledige rapportage van het onderzoek. Beide digitale documenten kunt u raadplegen op de projectpagina.

2

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

Inhoudsopgave Status document ______________________ 5 1

2

Inleiding en leeswijzer ___________________ 6 Inleiding ___________________________________ 6 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

Aanleiding onderzoek ________________________________ 6 Doel en onderzoeksvragen _____________________________ 7 Afbakening onderzoek ________________________________ 8 Aanpak __________________________________________ 8 Leeswijzer ________________________________________ 9

Onderzoeksbevindingen ________________ 11 Context ___________________________________ 11 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

Taak gemeente vanuit de Participatiewet __________________ 11 Uitgangspunten Participatiewet_________________________ 11 Instrumenten vanuit het wettelijk kader ___________________ 11 Andere relevante wetten rondom uitvoering Participatiewet ______ 13 Sociaal ontwikkelbedrijf Pantar _________________________ 13

3

Beleid en doelgroep ___________________________ 14

4

Monitoring en sturing _________________________ 36

5

Doelrealisatie op basis van gemeentelijke data _________ 42

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 4.1 4.2 4.3 5.1 5.2 5.3 5.4

Overzicht ontwikkelingen beleidskader Sociaal Werk ___________ 15 Probleemanalyse: gemeentelijke opgave niet geheel helder ______ 16 Visie is consistent, maar doelen zijn niet allemaal uitgewerkt______ 21 Aanpak en instrumentarium grotendeels helder ______________ 27 Financiën: budget sociaal werk lastig te achterhalen ___________ 32 Gemeente richt monitoring in met KPI's____________________ 37 Sociaal Werk bespreekt voortgang in MT en tijdens heisessies _____ 40 Gemeente voerde meerdere evaluaties en onderzoeken uit sinds 2015 40 Groeidoelstellingen Sociaal Werk (nog) niet gerealiseerd _________ 43 Gemeente helpt steeds meer Amsterdammers aan werk, maar wel minder dan beoogd _________________________________ 47 Gemeente plaatst groot deel Amsterdammers bij reguliere werkgevers50 Gemeente creëert ook als werkgever zelf banen, maar de Beschut Werkplekken blijven achter ____________________________ 53

3

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

5.5 5.6

6

Arbeidspatronen met en zonder sociaal werk __________ 57 6.1 6.2 6.3

7

7.1 7.2 7.3

Fase 1: geen uniforme werkwijze in toeleiding naar Sociaal Werk ___ 69 Fase 2: maatwerk, maar ook overlap in de begeleiding naar werk ___ 72 Fase 3: Amsterdammers en werkgevers vaak tevreden over plaatsing, wel tekort aan passend werk___________________________ 75 Fase 4: begeleiding tijdens werk verschillend ingevuld, jobcoaches lijken niet actief te sturen op uitstroom ________________________ 78

Informatievoorziening aan de gemeenteraad __________ 81 8.1 8.2 8.3 8.4 8.5

9

Deel doelgroep sociaal werk niet in beeld bij de gemeente________ 58 Met begeleiding gemiddeld vaker betaald werk, arbeidssituatie blijft wel minder stabiel ____________________________________ 59 Effecten van ondersteuning uit Participatiewet op korte en langere termijn positief ____________________________________ 64

Ervaringen van de doelgroep en betrokkenen __________ 67

7.4

8

Gemeente heeft beperkt zicht op de duurzaamheid sociaal werk ___ 54 Diverse redenen uitstroom sociaal werk, een deel onbekend ______ 55

Beleid: raad meegenomen in keuzes en inrichting sociaal werk ____ 82 Indicatoren: alleen concrete streefwaarden op primaire doelstelling _ 83 Begroting: budget voor afdeling Sociaal Werk niet gespecificeerd ___ 84 Resultaten: raad structureel geïnformeerd over groeidoel, niet over andere indicatoren _________________________________ 84 Effectiviteit: geen koppeling tussen kosten en resultaten ________ 87

Lijst met afkortingen __________________________ 87 Bijlagen __________________________________ 88

Bijlage 1 Preparatie CBS-microdata ____________________ 88 Bijlage 2 Aanvullende tabellen analyse CBS data ___________ 93 Bijlage 3 Enquêtes _______________________________ 95

Eindnoten __________________________ 98

4

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

Status document De Rekenkamer Amsterdam (de rekenkamer) heeft op 23 november 2023 de onderzoeksopzet gepubliceerd van het onderzoek Werken met een arbeidsbeperking. Het voorliggende document is het concept-onderzoeksrapport van dit onderzoek. Dit is een vertrouwelijk document. Dit concept-onderzoeksrapport is vertrouwelijk omdat deze voorlopige onderzoeksbevindingen en conclusies bevat: de rekenkamer moet haar definitieve standpunt nog bepalen. Het bekend worden van voorlopige bevindingen zou geen recht doen aan de belangen van betrokkenen. De rekenkamer verzoekt de lezers van dit rapport vertrouwelijkheid in acht te nemen. Status van dit document

Feitelijk wederhoor De rekenkamer heeft de nota van bevindingen op 22 juli 2025 voor feitelijk wederhoor voorgelegd aan de directeur Werk en Participatie. Op 26 augustus 2025 heeft de rekenkamer de reactie ontvangen. De feitelijke reactie is verwerkt in het conceptonderzoeksrapport en betrokken bij het opstellen van het concept-bestuurlijk rapport. Bestuurlijke reactie Nu legt de rekenkamer het concept-bestuurlijk rapport voor aan het college van burgemeester en wethouders voor een bestuurlijke reactie. De rekenkamer vraagt het college van burgemeester en wethouders uiterlijk 8 oktober 2025 een reactie te geven op het concept-bestuurlijk rapport. De bestuurlijke reactie wordt integraal opgenomen in het bestuurlijk rapport. De rekenkamer voegt daarna een nawoord en samenvatting toe aan het bestuurlijk rapport, en maakt tot slot zowel het bestuurlijk rapport als het onderzoeksrapport openbaar. Publicatie Het onderzoek wordt uiteindelijk gerapporteerd in twee delen: het bestuurlijk rapport (deel 1) en het onderzoeksrapport (deel 2). Het bestuurlijk rapport is een bondige samenvatting van de belangrijkste onderzoeksresultaten en bevat daarnaast aanbevelingen van de rekenkamer. Het onderzoeksrapport bevat in detail de bevindingen en beantwoording van de onderzoeksvragen.

5

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

1

Inleiding en leeswijzer Inleiding

1.1 Aanleiding onderzoek

In het onderzoeksprogramma van 2023 is het thema ‘Bestaanszekerheid’ opgenomen. De relevantie van dit thema blijkt uit de investeringen die het college doet op het gebied van armoede en bestaanszekerheid.1 Bestaanszekerheid is sinds 1983 als grondrecht opgenomen in de grondwet (Artikel 20, Grondwet). Het is een breed begrip dat bestaat uit veel aspecten, variërend van het hebben van inkomenszekerheid tot en met het hebben van werk. Bestaanszekerheid kan gedefinieerd worden als: een bestaan met voldoende en voorspelbaar inkomen, een woning, toegang tot onderwijs en zorg, en een buffer voor onverwachte uitgaven.2 Om te bepalen of er sprake is van bestaans(on)zekerheid wordt het inkomen vaak als uitgangspunt genomen.3 De VNG hanteert vier pijlers rondom bestaanszekerheid, waaronder de pijler werkzekerheid: inwoners hebben de zekerheid om door betekenisvol werk en zinvolle dagbesteding mee te kunnen doen in de maatschappij.4 We hebben rondom bestaanszekerheid verkenningen uitgevoerd naar drie verschillende beleidsterreinen: armoedebestrijding, schuldhulpverlening en werk. Al deze onderwerpen lenen zich goed voor een rekenkameronderzoek. We hebben uiteindelijk gekozen voor het beleidsterrein werk. De andere onderwerpen komen mogelijk de komende jaren aan de orde. We hebben om verschillende redenen gekozen voor het beleidsterrein werk.

