03 Onderzoeksrapport Grof afval
Tekst van het document
(Nieuw Zeelandweg en Henk Sneevlietweg) van
Informatie over de aanwezigheid van een wascontainer en kantinevoorziening op locaties
Informatie over twee van de zes werven de afdeling Inzameling
Informatie over faciliteiten op werven (kleedruimtes, douches, opslagruimtes, uitgifte persoonlijke beschermingsmiddelen)
Aansluiting met de praktijk
De rijtijden tussen de werf en de afvalverwerker kunnen variëren van zeven tot veertig minuten (enkele reistijd). Per dag moet tweemaal naar de verwerker worden gereisd om het grof afval af te storten (veelal het Westelijk Havengebied). De rijtijd vanaf de werf naar het inzamelgebied kan oplopen tot 35 minuten. Alleen op de overslaglocatie in Zuidoost mag grof afval worden gelost vanwege een te grote afstand. Tanken kan niet op elke werf.
Werven zijn over het algemeen slecht bereikbaar met het openbaar vervoer voor personeelsleden, terwijl de standaard kilometervergoeding als te laag wordt ervaren voor medewerkers die bijzondere werktijden hebben (starten vóór 7.00 uur ’s ochtends).
Relevante ontwikkelingen
Herijking transitieplan: het transitieplan voor de werven en overslagpunten (2020) is eind 2023 herijkt naar aanleiding van extern onderzoek in opdracht van de directie A en G. Eind 2027 zal deze directie naar verwachting vijf locaties betrekken in plaats van de oorspronkelijk geplande twee. Dit is een van de oorzaken voor de vertraging van de verhuizing van verschillende afdelingen van de directies Stadswerken en THOR. En leidt daarmee tot een logistieke puzzel voor het huisvesten van de voertuigen van deze twee directies.
Bijdrage aan een doeltreffende en doelmatige inzameling
Het bereiken van een schone stad (verminderen rijkilometers) is afhankelijk van de locatie van de werf. Bovendien is de werflocatie mede bepalend voor de beschikbare tijd om grof afval in te zamelen. De locatie bepaalt de rijtijd naar de locatie waar het grof afval moet worden ingezameld en naar de verwerker van grof afval.
De vertraging in het transitieplan betekent dat de lange rijtijden vanuit sommige werven blijven bestaan. Dit heeft invloed op de inzetbaarheid van chauffeurs die in de huidige constellatie relatief veel rijtijd kwijt zijn, alsook op het verwachtingsmanagement bij het personeel over op welke termijn zij op welke locatie komen te werken.
4.1.4
Routes
Het onderdeel ‘routes’ gaat over verkeersrichtlijnen voor chauffeurs, informatie over de te rijden routes voor het inzamelen van grof afval, en de manier van toewijzing van routes aan chauffeurs. In de bijlage staan de achterliggende analyses. Vastgelegd
Niet vastgelegd
Generieke en specifieke richtlijnen verkeersgedrag
Toewijzing inzamelvoertuigen aan routes Monitoring en realisatie routes
‘Standaardroutes’ Koppeling van routes aan persoonlijk rooster
58
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
Aansluiting met de praktijk
De benaming ‘(standaard)route’ dekt niet de lading, omdat chauffeurs voor elke weekdag een gebied (meestal een wijk) krijgen aangewezen als grofvuilroute. Vervolgens zijn zij vrij om hun eigen route binnen de wijk te bepalen. Jaarlijks rijden chauffeurs 17.628 routes.
Chauffeurs hebben grote kennis van het inzamelgebied, vaak op basis van jarenlange ervaring.
Chauffeurs zamelen elke weekdag in een inzamelgebied binnen hun stadsdeel grof afval in. Tijdens onze observaties wordt, als de laadbak nog niet vol is, ook grof afval op specifieke (dump)locaties buiten de wijk van die dag opgehaald. In Centrum en Watergraafsmeer wordt grof afval officieel alleen op afspraak opgehaald, maar in de praktijk wordt al het grof afval opgehaald, ook als het niet is aangemeld.
Belangrijke externe factoren die de rijtijd beïnvloeden, zijn de hoeveelheid aangeboden grof afval en belemmeringen op de route (zoals verhuizingen, wegwerkzaamheden, ongunstig geparkeerde auto’s). Deze factoren zijn niet altijd voorspelbaar.
Om tijd te besparen, doen chauffeurs aan ‘voorverkenning’ (zijstraten inkijken), verdelen ze het grof afval per wijk over maximaal twee vrachten (om rijtijd naar de verwerker te beperken), en wordt klein grof afval met de hand in de laadbak gegooid in plaats van de ‘grijper’ te gebruiken.
Relevante ontwikkelingen
Ophalen op afspraak: met het besluit om te stoppen met routeoptimalisatie (november 2021) is ook de ontwikkeling gestopt van het systeem voor ophalen van grof afval op afspraak. Omdat de verwachting is dat de gemeente in de toekomst stadsbreed op afspraak zal gaan rijden, is besloten om voor bewoners van Centrum en Watergraafsmeer aan te houden dat zij een digitale grofvuilafspraak blijven maken. De informatie over de gemaakte afspraken wordt niet gebruikt in het inzamelproces en wordt niet geanalyseerd.
Automatische koppeling tussen routes en personeel nog niet mogelijk: om de informatiepositie van de directie te verbeteren, is meer inzet nodig (twee fte’s).
Bijdrage aan een doeltreffende en doelmatige inzameling
Dat chauffeurs zelf hun route mogen bepalen binnen de wijk, versterkt hun autonomie. De gebiedskennis en ervaring van de eigen chauffeurs en het inspelen op actuele verkeerssituaties zijn ondersteunend aan het minimaliseren van de rijtijden.
De gemeente geeft een dubbele boodschap af over de keuze voor ophalen op afspraak, zowel aan de eigen medewerkers als aan Amsterdammers. In de communicatie (afvalwijzer) staat dat de inwoners van Centrum en Watergraafsmeer verplicht zijn om een afspraak te maken. In de praktijk wordt grof afval op vaste dagen opgehaald en worden de gemaakte afspraken niet gebruikt om een route te bepalen.
Zonder adequate koppeling tussen de rooster- en route-applicatie zijn meer handelingen nodig om de inzet van medewerkers af te stemmen op de geplande routes.
4.1.5
Aanbiedplaatsen
Het onderdeel ‘aanbiedplaatsen’ gaat over gemeentelijke eisen en richtlijnen bij het inrichten en vormgeven van de aanbiedplaatsen voor grof afval in de openbare ruimte, het zicht op aanbiedplaatsen in de gemeente, en de instructies over aanbiedplaatsen aan bewoners. In de bijlage staan de achterliggende analyses.
59
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
Vastgelegd
Niet vastgelegd
Eisen en richtlijnen (voor de inrichting)
Keuzemogelijkheden bij de inrichting van een
van een aanbiedplaats
Geboden en verboden aanbieden grof
aanbiedplaats
Of bij de aanwijzing van een aanbiedplaats is
afval
Afvalwijzer: generieke aanbiedinstructies
afgeweken van de stedelijke richtlijn
Afvalwijzer: informatie over de dichtstbijzijnde aanbiedplaats (kaart met aanbiedplaatsen in de buurt)
Aansluiting met de praktijk
Amsterdammers worden in beperkte mate actief geïnformeerd over het aanbieden van grof afval. Een uitzondering vormen de instructies die zij van de gemeente ontvangen met betrekking tot het aanbieden van grof afval bij wegopbrekingen.
Uit onze observaties blijkt dat het merendeel van het ingezamelde grof afval op de stoep werd aangeboden. Zeer vaak ontbrak een (door de gemeente gemarkeerde) aanbiedplaats, incidenteel troffen wij tijdens de observaties een door de gemeente gemarkeerde aanbiedplaats aan. Het aangeboden grof afval was niet altijd bereikbaar voor de grijper van de grofvuilwagen. Het grof afval moest in die gevallen handmatig worden verplaatst.
