03 Onderzoeksrapport Klimaatbestendig bouwen

Onderzoeksrapport

Klimaatbestendig bouwen 'Gewoon goed', goed genoeg? Rekenkamer Amsterdam 27 mei 2025

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Klimaatbestendig bouwen

Onderzoeksrapport

Klimaatbestendig bouwen 'Gewoon goed', goed genoeg? Rekenkamer Amsterdam 27 mei 2025

DEFINITIEF Dit onderzoeksrapport is een document van de Rekenkamer Amsterdam en bevat de bevindingen van het onderzoek Klimaatbestendig bouwen. Het onderzoeksrapport bevat in detail de bevindingen en beantwoording van de onderzoeksvragen. Het document vormt samen met het bestuurlijk rapport de volledige rapportage van het onderzoek. De digitale documenten staan op de projectpagina.

2

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Klimaatbestendig bouwen

Inhoudsopgave

1

2

Toelichting en leeswijzer __________________ 5 Inleiding ____________________________________ 5 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

Aanleiding onderzoek _________________________________ 5 Doel en onderzoeksvragen ______________________________ 6 Aanpak ___________________________________________ 6 Afbakening ________________________________________ 8 Leeswijzer _________________________________________ 8

Gedetailleerde onderzoeksbevindingen ________ 9 Een klimaatbestendig Amsterdam ___________________ 9 2.1 2.2 2.3 2.4

Amsterdam anticipeert op klimaatverandering ________________ 10 Amsterdam is klimaatbestendig in 2050 ____________________ 12 Amsterdam onderschrijft intenties klimaatbestendig bouwen MRA __ 15 Amsterdam volgt landelijk beleid voor klimaatbestendigheid _______ 18

3

Zorgvuldig beleid _____________________________ 18

4

Uitvoerbaar beleid_____________________________ 54

5

Navolgbaar beleid _____________________________ 74

3.1 3.2 3.3 3.4 4.1 4.2 4.3 5.1 5.2

Klimaatadaptatie als centrale ambitie ______________________ 19 Ontwikkeling klimaatadaptatiebeleid in Amsterdam ____________ 21 Een integrale aanpak voor klimaatadaptie ___________________ 40 Meetbaarheid klimaatbestendige bouw _____________________ 46 Inzicht in beleidsinstrumenten, risico’s en kwetsbaarheden ________ 55 Betrokkenheid partners in strategie en beleid _________________ 61 Evenwicht tussen ambities en middelen ____________________ 66 Planmatige monitoring _______________________________ 76 Informatievoorziening aan de raad ________________________ 82

3

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Klimaatbestendig bouwen

6

Klimaatbestendig bouwen in de praktijk ______________ 87

7

Versterken klimaatbestendige bouw ________________ 120

1 2 3

6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 7.1 7.2 7.3 7.4

Gebiedsontwikkeling nieuwbouwprojecten __________________ 88 Kernbesluiten gebiedsontwikkeling _______________________ 98 Het gemeentelijk instrumentarium _______________________ 100 De rechtmatige gemeente ____________________________ 106 Klimaatadaptieve maatregelen _________________________ 110 Lessen en kansen __________________________________ 115 Recente ontwikkelingen ______________________________ 121 Implementatie MRA-afspraken klimaatbestendige bouw ________ 126 Verbreding toepassing bestaand instrumentarium ____________ 127 Innovatieve instrumenten_____________________________ 132

Bijlagen ____________________________ 135 Gronduitgifte en tenderprocedure _________________ 135 Waar en hoe klimaatbestendig bouwen? _____________ 139

Onderzoeksverantwoording _____________________ 140 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6

Methoden en normenkader____________________________ 140 Interviews _______________________________________ 142 Het casusonderzoek ________________________________ 144 Toelichting documentenstudie__________________________ 145 Toelichting op het kwadrantenmodel _____________________ 145 Onderzoeksteam __________________________________ 147

Eindnoten __________________________ 148

4

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Klimaatbestendig bouwen

1

Toelichting en leeswijzer Inleiding

1.1 Aanleiding onderzoek

Het klimaat verandert Klimaatverandering heeft grote gevolgen voor mens, natuur en milieu. Door de klimaatverandering wordt het bijvoorbeeld warmer op aarde en stijgt de zeespiegel. Nederland zal vaker te maken krijgen met weersextremen zoals hittegolven, langdurige droogte en zware regenbuien. Ook neemt de kans op overstromingen vanuit de binnenwateren toe. Nederland neemt aan de ene kant maatregelen om verdere klimaatverandering te beperken en aan de andere kant om zich aan te passen aan de gevolgen van klimaatverandering. De maatregelen gericht op het vertragen/beheersen van klimaatverandering noemen we 'mitigatie'. De maatregelen gericht op het omgaan met de gevolgen van klimaatverandering noemen we 'adaptatie'. Het Rijk heeft hiervoor het Deltaplan Ruimtelijke Adaptatie opgesteld. In het Deltaplan Ruimtelijke Adaptatie staan de projecten en maatregelen die ervoor moeten zorgen dat Nederland in 2050 waterrobuust en klimaatbestendig is. Ook de gemeente Amsterdam wil in 2050 zo goed mogelijk voorbereid zijn op het veranderende klimaat en zo zorgen voor een veilige, leefbare en aantrekkelijke stad. Een aspect hierin is zorgen voor de bouw van klimaatbestendige woningen. En dat is nodig, want klimaatverandering en klimaatschade kunnen een bedreiging zijn voor de leefbaarheid van woongebieden.

Amsterdam heeft een grote woningbouwopgave Tegelijkertijd is er een enorm tekort aan woningen in Amsterdam. De gemeente Amsterdam staat dan ook voor een grote woningbouwopgave. In de periode 2022-2028 wil de gemeente Amsterdam jaarlijks 7.500 woningen bouwen.1 Het Woningbouwplan 2022-2028 legt de nadruk op het verdichten en transformeren van bestaand stedelijk gebied. Het gaat echter niet alleen om het toevoegen van woningen, maar vooral om het maken van een complete stad. Naast investeringen in woningen, zijn daarom investeringen in een goede (ondergrondse en bovengrondse) infrastructuur, voldoende (maatschappelijke) voorzieningen, kantoor- en bedrijfsruimte, openbare ruimte, water en groen van even groot belang.2 Klimaatbestendige bouw is een kans en voorkomt kosten in de toekomst De bouwopgave biedt volgens ons een kans om nieuwe woningen klimaatbestendig te bouwen en hiermee schade of dure beheersmaatregelen in de toekomst te voorkomen. Want, als nieuwe woningen niet klimaatbestendig worden ontwikkeld, dan moet er op een later moment alsnog geïnvesteerd worden in de aanpassing van deze woningen aan klimaatverandering.3 Ook kan klimaatverandering een impact hebben op de welvaart van huizenbezitters.

Zo heeft de Autoriteit Financiële Markten (hierna AFM) in 2023 aandacht gevestigd op het toenemende risico op schade aan de funderingen van huizen door de gevolgen van klimaatverandering.4 Dergelijke risico's kunnen aanzienlijke financiële gevolgen hebben voor eigenaren van woningen. Zij krijgen mogelijk te maken met schadeposten die wellicht niet (volledig) verzekerbaar zijn. Volgens de AFM zijn veel huiseigenaren zich (nog) niet bewust van deze risico's. Daardoor kunnen ze onverwacht de waarde van hun woning zien dalen of geconfronteerd worden met herstelkosten.

5

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Klimaatbestendig bouwen

Klimaatrisico’s hangen als een donkere wolk boven de woningmarkt

“In de gemeente Amsterdam staan ruim 485 duizend woningen met een totale waarde van ruim € 255 miljard. Een groot gedeelte van de woningen in Amsterdam heeft ten minste te maken met een van de klimaatrisico’s. Het potentiële waardeverlies door klimaatrisico’s kan daarmee in de hoofdstad oplopen tot bijna € 22 miljard.” Bron: Calcasa, WOX kwartaalbericht, 2023-Q3.

1.2 Doel en onderzoeksvragen

In dit onderzoek gaan we na welke ervaringen er zijn opgedaan met klimaatbestendig bouwen en welke lessen deze ervaringen bevatten voor toekomstige bouwprojecten. Met dit onderzoek willen we bijdragen aan doeltreffend beleid en uitvoering van klimaatbestendige bouw, waardoor het woningbestand beter en sneller klimaatbestendig is. Het onderzoek moet inzicht bieden in het beleid rondom klimaatbestendig bouwen, het beschikbare instrumentarium en de werkwijzen die de gemeente in de praktijk hanteert.