Met de invoering van de Participatiewet in 2015 is het de taak van de gemeente geworden om mensen met een arbeidsbeperking die voorheen een beroep konden doen op de Wajong en/of de Wsw te ondersteunen bij het vinden en behouden van werk.5 Iedereen die kan werken, maar het op de arbeidsmarkt zonder ondersteuning niet redt, valt onder de Participatiewet.6 De Participatiewet is in de plaats gekomen van de Wet werk en bijstand (hierna: Wwb), de Wet sociale werkvoorziening (hierna: Wsw) en een groot deel van de Wajong.7 Uitgangspunten van de Participatiewet zijn dat iedereen die kan werken dat naar vermogen doet en dat werk aantrekkelijker is dan een uitkering. Wie niet zelfstandig de arbeidsmarkt kan betreden, kan een beroep doen op ondersteuning van de gemeente.8 Het Amsterdamse gemeentebestuur ziet werk als belangrijk onderdeel van bestaanszekerheid.

Dit blijkt onder meer uit de investeringen die het college doet op het gebied van begeleiding naar werk.a9 In het Coalitieakkoord 2018-2022 is aangegeven dat werk belangrijk is omdat het zin geeft en omdat het de beste manier is om armoede te voorkomen.10 Ook in het coalitieakkoord voor de periode 2022-2026 is deze prioriteit opgenomen.11 Het college heeft het beleid op dit terrein de afgelopen jaren dan ook meerdere keren geïntensiveerd.12 Uit diverse raadsvergaderingen blijkt dat raadsleden informatie missen over wat er daadwerkelijk met de begeleiding naar werk wordt bereikt en dat raadsleden het belangrijk vinden om hierover informatie te krijgen. Daarnaast is begeleiding naar werk een aantal

a

In 2023 is er in de begroting ruim € 120 miljoen opgenomen voor de begeleiding naar werk. Voor 2024 is er

ruim € 135 miljoen begroot voor de begeleiding naar werk.

6

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

keren genoemd in de gesprekken die wij voerden ter voorbereiding op ons Onderzoeksprogramma Amsterdam 2023.13 Er zijn groepen voor wie het vinden en behouden van werk een lastige opgave is. Veel mensen met een lichamelijke, verstandelijke of psychische beperking kunnen bijvoorbeeld niet of minder makkelijk aan de slag bij een reguliere werkgever.14 Voor hen is ondersteuning bij het vinden en behouden van werk van belang. Daarom richten wij ons in dit onderzoek specifiek op de begeleiding naar werk voor deze groep: Amsterdammers met een arbeidsbeperking.

1.2 Doel en onderzoeksvragen 1.2.1 Doel Met dit onderzoek willen we bijdragen aan het inzicht in de effectiviteit van het Amsterdamse beleid gericht op de begeleiding naar en tijdens werk van mensen met een arbeidsbeperking. Onderzoek naar doeltreffendheid en de lessen die de gemeente daaruit kan trekken vormt een belangrijk onderdeel van onze beleidsvisie.15 Daarom staan we in dit onderzoek ook stil bij de vraag: welke succes- en faalfactoren beïnvloeden de doeltreffendheid van het beleid?

1.2.2 Onderzoeksvragen De centrale onderzoeksvraag van dit onderzoek is:

In hoeverre is het gemeentelijk beleid gericht op werk voor Amsterdammers met een arbeidsbeperking doeltreffend? Welke succes- en faalfactoren spelen daarbij een rol? Deze centrale onderzoeksvraag hebben we beantwoord aan de hand van vijf onderzoeksvragen: 1.

2. 3. 4.

5.

Is het gemeentelijk beleidskader gericht op werk voor Amsterdammers met een arbeidsbeperking voldoende helder, concreet, consistent en onderbouwd, en zijn de doelgroep Amsterdammers met een arbeidsbeperking en hun ondersteuningsbehoefte in beeld? In hoeverre monitort de gemeente de effectiviteit van het beleid en stuurt zij indien nodig bij? Zorgt de uitvoering van het gemeentelijk beleid gericht op Amsterdammers met een arbeidsbeperking voor een duurzame uitstroom naar betaald werk? In hoeverre ervaren de doelgroep en betrokkenen de ondersteuning van de gemeente bij het begeleiden naar en behouden van werk van Amsterdammers met een arbeidsbeperking als effectief? Stelt de informatievoorziening van het college de raad voldoende in staat om (de doeltreffendheid van) het gemeentelijk beleid te volgen en bij te sturen? 7

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

In onze onderzoeksopzet hebben we ook een onderzoeksvraag opgenomen naar de succes- en faalfactoren rondom de doeltreffendheid van het gemeentelijke beleid. Deze onderzoeksvraag is: welke succes- en faalfactoren spelen een rol in de doeltreffendheid van het beleid? We beantwoorden deze vraag niet in een afzonderlijk hoofdstuk. Wel hebben we in alle hoofdstukken aandacht voor succes- en faalfactoren. We beantwoorden deze onderzoeksvraag vanuit verschillende perspectieven: volgens de doelgroep, volgens betrokkenen, volgens de ambtelijke organisatie en op basis van onze eigen analyses van de beschikbare informatie. In interviews hebben we respondenten gevraagd wat in de begeleiding door de gemeente volgens hen wel en niet effectief is en welke knelpunten/belemmeringen en succesfactoren zij zien in (de uitvoering van) het huidige beleid. De beantwoording van deze onderzoeksvraag komt terug in onze hoofdconclusie in het bestuurlijke deel van het onderzoek.

1.3 Afbakening onderzoek    

Wettelijk kader: we richten ons primair op de Participatiewet. Doelgroep: onze focus binnen het beleid gericht op begeleiding naar werk ligt op mensen met een arbeidsbeperking. Tijdsperiode: 2015 (invoering Participatiewet) tot juni 2025. Waar relevant, om de veranderingen te begrijpen, nemen we de situatie vóór 2015 mee.b Gemeentelijk organisatieonderdeel: het onderzoek richt zich primair op de directie Werk (en Participatie) binnen de directie Werk, Participatie en Inkomen. Indien relevant worden ook andere directies in het onderzoek betrokken.

1.4 Aanpak

Onderzoeksvraag 1: Is het gemeentelijk beleidskader gericht op werk voor Amsterdammers met een arbeidsbeperking voldoende helder, concreet, consistent en onderbouwd, en is de doelgroep Amsterdammers met een arbeidsbeperking en hun ondersteuningsbehoefte in beeld? Voor het eerste deel van deze vraag hebben we op basis van gemeentelijke documenten een beeld gevormd van het Amsterdamse beleid gericht op de begeleiding naar werk van Amsterdammers met een arbeidsbeperking. We hadden hierbij aandacht voor de probleemanalyse en visie van het college op het vraagstuk, de mate waarin het beleid helder en concreet is gedefinieerd en de mate waarin de keuzes voor en inzet van middelen en instrumenten zijn onderbouwd. Ook hebben we bekeken of er sprake is van een logische, onderbouwde samenhang tussen deze verschillende elementen (probleemanalyse, visie, inzet van middelen en instrumenten, oftewel de beleidstheorie). We hebben de documentanalyse aangevuld met interviews met ambtenaren die betrokken zijn (geweest) bij de beleidsvorming. Voor het tweede deel van deze vraag hebben we ons ten eerste een beeld gevormd van de informatie over de doelgroep en hun ondersteuningsbehoefte die bij de gemeente aanwezig is. Daarna hebben we de informatie beoordeeld.

Bij de beoordeling van de informatie keken we, naast de aanwezigheid van de informatie, ook naar de kwaliteit van deze informatie en welke activiteiten de gemeente onderneemt om de doelgroep in beeld te brengen. Daarvoor hebben we registratiegegevens die de gemeente bijhoudt opgevraagd, spraken we met ambtenaren die betrokken zijn bij dataverzameling en b

Voor de data-analyse in hoofdstuk 6 kijken we naar een kortere periode: vanaf 2019 tot en met 2023.