Veel grof afval wordt naast ondergrondse containers geplaatst. Dit grof afval moet vaak handmatig op afstand van de containers worden verplaatst, omdat anders de (bodem van de) container door de grijper kan worden beschadigd.
Relevante ontwikkelingen
In beeld brengen, formaliseren en op orde brengen aanbiedplaatsen: verwacht wordt dat het op orde krijgen van alle grof afval-aanbiedlocaties in Amsterdam een meerjarige en kostbare opgave is. Bijdrage aan een doeltreffende en doelmatige inzameling Het gebrek aan vastlegging van de locaties kan leiden tot onduidelijkheid voor bewoners over waar en hoe ze grof afval moeten aanbieden, wat de kans vergroot dat grof afval op slecht bereikbare plaatsen wordt aangeboden. Dit kan vervolgens weer leiden tot extra (handmatige) inspanningen van de inzameldienst en tot een vervuild straatbeeld.
4.1.6
In te zamelen grof afval
In het onderdeel ‘in te zamelen grof afval’ beschrijven we de definitie van grof afval, de acceptatievoorwaarden voor grof afval om aan de straat te worden opgehaald, de instructies voor het gescheiden aanbieden van elektrische apparaten en de omgangsregels met grof afval dat niet aan de acceptatievoorwaarden voldoet. In de bijlage staan de achterliggende analyses. Vastgelegd
Niet vastgelegd
Definitie en acceptatievoorwaarden grof afval (maximaal 2 m3)
niet aan acceptatievoorwaarden voldoet
Gescheiden inzamelen elektrische apparaten
Omgangsregels met overig grof afval dat (autobanden)
Afvalwijzer: informatie over aantal m3 grof
Instructies voor chauffeurs om de wijk
afval en het afzonderlijk aanbieden van
schoon op te leveren
elektrische apparaten
Omgangsregels voor drugsafval
60
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
Aansluiting met de praktijk
In 2022 is er 41.054 ton ongesorteerd grof afval ingezameld op straat en is er 7.014 ton grof (rest)afval bij de recyclepunten en gemeentewerven ingeleverd; samen 48.068 ton. In 2023 was dit 43.419 ton ongesorteerd ingezameld grof afval en 4.901 ton grof (rest)afval bij de recyclepunten en gemeentewerven; samen 48.320 ton.
Omdat de instructies aan chauffeurs voorschrijven dat zij de wijk schoon moeten opleveren, nemen inzamelvoertuigen in principe al het grof afval mee, ook als het op een andere manier moet worden ingezameld, naar een recyclepunt gebracht moet worden (bijvoorbeeld restafval, grote stukken karton en snoeiafval), of als het illegale dumpingen betreft. Elektrische apparaten worden afzonderlijk ingezameld.
In de ogen van de medewerkers veronderstellen Amsterdammers dat de gemeente al het afval inzamelt dat op straat wordt aangeboden. Niet alle Amsterdammers realiseren zich dat niet al het afval als ‘grof afval’ kan worden gekwalificeerd. En dat een deel van het afval dan ook op een andere manier moet worden aangeboden (bijvoorbeeld karton). Of dat zij het grof afval zelf naar een recyclepunt moeten brengen.
Relevante ontwikkelingen
N.v.t.
Bijdrage aan een doeltreffende en doelmatige inzameling
Een duidelijke definitie van grof afval en voorbeelden van welk grof afval wordt opgehaald, dragen in opzet bij aan het gescheiden inzamelen van grof afval. De informatie in de Afvalwijzer is echter onvolledig.
De instructie om ‘de wijk schoon op te leveren’ zorgt ervoor dat chauffeurs ook ander afval dan grof afval, zoals karton en snoeiafval, meenemen. Dit ondermijnt de gescheiden inzameling van de afzonderlijke afvalstromen en daarmee het doelbereik van een afvalvrije stad.
Het inzamelen van karton als grof afval oefent een negatieve invloed uit op de doelmatige verwerking van grof afval. Enerzijds omdat de gemeente de verwerker moet betalen, terwijl gescheiden inzameling de gemeente juist geld oplevert. Anderzijds kunnen grofvuilwagens door het ruimtebeslag van karton sneller vol raken, wat leidt tot de noodzaak om extra naar de verwerker te moeten rijden.
Het inzamelen van illegale dumpingen beperkt de mogelijkheid om de kosten op de overtreder te verhalen, legt beslag op de capaciteit van de inzameldienst en leidt tot extra verwerkingskosten.
4.1.7
Recyclepunten
Het onderdeel ‘recyclepunten’ gaat over de informatievoorziening aan inwoners en bedrijven met betrekking tot adresgegevens, openingstijden, acceptatievoorwaarden, aanbiedwijze en controle, personele bezetting, en over de manier waarop het grof afval wordt afgevoerd naar de verwerker. In de bijlage staan de achterliggende analyses. Vastgelegd
Niet vastgelegd
Duidelijke informatie over de recyclepunten op de
N.v.t.
gemeentelijke website, met daarin onder meer adresgegevens en openingstijden, acceptatievoorwaarden (gratis voor inwoners en betaald voor bedrijven) en informatie over gescheiden inzameling
61
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
Aanwezigheid gratis leenbakfiets op vier recyclepunten Transport grof restafval van recyclepunten naar verwerker
Aansluiting met de praktijk
Buiten de scope van dit onderzoek
Relevante ontwikkelingen
N.v.t.
Bijdrage aan een doeltreffende en doelmatige inzameling
De informatievoorziening aan inwoners en bedrijven is duidelijk en ondubbelzinnig. Inwoners wordt de mogelijkheid geboden om een gratis bakfiets te lenen om het grof afval te vervoeren. Zowel de informatievoorziening als het lenen van een gratis bakfiets vergroot de kans dat grof afval naar het recyclepunt wordt gebracht en daarmee de kans op een effectieve afvalscheiding op de recyclepunten.
4.1.8
Afhandeling meldingen
In het onderdeel ‘afhandeling meldingen’ beschrijven we het proces van de aanvullende afvalinzameling nadat de gemeente een melding heeft ontvangen van inwoners, containeradoptanten of collega's. In de bijlage staan de achterliggende analyses. Vastgelegd
Niet vastgelegd
Meldingen- en klachtenprocedure Meldingenproces containeradoptanten Afhandeltermijnen melding en klacht Taken en verantwoordelijkheden Team
Capaciteit Team Afmeldingen (TAM) Werkverdeling afdeling Inzameling en TAM
Hoe het grof afval dat door TAM is
Afvalmeldingen (TAM)
ingezameld verder wordt verwerkt
Systemen voor het afhandelen van meldingen
(verwerker van grof afval,
openbare ruimte (SIG)
recyclepunt of AEB)
Aansluiting met de praktijk
Veel verschillende actoren melden grof afval: inwoners, buurtconciërges, ABPtoezichthouders, TAM-chauffeurs, chauffeurs van grofvuilwagens en medewerkers van de directie THOR.
Een deel van de meldingen over grof afval wordt zowel door het Team Afmeldingen (TAM) als de afdeling Grof opgepakt.
Tijdens de observaties bleek dat het gemelde grof afval niet altijd werd aangetroffen op de locatie. Medewerkers vermoeden dat dit komt doordat het TAM-team deze meldingen heeft afgehandeld of omdat het grof afval tijdens een reguliere route is ingezameld.
De afdeling Inzameling moet de meldingen over grof afval grotendeels op papier afhandelen. Dit vergt veel handwerk (printen, paraferen na afhandeling, inscannen en terugsturen). Sommige teams binnen de afdeling Inzameling hebben een digitale ‘tussenoplossing’ in de vorm van een groepsapp, waarin foto's van meldingen worden gedeeld en toegewezen aan chauffeurs.
De directie A en G omschrijft bij het afhandelen van meldingen de samenwerking tussen teams als ‘soms ad hoc, traag en afhankelijk van individueel handelen’.
Het uitsluitend rijden op meldingen houdt er geen rekening mee dat de meldingsbereidheid niet even groot is op elke plek.