In hoeverre heeft de gemeente doeltreffenda beleid voor klimaatbestendige bouw vastgesteld en geoperationaliseerd en welke lessen kunnen geleerd worden uit de huidige praktijk van klimaatbestendig bouwen? Om de onderzoeksvraag te beantwoorden, hanteren we vier deelvragen: 1. 2.

3.

4.

Welke uitgangspunten en doelstellingen heeft het college vastgelegd voor klimaatbestendige bouw? In hoeverre zijn de uitgangspunten en doelstellingen adequaat vertaald in beleid en instrumenten? a. In hoeverre is het beleid zorgvuldig voorbereid? b. In hoeverre is het beleid uitvoerbaar? c. In hoeverre is het beleid navolgbaar? Welke instrumenten en klimaatadaptieve maatregelen zijn in de geselecteerde casussen toegepast voor klimaatbestendige bouw, wat waren de afwegingen en welke lessen en kansen kunnen uit de huidige opzet en uitvoering van klimaatbestendige bouw worden geleerd? Welke mogelijkheden zijn er voor het versterken van klimaatbestendige bouw in Amsterdam?

1.3 Aanpak

In dit onderzoek beschrijven we de ambities, doelstellingen en aanpak van gemeente Amsterdam voor klimaatadaptatie en klimaatbestendig bouwen.

a

Omdat het nog te vroeg is om de effecten van het gemeentelijk beleid te meten, richten we ons in dit

onderzoek op de verwachte doeltreffendheid van het instrumentarium dat het college heeft gekozen om klimaatbestendige bouw te realiseren.

6

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Klimaatbestendig bouwen

Beleidsanalyse Klimaatadaptatie en klimaatbestendig bouwen zijn nog relatief jonge beleidsvelden. Het is op dit moment dan ook nog lastig om prestaties en effecten in beeld te brengen, waardoor de doeltreffendheid van de beleidsuitvoering nog niet goed te beoordelen is. Ook de doelmatigheid in de zin van efficiency en kosteneffectiviteit verwachten we om die reden nog niet te kunnen beoordelen. We hebben er daarom voor gekozen om in dit onderzoek vooral te focussen op de doeltreffendheid van de beleidsvoorbereiding. We beoordelen in dit onderzoek in hoeverre het beleid voor klimaatbestendig bouwen zorgvuldig is voorbereid en kan worden uitgevoerd. Het onderzoek is deels beschrijvend en deels toetsend. Het normenkader voor dit onderzoek baseren wij op de Handreiking voor doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek van de Algemene Rekenkamer en de afspraken uit het Nationale Deltaplan Ruimtelijke Adaptatie. In dit onderzoek zijn drie aspecten voor doeltreffende beleidsvoorbereiding uitgewerkt: zorgvuldig voorbereid beleid, uitvoerbaar beleid en navolgbaar beleid. Zie tabel 1.1 voor de definitie van deze drie aspecten op hoofdlijnen:

Tabel 1.1 - Normenkader voor doeltreffende beleidsvoorbereiding Doeltreffende beleidsvoorbereiding

Norm

Zorgvuldig beleid

Het college heeft concrete doelstellingen benoemd (in lijn met landelijke en regionale afspraken) en de in te zetten beleidsinstrumenten zorgvuldig geselecteerd. De doelstellingen zijn vertaald in beleid, instrumenten en werkwijzen.

Uitvoerbaar beleid

Het college heeft in beeld wat de risico's en knelpunten zijn voor de realisatie van het beleid en ook wat hiervoor nodig is aan capaciteit, deskundigheid en financiële middelen.

Navolgbaar beleid

Het college heeft een monitoringssysteem ingericht, en informeert de raad periodiek over de voortgang in klimaatadaptatie.

Casusonderzoek Eén aspect van dit onderzoek is een beoordeling van klimaatbestendig bouwen in de praktijk. In een casusonderzoek hebben wij vier casussen over gebiedsontwikkeling onderzocht op kansen, knelpunten en lessen. In het casusonderzoek brengen wij in beeld hoe de gemeente zich verhoudt ten opzichte van de verschillende partners (projectontwikkelaars, woningcorporaties en particulieren) die in de klimaatbestendige bouw een rol hebben. We gebruiken hierbij het kwadrantenmodel van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB). Het kwadrantenmodel van de NSOB onderscheidt vier typen van sturing door de overheid: de presterende overheid, de samenwerkende overheid, de rechtmatige overheid en de responsieve overheid.5

7

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Klimaatbestendig bouwen

Figuur 1.1 – Rolkeuze op basis van het kwadrantenmodel

Bron: Nederlandse School voor Openbaar Bestuur, bewerking door Rekenkamer Amsterdam.

De methoden en het normenkader zijn in detail uitgewerkt in de onderzoeksverantwoording (zie bijlage).

1.4 Afbakening

Dit onderzoek is oorspronkelijk van start gegaan gericht op het gemeentelijk beleid en de gemeentelijke praktijk van klimaatbestendig bouwen. In de loop van het onderzoek is de scope van de onderzoeksvraag gewijzigd. Tijdens het onderzoek bleek dat klimaatbestendig bouwen in de beleidsvoorbereiding niet los gezien kan worden van het klimaatadaptatiebeleid in de breedte. In de analyse van strategie, beleidsdoelstellingen en monitoring is daarom het algemene klimaatadaptatiebeleid meegenomen. In dit onderzoek hebben we ervoor gekozen om te focussen op gebiedsontwikkeling voor nieuwbouw. Bij gebiedsontwikkeling kijken we zowel naar de maatregelen ten aanzien van het gebouw, als de maatregelen die getroffen worden in de openbare ruimte. Bestaande bouw laten we hier buiten beschouwing.

1.5 Leeswijzer

In hoofdstuk 2 geven we een overzicht van de ambities van de gemeente op het gebied van klimaatbestendig bouwen en de afspraken die de gemeente heeft gemaakt met de regio. In hoofdstukken 3, 4 en 5 beantwoorden we de vraag of het beleid zorgvuldig voorbereid (hoofdstuk 3), uitvoerbaar (hoofdstuk 4) en navolgbaar (hoofdstuk 5) is. Hoofdstuk 6 gaat in op de toepassing van klimaatbestendig bouwen in de praktijk, gebaseerd op de resultaten van het casusonderzoek. Dit hoofdstuk is een casus-overstijgende analyse. In hoofdstuk 7 gaan we in op de externe analyse van kennis en toepassing van klimaatbestendig bouwen en welke inzichten dit biedt voor de Amsterdamse aanpak tot nu toe.

8

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Klimaatbestendig bouwen

2

Gedetailleerde onderzoeksbevindingen Een klimaatbestendig Amsterdam

In ons onderzoek richten we ons op de uitgangspunten en doelstellingen van het college voor klimaatbestendige bouw in de gemeente Amsterdam. Deelvraag 1 luidt dan ook:

Welke uitgangspunten en doelstellingen heeft het college vastgelegd voor klimaatbestendige bouw? In dit hoofdstuk beschrijven wij de uitgangspunten en doelstellingen van de gemeente Amsterdam ten aanzien van klimaatadaptatie in het algemeen en klimaatbestendig bouwen in het bijzonder. We geven een overzicht van de ambities van de gemeente op het gebied van klimaatbestendig bouwen en de afspraken die de gemeente heeft gemaakt met de Metropoolregio Amsterdam (MRA).

Conclusie

De gemeente Amsterdam heeft als ambitie om in 2050 zo goed mogelijk voorbereid te zijn op het veranderende klimaat en tegelijkertijd bij te dragen aan een veilige, leefbare en aantrekkelijke stad. Het streven is om beter bestand te zijn tegen hitte, droogte, wateroverlast en overstroming. Bij het opstellen van de Strategie Klimaatadaptatie zijn de KNMI-scenario’s van 2014 als uitgangspunt genomen. Het uitgangspunt van de gemeente Amsterdam is om schade en overlast veroorzaakt door klimaatverandering in zowel het fysieke als het sociale domein zoveel mogelijk te voorkomen en te beperken. Klimaatadaptatie moet het 'nieuwe normaal' worden en een vanzelfsprekend onderdeel zijn van ontwikkelingen in de stad. Klimaatverandering mag niet leiden tot toenemende ongelijkheid. De gemeente wil dit onder andere bereiken door te investeren in klimaatbestendige bouw. Er zijn echter geen concrete (tussen)doelstellingen voor klimaatbestendige bouw uitgewerkt in gemeentelijk beleid. Normen en standaarden zijn nog in ontwikkeling. Uitzondering hierop zijn de hemelwaternorm in de Hemelwaterverordening en de norm voor ontwateringsdiepte.