8

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

monitoring en zijn we met andere bronnen (gesprekken met de doelgroep en betrokken partijen en registratiedata) nagegaan of de gemeente de doelgroep goed in beeld heeft. Onderzoeksvraag 2: In hoeverre monitort de gemeente de effectiviteit van het beleid en stuurt zij indien nodig bij? Om deze vraag te beantwoorden, zijn we nagegaan welke informatie de gemeente verzamelt en gebruikt om de uitvoering van het beleid te monitoren en evalueren. Hiertoe hebben we relevante documenten en registratiebestanden opgevraagd bij de ambtelijke organisatie. We hebben beoordeeld in hoeverre de gemeente zicht heeft op de resultaten van het beleid. Ook hebben we gekeken naar de evaluaties die de gemeente sinds de start van de Participatiewet heeft uitgevoerd. Verder hebben we gekeken of de gemeente op de uitkomsten van de monitoring en evaluaties heeft gestuurd. Onderzoeksvraag 3: Zorgt de uitvoering van het gemeentelijk beleid gericht op Amsterdammers met een arbeidsbeperking voor een duurzame uitstroom naar betaald werk? Voor deze onderzoeksvraag hebben we gekeken in hoeverre de beoogde resultaten worden gerealiseerd. Hiervoor hebben we meerdere analyses uitgevoerd. Ten eerste hebben we de monitoringsgegevens van de gemeente geanalyseerd. Ook hebben we gesproken met betrokken ambtenaren om bevindingen uit de analyses te toetsen en verdiepen.

Daarnaast hebben we op basis van CBS-microdata eigen aanvullende kwantitatieve analyses uitgevoerd om een beeld te vormen over de effectiviteit van het gemeentelijk beleid. Op basis van alle analyses hebben we beoordeeld in hoeverre het gemeentelijke beleid doeltreffendheid is. Onderzoeksvraag 4: In hoeverre ervaren de doelgroep en betrokkenen de ondersteuning van de gemeente bij het begeleiden naar en behouden van werk van Amsterdammers met een arbeidsbeperking als effectief? Om deze vraag te beantwoorden, hebben we in enquêtes en (groeps)interviews vanuit verschillende perspectieven ervaringen opgehaald met het gemeentelijk beleid. We hebben gesproken met Amsterdammers uit de doelgroep: mensen met een lichamelijke, verstandelijke of psychische arbeidsbeperking. We hebben een enquête uitgezet onder de medewerkers van Sociaal Werk, klantbegeleiders van Werk, Participatie en Inkomen (hierna: WPI) en werkgevers. Verder hebben we ook gesproken met jobcoaches, consulenten Beschut Werk en met werkgevers. Onderzoeksvraag 5: Stelt de informatievoorziening van het college de raad voldoende in staat om (de doeltreffendheid van) het gemeentelijk beleid te volgen en bij te sturen? Om deze vraag te beantwoorden, hebben we bekeken hoe het college de raad informeert en of de informatie houvast biedt om de doeltreffendheid van het beleid te beoordelen.

We baseren ons op P&C-stukken en overige relevante rapportage- en evaluatiedocumenten die met de raad worden gedeeld. We hebben stukken opgevraagd bij de ambtelijke organisatie en hebben hiervoor het raadsinformatiesysteem van Amsterdam geraadpleegd. Bij het bekijken van de relevante stukken hebben we de juistheid, volledigheid en relevantie beoordeeld van de door het college aangeleverde informatie.

1.5 Leeswijzer

In hoofdstuk 2 gaan we beknopt in op de taak die de gemeente heeft binnen de Participatiewet. We beschrijven welke uitgangspunten in de wet zijn geformuleerd en welke 9

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

instrumenten de wet bevat die kunnen worden ingezet voor het aan het werk helpen en houden van mensen met een arbeidsbeperking. Daarbij gaan we kort in op andere wetten die in het kader van dit onderzoek relevant zijn en lichten we de rol van het sociaal ontwikkelbedrijf Pantar toe. Hoofdstuk 3 gaat nader in op het beleid van de gemeente Amsterdam. Hierbij is aandacht voor de opgave voor de gemeente, de doelen die ze zich stelt en de aanpak die ze voorstaat. In hoofdstuk 4 gaan we in op de monitoring en sturing. Hoofdstukken 5 en 6 beschrijven de resultaten die met de uitvoering van het beleid worden bereikt. In hoofdstuk 7 gaan we in op hoe verschillende betrokkenen de uitvoering van het beleid ervaren. We beschrijven dit vanuit het perspectief van de doelgroep, werkgevers en medewerkers van Sociaal Werk. Ten slotte besteden we in hoofdstuk 8 aandacht aan hoe de gemeenteraad wordt geïnformeerd over de uitvoering en resultaten.

10

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

2

Onderzoeksbevindingen Context

Voordat we nader ingaan op de vragen die we in het onderzoek zullen beantwoorden, schetsen we de context waarbinnen het onderzoek plaatsvindt. In dit hoofdstuk schetsen we kort de opgave die de gemeente vanuit de Participatiewet heeft, introduceren we andere relevante wetten en gaan we in op het sociaal ontwikkelbedrijf Pantar.

2.1 Taak gemeente vanuit de Participatiewet

Met de invoering van de Participatiewet per 1 januari 2015 is de gemeente Amsterdam verantwoordelijk geworden voor de begeleiding naar en tijdens werk van mensen met arbeidsvermogen die ondersteuning nodig hebben.16 Sinds de Participatiewet van kracht is, is de gemeente voor een grotere groep mensen dan bij de uitvoering van de Wwb het eerste aanspreekpunt voor ondersteuning bij het vinden en behouden van werk. Met de invoering van de Participatiewet in 2015 is de Wsw afgesloten en de Wajong enkel toegankelijk voor jongeren zonder duurzaam arbeidsvermogen. Jonggehandicapten met arbeidsvermogen die voorheen onder de Wajong zouden vallen en mensen die voorheen een indicatie kregen voor de sociale werkvoorziening, behoren nu tot de doelgroep van de Participatiewet.17 De mensen die al vanuit de Wsw of de Wajong werden ondersteund, blijven onder het oude wettelijk kader vallen, meestal totdat zij met pensioen gaan.18

2.2 Uitgangspunten Participatiewet

Met de invoering van de Participatiewet schuift het accent van inkomensbescherming naar activeren en re-integratie.19 Met de wet is beoogd om tot één regeling te komen voor mensen met een arbeidsbeperking die ondersteuning nodig hebben om te werken.20 Hierbij past het idee dat deze groep alsnog aan het werk kan door instrumenten in te zetten om belemmeringen weg te nemen. Dit kunnen zowel instrumenten zijn voor de doelgroep zelf, als voor werkgevers die de doelgroep in dienst nemen.21

2.3 Instrumenten vanuit het wettelijk kader

Gemeenten hebben op grond van de Participatiewet instrumenten om mensen met een arbeidsbeperking aan werk te helpen. Dit zijn zowel instrumenten voor de doelgroep om werk te behouden, als instrumenten voor werkgevers die mensen met een arbeidsbeperking werk bieden. De instrumenten uit de Participatiewet zijn diverse vormen van loonkostensubsidie (hierna: LKS), begeleiding door middel van jobcoaching, werkvoorzieningen, proefplaatsing en Beschut Werk.22 Naast de door de gemeente in te zetten instrumenten, zijn er voor werkgevers nog aanvullende instrumenten die het UWV biedt, zoals het loonkostenvoordeelc of de no-riskpolis.23 In dit onderzoek kijken we niet naar deze laatste groep instrumenten, tenzij het naar voren komt rondom succesfactoren of knelpunten. In onderstaand kader lichten we de instrumenten uit de Participatiewet toe.

c

Loonkostenvoordeel wordt uitgevoerd door de Belastingdienst.

11

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

Instrumenten Participatiewet Loonkostensubsidie (LKS)   

Doel: gemeenten komen hiermee werkgevers tegemoet in de loonkosten als zij mensen met verminderde productiviteit in dienst nemen.24 Voor wie: voor werkgevers die iemand in dienst nemen die niet het wettelijk minimumloon kan verdienen. Vormen: 1) reguliere LKS: LKS wordt ingezet na een loonwaardemetingd op de werkplek. 2) forfaitaire LKS: iemand kan direct aan het werk met LKS en krijgt voor zes maanden een standaard vergoeding van 50% van het wettelijk minimumloon tot de definitieve loonwaarde is bepaald.