62
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
De ambtelijke organisatie geeft in september 2024 in reactie op bovenstaande bevinding aan dat ze de verschillende processen rondom TAM, Grof en ABP aan het ontrafelen zijn, om te komen tot een eenduidigere en efficiëntere werkwijze vanuit het programma Op weg naar datagestuurd werken (zie ook paragraaf 5.5.5).
Relevante ontwikkelingen
N.v.t.
Bijdrage aan een doeltreffende en doelmatige inzameling
Een duidelijk proces voor meldingen en klachten maakt het eenvoudig voor inwoners om een melding over grof afval te doen en zorgt voor heldere KPI's, zoals afhandeltermijnen.
Een onduidelijke rolverdeling tussen TAM en de afdeling Grof, een bijna gelijkluidende opdracht ‘de wijk schoon opleveren’ en een papieren afhandeling van meldingen leiden tot inefficiënties, waaronder de onnodige inzet van personeel, rijbewegingen naar meldingen die al zijn afgehandeld en langere doorlooptijden voordat meldingen de afdeling Grof bereiken.
4.2 Verwerking 4.2.1
Verwerkingscapaciteit en -kosten
In het onderdeel Verwerkingscapaciteit en -kosten beschrijven we de afspraken over het (maximaal) te verwerken tonnage grof afval en de verwerkingstarieven. In de bijlage staan de achterliggende analyses. Vastgelegd Overeenkomst met de verwerker met daarin afspraken over
Niet vastgelegd
N.v.t.
tarief, prijsindexatie, maximaal te verwerken tonnage grof afval, facturatie en voorbehoud tarieven bij wijzigen landelijke wetgeving of marktontwikkelingen Aansluiting met de praktijk
Eind 2023 hebben de gemeente Amsterdam en de verwerker de overeenkomst verlengd tot en met oktober 2027. De afgesproken tarieven voor de verwerking van het grof afval liggen binnen de bandbreedte die in 2021 golden tijdens de aanbesteding (€ 135 - € 185 per ton) en onder het markttarief van circa € 200 per ton (eind 2023).
Hoewel de hoeveelheid aangeboden grof afval in 2022 en 2023 (circa 48.000 ton per jaar) hoger uitvalt dan de geprognosticeerde omvang (44.000 ton per jaar), blijft de hoeveelheid grof afval binnen de afgesproken bandbreedte.
Ongesorteerde grofvuilinzameling (route-inzameling) is commercieel interessanter voor afvalverwerkers om te verwerken dan het grof restafval op het recyclepunt, omdat ongesorteerd grof afval meer waardestromen bevat. Hoe groter het deel van de recyclebare materialen dat uit het grof restafval is verwijderd op de recyclepunten, hoe minder waardevol materiaal er overblijft voor de verwerker van grof afval.
Relevante ontwikkelingen
N.v.t.
63
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
Bijdrage aan een doeltreffende en doelmatige inzameling
De gemeente heeft met de verwerker tariefafspraken gemaakt tot en met oktober 2027. De verwerkingskosten zijn daarmee tot op zekere hoogte voorspelbaar, tenzij Amsterdam meer dan 50.600 ton grof afval per jaar laat verwerken. In dat geval gelden afwijkende tarieven. Over het algemeen worden de (gestegen) kosten van het verwerken van (grof) afval volledig aan inwoners doorgerekend via de afvalstoffenheffing.
Een verschuiving naar grofvuilinzameling op de recyclepunten (waar afval beter wordt gescheiden) kan leiden tot een hoger tarief voor het verwerken van het grof afval. Tegenover een mogelijk hoger verwerkingstarief kunnen ook een toename van de opbrengst uit waardestromen en een lagere hoeveelheid grof restafval staan. Onbekend is wat de financiële gevolgen zullen zijn voor de gemeente na het aflopen van de contractperiode (oktober 2027).
4.2.2
Hoogwaardige verwerking
Dit onderdeel omvat de afspraken tussen de gemeente en de verwerker over de verwerkingseisen van grof afval en het percentage grof restafval dat wordt aangeboden aan een afvalverbrandingsinstallatie. In de bijlage staan de achterliggende analyses. Vastgelegd
Niet vastgelegd
Acceptatievoorwaarden grof afval Verwerkingseisen (conform het landelijke
Gemeentelijke doelen bij jaarlijkse analyse van grof afval
afvalbeheerplan)
Percentage grof afval dat na scheiding verbrand mag worden (maximaal 60%)
Jaarlijkse analyse van grof afval
Aansluiting met de praktijk
Het sorteerproces is ingedeeld in drie fasen: ‘grove’ voorsortering, gevolgd door verwerking in twee sorteerinstallaties. Het totale aandeel grof afval dat wordt aangeboden aan een afvalverbrandingsinstallatie was in 2021 34,3%. Dit ligt ruim onder het afgesproken maximum van 60%.
Bij calamiteiten zoals een tekort aan materieel (grofkippers) worden soms kraakperswagens ingezet. Volgens de ambtelijke organisatie hangt het af van het type calamiteit of de kraakperswagens het grof afval naar Renewi rijden of naar AEB.
Relevante ontwikkelingen
Matrasseninzameling: in Amsterdam belandt vermoedelijk het overgrote deel van de afgedankte matrassen op straat. Natte en vervuilde matrassen kunnen niet worden gerecycled. Ten opzichte van het huidige aanbod zou de gemeente op basis van onze schatting € 0,3 miljoen kunnen besparen door matrassen schoon en droog in te zamelen. Sinds 2021 bevat het contract met de verwerker een scenario met afzonderlijke inzameling en verwerking van matrassen. Van deze mogelijkheid heeft Amsterdam geen gebruik gemaakt. In 2024 onderzoekt de gemeente de optie om Amsterdammers € 15 per matras te vergoeden, indien zij het droge matras zelf naar een recyclepunt brengen. Deze vergoeding is hoger dan de vergoeding die Amsterdam ontvangt van de fabrikanten.
Bijdrage aan een doeltreffende en doelmatige inzameling
Een lager aandeel brandbaar grof afval betekent dat een groter deel van het grofvuil kan worden nagescheiden. Dit draagt bij aan een hoger recyclingpercentage en dempt bovendien de effecten van de verbrandingsbelasting die elk jaar stijgt.
64
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
Het afzonderlijk droog en schoon inzamelen van matrassen draagt bij aan de gemeentelijke scheidingsdoelen en resulteert in lagere verwerkingskosten. Het voordeel van een financiële besparing kan alleen worden gerealiseerd als deze besparing niet teniet wordt gedaan door hogere vergoedingen aan Amsterdammers voor het inleveren van een matras.
4.3 Samenwerking binnen de gemeente 4.3.1
Toezicht en Handhaving Openbare Ruimte
Dit onderdeel omvat de vastlegging van handhaving op grof afval als stedelijke prioriteit, de organisatie van handhaving (de rollen, bevoegdheden en geplande inzet van handhavers uitgedrukt in fte's) door Toezicht en Handhaving Openbare Ruimte (THOR) en overlegstructuren inclusief het overleg tussen de directie A en G en THOR. In de bijlage staan de achterliggende analyses. Vastgelegd
Niet vastgelegd
Handhaving op afval is een doel in het coalitieakkoord en is een stedelijke prioriteit,
Handhaving en overleggen specifiek gericht op grof afval
waarvoor gemiddeld twee fte’s per stadsdeel worden ingezet
Dagelijkse besturen van stadsdelen bepalen de exacte handhavingsinzet
Beschrijving van de rollen en bevoegdheden van de handhavers
Procesbeschrijving van het opleggen van een bestuurlijke boete
Beschrijving overlegstructuren handhaving op afval
Aansluiting met de praktijk
Het aantal opgelegde bestuurlijke boetes en waarschuwingen voor afval (inclusief grof afval) daalt van 31.580 (in 2021) naar 13.225 (in 2023).
Overtredingen voor grof afval kunnen worden geregistreerd op een van de algemene feitcodes voor afval. Hierdoor kunnen geen uitspraken gedaan worden over het aantal opgelegde boetes voor grof afval. Op de relatief nieuwe subcategorie ‘grof afval’ zijn in 2023 86 boetes geregistreerd.