Wel zijn er enkele acties benoemd die moeten bijdragen aan klimaatbestendige nieuwbouw, zoals klimaatbestendige gebiedsontwikkeling, onderzoek naar de mogelijkheid om randvoorwaarden te stellen aan het water- en bodemsysteem en het verplichten van waterberging en infiltratie op eigen terrein. Hoewel er geen gemeentelijk beleid is voor klimaatbestendig bouwen heeft de gemeente Amsterdam in MRA-verband een intentieovereenkomst ondertekend voor klimaatbestendige nieuwbouw. De intentieovereenkomst moest zorgen voor een gelijk speelveld. In de intentieovereenkomst wordt door middel van vijf thema’s (hitte, droogte, wateroverlast, overstroming en natuurinclusiviteit) en bijbehorende 'basisveiligheidsniveaus' concreter gemaakt wat er verstaan wordt onder klimaatbestendige bouw. De gemeente Amsterdam ziet de intentieovereenkomst echter als een inspanningsverplichting en niet als een resultaatverplichting.

9

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Klimaatbestendig bouwen

2.1 Amsterdam anticipeert op klimaatverandering

Hieronder bespreken we kort de ontwikkeling van klimaatadaptatiebeleid in de gemeente Amsterdam. Voor een overzicht zie onderstaande figuur.

Figuur 2.1 - Ontwikkeling klimaatadaptatiebeleid

Bron: Rekenkamer Amsterdam.

2.1.1

Programma Rainproof

De gemeente Amsterdam houdt zich al een aantal jaar bezig met klimaatbestendigheid, met name op het gebied van wateroverlast. In 2014 startte Waternet in samenwerking met de

10

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Klimaatbestendig bouwen

gemeente Amsterdam het programma Rainproof (nu: netwerkaanpak Weerproof).6 Het doel was om Amsterdam beter bestand te maken tegen steeds vaker voorkomende hoosbuien.7 Via de Rainproof analyse- en oplossingenkaart werden knelpunten voor wateroverlast bij extreme regenbuien in kaart gebracht. Sindsdien neemt de gemeente bij beheer- en onderhoudswerkzaamheden in de openbare ruimte het regenbestendigheidsprincipe mee.8 Daar waar een verhoogde kans is op wateroverlast en -schade, wordt dit zogenaamde ‘regenwaterknelpunt’ versneld opgelost.9

2.1.2

Bestuursopdracht Klimaatadaptatie

In de zomer van 2018 kende Amsterdam een langdurige periode van hitte. De gevolgen van deze hittegolf waren vooral te merken in de parken. De kosten van het extra water geven van bomen en planten waren opgelopen tot € 475.000. De herstelkosten voor het vervangen van afgestorven planten werd geschat op € 1,4 miljoen.10 Tegelijkertijd bracht het KNMI een studie uit over de gevolgen van extreem weer in de Metropoolregio Amsterdam (hierna: MRA) op basis van de KNMI-scenario's uit 2014. Hieruit bleek dat de regio meer te maken gaat krijgen met extreem weer. In alle scenario's neemt de neerslag toe. Ook neemt de kans op zomerse dagen toe en stijgt de temperatuur tijdens een hittegolf.11 In antwoord op de klimaatscenario's heeft het college op 28 mei 2019 de bestuursopdracht Klimaatadaptatie vastgesteld. Het doel van de bestuursopdracht was om een samenhangende en stadsbrede aanpak voor klimaatadaptatie in Amsterdam te ontwikkelen.12

Wat is klimaatadaptatie?

"Klimaatadaptatie is het aanpassen van samenlevingen en gebieden aan veranderingen in het klimaat, zodat de kwetsbaarheid hiervoor vermindert of er geprofiteerd wordt van de kansen die een veranderend klimaat biedt. Klimaatadaptatie is dus wat anders dan mitigatie: het gaat niet om het voorkomen van klimaatverandering, maar om het aanpassen aan klimaatverandering." Bron: Gemeente Amsterdam, Strategie Klimaatadaptatie, p. 9.13

Eind 2019 werd de raad over de voortgang van de uitvoering van de bestuursopdracht geïnformeerd. In de raadsinformatiebrief gaf het college aan dat de eerste stappen waren gezet om een strategie te ontwikkelen om Amsterdam klimaatbestendig te maken (waaronder stresstesten en ambtelijke verkenningen van risico’s, kansen en maatregelen). Verder ging het college in op de omvangrijke gevolgen van het veranderende klimaat, het in kaart brengen van de kwetsbaarheden van de stad, en de lopende projecten, initiatieven en programma’s die mede de basis vormen voor de Strategie Klimaatadaptatie.14 De Strategie Klimaatadaptatie en de Uitvoeringagenda zijn een nadere uitwerking van de Bestuursopdracht en worden besproken in hoofdstuk 3. De voortgangsrapportage komt aan de orde in hoofdstuk 5.

11

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Klimaatbestendig bouwen

2.2 Amsterdam is klimaatbestendig in 2050 2.2.1

In 2050 is Amsterdam voorbereid op het veranderende klimaat

De uitgangspunten en doelstellingen ten aanzien van klimaatadaptatie zijn met name vastgelegd in de Strategie Klimaatadaptatie Amsterdam (2020). De ambitie van de gemeente Amsterdam is om in 2050 zo goed mogelijk voorbereid te zijn op het veranderende klimaat en tevens bij te dragen aan een veilige, leefbare en aantrekkelijke stad. Klimaatadaptatie is volgens het college essentieel om te zorgen dat Amsterdam in fysiek, sociaal en economisch opzicht waardevol blijft. Hiervoor is het nodig Amsterdam voor te bereiden op en aan te passen aan extreme hitte, droogte, wateroverlast door hevige regenbuien en kans op overstromingen.15 De gemeente Amsterdam loopt de volgende klimaatrisico's:16

Tabel 2.1 - Klimaatthema's en klimaatrisico's in Amsterdam Klimaatthema

Klimaatrisico's

Hitte

Door klimaatverandering neemt het aantal zomerse en tropische dagen toe, wat kan leiden tot problemen op het gebied van gezondheid, leefbaarheid, energieverbruik, arbeidsproductiviteit, biodiversiteit, infrastructuur (zoals bruggen), netwerken (waaronder elektriciteit) en de kwaliteit van oppervlaktewater.

Droogte

Door neerslagtekort en verdamping ontstaan risico's zoals schade aan groen en ecologie, funderingsproblemen, veenoxidatie, verslechtering van de waterkwaliteit, verzilting, bodemdaling en schade aan leidingen en kabels.

Wateroverlast

Extreme buien kunnen het openbare leven verstoren, vooral als water niet goed wordt vastgehouden of afgevoerd. Dit kan leiden tot ondergelopen straten met schade aan verharding, slechte bereikbaarheid, afgestorven groen, schade aan gebouwen en kelders, uitval van vitale functies (zoals de stroomvoorziening) en verslechterde waterkwaliteit.

Overstroming

De kans op een overstroming is klein door de genomen maatregelen, maar de gevolgen kunnen groot zijn. Dit omvat bijvoorbeeld maatschappelijke ontwrichting door onbereikbaarheid van de stad, ook voor nood- en hulpdiensten, uitval van vitale functies, schade aan infrastructuur en gebouwen, lange hersteltijden en economische schade.