Jobcoaching  

Doel: een jobcoach kan ingezet worden om persoonlijke begeleiding op de werkplek te bieden om zo iemand te ondersteunen in het behouden van werk.25 Voor wie: voor werknemers met beperkingen en werkgevers.

Werkvoorzieningen voor mensen met beperkingen: Zoals vervoersvoorzieningen, intermediaire voorzieningen (bijvoorbeeld tolk voor personen met een auditieve beperking, voorleeshulp), meeneembare voorzieningen (bijvoorbeeld brailleapparatuur en werkplekaanpassingen).  Doel: gemeenten kunnen deze werkvoorzieningen verstrekken om belemmeringen weg te nemen om werk te behouden.26  Voor wie: voor werknemers met beperkingen en werkgevers. Proefplaatsing 



Doel: tijdens de proefplaatsing wordt de loonwaarde op de werkplek vastgesteld met als doel de totstandkoming van een dienstverband voor iemand uit de doelgroep.27 Voor wie: voor onder andere werknemers met beperkingen en werkgevers.

Beschut werk 



d

Doel: het bieden van werk voor een persoon uit de doelgroep die door een lichamelijke, verstandelijke of psychische beperking een zodanige mate van begeleiding op en aanpassingen van de werkplek nodig heeft dat diegene niet bij een reguliere werkgever kan werken.28 Voor wie: voor mensen uit de doelgroep die uitsluitend in een beschutte omgeving onder aangepaste omstandigheden mogelijkheden hebben tot arbeidsparticipatie.

De loonwaarde wordt niet definitief bepaald; de meting kijkt naar de daadwerkelijke loonwaarde op dat

moment.

12

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

2.4 Andere relevante wetten rondom uitvoering Participatiewet Naast de Participatiewet zijn er twee wetten die ook relevant voor de opgave die de gemeente vanuit de Participatiewet heeft.

Wet sociale werkvoorziening De Wsw was bedoeld voor mensen die door een lichamelijke, psychische of verstandelijke beperking niet kunnen werken in een reguliere baan zonder ondersteuning of aanpassing in het werk. Voor een indicatiestelling voor de Wsw werd gekeken of iemand minimaal twee beperkingen heeft.29 Met een Wsw-indicatie konden mensen met ondersteuning werken bij een reguliere werkgever of bij een sociale werkvoorziening, waar het werk werd aangepast aan de mogelijkheden van de werknemer met een beperking. In dit onderzoek valt de groep Amsterdammers met een Wsw-indicatie ook onder de doelgroep waar wij naar kijken. Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten Het kabinet en sociale partners hebben in het sociaal akkoord van 11 april 2013 afgesproken dat ze extra banen gaan creëren voor mensen met een arbeidsbeperking. Op 1 april 2015 is de Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten (hierna: Wet banenafspraak) ingegaan. Deze wet sluit aan op de taak die gemeenten vanuit de Participatiewet hebben, omdat het moet gaan zorgen voor meer banen voor mensen met een arbeidsbeperking. De Wet banenafspraak stelt dat grotere werkgevers een bepaald percentage banen moeten bieden aan mensen met arbeidsbeperking. De Wet banenafspraak is een landelijke afspraak.

Als het aantal banen voor mensen met een arbeidsbeperking achterblijft bij de banenafspraak, kan de quotumregeling ingaan. Dit is het tweede deel van de Banenafspraak. Er komt een nieuwe wet waarin de quotumregeling verder is uitgewerkt, maar de invoeringsdatum is niet bekend. Op landelijk niveau wordt jaarlijks gekeken of de werkgevers in de sector overheid en de werkgevers in de sector markt de aantallen hebben gerealiseerd die voor hun sector gelden.30 Een persoon valt onder de Wet banenafspraak als deze in het doelgroepregister van het UWV staat. Dat wordt vastgesteld met een beoordeling arbeidsvermogen. Daarbij wordt gekeken of iemand nu of in de toekomst kan werken en of diegene in staat is het minimumuurloon te verdienen. Er zijn meerdere manieren om in het doelgroepregister te komen, zowel via het UWV als via de gemeente.31

2.5 Sociaal ontwikkelbedrijf Pantar

In onderstaande twee alinea’s introduceren we het sociaal ontwikkelbedrijf Pantar. Sociaal ontwikkelbedrijven richten zich op het aan het werk helpen en houden van mensen met een arbeidsbeperking die niet direct bij reguliere werkgevers aan het werk kunnen.32

2.5.1 Pantar biedt werk aan mensen met afstand tot arbeidsmarkt Pantar is het grootste sociaal ontwikkelbedrijf in de regio Amsterdam en Diemen. Pantar zorgt voor passend werk voor mensen voor wie de stap naar de arbeidsmarkt groot is, bijvoorbeeld vanwege een beperking. De medewerkers verrichten betaald werk wat bijdraagt aan de economische waarde van Pantar.33 Pantar is er voor mensen die niet via reguliere wegen en dienstverlening van de gemeente Amsterdam aan het werk kunnen, en/of niet zonder structurele begeleiding kunnen werken of juist met goede begeleiding en een ontwikkeltraject binnen twee jaar wel aan de slag kunnen. Om dat te kunnen 13

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

realiseren, zorgt Pantar voor een infrastructuur waarin de ontwikkeling van het individu voorop staat. Deze bestaat uit:  



het bieden van een passende, veilige, goede werkplek voor arbeidsbeperkten in een diversiteit aan werksoorten; het bieden van ontwikkeltrajecten gericht op doorstroming naar werk bij reguliere organisaties en sociale firma’s, voor die groep die daar niet (direct) te plaatsen is of daar is uitgevallen (de vangnetfunctie); het uitvoeren van opdrachten gericht op het arbeidsfit maken van Amsterdammers met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt.34

2.5.2 Pantar is een verbonden partij van de gemeente Sinds 2015 functioneert Pantar als stichting met een bestuursmodel. Pantar is een verbonden partije van de gemeente. Dat betekent in dit geval onder meer dat het college bepaalt wie er in de Raad van Toezicht van Pantar zit en dat de gemeenteraad de begroting van Pantar moet accorderen. Na het vaststellen van een meerjarenbegroting en een meerjarenstrategie (met een looptijd van vier jaar) wordt een meerjarige dienstverleningsovereenkomst opgesteld waarin Pantar en de gemeente afspraken vastleggen over de dienstverlening die Pantar biedt.35 Gedurende de uitvoering van dit onderzoek gold de Meerjarenstrategie 2021-2024. Er is nog geen nieuwe meerjarenstrategie gepubliceerd en besproken. Waarschijnlijk gebeurt dit in het najaar van 2025.36

3

Beleid en doelgroep

In dit hoofdstuk gaan we in op de kwaliteit van het beleidskader en het zicht op de doelgroep. We beginnen met een overzicht van de beleidsontwikkelingen van 2015 tot nu. Dan beoordelen we of de gemeente de doelgroep en haar ondersteuningsbehoefte voldoende in beeld heeft (probleemanalyse). Daarna behandelen we de bestuurlijke visie en de doorvertaling daarvan naar doelen, instrumentarium en aanpak. Tot slot gaan we in op de financiering. Daarmee beantwoorden we de volgende onderzoeksvraag:

Is het gemeentelijk beleidskader gericht op werk voor Amsterdammers met een arbeidsbeperking voldoende helder, concreet, consistent en onderbouwd, en zijn de doelgroep en hun ondersteuningsbehoefte in beeld? Deelconclusie

We vinden het gemeentelijk beleidskader overwegend duidelijk: het college heeft een heldere en consistente visie. We zien ook enkele beperkingen. Zo is de opgave voor de gemeente niet geheel helder, ten eerste doordat de doelgroep van sociaal werk niet eenduidig is afgebakend. Daarnaast heeft de gemeente geen zicht op de totale

e

De verantwoording van het college aan de raad met betrekking tot Pantar staat los van de

informatieverstrekking aan de raad over sociaal werk.