De directie Toezicht en Handhaving Openbare Ruimte (THOR) geeft aan dat het in het vierjarig bestaan van de Aanpak Bijplaatsingen (ABP) één keer is gelukt om een adres te achterhalen van iemand die grof afval onjuist had achtergelaten.
Afvalboetes worden (soms) kwijtgescholden na een bezwaarschrift vanwege de bewijslast. Bij grof afval is de bewijslast ingewikkeld door het ontbreken van adresgegevens.
Chauffeurs die grof afval inzamelen, hebben of zoeken geen contact met collega's van de directie THOR voor handhaving op grof afval. Voor naast containers geplaatst(e) karton en huisvuilzakken wordt dit contact wel gezocht.
Relevante ontwikkelingen
N.v.t.
65
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
Bijdrage aan een doeltreffende en doelmatige inzameling
Het ontbreken van specifieke aandacht voor handhaving op grof afval maakt dat niet vast te stellen is in hoeverre Amsterdam handhaaft op grof afval.
Als overtreders zelden beboet worden, is de afschrikwekkende en daarmee corrigerende werking van toezicht en handhaving beperkt.
4.3.2
Stadsdelen
In dit onderdeel omschrijven we de overlegstructuur tussen stadsdeelbesturen en de directie A en G. In de bijlage staan de achterliggende analyses. Vastgelegd
Niet vastgelegd
Overlegstructuur van de (dagelijkse besturen van de)
N.v.t.
stadsdelen en de directie A en G op operationeel, tactisch en strategisch niveau (op hoofdlijnen) Aansluiting met de praktijk
De directie A en G noemt ‘werken voor stadsdeelbestuur én stadsbestuur’ een ontwikkeling ‘die invloed [heeft] op hoe wij ons werk doen’. Dagelijkse bestuurders van stadsdelen doorbreken soms de vastgestelde hiërarchische lijn met de directeur of het afdelingshoofd en zoeken rechtstreeks contact met teamleiders met het verzoek om grof afval eerder op te halen, of om ook niet-grof afval (waaronder autobanden en accu’s) op te halen. Medewerkers ervaren hierdoor druk. Uit servicegerichtheid wordt meestal aan deze verzoeken gehoor gegeven.
Relevante ontwikkelingen
N.v.t.
Bijdrage aan een doeltreffende en doelmatige inzameling
Hoewel de overlegstructuur tussen stadsdelen en directie op hoofdlijnen op orde is, leiden de aard, frequentie en de vorm van de overleggen op onderdelen tot gebrekkige afstemming tussen de stadsdelen en de directie.
Door het niet-volgen van de hiërarchische lijn, ontstaat willekeur in de uitvoering en het serviceniveau tussen stadsdelen, en prevaleert service boven efficiënt werken.
4.3.3
Overige samenwerkingspartners
Dit onderdeel omvat de samenwerking tussen de directie A en G en andere organisatieonderdelen van de gemeente. Ook staat bespreken we in dit onderdeel of de activiteiten en het beleid van directie A en G dat van de andere organisatieonderdelen raken. In de bijlage staan de achterliggende analyses. Vastgelegd
Niet vastgelegd
Organisatieonderdelen van de gemeente die samenwerken met de directie A en G
Overlegstructuur Overleggen tussen enerzijds de directie
Raakvlakken van beleid en activiteiten
A en G en anderzijds de directie
tussen de directie A en G en andere
Dienstverlening, directie Grond en
organisatieonderdelen van de gemeente
Ontwikkeling, het Ingenieursbureau, de Haven Amsterdam en de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied
66
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
Aansluiting met de praktijk
Chauffeurs hebben goed contact met de veegdienst, vermoedelijk omdat sprake is van duidelijke taakafbakening.
Als chauffeurs een wegomlegging tegenkomen op de route, dan komt dit meestal als een verrassing. Soms worden wegomleggingen gecommuniceerd door de teamleider, maar dit gebeurt niet structureel.
Relevante ontwikkelingen
N.v.t.
Bijdrage aan een doeltreffende en doelmatige inzameling
De directie A en G heeft in beeld waar het eigen beleid en activiteiten die van andere organisatieonderdelen raken.
Nog niet met alle relevante organisatieonderdelen is de overlegstructuur in een samenhangend document vastgelegd. Zonder structureel overleg kan sprake zijn van gebrekkige coördinatie van (en communicatie over) activiteiten die elkaar raken.
4.4 Budget Dit onderdeel beschrijft het budget voor de afdeling Inzameling (inclusief opbouw), de monitoringsen bijsturingsmogelijkheden, realisatiecijfers uit het voorgaande verslagjaar en budgetverantwoordelijkheid. In de bijlage staan de achterliggende analyses. Vastgelegd
Niet vastgelegd
Budget per directie en afdeling Rechten en plichten (deel)budgethouders
Ondermandaten
Aanwijzingsbesluiten (deel)budgethouders Opbouw en onderbouwing budget Monitorings- en bijsturingsmogelijkheden Realisatiecijfers ‘Parkeerstrook’ incidentele middelen
Aansluiting met de praktijk
Tot 1 januari 2024 was het voor de afdelingsmanager Inzameling niet mogelijk om alle facturen integraal te beoordelen of te controleren. Bij facturen (ook van grof afval) die afweken van de inkooporders, of waarvoor een inkooporder ontbrak, dwong het systeem af dat een beoordeling door de budgethouder plaatsvindt.
Het was niet mogelijk om personeelsmutaties van 380 medewerkers individueel te beoordelen. Vanaf 1 januari 2024 zijn meer functionarissen bevoegd om deze beoordelingen en controles uit te voeren. Het gemeentelijke hrm-systeem laat een beperkt aantal managementlagen toe die personeelsmutaties kunnen doorvoeren. De ambtelijke organisatie ervaart dit als een beperking voor de uitvoering.
De budgethouder en deelbudgethouders zijn niet formeel aangewezen. De ambtelijke organisatie is van mening dat budgethouders formeel zijn aangewezen. Wij hebben geen onderbouwing ondervangen waaruit dit blijkt.
Tot juli 2024 was er onvoldoende ambtelijke capaciteit voor inkoop- en aanbestedingstrajecten; sindsdien zijn inkoopspecialisten aangesteld.
De managers worden ondersteund door medewerkers van het Bedrijfsbureau. Door personeelsverloop werd de kwaliteit van de ondersteuning niet altijd op het gewenste niveau geacht. In 2024 zijn en worden nieuwe financiële medewerkers geworven.
67
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
Relevante ontwikkelingen
N.v.t.
Bijdrage aan een doeltreffende en doelmatige inzameling
De budgethouders zijn niet formeel aangewezen. Daardoor bestaat de kans dat deze functionarissen niet op de hoogte zijn van de extra verplichtingen die uit de budgethoudersregeling volgen. Dit belemmert het budgetbeheer en de rechtmatige, doeltreffende en doelmatige besteding van het budget.
Met een beperkt inzicht in het budget is het moeilijk om de doelmatigheid van de inzameling te monitoren en bij te sturen.
Het is goed dat vanaf juli 2024 inkoopspecialisten zijn aangesteld die verantwoordelijk zijn voor inkoop-en aanbestedingstrajecten, voor het signaleren van financiële onrechtmatigheden bij inkopen (‘spendanalyses’) en voor het opstellen van rapportages daarover. Dit verbetert de mogelijkheden voor adequaat kostenbeheer.
68
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
5
Monitoring en kostensystematiek In dit hoofdstuk behandelen we de deelvraag: In hoeverre heeft de ambtelijke organisatie inzicht in de doelrealisatie en kosten?