De gemeente heeft per thema een ambitie geformuleerd: 

Hitte De gemeente Amsterdam streeft ernaar om beter bestand te zijn tegen hitte. De gemeente wil schade en overlast veroorzaakt door hitte in zowel het fysieke als het sociale domein zoveel mogelijk voorkomen of beperken.17

12

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Klimaatbestendig bouwen







Droogte De gemeente Amsterdam wil beter bestand zijn tegen langdurige perioden van droogte. De gemeente wil schade aan gebouwen, groen, infrastructuur, water en dijken zoveel mogelijk voorkomen en overlast beperken.18 Wateroverlast De gemeente Amsterdam wil schade en overlast door extreme regenbuien zoveel mogelijk voorkomen. Tegelijkertijd moet regenwater bijdragen aan een aantrekkelijke, comfortabele en leefbare stad.19 Overstroming De gemeente Amsterdam wil de kans op overstromingen in de stad verkleinen, in aanvulling op de verantwoordelijkheden van - en in samenwerking met de andere bestuurslagen en -organen. Daarnaast wil de gemeente de gevolgen beperken bij een eventuele overstroming, zowel via de ruimtelijke inrichting als door middel van crisisbeheersing.20

2.2.2

Klimaatadaptatie moet het 'nieuwe normaal' worden

Klimaatadaptatie als vanzelfsprekendheid, geen vrijblijvenheid Klimaatadaptatie moet het 'nieuwe normaal' worden. Hiermee bedoelt het college dat klimaatadaptatie een vanzelfsprekend en geaccepteerd thema is. "Dit betekent dat klimaatadaptatie systematisch meegenomen wordt bij onder andere ruimtelijk beleid, gebiedsontwikkeling, uitvoeringsagenda’s, duurzaamheidsprogramma’s, bouw, vervanging en onderhoud en niet als separaat of vrijblijvend thema wordt behandeld."21 Aanpassing werkwijze gemeente Amsterdam Om klimaatadaptatie tot het nieuwe normaal te maken in relevante projecten en ontwikkelingen, wil de gemeente Amsterdam de eigen werkwijzen aanpassen, zodat klimaatadaptatie continu een centrale rol speelt. Zodra nieuwe informatie beschikbaar is en nieuwe standaarden zijn vastgesteld, moeten deze zoveel mogelijk in de werkprocessen van onder andere gebiedsontwikkeling worden geïntegreerd. Daarbij wil de gemeente ervoor zorgen dat er duidelijke standaarden komen waaraan projecten en activiteiten moeten voldoen, zodat klimaatadaptatie hierin altijd wordt meegenomen.22

2.2.3

Nieuwbouw wordt klimaatbestendig

Klimaatbestendige bouw benoemd als investeringsgebied Het college wil de stad klimaatbestendig maken via een gerichte en integrale aanpak. Het klimaatbestendiger maken van de stad vraagt investeringen in acht thema’s (hierna: investeringsgebieden): 1) groen en biodiversiteit, 2) waterbescherming, 3) klimaatbestendige bouw, 4) robuustere infrastructuur, 5) verbeterde water- en afvalbeheersystemen, 6) energielevering, 7) sterkere communicatie- en transportsystemen en 8) het tegengaan van sociale ongelijkheid.23 Doelstelling klimaatbestendige bouw niet uitgewerkt, wel vier acties benoemd De aanpak voor klimaatadaptatie in Amsterdam is niet uitgewerkt volgens deze investeringsgebieden. Het enige wat hierover staat in de Strategie Klimaatadaptatie, is dat gebiedsontwikkeling en nieuwbouw regenbestendig moeten worden ontwikkeld. Er moet aandacht worden besteed aan tijdelijke waterberging, drempels en het vloerpeil. Rainproof vormt het uitgangspunt vanaf de initiatieffase, ook voor ontwikkelende partijen.24 In de Strategie Klimaatadaptatie staan echter geen concrete doelstellingen of standaarden met betrekking tot klimaatbestendig bouwen. Wel zijn er in de Uitvoeringsagenda Klimaatadaptatie enkele acties opgenomen die betrekking hebben op klimaatbestendige bouw.25

13

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Klimaatbestendig bouwen







Klimaatadaptatie krijgt een plek in nieuwe gebiedsontwikkelingen. Twee voorbeelden zijn:  Strandeiland. Strandeiland is een gebiedsontwikkeling met hoge duurzaamheidsambities: energieneutraal, natuurinclusief, circulair en klimaatbestendig. Klimaatadaptieve maatregelen zijn onder andere een groene inrichting, wadi’s en infiltratiesystemen. Bij de keuze voor bomen en planten wordt rekening gehouden met de afstand tot het grondwater.  Sloterdijk Zuid. Het gebied wordt in fases 30 tot 80 centimeter opgehoogd om het grondwater-, overstromings- en regenbestendiger te maken. Daarnaast worden de straten en het park voor zover mogelijk Rainproof ingericht. Ook voor de bebouwing gelden ambities op Rainproof.26 Het waterschap AGV onderzoekt de invloed van klimaatverandering op de water(bodem)kwaliteit van nieuwe woongebieden aan het water, die bij voormalige industriële locaties liggen. Het doel van dit onderzoek is om voor toekomstige woongebieden met woonwater randvoorwaarden op te stellen voor de water(bodem)kwaliteit.27 Met de Hemelwaterverordening verplicht de gemeente Amsterdam nieuwe gebouwen het hemelwater op eigen terrein te bergen en vertraagd af te voeren.28

2.2.4

Klimaatverandering mag niet leiden tot toename van kansenongelijkheid

Een solidaire stad met gelijke kansen voor iedereen Het college wil Amsterdam een solidaire stad is met gelijke kansen voor iedereen, waarin iedere Amsterdammer de kans heeft zichzelf volledig te ontplooien. Het college constateert dat vanwege de kansenongelijkheid in de stad, met name op de thema's educatie, werk en bestaanszekerheid, nu nog niet alle Amsterdammers dezelfde mogelijkheden hebben.29 Het bestrijden van kansenongelijkheid en het bieden van gelijke kansen zijn belangrijke onderdelen in de ambities van het college. Ongewenst verschil in ontwikkelkansen De gemeente Amsterdam ziet kansenongelijkheid als een ongewenst verschil in ontwikkelmogelijkheden; een door het systeem, omgeving of instituties gevormd verschil in mogelijkheden om volwaardig – volgens de capaciteiten die men heeft – te kunnen participeren in de samenleving.

Wat is kansenongelijkheid?

“(Kansen)ongelijkheid is het door het systeem, de omgeving of instituties gevormd ongewenste verschil in het verwerven en benutten van capaciteiten of gebruiken van voorzieningen. Dit kan objectief worden vastgesteld. Daarnaast erkennen we dat dit ook subjectief kan worden ervaren.” Bron: Gemeente Amsterdam, Stedelijk Strategieteam, Verkenning Kansenongelijkheid, september 2019, p. 2.

Klimaatverandering en ongelijkheid Het college constateert een risico op sociale ongelijkheid door klimaatverandering. Met name daar waar burgers onvoldoende eigen middelen hebben om zich aan te passen aan de gevolgen van klimaatverandering. Amsterdammers die weinig middelen hebben, kunnen zich niet beschermen tegen de gevolgen van extreem weer.30 Minder welvarende burgers

14

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Klimaatbestendig bouwen

wonen vaker in kleine, slecht geïsoleerde huizen en hebben bijvoorbeeld meer last van hitte en minder mogelijkheden om aan die hitte te ontsnappen. Een gevolg van klimaatverandering en hittestress is bijvoorbeeld een lagere arbeidsproductiviteit en slechtere leerprestaties bij deze burgers. Dit kan resulteren in een lagere sociale score.31 Klimaatverandering kan dus de maatschappelijke ongelijkheid vergroten omdat niet iedereen (financieel) even goed in staat is zich voor te bereiden op - of te herstellen van - de gevolgen van extreem weer.32 Kwaliteit van de leefomgeving beïnvloedt welzijn en gezondheid Klimaatverandering heeft zelfs bredere effecten dan het eerder genoemde risico op sociale ongelijkheid. Extreem weer, bijvoorbeeld de hitteproblematiek, verandert de kwaliteit van de leefomgeving en heeft grote gevolgen voor de openbare ruimte en ook voor de gezondheid en het welzijn van inwoners.33 Vanuit eigen ambitie en vanuit de landelijke ambities van het Deltaprogramma Ruimtelijke Adaptatie willen gemeenten hun inwoners helpen zich aan te passen aan het veranderende klimaat en hun leefomgeving gezond en aantrekkelijk te houden.34 Gemeenten doen dat vooral met klimaatadaptieve maatregelen in de openbare ruimte en in de woningen.