14

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

doelgroep Amsterdammers met een arbeidsbeperking, waardoor zij niet de gehele doelgroep kan bereiken. Wel heeft de gemeente sinds 2015 steeds beter zicht op de ondersteuningsbehoefte van de doelgroep die wel in beeld is. De koers die het college voor ogen heeft voor dit beleidsterrein is helder en overwegend consistent: vanuit het idee dat werk belangrijk is voor de zelfredzaamheid en voor zingeving, wil het college zoveel mogelijk Amsterdammers passend en duurzaam aan het werk helpen, liefst bij reguliere werkgevers. De vertaling van deze koers in concrete en heldere beleidsdoelen kent wel tekortkomingen: sommige doelen zijn niet uitgewerkt waardoor onduidelijk blijft wat het college er precies mee bedoelt. Hierdoor bieden ze beperkt houvast voor het beoordelen van de effectiviteit van het beleid. De aanpak van de het college is helder en de inzet van het instrumentarium wordt onderbouwd met de Participatiewet. Naast instrumenten uit de Participatiewet is het college ook eigen instrumenten gaan inzetten die zij nodig achtte op basis van knelpunten uit de praktijk. Voor de uitvoering ontvangt de gemeente vanuit het Rijk financiële middelen. Wijzigingen in financieringsstromen maken het lastig de ontwikkeling ervan voor sociaal werk te volgen. In de P&C-stukken is moeilijk te achterhalen of en hoe rijksmiddelen zijn gekoppeld aan sociaal werk.

Wel zien we aan de hand van de ontwikkeling in de apparaatslasten van Sociaal Werk en het aantal fte dat de uitvoering is geïntensiveerd.

3.1 Overzicht ontwikkelingen beleidskader Sociaal Werk Ontwikkeling beleidskader (2015-2022)

f

2015

De eerste jaren na de invoering van de Participatiewet (2015 en 2016) beschouwt het college als leerperiode voor de nieuwe, gemeentelijke opgave om mensen met een arbeidsbeperking te ondersteunen bij het vinden en houden van werk.37

2017

Het college start met de ontwikkeling van beleid onder de noemer Sociaal Werkf, gericht op de ondersteuning van mensen met een arbeidsbeperking en/of grote afstand tot de arbeidsmarkt.38 Het college stelt de visie Sociaal Werk op.

2018

Het college stelt drie doelen op, die ze uitwerkt in zeven kritische prestatie-indicatoren (hierna: KPI’s). De Sociaal Werkkoepel wordt opgericht.

2021

Het college intensiveert de aanpak van Sociaal Werk om het aantal Amsterdammers te verhogen dat werkzaam is in sociaal werk.39

In ons onderzoek refereren we zowel naar de afdeling Sociaal Werk als naar het type werk wat deze

afdeling aan Amsterdammers biedt: sociaal werk. Als we naar de afdeling verwijzen dan gebruiken we hoofdletters en als we naar het werk zelf verwijzen dan niet.

15

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

2022

Het college wijzigt de koers van het beleid door het criterium van arbeidsbeperking los te laten. Sociaal werk is vanaf dit moment niet uitsluitend voor mensen met een arbeidsbeperking, maar voor iedereen die ondersteuning nodig heeft bij het vinden van werk en/of niet zelfstandig het wettelijk minimumloon kan verdienen. De koerswijziging maakt het mogelijk Sociaal Werkinstrumenten in te zetten voor een bredere groep.40 Daarbij gaat het volgens het college vooral om Amsterdammers die langdurig in de bijstand zitten.41

3.2 Probleemanalyse: gemeentelijke opgave niet geheel helder

Om te weten voor welke opgave de gemeente staat, moet sprake zijn van een heldere probleemanalyse. We verwachten dat het college daarvoor in de eerste plaats zicht heeft op de omvang en samenstelling van de groep Amsterdammers met een arbeidsbeperking. Als tweede verwachten we dat het college de ondersteuningsbehoefte van de doelgroep helder heeft en weet waar deze doelgroep tegenaan loopt bij het vinden en houden van werk. Tot slot verwachten we dat het college volgt hoe deze ondersteuningsbehoefte en knelpunten zich door de tijd heen ontwikkelen.

3.2.1 Doelgroep sociaal werk is niet eenduidig afgebakend Doelgroep sociaal werk Amsterdammers met een (vermoedelijke) arbeidsbeperking (2015-2022) Het sociaal werk-beleid focuste zich tot 2022 op Amsterdammers met een vastgestelde of vermoedelijke arbeidsbeperking.g Sinds de invoering van de Participatiewet in 2015 houdt de gemeente in eerste instantie de oude Wsw-definitie aan voor de doelgroep van sociaal werk: een arbeidsbeperking of het vermoeden daarvan waardoor iemand niet in staat is (zelfstandig) het wettelijk minimumloon te verdienen.42 In 2016 legt het college in het Koersbesluit re-integratie de doelgroep vast als "iedere werkzoekende met een vastgestelde verminderde loonwaarde."43 De daaropvolgende definitie uit de visie Sociaal Werk (2017) omschrijft de doelgroep van sociaal werk op twee manieren.

De eerste omschrijving is: “Bij sociaal werk hebben we het over Amsterdammers met een arbeidsbeperking die zijn ingestroomd in de oude Wsw-regeling of onder de nieuwe Participatiewet een indicatie hebben voor een beschutte werkplek of voor loonkostensubsidie.”44 Maar in dezelfde visie lezen we dat het beleid voor sociaal werk een bredere focus had, namelijk mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt.45 Volgens de ambtelijke organisatie zette de gemeente tot 2022 het instrumentarium van Sociaal Werk in voor Amsterdammers met een vastgestelde arbeidsbeperking (doelgroepregistratie bij het UWV) of een vermoedelijke arbeidsbeperking, die niet zelfstandig het wettelijk minimumloon kunnen verdienen.46 College definieerde arbeidsbeperking niet concreet Het college heeft bij de inrichting van Sociaal Werk niet concreet vastgesteld wat zij verstaat onder een arbeidsbeperking. De ambtelijke organisatie geeft aan de term arbeidsbeperking een relatief begrip te vinden, omdat het afhankelijk van het werkdomein

g

De ambtelijke organisatie geeft wel aan dat de classificatie voor sociaal werk in de praktijk lastig was. Bron:

Feitelijke reactie ambtelijke organisatie, 26 augustus 2025.

16

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

is of een aandoening wel of niet als een beperking wordt gezien.47 De doelgroepregistratieh is in Amsterdam nooit leidend geweest, omdat slechts een deel van de Amsterdammers met een verminderde loonwaarde een doelgroepregistratie krijgt van het UWV.48 Door het ontbreken van een concrete definitie, was het voor het college tot 2022 moeilijk om zicht te hebben op de omvang en samenstelling van de totale doelgroep Amsterdammers met een arbeidsbeperking. Verruiming doelgroep sociaal werk: iedereen met ondersteuningsbehoefte (2022-heden) In 2022 verruimde het college de doelgroep van sociaal werk naar iedereen met een ondersteuningsbehoefte. Tot 2022 konden alleen Amsterdammers met een vastgestelde of vermoedelijke arbeidsbeperking aanspraak maken op het instrumentarium van Sociaal Werk.

Vanaf 2022 richt het college zich op een bredere groep: Amsterdammers die niet zelfstandig betaald werk kunnen vinden en/of bij aanvang van een dienstverband niet zelfstandig het wettelijk minimumloon kunnen verdienen.49 Het college koos voor een verbreding van de doelgroep, omdat het iedereen de kans wilde geven op betaald werk, ook als het perspectief ‘verder weg’ is.50 Daarnaast gaf het college aan dat door een bredere doelgroep ondersteuning te bieden, het sneller in beeld wil krijgen wie die extra ondersteuningsbehoefte nodig heeft.51 Voor deze bredere groep werden tot 2022 andere instrumenten ingezet.52 Definiëring doelgroep voor beide periodes niet eenduidig Uit beleidsstukken maken we op dat het college de doelgroep van sociaal werk op een nieteenduidige manier afbakent. In het beleid tot 2022 spreekt het college naast Amsterdammers met een arbeidsbeperking ook over Amsterdammers met een grote afstand tot de arbeidsmarkt. De definiëring van de doelgroep vanaf 2022 is ook niet geheel eenduidig; het college gebruikt verschillende definities. Daardoor is het lastig om te volgen wie er nu precies onder de doelgroep van sociaal werk vallen. In onderstaand kader hebben we de omschrijving(en) van de doelgroep tot 2022 en na 2022 uiteengezet.