Beantwoording deelvraag op hoofdlijnen De directie Afval en Grondstoffen (hierna: directie A en G) beschikt over verschillende monitoringsinstrumenten: een maandelijkse MT-monitor en een dashboardomgeving ontwikkeld door het Bedrijfsbureau van de directie. Ten behoeve van de wethouder en dagelijks bestuurders van stadsdelen stelt de directie A en G incidenteel rapportages op; voor het stedelijke bestuur (wethouder, college en raad) is deze in 2024 vervangen door de openbare monitor Afval en Reiniging. De directie A en G heeft sinds 2019 ruim dertig onderzoeken laten uitvoeren en heeft twee keer deelgenomen aan een benchmarkonderzoek, die inzicht geven in onderwerpen met betrekking tot de inzameling van grof afval. De frequentie waarmee de monitoringgegevens worden bijgewerkt, verschilt van wekelijks (CROWcijfers, verzamelde tonnages, ziekteverzuim) tot jaarlijks (Duurzaamheidmonitor). De directie A en G heeft goed zicht op factoren die de kwaliteit van de onderliggende data en daarmee de betrouwbaarheid van rapportages negatief beïnvloeden. De directie A en G weet de kwaliteit van data ook te verbeteren, bijvoorbeeld die van de weeggegevens. In de gemeentelijke begroting zijn er tien indicatoren voor de mate waarin de twee doelen voor afval (schone stad en afvalvrije stad) zijn gerealiseerd.
Acht van de tien indicatoren komen terug in de monitoring- en rapportagesystematiek van de directie A en G. Drie van deze indicatoren kunnen worden gespecificeerd voor grof afval; dit geldt ook voor elf indicatoren bij bedrijfsvoeringsdoelstellingen. De beschikbare monitoringsinformatie over de elf maatregelen die specifiek betrekking hebben op grof afval, is beperkt. De directie A en G beschikt voor drie maatregelen over enige monitoringsinformatie. Grof afval als onderwerp staat regelmatig op de agenda van de portefeuillehouder. Hierover vindt bestuurlijk overleg plaats tussen de stad en stadsdelen; het is niet duidelijk in hoeverre het college ook de bestuurlijke rapportages agendeert en bespreekt. Voor het inzamelen van afval door de directie A en G is jaarlijks ruim € 103,7 miljoen begroot. De ambtelijke organisatie heeft geen zicht op de inzamelkosten per afvalsoort, waaronder die van grof afval. Op dit kostenniveau wordt dan ook niet gestuurd. De ambtelijke organisatie zet stappen om inzicht te krijgen in de kosten per afvalsoort en efficiency met het ontwikkelen van een control-model en kostprijsmodellen. Het kostprijsmodel voor grof afval moet half 2024 nog worden ontwikkeld. Vooruitlopend daarop heeft de ambtelijke organisatie een schatting gemaakt van de totale kosten die gemeente maakt voor grof afval in 2024 (€ 34 miljoen, inclusief verwerking en recyclepunten).
Een deel van de kosten voor het afhandelen van meldingen over bijgeplaatst afval bij containers (geschat € 14 miljoen) heeft ook betrekking op grof afval.
5.1 Inrichting monitoring Voordat we ingaan op de mate waarin de ambtelijke organisatie inzicht heeft in de doelrealisatie en kosten, schetsen wij hoe de directie A en G de monitoring heeft ingericht. De inrichting van de monitoring vormt immers de basis voor het verkrijgen van dit inzicht.
69
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
5.1.1
Structurele monitoring voor managementteam en stadsbestuur
Via de MT-monitor bespreekt het managementteam (MT) van de directie A en G in principevvv elke maand zeven onderwerpen, waarbij ieder onderwerp wordt toegewezen aan een ‘eigenaar’ binnen het MT. Het onderwerp ‘Kpi’s vanuit de begroting’ krijgt geen eigenaar toegewezen, omdat dit een gezamenlijke verantwoordelijkheid is van het MT.117 De ambtelijke organisatie stelt daarnaast incidenteel een bestuurlijke rapportage op voor de wethouder en de dagelijkse bestuurders van stadsdelen. Hierin wordt een aantal ‘resultaten en trends’ besproken voor vijf onderwerpen, zowel stadsbreed als per stadsdeel.118 De laatste twee bestuurlijke rapportages dateren van april en augustus 2023. Sinds 2024 ontvangen de wethouder, het college en de raad alleen nog de openbare monitor, opgesteld door de afdeling Onderzoek en Statistiek, bestaande uit een website die periodiek wordt geactualiseerd en een beschrijvende rapportage (zie paragraaf 6.2.3). In juni 2024 heeft de ambtelijke organisatie een afzonderlijke rapportage opgesteld voor de stadsdelen.119 Stadsdeelbestuurders zijn in het afgelopen jaar maar één keer geïnformeerd, in plaats van halfjaarlijks.
5.1.2
Ook incidentele monitoringinformatie grof afval beschikbaar
Naast de structurele rapportages en monitoring heeft de directie A en G sinds 2019 ruim dertig onderzoeken laten uitvoeren waarin de fractie Grof een rol speelt (zie onderstaand kader). Ook vraagt de directie Dienstverlening bewoners die een afspraak hebben gemaakt voor het ophalen van grof afval sinds het najaar van 2023 of zij mee willen doen aan een klanttevredenheidsonderzoek. In de eerste maand (16 oktober - 14 november 2023) hebben 24 bewoners meegedaan aan dit onderzoek.120 Ad-hoc-onderzoek binnen Amsterdam met een relatie tot grof afval Ten minste 32 onderzoeken die een relatie hebben met het grof afvalbeleid in Amsterdam werden gepubliceerd tussen 2019 en 2023. Daarnaast nam de gemeente Amsterdam in 2021 en 2022 deel aan de benchmark Huishoudelijk afval. Het merendeel van de onderzoeken (23) is gedaan in opdracht van het Team Aanpak Bijplaatsingen (Team ABP). De ambtelijke organisatie geeft aan dat het onderzoek in opdracht van het Team ABP in relatie tot grof afval zich enerzijds richt op het effect van bepaalde communicatiemiddelen of interventies op bijplaatsingen en anderzijds op belevingsonderzoek via enquêtes onder inwoners.121 Door de uitgevoerde onderzoeken is de gemeente geïnformeerd over:122 •
de afwegingen bij de te realiseren doelstelling bij de invoering van de inzamelmethode ‘grof afval ophalen op afspraak’;
•
het belang van de gebruikerservaring van de afvalwijzer;
•
de effecten van instructies op aanbiedplaatsen (informatieborden, green graffiti) op aanbiedgedrag;
•
de overwegingen van inwoners om grof afval niet juist aan te bieden;
vvv
Volgens de ambtelijke organisatie wordt zo nu en dan een maand overgeslagen met betrekking tot het bijwerken en bespreken van de MT-monitor, onder meer vanwege vakantieperioden. Bron: Mail van de ambtelijke organisatie aan de Rekenkamer Amsterdam, 22 januari 2024.
70
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
•
het belang van het betrekken van medewerkers bij nieuwe maatregelen die effect hebben op de dagelijkse werkzaamheden van de uitvoering;
•
het belang van datakwaliteit bij planning en monitoring.
5.1.3
Gedetailleerde monitoring toegankelijk via dashboardomgeving
Sinds de oprichting van de directie A en G in 2019 monitort het Business Intelligence (BI-)Team de afvalinzameling. Het BI-Team is onderdeel van het Bedrijfsbureau.123 Op uitvoeringsniveau monitort het BI-Team gegevens per gebied en per wijk in Amsterdam. Gegevens per team, per route en per kenteken zijn ook beschikbaar. Deze gegevens zijn primair bestemd voor het afdelingshoofd en voor teamleiders.124 Voor de afdeling Grof worden in totaal zestien dashboards relevant geacht door de ambtelijke organisatie. Hierbij heeft het BI-Team een onderscheid gemaakt tussen dashboards voor de teamleiders (waaronder verzuimgegevens, aantal meldingen openbare ruimte, onderhoudskosten containers,www schades voertuigen en voertuiguren per maand) en dashboards voor de programmamanager Grof afval (waaronder inzamelresultaten grof afval en recyclepunten).125 Elk dashboard is opgebouwd uit figuren of tabellen (zie figuur 5.1). Veruit de meeste figuren en tabellen in de dashboards (52 van de 61 figuren in totaal, 85%) zijn lijn- of staafdiagrammen, die soms worden uitgesplitst (bijvoorbeeld op basis van jaar, maand of week).