Een uitdaging is dat er voor veel van deze maatregelen, met name voor woningen, nog geen stabiele financiering is.35 Het is daarom goed denkbaar dat maatregelen om bij nieuwbouw hittestress (en andere gevolgen van klimaatverandering) te beperken, betaald moeten worden door de nieuwe eigenaar. En dit kan kansenongelijkheid vergroten. Hetzij omdat uitsluitend de meer daadkrachtige kopers zich een klimaatadaptieve (lees: duurdere) woning kunnen veroorloven. Of omdat in de sociale woningbouw vanwege het kostenaspect wordt afgezien van dergelijke maatregelen.36 In klimaatbestendige nieuwbouw mede bouwen aan kansengelijkheid Het antwoord van het Amsterdamse gemeentebestuur op kansenongelijkheid, is ongelijk investeren voor gelijke kansen.37 Het college kiest hierbij voor een langlopende, intensieve aanpak van ongelijk investeren in de Amsterdammers die minder mogelijkheden hebben om zich volledig te ontwikkelen. De invulling hiervan in klimaatadaptatie en klimaatbestendige bouw is nog niet eenduidig herleidbaar vanuit de gemeentelijke beleidsplannen en actieplannen. In hoofdstuk 6 beantwoorden we de vraag in hoeverre kansen(on)gelijkheid is meegenomen in de gebiedsontwikkeling van de casusprojecten. Het stedelijk strategieteam brengt in opdracht van het college in beeld wat de impact is van klimaatverandering op de bestaanszekerheid.

De eerste resultaten zijn in januari 2025 aan het college aangeboden.38

2.3 Amsterdam onderschrijft intenties klimaatbestendig bouwen MRA

Intentieovereenkomst klimaatbestendige nieuwbouw met de regio Hoewel de gemeente Amsterdam de doelstellingen met betrekking tot klimaatbestendige bouw niet verder heeft uitgewerkt, heeft de gemeente wel een publiek-private intentieovereenkomst gesloten over klimaatbestendige bouw met de Metropoolregio Amsterdam (MRA). Klimaatbestendig bouwen is een gezamenlijke opgave van publieke én private partijen. Gemeenten, waterschappen, provincie en Rijk moeten hiervoor samenwerken met grondeigenaren, projectontwikkelaars, woningbouwcorporaties, huurders, woningeigenaren en andere belanghebbenden. De gemeente Amsterdam heeft daarom samen met overheden en marktpartijen in maart 2020 de Intentieovereenkomst klimaatbestendige nieuwbouw in de MRA en Noord-Holland (hierna: Intentieovereenkomst)

15

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Klimaatbestendig bouwen

gesloten.39 De gezamenlijke missie is dat “een toekomstbestendige en dus klimaatrobuuste nieuwbouw volkomen normaal wordt in de Metropoolregio Amsterdam en de provincie Noord-Holland”. Intentieovereenkomst moet zorgen voor gelijk speelveld De Intentieovereenkomst bevat afspraken om nieuwbouw binnen de MRA klimaatbestendig te maken. Afgesproken is dat de gebieds- en ketenpartijen daarbij dezelfde uitgangspunten en bijbehorende 'basisveiligheidsniveaus' hanteren, zodat een gelijk speelveld wordt gecreëerd.40 Het is een totaalpakket aan uitgangspunten en doelvoorschriften waar nieuwbouw binnen de Metropoolregio Amsterdam en de provincie Noord-Holland aan zou moeten voldoen om klimaatbestendig te zijn, schade door het veranderende klimaat te verminderen en leefbaarheid te vergroten. Uitgangspunten klimaatbestendig bouwen MRA De intentieovereenkomst bevat een set van uitgangspunten ten aanzien van vijf thema’s: 1) wateroverlast, 2) droogte, 3) hitte, 4) overstromingen en 5) natuurinclusief bouwen. De basisveiligheidsniveaus hebben betrekking op het gehele plangebied van een nieuwbouwproject, inclusief de openbare ruimte.41 De uitgangspunten zijn: 1.

2.

3. 4.

5.

wateroverlast. Hevige neerslag (1/100 jaar, klimaat 2050: 70 mm in één uur) zorgt niet voor schade in en aan gebouwen, infrastructuur en voorzieningen. Bij hevige neerslag (1/250 jaar, klimaat 2050: 90 mm in één uur) blijven vitale en kwetsbare infrastructuur en voorzieningen functioneren en bereikbaar, en treedt er geen schade op aan bebouwing en voorzieningen. droogte. Bij langdurige droogte (potentieel maximaal neerslagtekort 300 mm, eens per 10 jaar) wordt schade aan bebouwing, wegen, groen en vitale en kwetsbare functies voorkomen. hitte. Tijdens hitte biedt de gebouwde omgeving een gezonde en aantrekkelijke leefomgeving. overstroming. Afhankelijk van de plaatselijke overstromingskans en optredende waterdiepte wordt ingezet op het voorkomen van schade, het beperken van schade en/of het voorkomen van slachtoffers. Voor vitale en kwetsbare functies gelden aanvullende eisen. Welke eisen van toepassing zijn op het plangebied is dus afhankelijk van de overstromingskans en -diepte. Wat de overstromingskans per waterdiepte is, staat in de Klimaateffectatlas. natuurinclusief bouwen. Groenblauwe structuren en de gebiedseigen biodiversiteit worden versterkt via het leidende principe in het toepassen van klimaatadaptieve maatregelen: ecologische oplossingen altijd de voorkeur hebben boven ‘puur technische’ oplossingen (‘groen, tenzij…’)".42

Uitgangspunten zijn uitgewerkt in basisveiligheidsniveaus De vijf uitgangspunten zijn verder uitgewerkt in een set aan doelvoorschriften (de zogenaamde basisveiligheidsniveaus). De basisveiligheidsniveaus worden door de MRA gezien als ondergrens voor klimaatbestendige bouw.43 Basisveiligheidsniveas wateroverlast 

Een groot deel van de neerslag (range 40-70 mm) van een hevige bui op het bebouwd deel van privaat terrein wordt verwerkt (geïnfiltreerd, opgevangen en/of vertraagd afgevoerd) op het terrein zelf of in extra (water)voorzieningen in of toegerekend aan het plangebied. De voorzieningen voeren de eerste 24 uur vertraagd af (niet extra naar riolering of watersysteem) en zijn in maximaal 60 uur weer beschikbaar.

16

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Klimaatbestendig bouwen

 



In het gebied is natuurlijke en oppervlakkige afwatering zoveel mogelijk aanwezig. Bij een waterdiepte van 20 cm op rijbaan door extreme regen en/of overstromingen mag geen schade optreden aan gebouwen en elektrische installaties in de openbare ruimte en blijven hoofdwegen begaanbaar. De ontwikkeling gebeurt waterneutraal en leidt niet tot extra aan- of afvoer van water. Hemelwater wordt zoveel mogelijk vastgehouden, in de bodem gebracht en hergebruikt in het plangebied.44

Basisveiligheidsniveas droogte  



De verwachte grondwaterstanden en de zoetwaterbeschikbaarheid tijdens droogte zijn sturend voor de inrichting van het plangebied. Gebiedsspecifiek worden een restzettingseis en bijbehorende maatregelenset tegen bodemdaling gekozen die over de levensduur van zestig jaar maatschappelijk het meest kosteneffectief zijn voor openbaar en privaat terrein. Vitale en kwetsbare functies moeten bestand zijn tegen langdurige droogte.45

Basisveiligheidsniveas hitte   

 

Er is ten minste 40% schaduw voor langzaamverkeersroutes en verblijfsplekken in het plangebied tijdens de hoogste zonnestand in de zomer. Koele plekken (minimaal 200 m2) zijn op loopafstand (minimaal 300 meter) aanwezig. Ten minste 50% van alle horizontale en verticale oppervlakten worden warmtewerend of verkoelend ingericht/gebouwd om opwarming van het stedelijk gebied en opwarming van de gebouwen zelf te verminderen. Vitale en kwetsbare functies blijven beschikbaar bij hitte. Koeling leidt niet tot opwarming van de (verblijfs-)ruimtes in de directe omgeving.46

Basisveiligheidsniveas overstroming   

Bij overstromingen mag er geen schade optreden aan gebouwen en elektrische installaties in de openbare ruimte en blijven hoofdwegen begaanbaar. Er dienen maatregelen genomen te worden om schade te beperken in een geval van een overstroming, mits deze doelmatig zijn. Er moeten maatregelen getroffen worden om veilig te kunnen schuilen of te evacueren in het geval van een overstroming.47