Doelgroepen en route Sociaal Werk tot 2022 en vanaf 2022 Beleid tot 2022 Route naar Sociaal Werk:  Klantbegeleider/jongerenadviseur verwijst door naar Sociaal Werk, jobcoach maakt de keuze of iemand past bij sociaal werk.  Een tweede route is dat er bij de matching forfaitaire LKS en jobcoaching wordt ingezet. Doelgroep sociaal werk:  Amsterdammers met een arbeidsbeperking (doelgroepregistratie) en vermoedelijke arbeidsbeperking (niet nader gedefinieerd);  In enkele beleidsstukken wordt de doelgroep ook breder gedefinieerd: Amsterdammers met een arbeidsbeperking en/of grote afstand tot de arbeidsmarkt.53

h

In het doelgroepregister staan de gegevens van mensen die behoren tot de doelgroep van de Wet

banenafspraak: mensen van wie het UWV heeft vastgesteld dat ze door hun arbeidsbeperking niet zelfstandig het wettelijk minimumloon kunnen verdienen, schoolverlaters van het voortgezet speciaal onderwijs en mensen met een Wsw-, Wajong of Wiw-achtergrond. Bron: UWV/Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Factsheet Wat is het doelgroepregister.

17

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

Beleid vanaf 2022 Route naar Sociaal Werk:  Klantbegeleider/jongerenadviseur verwijst door naar Sociaal Werk, jobcoach maakt de keuze of iemand past bij sociaal werk.  Een tweede route is dat er bij de matching forfaitaire LKS en jobcoaching wordt ingezet. Doelgroep sociaal werk:  Amsterdammers die niet bij aanvang van een dienstverband zelfstandig het wettelijk minimumloon kunnen verdienen;  Deze definitie wordt niet eenduidig gebruikt in gemeentelijke (interne) stukken, het college omschrijft de nieuwe doelgroep per 2022 ook als: 1) Amsterdammers die niet zelfstandig betaald werk kunnen vinden (met of zonder bijstand);54 2) Amsterdammers met een grote afstand tot de arbeidsmarkt;55 3) Iedere Amsterdammer die een beroep op ons doet.56 Sinds 2022 alle langdurig bijstandsgerechtigden potentiële doelgroep sociaal werk Sinds 2022 behoort iedere bijstandsgerechtigde die langdurig in de bijstand zit impliciet tot de doelgroep van sociaal werk.

De ambtelijke organisatie geeft aan dat op voorhand namelijk niet per se vastgesteld hoeft te zijn dat sprake is van een concrete ondersteuningsbehoefte: iedereen die drie maanden reguliere bemiddeling ontvangt zonder plaatsing, heeft volgens haar een bepaalde ondersteuningsbehoefte en behoort daarom potentieel tot de doelgroep van sociaal werk.57 Het managementteam van WPI geeft toe dat dit gegeven een “forse impact” heeft op alle WPI-teams. In het bijzonder voor de afdeling Sociaal Werk, omdat “het aantal (langdurig) te begeleiden Amsterdammers sterk zal stijgen.”58

3.2.2 Gemeente heeft doelgroep deels in beeld Gemeente heeft geen zicht op omvang Amsterdammers met arbeidsbeperking De gemeente heeft geen zicht op de totale omvang van de doelgroep met een arbeidsbeperking; het is niet bekend hoeveel inwoners met een arbeidsbeperking Amsterdam telt. Sinds 2015 probeerde de gemeente dit op twee manieren in kaart te brengen: aanvankelijk via de overdracht van afgewezen Wajongersi (2015-2017) en daarna door doelgroepregistraties op te vragen.59 In het doelgroepregister staan onder andere mensen met een arbeidsbeperking. Mensen met een Wsw-indicatie, oude Wajong of Wajong 2010 staan automatisch in het doelgroepregister.60 Het doelgroepregister geeft een goede indicatie, maar niet iedereen met een arbeidsbeperking krijgt een doelgroepregistratie van het UWV.61 Gemeenten kunnen sinds 2024 een overzicht van

i

116 mensen hebben een uitkering in het kader van de Participatiewet, 136 mensen zijn bekend bij de

gemeente (zonder uitkering), 51 mensen zaten nog op school en een kleine groep was niet bekend bij de gemeente. Bron: Gemeente Amsterdam, Voortgangsrapportage Participatiewet april t/m september 2015, 19 november 2015.

18

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

doelgroepregistraties in de eigen gemeente opvragen via het UWV-portaal.j Volgens de ambtelijke organisatie is de toegang tot het doelgroepregister momenteel erg ingewikkeld geregeld.62k Tot 2022 zicht op aantal Amsterdammers met arbeidsbeperking in sociaal werk De gemeente registreerde tot 2022 in het klantenbestand bij de aanmelding wie een (vermoedelijke) arbeidsbeperking had.l Sinds de verbreding van de doelgroep in 2022 monitort Sociaal Werk dat aspect niet meer, omdat arbeidsbeperking geen criterium meer is voor ondersteuning. De ambtelijke organisatie licht toe dat alleen bekend is of mensen een arbeidsbeperking hebben als ze via de praktijkroutem een doelgroepregistratie van het UWV krijgen.n Aantal kenmerken van Amsterdammers in sociaal werk wel geregistreerd De gemeente registreert van de doelgroep die bekend is bij de gemeente een aantal kenmerken wel: sekse, leeftijd, opleidingsniveau, werkervaring, de mate waarin iemand bemiddelbaar is naar werk en wensberoepen.6364

3.2.3 Knelpunten en ondersteuningsbehoefte grotendeels helder De gemeente benut periode na invoering Participatiewet als leerperiode De gemeente heeft de eerste jaren na de invoering van de Participatiewet (2015 en 2016) als leerperiode benut om kennis op te doen en informatie te verkrijgen over de ondersteuningsbehoefte van de doelgroep. In deze periode was nadrukkelijk aandacht voor leren en ervaring opdoen met de nieuwe doelgroep en het beschikbare instrumentarium. WPI voerde diverse pilots, proeftuinen en onderzoeken uit.65 Daarmee is kennis verzameld over de belemmeringen die mensen met een arbeidsbeperking kunnen ervaren. De gemeente heeft zicht op knelpunten die doelgroep ervaart bij vinden en behouden van werk De gemeente heeft knelpunten geïnventariseerd in het vinden en behouden van werk (de vraagkant) en in de beschikbaarheid van geschikte werkplekken (de aanbodkant). Bij het eerste is gebleken dat de doelgroep van sociaal werk op veel vlakken begeleiding nodig heeft. Niet alleen op werk, maar ook op andere leefgebieden, zoals wonen, geestelijke gezondheidszorg, schuldhulpverlening en hulp bij hun financiën.66 Voor deze doelgroep

j

Het Rijk heeft bepaald dat gemeenten, via het UWV, inzicht kunnen krijgen in het doelgroepregister.

Gemeenten dienen dat aan te vragen via een UWV-portaal. Bron: Website: Gemeenten krijgen zicht op inwoners ingeschreven in doelgroepregister - Cedris, geraadpleegd op 18 juli, 2025. Volgens de ambtelijke organisatie is het tot op heden niet mogelijk om een overzicht te ontvangen van alle

k

Amsterdammers in het doelgroepregister die onder de gemeentelijke verantwoordelijkheid vallen vanwege de strenge verificatie-eisen en privacywetgeving. Bron: Feitelijke reactie ambtelijke organisatie, 26 augustus 2025. l

Tot 2022 hanteert WPI de klanttyperingen: ‘vermoedelijke arbeidsbeperking’, ‘vastgestelde

arbeidsbeperking (doelgroepregistratie van de Wet banenafspraak)’ en ‘Beschut Werk’. Bron: Interview, 24 januari 2024. m

De praktijkroute is een andere manier om in het doelgroepregister te komen. Bij de praktijkroute kijkt de

gemeente of een werknemer zelfstandig het minimumloon kan verdienen. Als dit niet het geval is kan iemand in het doelgroepregister opgenomen worden. Bron: Website: Aanmelden doelgroepregister of een aanvraag hiervoor indienen | UWV, geraadpleegd op 14 mei 2025. n

Bij de praktijkroute laat de gemeente een loonwaardebepaling uitvoeren op de werkplek. Als wordt

vastgesteld dat de werknemer een loonwaarde heeft onder het wettelijk minimumloon, krijgt diegene een doelgroepregistratie. Bron: Interview, 24 januari 2024.