Figuur 5.1 - Impressie dashboardomgeving van directie A en G
Bron: Tableau ‘BI_Afval’, bezocht in december 2023.
www
Onderhoudskosten voor containers zijn relevant voor de afdeling Grof, omdat hierbij de oorzaak ‘schade door grofvuilwagen’ wordt geregistreerd.
71
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
Dashboards zijn alleen toegankelijk met een geautoriseerd account in de digitale Tableauomgeving.126 Het BI-Team adviseert het afdelingshoofd en teamleiders over de informatie die in het dashboard terechtkomt, met name op basis van ervaringen met andere afvalstromen.127 De dashboards voor de afdeling Grof worden volgens de ambtelijke organisatie (januari 2024) gemiddeld één keer per maand bijgewerkt.128 Dit wordt niet als tijdsintensief ervaren, aldus de ambtelijke organisatie.129 De kwaliteit van de registratie van weeggegevens op kenteken is sinds 2023 verbeterd. De handmatige invoer van kentekens bleek foutgevoelig. Vanaf 2023 kunnen weegformulieren automatisch worden uitgelezen.130 De dashboards die door de gehele directie worden gebruikt (dus niet alleen door de afdeling Grof), zoals verzuimgegevens, zijn het meest actueel en de data zijn meestal minder dan een week oud.
5.1.4
Kwaliteit wisselend; monitoring niet altijd bijgewerkt
De kwaliteit van de monitoringgegevens is wisselend. Zo is de methode van dataverzameling voor CROW-gegevens goed onderbouwd,xxx structureel van aard en met veel waarborgen voor kwaliteit. De directie A en G heeft goed zicht op factoren die de kwaliteit van de onderliggende data en daarmee de betrouwbaarheid van rapportages negatief beïnvloeden. Enkele genoemde beperkingen in de data zijn: 131
Defecten. In de bestuurlijke rapportage wordt bijvoorbeeld verwezen naar een storing in de registraties van het aantal bezoekers van het recyclepunt aan de Faas Wilkesstraat tussen december 2022 en maart 2023. In de MT-monitor (november 2023) wordt een defect vermeld aan de weegbrug van de Meerkerkdreef in de maanden mei en juni 2023, waardoor niet alle inkomende vrachten geregistreerd zijn. Volgens de ambtelijke organisatie is het door beperkingen in het meetmaterieel voor circa 30% van de routes niet mogelijk om de stortgegevens te koppelen aan de route.
Afwijkend registratiesysteem in Zuidoost. De inzameling in stadsdeel Zuidoost stort bij recyclepunt Meerkerkdreef. Elke chauffeur heeft een stortpas waarop de gegevens van de stortingen bij de Meerkerkdreef worden geregistreerd. Dit gaat echter niet op basis van kenteken, zoals in de rest van de stad. Deze gegevens zijn dus niet te koppelen aan de voertuigenplanning, die de basis vormt voor de dashboardomgeving.
Afhankelijkheid van één databron. De ambtelijke organisatie geeft aan dat het recyclingpercentage berekend wordt aan de hand van een jaarlijkse sorteeranalyse door de verwerker (Renewi), om te controleren hoeveel grof afval er uiteindelijk is nagescheiden. De gegevens die Renewi aanlevert zijn hiervoor de enige bron. Dit geldt ook voor de ingezamelde tonnages. Momenteel kan geen extra controle worden gedaan op deze gegevens, bijvoorbeeld door de eerste en tweede weging van de grofvuilwagen met elkaar te vergelijken.
Onjuiste registratie op stadsdeelniveau. Op het begeleidingsformulier dat chauffeurs moeten inleveren bij de verwerker om grof afval te mogen storten, is het stadsdeel vooraf ingevuld. Het komt voor dat chauffeurs een formulier voor stadsdeel Centrum afgeven bij de verwerker, terwijl zij grof afval hebben ingezameld in stadsdeel Oost. Het gevolg hiervan is dat het tonnage grof afval per stadsdeel niet juist wordt geregistreerd.
xxx
De methodiek is die van ‘rastermetingen’. Dit betekent dat per gebied een aantal rasters van 100 bij 100 meter worden bekeken. Een raster moet ten minste 10% openbare ruimte bevatten. Een raster waar geen containerlocatie staat wordt wel bekeken, maar krijgt geen score. In een raster kunnen meerdere containerlocaties zitten. Het raster krijgt het cijfer van de slechtste containerlocatie in dat raster. Het gebied (zoals in dit geval een stadsdeel) geeft weer hoeveel procent van de gemeten rasters minimaal niveau B scoort. Bron: Gemeente Amsterdam, Bestuurlijke rapportage Afval & Grondstoffen Stand t/m aug 2023, PowerPoint-Presentatie. 2023.
72
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
De frequentie waarin de monitoringgegevens in de dashboardomgeving worden bijgewerkt, verschilt. Sommige gegevens worden wekelijks geactualiseerd (CROW-cijfers, verzamelde tonnages), andere maandelijks (kringloopwinkels, wagenpark, recyclepunten), weer andere jaarlijks (Duurzaamheidmonitor).
5.2 Inzicht in doelrealisatie 5.2.1
Effectdoelstellingen: over 8 van de 10 indicatoren informatie beschikbaar bij directie A en G
Onderstaande tabel laat zien in hoeverre de doelstellingen van een schone en afvalvrije stad en de tien bijbehorende P&C-indicatoren (zie tabel 2.1)yyy worden gemonitord in de MT-monitor, de bestuurlijke rapportage (inclusief de openbare monitor Afval en Reiniging) en de dashboardomgeving. De dashboardomgeving (DB) bevat informatie over vijf van de tien indicatoren. In de bestuurlijke rapportage (BR) en de MT-monitor (MT) is gerapporteerd over acht respectievelijk drie van de tien indicatoren. De directie A en G gebruikt monitoringsinformatie voor in totaal acht van de tien indicatoren.
yyy
De prestatie-indicator ‘minder rijkilometers’ uit het Uitvoeringsprogramma afval en grondstoffen 2020-2025 maakt geen deel uit van de P&C-doelenboom en is daarom niet in tabel 5.1 opgenomen. Het aantal rijkilometers is van invloed op de effectindicator ‘uitstoot per ton ingezameld materiaal’. Voor deze indicator was geen informatie beschikbaar over grof afval.
73
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
Tabel 5.1 - Aandacht voor indicatoren in MT-monitor (MT), bestuurlijke rapportage (BR) en dashboardomgeving (DB) Doelstellingen 1) Schone stad
P&C-indicator
MT
BR
DB
1) Ervaren overlast door vervuiling
x
v
x
2) Schoonhouden straten en stoepen
x x
v v
x x
5) CROW-scores zwerfvuil (reiniging)
v x
v* v
v* v
6) Vullingsgraad prullenbakken (reiniging)
x
v
v
b) Schone lucht
7) Uitstoot per ton ingezameld materiaal
x
x
x
a) Afvalpreventie
8) Huishoudelijk afval per inwoner per jaar
v
v
v*
b) Betere scheiding tijdens inzameling
9) Huishoudelijk fijn en grof restafval per inwoner per jaar
v
v*
v*
c) Hoogwaardige verwerking
10) Recyclingpercentage
x
x
x
a) Schone straten
3) Schoonhouden groen 4) CROW-scores bijplaatsingen containerlocaties
2) Afvalvrije stad
Legenda: v: Er wordt gemonitord aan de hand van cijfers bij deze indicator. x: Er is geen cijfermatige informatie beschikbaar rondom deze indicator. * er is een specificatie voor grof afval (MT-monitor of bestuurlijke rapportage), of deze is beschikbaar met behulp van de filters (dashboards).