Basisveiligheidsniveas natuurinclusief bouwen 





Ecologische oplossingen en oplossingen gebaseerd op natuurlijke processen van het specifieke gebied hebben altijd de voorkeur boven ‘puur technische’ oplossingen, ook bij gelijke maatschappelijke prestaties en kosten (Total Cost of Ownership-benadering). Het horizontale en verticale oppervlak wordt in samenhang met de groenblauwe structuren en ecosystemen in de bredere omgeving ingericht (met minimaal 30% groen op buurtniveau, boomkroonoppervlak telt mee). Het plangebied creëert, afhankelijk van de grootte, een hoogwaardige habitat voor een of meer soortencategorieën.48

17

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Klimaatbestendig bouwen

2.4 Amsterdam volgt landelijk beleid voor klimaatbestendigheid

Landelijk beleid: Deltaprogramma en Deltaplan Het landelijk kader voor klimaatadaptatie wordt gevormd door het Nationale Deltaprogramma 2018, doorwerken aan een duurzame en veilige delta (hierna: Deltaprogramma) en het Deltaplan Ruimtelijke Adaptatie (hierna: DPRA). Het DPRA is als deelprogramma onderdeel van het Deltaprogramma, en werd in 2018 geïntroduceerd. In het eerste DPRA zijn afspraken gemaakt tussen overheden over de benodigde stappen om Nederland in 2050 waterrobuust en klimaatbestendig te maken. In het Bestuursakkoord Klimaatadaptatie van november 2018 zijn nadere afspraken gemaakt over de uitvoering van het DPRA en de financiering daarvan. Nederland waterrobuust en klimaatbestendig in 2050 In 2018 hebben overheden in het Deltaprogramma afgesproken om klimaatadaptatie te versnellen en te intensiveren. De kortetermijndoelstelling is dat klimaatbestendig en waterrobuust inrichten in 2020 onderdeel is van het beleid en handelen van het Rijk en de provincies, gemeenten en waterschappen. De langetermijndoelstelling is dat Nederland in 2050 waterrobuust en klimaatbestendig is.49 Dit betekent dat Nederland beter bestand moet zijn tegen hevige regenval, langdurige droogte, hitte en de gevolgen van zeespiegelstijging. De Amsterdamse strategie en aanpak zijn ontwikkeld in lijn met de afspraken uit het landelijke Deltaprogramma voor Ruimtelijke Adaptatie.50

3

Zorgvuldig beleid

In de volgende drie hoofdstukken kijken we naar de kwaliteit van de beleidsvoorbereiding van klimaatbestendig bouwen. Het huidige hoofdstuk beschrijft onze bevindingen ten aanzien van de zorgvuldigheid van de beleidsvoorbereiding. In de volgende twee hoofdstukken staan onze bevindingen over de uitvoerbaarheid van het beleid en de navolgbaarheid van het beleid. Deelvraag 2a luidt:

In hoeverre is het beleid zorgvuldig voorbereid? We kijken in hoeverre de uitgangspunten en ambities als leidend principe vertaald zijn in strategische documenten zoals het coalitieakkoord en de begroting. Daarnaast beoordelen we in hoeverre het beleid rekening houdt met landelijke afspraken. Tot slot beoordelen we in hoeverre de doelstellingen voor klimaatadaptatie meetbaar zijn gemaakt.

Conclusie

De uitgangspunten en ambities zijn vertaald in beleid, instrumenten en werkwijzen van de gemeente Amsterdam. We zien echter ruimte om de borging te verbeteren. Klimaatadaptatie is als ambitie benoemd in de twee meest recente coalitieakkoorden. In het vorige coalitieakkoord (2018-2022) had klimaatadaptatie alleen betrekking op de openbare ruimte. In het huidige coalitieakkoord (2022-2026) is de ambitie verbreed naar de gebouwde omgeving en wordt het verbonden aan kansengelijkheid. Klimaatadaptatie is ook een terugkerend thema in de begrotingen voor de periode 2018-2025. Klimaatadaptatie is als ambitie opgenomen in de begroting 2025 en ondergebracht bij het programma Openbare Ruimte, Water, Groen en Vervoer. In het programma Bouwen, Wonen en Duurzaamheid wordt klimaatadaptatie niet benoemd.

18

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Klimaatbestendig bouwen

In het Deltaprogramma Ruimtelijke Adaptatie (hierna: DPRA) zijn afspraken gemaakt tussen het Rijk en lokale overheden over de vertaling van de ambities voor klimaatadaptatie naar gemeentelijk beleid. De gemeente Amsterdam heeft deze afspraken inmiddels opgevolgd. Er zijn stresstesten uitgevoerd en (interne) risicodialogen gevoerd, er zijn een Strategie Klimaatadaptatie en een Uitvoeringsagenda Klimaatadaptatie opgesteld. Binnen alle afdelingen van de gemeente wordt gezocht naar meekoppelkansen voor klimaatadaptatie. Klimaatadaptatie is ook opgenomen in het ruimtelijk beleid van de gemeente, waaronder in de omgevingsvisie en de Groenvisie. De gemeente Amsterdam heeft zelfs een bovenwettelijke eis opgenomen. De Amsterdamse Hemelwaterverordening verplicht waterberging op privaat terrein. Door middel van de netwerkaanpak Weerproof en verschillende subsidies stimuleert en faciliteert de gemeente Amsterdam klimaatadaptieve initiatieven in de samenleving. Klimaatbestendigheid moet centraal staan bij de inrichting van de openbare ruimte. Naast beleid heeft de gemeente Amsterdam ook werkwijzen en processen opgesteld om klimaatadaptatie te integreren in bestaande processen voor gebiedsontwikkeling, inrichting, herstel, beheer en onderhoud van de openbare ruimte.

In de gezondheidslogica en het gezondheidsbeleid (het speerpunt gezonde stad en de domeinoverstijgende aanpak) zien wij een relatie tussen het sociaal domein en het klimaatadaptatiebeleid, dat overwegend vanuit het fysieke domein wordt vormgegeven. De gezondheidslogica zijn niet bestuurlijk vastgesteld en in de ambtelijke organisatie niet specifiek belegd. Met betrekking tot het fysieke veiligheidsdomein is er nog sprake van integratie. De gemeente heeft het fysieke veiligheidsdomein nog niet opgenomen in het klimaatadaptatiebeleid. De gemeente Amsterdam heeft de ambitie voor klimaatbestendige bouw nog onvoldoende uitgewerkt in meetbare (korte- en middellangetermijn) doelstellingen of standaarden voor de thema's. De thema's wateroverlast en overstroming zijn daarbij het meest meetbaar. Voor hitte en droogte ontbreken nog goede standaarden. Hierdoor zijn inspanningen nog te vrijblijvend om de langetermijndoelstelling (klimaatbestendig in 2050) te behalen. Het vaststellen van visies, beleid, werkwijzen en processen wil nog niet zeggen dat het beleid ook uitgevoerd wordt en de hele organisatie ernaar handelt. Veel heeft een vrijblijvend karakter en is niet verplicht. Ook is klimaatadaptatie geen onderwerp dat wordt meegenomen door het Toetsteam Openbare Ruimte en Mobiliteit.

3.1 Klimaatadaptatie als centrale ambitie Norm: klimaatadaptatie is als centrale gemeentelijke ambitie vastgelegd in strategische documenten. In de bestuursopdracht gaf het college de opdracht om een samenhangende en stadsbrede aanpak voor klimaatadaptatie te ontwikkelen. Daarmee heeft het college de basis gelegd voor klimaatadaptatie als leidend principe voor de ontwikkeling van de stad. We zien klimaatadaptatie ook terugkomen in zowel de coalitieakkoorden als de begrotingen en de omgevingsvisie. Coalitieakkoorden In onze onderzoeksperiode zijn er twee coalitieakkoorden van kracht geweest: het

19

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Klimaatbestendig bouwen

coalitieakkoord voor de periode 2018-2022 en het coalitieakkoord voor de periode 20222026. In beide coalitieakkoorden zijn ambities opgenomen ten aanzien van klimaatadaptatie. In Een nieuwe lente een nieuw geluid, het coalitieakkoord voor de periode 2018-2022, wordt klimaatadaptatie als ambitie benoemd. De ambitie is hier echter alleen nog maar gericht op het verbeteren van klimaatadaptatie in de openbare ruimte. In het coalitieakkoord zijn geen coalitiemiddelen expliciet gereserveerd voor klimaatadaptatie.51 In het Amsterdamse Akkoord, het coalitieakkoord voor de bestuursperiode 2022-2026, is klimaatadaptatie wederom opgenomen als ambitie. Net als in het vorige coalitieakkoord wordt klimaatadaptatie als ambitie genoemd bij de inrichting van de openbare ruimte. Klimaatadaptatie wordt nu ook in verband gebracht met de gebouwde omgeving. Het college stelt dat er plannen gemaakt zullen worden waarbij energiebesparing, klimaatadaptatie en een toekomstbestendige woning centraal staan. De isolatiestandaard van het Rijk vormt hierbij het uitgangspunt.