19

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

vormen problemen op deze leefgebieden een risico voor uitval van werk.67 Aan de aanbodkant is het een belemmering dat werkgevers maar een beperkt aantal plekken bieden voor mensen met een arbeidsbeperking.68 Ook constateerde de gemeente dat reguliere vacatures tot weinig matches leiden voor mensen met een verminderde loonwaarde.69 Werkgroepen CLV pakken knelpunten op Het oppakken van knelpunten heeft na de leerjaren vorm gekregen in de werkwijze Continu Leren en Verbeteren (hierna: CLV). Daarbij gaan speciaal opgerichte werkgroepen aan de slag met aandachtspunten die vanuit de uitvoering worden aangedragen.70 Hier gaan we in hoofdstuk 4 verder op in.

Knelpunten die werkgevers ervaren om werk te bieden aan deze doelgroep grotendeels in beeld In de eerste jaren van de Participatiewet heeft de gemeente ook in beeld gebracht wat werkgevers belemmert om Amsterdammers met een arbeidsbeperking werk te bieden, namelijk de inspanning die het plaatsen van deze doelgroep kost71 en de hoge kans op uitval.72 Rondom uitval zijn de belangrijkste oorzaken het functioneren op de werkplek (voldoet niet aan de verwachtingen) en koudwatervrees bij werkgevers om een vast dienstverband aan te gaan (onder andere vanwege de regels in de Flexwet).73 Aanvankelijk bleek dat een groot deel van de gemeentelijke doelgroep geen doelgroepindicatie van het UWV krijgt, omdat er een verschil bestaat tussen de doelgroepbepaling voor de Wet banenafspraak van het UWV en de loonwaardebepaling van de gemeente. Dat maakt werkgevers terughoudend, omdat ze voor deze werknemers geen aanspraak konden maken op de no-riskpolis bij uitval en op het loonkostenvoordeel.o Ook telden deze werknemers niet mee voor de Wet banenafspraak.74 Gemeente heeft via klantbeelden zicht op ondersteuningsbehoefte klanten De gemeente heeft via de klantbeelden zicht op de ondersteuningsbehoefte van Amsterdammers die bekend zijn bij de gemeente (klanten).

Vóór de overdracht naar Sociaal Werk stelt de klantbegeleider van WPI of de jongerenadviseur een klantbeeld op (hierover meer in paragraaf 3.4.1). Hierin staan gegevens over leeftijd, opleidingsniveau en andere dingen die relevant kunnen zijn, zoals belemmerende factoren, de motivatie en het gedrag (houding) van de klant.75 Tijdens de cohortaanpakp (2019-2022) is geïnvesteerd in het actualiseren en volledig maken van deze klantbeelden.76 De jobcoach maakt na de overdracht tijd om de Amsterdammer en diens ondersteuningsbehoefte te leren kennen en onderzoekt wat nodig is om iemand aan het werk te krijgen.77

o

Met de invoering van de Praktijkroute in 2017 is dit grotendeels ondervangen. Vanaf 2026 wordt ook de

toegang tot het loonkostenvoordeel sterk verbeterd en wordt het loonkostenvoordeel structureel. Bron: Feitelijke reactie ambtelijke organisatie, 26 augustus 2025. p

De cohortaanpak richtte zich op Amsterdammers die al langere tijd in de bijstand zitten en vaak meerdere

belemmeringen tot werk hebben, zoals leeftijd, taal, opleiding en gezondheid. Er is gekeken of er voor deze Amsterdammers nieuw perspectief op werk is. Daarnaast heeft de cohortaanpak tot doel om weer een actueel beeld te krijgen van de situatie van de bijstandsgerechtigden, en te bekijken of het inkomen op orde is en/of er onrechtmatigheden zijn. Het doel van de cohortaanpak is dat meer Amsterdammers vanuit activering uitstromen naar werk en dat er een nieuw proces wordt ingevoerd voor periodieke gesprekken met deze klanten, als onderdeel van het reguliere proces naar Werk en Participatie. Bron: Gemeente Amsterdam, Raadsinformatiebrief Voortgangsrapportage WPI en stand van zaken Meer Kans op Werk, 7 juli 2021.

20

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

3.3 Visie is consistent, maar doelen zijn niet allemaal uitgewerkt

Om te kunnen vaststellen of beleid effectief is, dienen doelen en beoogde prestaties helder en concreet te zijn gedefinieerd. Deze paragraaf behandelt of het college goed voor ogen heeft wat het wil bereiken en voor wie. En of er een uitwerking ligt waarin het college toelicht hoe het dit resultaat wil bereiken.

3.3.1 Heldere visie verwoordt gemeentelijke verantwoordelijkheid Visie van college: iedereen heeft recht op werk De overkoepelende visie van het college op werk voor mensen met een arbeidsbeperking is overwegend helder en consistent: werk voor iedereen, waaronder mensen met een arbeidsbeperking, is al langere tijd een ambitie van het Amsterdamse stadsbestuur.q78 De ambtelijke organisatie geeft aan dat deze visie door de jaren heen niet is veranderd.79 De kern van de visie Sociaal Werk is dat werk belangrijk is voor de zelfredzaamheid doordat mensen via werk inkomen krijgen, maar ook zorgt voor zingeving en het onder de mensen zijn.80 Het college formuleerde in de visie twaalf uitgangspunten. Op hoofdlijnen wil het zoveel mogelijk Amsterdammers ondersteunen bij het vinden van werk, waar mogelijk bij een reguliere werkgever. Het college ziet het verder als haar verantwoordelijkheid om extra werk te creëren wanneer het aanbod van regulier werk voor deze doelgroep onvoldoende blijkt. Hierbij hanteert het college het uitgangspunt dat het aanbod de vraag volgt. Het wil dat het beleid toekomstbestendig is voor de hele doelgroep en meebeweegt met nieuwe ontwikkelingen.

Ook moeten mensen eenvoudig de stap van dagbesteding naar werk kunnen zetten en vooral, indien nodig, ook weer terug.81 College wil ongelijk investeren voor gelijke kansen Het college wil met sociaal werk ongelijk investeren voor gelijke kansen.82 De inzet van Sociaal Werk is volgens het college intensiever dan de reguliere dienstverlening. De Amsterdammers in sociaal werk krijgen meer ondersteuning dan andere Amsterdammers, omdat dit voor hen nodig is om werk te vinden en behouden. Vanuit de gedachte dat iedereen dezelfde kans krijgt op werk, krijgt iemand maatwerk, afgestemd op wat nodig is in diens persoonlijke situatie.83 Amsterdamse Maatwerk Methode ook toegepast in sociaal werk Het beleid voor sociaal werk volgt de uitgangspunten van de Amsterdamse Maatwerk Methode, zoals deze voor het gehele sociaal domein gelden Deze methode neemt het perspectief van de Amsterdammer als uitgangspunt. Waar nodig ondersteunt de gemeente bij het vinden van oplossingen.84 De leidende principes van de Amsterdamse Maatwerk Methode in het sociaal domein zijn: de Amsterdammer staat centraal, duidelijke keuzes en maatwerk, preventie en kostenbewustzijn, en eenvoud en nabijheid.85 Medewerkers van Sociaal Werk passen deze uitgangspunten toe door te werken vanuit de bedoeling: wat is nodig in deze specifieke situatie?86

3.3.2 College stelt drie doelen op Ambitie college is zoveel mogelijk mensen met een beperking passend en duurzaam te plaatsen Bij de inrichting van Sociaal Werk in 2017 formuleerde het college één overkoepelende doelstelling voor het sociaal werkbeleid: zoveel mogelijk mensen met een arbeidsbeperking

q

Deze ambitie komt in coalitieakkoorden vanaf 2014 in wisselende bewoordingen terug.