74
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
Hieronder beoordelen we de aanwezigheid van monitoringsinformatie per beleidsdoelstelling: 1. Schone stad a) Schone straten. Monitoringsinformatie bestaat uit CROW-gegevens rondom bijgeplaatst afval bij containerlocaties. Monitoringsinformatie met betrekking tot ervaren overlast van vervuiling en het schoonhouden van straten, stoepen en groen is alleen opgenomen in de bestuurlijke rapportages en/of de recente openbare monitor Afval en Reiniging.zzz b) Schone lucht. Aan deze beleidsdoelstelling is één P&C-indicator gekoppeld (uitstoot per ton ingezameld materiaal). Over deze beleidsdoelstelling en effectindicator ontbreekt informatie. 2. Afvalvrije stad a) Afvalpreventie. Monitoringsinformatie met betrekking tot de hoeveelheid huishoudelijk afval per inwoner per jaar is aanwezig in de MT-monitor, de bestuurlijke rapportage en in de dashboardomgeving. b) Betere scheiding tijdens inzameling. Informatie over de indicator ‘huishoudelijk fijn en grof restafval per inwoner per jaar’ is in alle drie de bronnen aanwezig. Verder is er in de dashboardomgeving informatie over de (na)scheidingspercentagesaaaa beschikbaar. c) Hoogwaardige verwerking. In de drie bronnen is geen informatie beschikbaar over het aandeel (gescheiden) afval dat is gerecycled. Tabel 5.1 maakt duidelijk dat de dashboardomgeving voor drie van de tien effectindicatoren informatie bevat over grof afval.
Allereerst over bijplaatsingen bij containers. Vanuit de Aanpak Bijplaatsingen zijn er aanvullende cijfers beschikbaar over de bijplaatsingen per afvalsoort op de probleemcontainerlocaties. Daarnaast zijn er cijfers over de totale hoeveelheid ingezameld grof afval en de hoeveelheid gescheiden en ongescheiden ingezameld grof afval.
5.2.2
Elf bedrijfsvoeringsindicatoren met specifieke informatie over grof afval
Daarnaast bevatten de MT-rapportages, bestuurlijke rapportages en dashboardomgeving elf indicatoren met betrekking tot de bedrijfsvoering die ook op het niveau van grof afval kunnen worden weergegeven (zie tabel 5.2).
zzz
Het gaat hier om cijfers uit onderzoeken van de directie O en S. In de openbare monitor, die is ontwikkeld door O en S, zijn ook andere cijfers uit O en S-onderzoeken opgenomen. Voorbeelden zijn het aandeel dat de buurt (zeer) schoon of vies vindt en het aandeel dat bereid is mee te helpen om de buurt schoon te houden. aaaa Het scheidingspercentage en het recyclingpercentage zijn niet dezelfde indicatoren. Het scheidingspercentage geeft uitsluitend het aandeel (na)gescheiden afval aan; het recyclingpercentage geeft aan hoeveel van het (gescheiden en ongescheiden) afval wordt gerecycled. Niet al het gescheiden afval kan worden gerecycled, waardoor ook een deel van het gescheiden afval alsnog moet worden verbrand. In de Begroting 2022 gebruikte Amsterdam zowel het scheidingspercentage als het recyclingpercentage als indicator. Bron: Gemeente Amsterdam, Begroting 2022, p. 169.
75
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
Tabel 5.2 - Aandacht voor bedrijfsvoeringsaspecten in MT-monitor (MT), bestuurlijke rapportage (BR) en dashboardomgeving (DB) Bedrijfsvoeringsaspect
Indicator
MT
BR
DB
Dienstverlening
Aantal meldingen openbare ruimtebbbb
v
v*
v*
Tevredenheid afhandeling meldingencccc Aantal klachten
x v
v v
v* v*
Tevredenheid aanbiedmogelijkheden grofvuildddd
x
v*
x
Personeel
Ziekteverzuim
v
v
v*
Voertuigen
Schades
v
x
v*
Onderhoud Inhuur
v v
x x
v* v*
Planning en routes
Voertuigproductiviteit
v*
x
v*
Inzamelvoorzieningen
Vervanging containers
v v*
x v*
v* v*
Bezoekers recyclepunteneeee
Legenda: v: Er wordt gemonitord aan de hand van cijfers bij deze indicator. x: Er is geen cijfermatige informatie beschikbaar rondom deze indicator. * er is een specificatie voor grof afval (MT-monitor of bestuurlijke rapportage), of deze is beschikbaar met behulp van de filters (dashboards).
5.3 Grof-afvalmaatregelen worden beperkt gemonitord De twee maatregelen uit het Uitvoeringsprogramma a en g 2020-2025 die specifiek gericht zijn op grof afval (zelf wegbrengen of op afspraak laten ophalen en het experimenteren met het apart inzamelen van nieuwe stromen) worden niet gemonitord in de MT-monitor, de bestuurlijke rapportage en de dashboardomgeving. Van geen van de acht lopendeffff maatregelen rondom grof afval afkomstig uit de raadsinformatie hebben wij monitoringsinformatie aangetroffen in de MT-monitor en bestuurlijke rapportage. De
bbbb
Meldingen over de openbare ruimte worden geregistreerd in de Signalen Informatievoorziening Amsterdam (SIA), daarom worden meldingen door de ambtelijke organisatie aangeduid als ‘SIA-meldingen’. cccc De tevredenheid van de afhandeling van meldingen is in de gemeentelijke begroting een prestatie-indicator bij de doelstelling van een schone stad (zie tabel 2.1). In de bestuursrapportages en raadsbrieven uit mei en november 2023 is over deze P&C-indicator echter gerapporteerd onder het kopje dienstverlening, samen met het aantal meldingen en klachten. Wij behandelen deze indicator daarom in het vervolg onder de bedrijfsvoeringsdoelstelling dienstverlening, in samenhang met het aantal meldingen en klachten. Over de andere twee prestatie-indicatoren – de tevredenheid onder containeradoptanten en het aantal huishoudens dat toegang heeft tot een GFE-T inzamelingvoorziening – is geen informatie over grof afval beschikbaar en laten we daarom verder buiten beschouwing. dddd Deze indicator uit de openbare monitor Afval en Reiniging is door de rekenkamer bij de bedrijfsvoeringsdoelstelling dienstverlening geplaatst. Het gaat om een tevredenheidsindicator over de mogelijkheden om grof afval aan te bieden aan de gemeente. eeee De ambtelijke organisatie duidt deze indicator in 2023 aan als ‘bezoekers afvalpunten’.
ffff Omdat de maatregel ‘harmoniseren inzamelfrequentie grof afval’ in Noord per december 2021 is afgerond, hebben we deze maatregel niet meegenomen in deze analyse.
76
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
dashboardomgeving bevat voor drie van de acht maatregelen enige informatie. Het betreft de maatregelen: informeren en motiveren rondom grof afval, alternatieve inzamelmethoden grof afval in dichtbebouwde gebieden en grof aanbiedlocaties op orde. Voor alternatieve inzamelmethoden is het mogelijk om op basis van kentekeninformatie een vergelijking te maken van de voertuigproductiviteit van groter en kleiner inzamelmaterieel van grof afval; voor de andere twee maatregelen (informeren en motiveren rondom grof afval, grof aanbiedlocaties op orde) geldt dat informatie alleen is verzameld tijdens kortdurende interventies. Eén maatregel rondom grof afval is inmiddels gerealiseerd: harmoniseren van de inzamelfrequentie van grof afval in Noord. Deze maatregel wordt logischerwijs niet (meer) gemonitord.