Het college wil een handelingsperspectief bieden voor investeringen in woningen door bewoners en eigenaren.52 Daarnaast verbindt het college de ambitie aan kansengelijkheid: het college wil maatregelen daar inzetten waar de noden het hoogst zijn, zeker wanneer er sprake is van renovatie of herinrichting.53 Voor klimaatadaptatie heeft het college meerjarig incidenteel € 7 miljoen gereserveerd.54 Deze middelen zijn voornamelijk bestemd voor het structureel integreren van klimaatadaptatie in de organisatie en het stimuleren van kansrijke projecten.55 Tegelijkertijd wordt in dit coalitieakkoord aangekondigd dat het college van plan is om minder eisen te stapelen en/of eisen aan te passen zodat grondexploitaties meer gaan waarderen. Dit met het oog op een robuust en gezond vereveningsfonds. Zo worden bovenwettelijke duurzaamheidseisen zoals BENG+ geschrapt. Wel wil het college ontwikkelende partijen uitdagen om meer aan duurzaamheid te doen dan de wet voorschrijft en zo duurzaam mogelijk bouwen belonen.56 Begroting Ook in de begrotingen voor de periode 2019b-2025 is klimaatadaptatie een terugkerend thema. Programma's en doelstellingen zijn in deze periode gewijzigd. We hebben er daarom voor gekozen om alleen te kijken naar hoe klimaatadaptatie als ambitie verwerkt is in de meest recente begroting voor 2025. De Begroting 2025 is opgedeeld in acht programma's.

De doelstelling van klimaatadaptatie is ondergebracht bij programma 2: Openbare Ruimte, Water, Groen en Vervoer. Er zijn drie doelstellingen geformuleerd die betrekking hebben op klimaatadaptatie: 1.

2.

b

De Amsterdamse openbare ruimte wordt duurzaam beheerd en is begaanbaar, heel en veilig voor alle gebruikers. Daar waar er verbeteringen in de openbare ruimte noodzakelijk zijn geeft de gemeente Amsterdam voorrang aan verbeteringen op het gebied van klimaatadaptatie, verkeersveiligheid en toegankelijkheid.57 Amsterdam is voorbereid op het veranderend klimaat in 2050.

We hebben gekeken naar de begrotingen vanaf 2019, omdat de Begroting 2019 de eerste begroting was van

het opvolgende college. In deze begroting zijn de ambities uitgewerkt van het stadsbestuur, zoals verwoord in het Coalitieakkoord 2018-2022.

20

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Klimaatbestendig bouwen

Tabel 3.1 - Activiteit: we zorgen voor een klimaatadaptieve stad58 Peilwaarde

Jaarverslag

30 (2024)

30

10

10

10

Aantal m2 vergroend op privaat terrein d.m.v. tegelservice

11.000 (2024)

11.000

7.500

7.500

7.500

Aantal m3 waterberging gerealiseerd in impulsregeling projecten

1.000 (2024)

500

500

500

1.000

Aantal m2 vergroend in impulsregeling projecten

1.600 (2024)

12.000

12.000

12.000

1.600

Indicatoren activiteit

Aantal afgeronde klimaatadaptieve projecten

3.

(Peiljaar)

2023

Begroting 2024

Begroting 2025

Prognose

2026-2028

Er komt meer groen met meer waarde voor mens en dier. Groen is functioneel, aantrekkelijk, veilig en draagt bij aan sociaal welzijn, gezondheid, stadsnatuur en klimaatadaptatie (inclusief voedsel).59

Aangezien het thema klimaatadaptatie/klimaatbestendigheid sector-overschrijdend is zou je het thema ook verwachten in andere programma's. Klimaatadaptatie wordt echter niet expliciet benoemd in de andere programma's als doel (bijvoorbeeld bij de programma's Gezondheid of Veiligheid). Opvallend in het kader van dit onderzoek is dat klimaatadaptatie ook niet expliciet benoemd wordt in het programma Bouwen, Wonen en Duurzaamheid. Omgevingsvisie Klimaatadaptatie is ook opgenomen als een van de strategische keuzes in de omgevingsvisie. De omgevingsvisie wordt verder besproken in paragraaf 3.2.6.

3.2 Ontwikkeling klimaatadaptatiebeleid in Amsterdam Norm: het gemeentelijk beleid borgt de naleving van de relevante landelijke afspraken waaronder de implementatie van het DPRA.

3.2.1

Ontwikkeling klimaatadaptatiebeleid in lijn met afspraken uit het DPRA

Nederland waterrobuust en klimaatbestendig in 2050 Het landelijk kader voor klimaatadaptatie wordt gevormd door het Deltaprogramma Ruimtelijke Adaptatie (hierna: DPRA). Het DPRA is een onderdeel van het nationale Deltaprogramma 2018. Doorwerken aan een duurzame en veilige delta (hierna:

21

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Klimaatbestendig bouwen

Deltaprogramma) en werd in 2018 geïntroduceerd. In 2018 hebben overheden in het DPRA afgesproken om klimaatadaptatie te versnellen en te intensiveren. De kortetermijndoelstelling is dat klimaatbestendig en waterrobuust inrichten in 2020 onderdeel is van het beleid en handelen van het Rijk en de provincies, gemeenten en waterschappen. De langetermijndoelstelling is dat Nederland in 2050 waterrobuust en klimaatbestendig is.60 Dit betekent dat Nederland beter bestand moet zijn tegen hevige regenval, langdurige droogte, hitte en de gevolgen van zeespiegelstijging. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het DPRA ligt grotendeels bij gemeenten, provincies en waterschappen. De zeven ambities uit het Deltaplan In het DPRA zijn afspraken gemaakt tussen overheden over de benodigde stappen om Nederland in 2050 waterrobuust en klimaatbestendig te maken. Het DPRA bevat zeven ambities die beschrijven hoe gemeenten, waterschappen en provincies het proces van ruimtelijke adaptatie willen versnellen en intensiveren. Deze ambities zijn, het: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

in beeld brengen van kwetsbaarheden door middel van stresstesten, voeren van een risicodialoog voeren en het opstellen van een strategie, opstellen van een uitvoeringsagenda, zoveel mogelijk benutten van meekoppelkansen, stimuleren en faciliteren, reguleren en borgen, handelen bij calamiteiten.

Figuur 3.1 - Zeven ambities Deltaprogramma

Bron: Deltaprogramma 2018, p.128, aangepast door de Rekenkamer Amsterdam.

22

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Klimaatbestendig bouwen

Concrete tussendoelen markeren het tijdpad Om dit te bereiken, zijn afspraken gemaakt over concrete tussendoelen. Per ambitie zijn tussendoelen opgesteld voor de korte (2017), middellange (2020) en lange termijn (2050).c

Figuur 3.2 - Tussendoelen Deltaplan Ruimtelijke adaptatie

Bron: Deltaprogramma 2018, p. 134, aangepast door Rekenkamer Amsterdam.

Het college heeft de afgelopen jaren stappen gezet om de afspraken uit het DPRA na te komen. Hieronder beschrijven wij per ambitie de voortgang.