21

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

en/of grote afstand tot de arbeidsmarkt passend en duurzaam aan het werk helpen.87 Wij interpreteren dit als het beoogde maatschappelijke effect waartegen we de effectiviteit van het beleid afzetten. De doelstelling kent drie elementen: 1) zoveel mogelijk mensen helpen, en 2) werk moet passend en 3) duurzaam zijn. Het element ‘zoveel mogelijk aan het werk’ is verder uitgewerkt in een doelstelling met indicatoren, maar de elementen ‘passend’ en ‘duurzaam’ niet. In de volgende paragrafen gaan we hier nader op in. College stelt drie doelen op voor sociaal werk Sinds 2018 gelden er in Amsterdam op hoofdlijnen drie doelen voor het beleid waaronder werk voor mensen met een arbeidsbeperking valt: 1. 2. 3.

Plaatsingen realiseren; Passend werk organiseren; Doorstroom bevorderen.88

Deze drie doelen bouwen voort op de overkoepelende doelstelling. De doelen plaatsingen realiseren en de doorstroom bevorderen dragen bij aan het element 'zoveel mogelijk mensen aan werk helpen'. Het doel passend werk organiseren zorgt ervoor dat mensen met een arbeidsbeperking op een passende plek aan het werk kunnen.

3.3.3 Plaatsingen realiseren: consistent doel, voldoende uitgewerkt

Plaatsingen realiseren is een consistent doel Het eerste gemeentelijke doel is om in lijn met de Participatiewet en het Sociaal Akkoord zoveel mogelijk mensen te plaatsen bij reguliere bedrijven en sociale firma’s.89 Dat het college meer plaatsingen wil realiseren is een consistent doel sinds de invoering van de Participatiewet. Het is het meest concrete beleidsdoel dat het college op dit beleidsterrein formuleert: er is steeds een streefwaarde aan gekoppeld (zie onderstaand kader).

Doelen voor plaatsingen 2015-heden 2015

In 2015 begeleidt de gemeente Amsterdam 180 nieuwe mensen naar werk naar loonwaarde.90

2015-2016

In 2015 realiseert de gemeente 20 beschutte werkplekken, en vanaf 2016 jaarlijks 40.91r

2018-2022

Het aantal Amsterdammers dat via Sociaal Werk werkzaam is bij bedrijven, sociale firma’s, maatschappelijke organisaties, gemeente en het Sociaal Werkbedrijf, neemt toe van circa 4.200 (december 2017) naar 4.500 (in 2022).92

2022-2026

Eind 2026 moeten 3.200 Amsterdammers met ondersteuning vanuit de Participatiewet aan het werk zijn.93

Doel over de tijd heen moeilijk navolgbaar Hoewel alle doelen centraal stellen welke resultaten het college wil bereiken in de begeleiding naar werk, is het moeilijk navolgbaar hoe ze zich tot elkaar verhouden. Door de

r

Dit gaat over werkplekken binnen de gemeente.

22

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

jaren heen verandert de doelgroep: in de leerjaren tot 2018 ligt de nadruk op het begeleiden van nieuwe mensen en het realiseren van beschutte werkplekken. In 2018 formuleert het college een langetermijndoel met als doelgroep het aantal Amsterdammers dat werkzaam is met een arbeidsbeperking. Daarbij gaat het om Amsterdammers met een Wsw-indicatie (oude doelgroep) en om Amsterdammers die onder de Participatiewet vallen. Per 2022 formuleert het college alleen nog een doel voor de laatste doelgroep: Amsterdammers die ondersteuning krijgen vanuit de Participatiewet.s Hierdoor lijkt het alsof het college haar ambitie vanaf 2022 naar beneden bijstelt (van 4.500 Amsterdammers die via Sociaal Werk werkzaam zijn naar 3.200), maar dit is niet het geval. Vanaf 2022 worden het aantal mensen dat werkzaam is via de Wsw niet langer in de doelstelling meegenomen. Door de wijziging in de doelgroep is niet altijd goed te volgen wat het college voor wie precies wil bereiken. Dat doelen door de tijd heen anders worden gedefinieerd, maakt het lastig te volgen hoe de streefwaarden zich hebben ontwikkeld: scherpt het college haar ambitie aan of blijft deze gelijk? College streeft twee keer een groeidoelstelling na Door de streefwaarden vergelijkbaar te maken, wordt duidelijk dat het college twee keer een vergelijkbare groeidoelstelling nastreeft (zie tabellen 3.1 en 3.2).

In 2017 formuleert het college een groeidoelstelling gericht op het totaal aantal werkenden in sociaal werk in 2022. De groeiopgave ten opzichte van eind 2016 is 1.609. De gemeente moet namelijk groei realiseren (418) en de uitstroom van de Wsw compenseren (1.191). In 2022 formuleert het college een groeidoelstelling enkel gericht op het aantal werkenden met inzet van instrumenten uit de Participatiewet. Dit verklaart dat de streefwaarde lager ligt dan de jaren daarvoor terwijl het om een groeiambitie gaat. Het college benadrukt in de begeleidende tekst dat het de streefwaarde voor de inzet van instrumenten uit de Participatiewet verdubbelt.94 Om de opgave tot en met 2026 inzichtelijk te maken, kijken we naar het aantal Amsterdammers dat begin 2022 via de Participatiewet aan het werk is (de overige realisatiecijfers presenteren we in hoofdstuk 5). Hieruit blijkt dat het college zich voor de periode 2022 tot en met 2026 tot doel stelt om 1.640 mensen aan het werk te helpen om zo het doel van 3.200 Amsterdammers die via de Participatiewet werken te halen.

Tabel 3.1 - Doel en opgave sociaal werk 2016-2022 2016

(0-meting) Totaal sociaal werk

4.082

4.500

Wswt

3.839

2.648u

243

1.852

Participatiewet

s

2022

Opgave voor 2022 vergeleken met 2016

Nettogroei 418+ afname Wswv 1.191=1.609

Volgens de ambtelijke organisatie geldt op de achtergrond nog steeds een ambitie voor de totale groep.

Wij hebben dat niet aangetroffen in de beleidsstukken. Bron: Feitelijke reactie ambtelijke organisatie, 26 augustus 2025. t

Cijfers Wsw zijn schattingen op basis van een verwachte afname van 6% per jaar.

u

We hebben het geschatte aantal werkenden via de Wsw berekend door het aantal in 2016 te verminderen

met 6% voor elk jaar: 3.839x(0.94^6) =2.648. v

De afname van de Wsw is 3.839x(0.06^6) = 1.191.

23

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

Tabel 3.2 - Doel en opgave sociaal werk 2022-2027 2022

2027

Totaal sociaal werk

4.185

5.144

Wsww

2.625

1.944

Participatiewet

1.560

3.200

Opgave voor 2027 vergeleken met 2022

3.200-1.560=1.640

Vanaf 2022 geen apart doel meer voor mensen met een arbeidsbeperking In 2022 vindt een grote wijziging plaats: het college breidt de doelgroep sociaal werk uit van mensen met een arbeidsbeperking naar alle Amsterdammers met een ondersteuningsbehoefte. Vanaf dit moment vormen Amsterdammers met een arbeidsbeperking geen aparte doelgroep meer binnen het beleid van sociaal werk. Het is de bedoeling dat het tot dan toe alleen voor hen beschikbare instrumentarium breder wordt ingezet. Uit de toelichting blijkt dat het college vanaf dan alle Amsterdammers die ondersteuning nodig hebben om te kunnen werken tot de doelgroep rekent.95 Tegelijkertijd versmalt met dit doel het beoogde resultaat van het totaal aantal Amsterdammers werkzaam in sociaal werk naar enkel diegenen die werken met inzet van instrumenten van de Participatiewet. Hiermee legt het college de focus op het resultaat dat zij zelf kan beïnvloeden en laat zij de ontwikkelingen in actieve dienstverbanden van de Wswdoelgroep buiten beschouwing.96 Dat er vanaf 2022 geen apart doel meer is voor mensen met een arbeidsbeperking vinden we zorgelijk, omdat je zo lastig kan sturen op resultaten voor deze specifieke doelgroep.