3.2.2

Kwetsbaarheden in beeld brengen

Stresstesten De eerste ambitie is het in beeld brengen van kwetsbaarheden. De doelstelling was om gestandaardiseerde stresstesten te ontwikkelen, uit te voeren en periodiek te herhalen. De gemeente Amsterdam heeft stresstesten uitgevoerd voor de thema's, hitte, droogte, wateroverlast en overstroming. De oorspronkelijke stresstesten zijn in te zien op de website maps.amsterdam.nl. De risicokaarten (gebaseerd op geactualiseerde niet-gepubliceerde stresstesten) zijn te zien op het online dashboard van de gemeente Amsterdam voor klimaatadaptatie. Hitte stresstest In 2019 zijn deze gegevens verwerkt in een hittekaart ten behoeve van de Strategie Klimaatadaptatie. In de hittekaart staat de gemiddelde gevoelstemperatuur voor 1 juli 2015 tussen 12.00 en 18.00 uur. Het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) heeft dit moment geselecteerd als uitgangspunt voor het uitvoeren van de hitte stresstesten, omdat c

De tussendoelen uit het eerste Deltaplan zijn aangepast in de herijking van de Deltabeslissing Ruimtelijke

Adaptatie uit 2021 op basis van de resultaten en inzichten van dat moment. Inhoudelijk zijn er weinig wezenlijke verschillen.

23

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Klimaatbestendig bouwen

deze dag als representatief wordt gezien (met een terugkeertijd van 1 op de 1000 zomerdagen). De gemeente Amsterdam heeft ervoor gekozen om de gemiddelde gevoelstemperatuur te meten (in plaats van één moment), omdat er zo een beter beeld zou ontstaan van de mate van blootstelling aan hitte.61 Als indicator voor de invloed van hitte op de menselijke gezondheid gebruikt de gemeente Amsterdam de gevoelstemperatuur (welke temperatuur ervaren wordt) op leefniveau. Dit wordt gezien als een betere indicator dan luchttemperatuur, omdat hij sterker gerelateerd is aan gezondheid dan de daadwerkelijke temperatuur. Om deze kaart te maken, is een model gebruikt waarin verschillende factoren die de gevoelstemperatuur beïnvloeden (zoals zonnestraling (zon/schaduw), wind en luchtvochtigheid) zijn meegenomen.62 De kaart geeft alleen een beeld van de gevoelstemperatuur in de openbare ruimte; het geeft geen inzicht in de gevoelstemperatuur binnen gebouwen. De ambtelijke organisatie heeft aangegeven dat er ten tijde van de afronding van dit rapport nog onderzoek werd uitgevoerd naar hitte in woningen.63 Droogte stresstest Amsterdam meet de grondwaterstand in openbaar terrein door middel van ongeveer 2500 peilfilters. Met deze metingen berekent de gemeente Amsterdam hoe diep het grondwater gemiddeld in de zomer onder het maaiveld (grondoppervlak) staat.

De gemeente Amsterdam gebruikt deze 'gemiddelde laagste grondwaterstand' per peilfilter om het risico op droogte in kaart te brengen. Voor deze kaart is gekeken naar de grondwaterstanden in de afgelopen 10 jaar. Wateroverlast stresstest In het kader van het programma Rainproof zijn er in 2016 verschillende berekeningen uitgevoerd op basis van een bui van 60 mm in één uur64 en 120 mm in twee uur65. Op basis van beide uitkomsten zijn de knelpunten opgesteld. In de knelpuntenkaart wordt een onderscheid gemaakt tussen drie categorieën: urgent (geel), zeer urgent (oranje) en extreem urgent (rood). Bij extreem urgente knelpunten is er kans op ernstige schade aan bijvoorbeeld vastgoed, vitale infrastructuur, ziekenhuizen en musea en ook kans op ernstige verkeershinder in het gebied. Voor deze knelpunten is het streven om deze binnen 5 jaar op te lossen. Bij zeer urgente knelpunten is er kans op vastgoedschade en verkeershinder; deze worden wenselijk binnen 10 jaar opgepakt. Bij ‘urgente’ knelpunten is er kans op verkeershinder of schade aan vastgoed en deze worden wenselijk binnen 15 jaar opgelost. Daarnaast zijn er gebieden waar er sprake is van een polderriool. "Een polderrioleringsgebied is een kleine polder in de stad. Het gaat om gebieden die (vroeger) niet zijn opgehoogd en dus een lager maaiveld hebben dan hun directe omgeving.

Polderrioleringsgebieden vragen specifieke aandacht voor de waterhuishouding omdat een pomp in het riool noodzakelijk is voor de afvoer van hemelwater en afvalwater. Daarnaast kennen deze gebieden vaak grondwateroverlast door de lage ligging en de instroom van grondwater vanuit omliggende gebieden. Infiltratie als Rainproof-maatregel is dan meestal niet mogelijk in deze gebieden." 66Voorbeelden van poldergebieden zijn het Vondelpark en de Bellamybuurt. Naast de kaarten, zijn in het programma Rainproof per gebied factsheets opgesteld. Een factsheet geeft inzicht in hoe kwetsbaar een gebied is bij een extreme regenbui. Het geeft een indicatie van waar mogelijk schade of overlast kan optreden bij een zeer heftige wolkbreuk. De factsheets bevatten twee kaarten, een simulatie van water op straatd en een kaart van mogelijke risico's en knelpunten bij extremere regenbuien (deze kaarten zijn zeer gedetailleerd, soms op straat/pand niveau).

d

Op basis van de klachtendatabase van 28 juli 2014.

24

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Klimaatbestendig bouwen

Regenwater oplossingenkaart Daarnaast is er een oplossingenkaart voor de verschillende hydrologische eenheden opgesteld. In de oplossingenkaart wordt een overzicht gegeven van globale oplossingen voor het verwerken van overtollig regenwater bij een wolkbreuk. Bij iedere aanpassing in de openbare ruimte dient naar dit wensbeeld te worden toegewerkt. Nog niet voor alle hydrologische eenheden zijn er oplossingenkaarten beschikbaar. De oplossingenkaarten zijn in te zien op maps.amsterdam.nl. Overstroming stresstest Tot slot is de overstromingskans in kaart gebracht. Deze kaart is in te zien op maps.amsterdam.nl. "De plaatsgebonden overstromingskans is de kans dat een bepaalde locatie te maken krijgt met een overstroming. Op deze kaart ziet u de plaatsgebonden overstromingskans voor 2050, veroorzaakt door een doorbraak van een primaire of regionale waterkering. Deze kaart geeft dus de totale kans op alle mogelijke overstromingen weer. De overstromingsdiepte kan per overstroming variëren en is niet op deze kaart weergegeven."67 Risicokaarten In eerste instantie was alleen de klimaatomstandigheid per thema opgenomen. In 2023 zijn hier risicokaarten aan toegevoegd. Hierbij is niet alleen de klimaatomstandigheid, maar zijn ook de blootstelling, gevoeligheid en aanpassingsvermogen meegenomen.

De risicokaarten zijn toegevoegd aan het dashboard en zullen minimaal elke vier jaar worden bijgewerkt zodat de risico's goed worden gemonitord. In 2025 begint de nieuwe ronde stresstesten. De risicokaarten waren dus nog geen onderdeel van de risicodialogen. Het dashboard is gaandeweg verder uitgebreid en bevat nu ook informatie over de kansen voor klimaatbestendigheid en de inspanningen in de stad.68

3.2.3

Risicodialogen en strategie opstellen

De tweede ambitie was het uitvoeren van risicodialogen en het opstellen van een strategie. Op basis van de uitkomsten van de stresstesten zouden gemeenten risicodialogen gaan voeren met relevante gebiedspartners (bijvoorbeeld woningcorporaties en netwerkbeheerders). De risicodialogen moeten het bewustzijn over de kwetsbaarheid voor klimaatextremen vergroten. Daarnaast zijn de risicodialogen bedoeld om te bespreken hoe deze kwetsbaarheid met concrete maatregelen te verkleinen is.69 Gemeenten moeten per gebied afspreken welke aanvullende inspanninge ze op zich willen nemen om de kwetsbaarheid te verminderen, hoe ze burgers en bedrijven willen ondersteunen bij het treffen van eigen maatregelen en welke schade vooralsnog geaccepteerd wordt. De gemeente moet daarbij strategische keuzen maken, met zo nodig aandacht voor de samenhang in het systeem (stad/landelijk gebied), synergie met andere ruimtelijke ontwikkelingen, prioriteiten en de rolverdeling. De risicodialogen kunnen dus gebruikt worden om:     

e

de resultaten uit de stresstesten te valideren; risico's te prioriteren; te verkennen wie wat oppakt; af te spreken welke risico's aanvaardbaar/acceptabel zijn; naast risico's ook kansen te signaleren.

Aanvullend op de inspanningen die voortkomen uit de wettelijke zorgplicht voor hemelwater en de

normering van wateroverlast.