5.4 Grof afval regelmatig op de agenda bij portefeuillehouder, onduidelijk of bestuurlijke rapportages worden besproken Grof afval staat regelmatig op de agenda van de portefeuillehouder. Ook wordt dit onderwerp besproken in het Bestuurlijk Overleg Stad & Stadsdelen (BOSS) over Afval en Reiniging tussen de stadsdeelbestuurders en de wethouder (zie paragraaf 4.3.2). Het is onduidelijk of het college ook de bestuurlijke rapportages agendeert en bespreekt. Dit constateren we op basis van een zoektocht in Andreasgggg naar stukken die voor de wethouders en staf, het college en de raad zijn geagendeerd met betrekking tot grof afval.hhhh Van de tien dossiers die deze zoektocht heeft opgeleverd, is er één met het college gedeeld (zie verder bijlage 5). In antwoord op onze vragen gaf de ambtelijke organisatie aan dat ook andere onderwerpen met de wethouder zijn (voor)besproken. Bijvoorbeeld de raadsinformatiebrieven over het afvaloffensief en de schonere en afvalvrije stad, de afvalplannen, het Uitvoeringsprogramma a en g 2020-2025 en de raadsinformatiebrief Maatregelen bedrijfsafval en grofdumpingen (zie hoofdstuk 6).132
5.5 Inzicht in kosten grof afval 5.5.1
Totale begrote kosten ophalen en verwerken van Amsterdams afval inzichtelijk (€ 103,7 miljoen)
Tot en met 2023 heeft de ambtelijke organisatie inzicht in de totale begrote kosten voor afval en reiniging.133 De totale lasten die de grondslag vormen voor de berekening van de afvalstoffenheffing in 2024 zijn geraamd op € 184,6 miljoen. Daar komt nog € 10,8 miljoen bij voor het reinigingsrecht. Onder inzamelkosten (samen € 103,7 miljoen) vallen voertuigen, containers, personeel, btw en overige directe kosten.iiii134 Uit informatie van de ambtelijke organisatie blijkt dat de directie A en G in mei 2024 een budget heeft van € 146 miljoen.135 In de toelichting bij een financiële prognose (april 2024) wordt opgemerkt dat
gggg
Andreas is het digitale systeem dat het proces van bestuurlijke besluitvorming ondersteunt. De gehanteerde zoektermen waren ‘grof afval’ en ‘grofafval’. De ambtelijke organisatie geeft aan dat het thema grof afval vaker voorkomt als onderdeel van een stuk. Omdat Andreas alleen zoekt op titel, is de kans groot dat de aangetroffen zaakdossiers niet alle stukken met betrekking tot grof afval omvatten. Bron: Mail van de ambtelijke organisatie aan de Rekenkamer Amsterdam, 28 maart 2024. iiii Naast inzamelkosten bestaan de totale lasten voor de afvalstoffenheffing 2024 uit inningskosten door de directie Belastingen (€ 3,23 miljoen), verwerkingskosten (€ 28,50 miljoen), Afvalverbrandingsbelasting (€ 7,87 miljoen), handhavingskosten (€ 5,0 miljoen), kosten voor vegen (€ 20,6 miljoen) en toegerekende overhead (€ 15,8 miljoen). hhhh
77
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
het vastgestelde directiebudget in lijn is met ‘besluitvorming door het MT rondom de voorjaarsnota’.136 De ambtelijke organisatie geeft aan dat in 2024 een structurele uitbreiding van het budget van de afdeling Inzameling is gerealiseerd, onder meer door extra specifieke uitkeringen en coalitiemiddelen.137 Met name om aan de inhuurbehoefte van de afdeling Inzameling te voldoen, blijkt uit aangeleverde documenten een verhoging van het inhuurbudget van € 2,8 miljoen in 2024 ten opzichte van 2023.138
5.5.2
Inzicht in de kosten van grof afval ontbreekt
De ambtelijke organisatie heeft beperkt inzicht in de financiële resultaten van afzonderlijke producten en diensten, alsook het gebruik van de capaciteit (mensen en middelen).139 Het financiële systeem van de ambtelijke organisatie is niet zo ingericht dat een uitsplitsing gemaakt kan worden voor routes en fracties.140 Medio 2024 is er geen inzicht in de kosten per fractie voor het lopende jaar en de voorgaande boekjaren. Dit geldt ook voor de fractie Grof.141 De ambtelijke organisatie heeft inzicht in de verwerkingskosten van grof afval, waarvoor de verwerker elke vier weken factureert.142 Over de verwerkingskosten wordt gerapporteerd in de MT-monitor (zie paragraaf 4.2.1.). De verwerkingskosten voor grof afval zijn samen met de verwerkingskosten voor het restafval als indicator opgenomen in de MT-monitor.143
5.5.3
Sturing op kostenniveau 'grof afval' vindt niet plaats
De ambtelijke organisatie geeft aan te sturen op het niveau van kostenplaatsen en kostensoorten, maar niet structureel op product- of dienstniveau. Een ingericht rapportagesysteem waarbij de geleverde diensten consequent worden bijgehouden, gecontroleerd, gemonitord en geanalyseerd, ontbreekt.144 Kostprijzen spelen in de financiële administratie nog geen rol. Als financiële rapportages per fractie gewenst zijn op productniveau, dan worden de financiële gegevens hiervoor ad-hoc verzameld, aldus de ambtelijke organisatie.145 Bij de ontwikkeling van nieuwe inzamelconcepten worden de effecten op de hoogte van de afvalstoffenheffing geschat met behulp van businesscases (analyses per product of dienst).146
5.5.4
Stappen gezet om inzicht te krijgen in kosten grof afval
De directie A en G is in 2023 gestart met de ontwikkeling van een kostprijsmodel.147 De doelen van dit model zijn dat het inzicht geeft in de financiële resultaten van de producten en diensten (routes, recyclepunten, wissellocaties en projecten) van de directie A en G en inzicht geeft in de ‘mate van efficiënt gebruik van de capaciteit (mensen en middelen)’.148 De ambtelijke organisatie heeft de wens om een businesscase op te stellen voor grof afval. Hierbij zal rekening worden gehouden met verschillende gegevens (het aantal inwoners per gebied, afvalproductie per persoon, inzamelmiddel en ledigingsfrequentie) en het aantal benodigde ritten (op basis van acht uur per rit). Aan de ritten zal een kostprijs per uur worden gekoppeld, bestaande uit kosten voor personeel, kosten voor voertuigen en verwerkingskosten per ton.149 Vanaf 2024 wordt volgens de ambtelijke organisatie voor de afdeling Inzameling (chauffeurs en beladers) en de afdeling Assets (voertuigen) de begroting bepaald op basis van het aantal te rijden ritten, aldus de ambtelijke organisatie.150 Jaarlijks worden er ongeveer 53.500 ritten ingepland.151 Het merendeel van de ritten heeft betrekking op het inzamelen van huisafval (exclusief grof afval). Voor het inzamelen van grof afval zijn 12.480 ritten gepland in 2024.
Op basis van het aantal te rijden ritten is een productbegroting opgesteld voor het aantal ingeplande fte’s. Volgens de ambtelijke organisatie worden in deze productbegroting alleen de directe kosten voor het inhuren van uitzendkrachten meegenomen.152 De ambtelijke organisatie heeft plannen om de businesscases in de toekomst nog verder te verfijnen. Zo wil de ambtelijke organisatie uitgaan van de werkelijk gereden ritten en het tonnage dat is
78
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
opgehaald. Van de ritten is bekend hoeveel tractie-uren (de tijd dat voertuigen operationeel zijn) en personeelsuren gemaakt zijn. Deze uren worden vermenigvuldigd met een uurtarief van de betreffende functie of het betreffende voertuig. In het tarief per medewerker is een improductiviteit verwerkt van 31% (ziekte, vakantie of ander soort verlof) waardoor het uurtarief hoger is dan de functieschaaltarief. Voor een chauffeur ligt het uurtarief daarmee op circa € 55 per uur.jjjj153 In toekomstige businesscases wil de ambtelijke organisatie verder indirecte kosten opnemen die betrekking hebben op fracties. Dit is volgens de ambtelijke organisatie op dit moment niet mogelijk, omdat de toerekeningssleutels ontbreken.154 Medio 2024 is de ambtelijke organisatie de businesscase Groente-, fruit- en etensresten en tuinafval (GFE-T) aan het ontwikkelen. Als dit is afgerond, start de ambtelijke organisatie mogelijk met het ontwikkelen van de businesscase voor de fractie Grof. 155
5.5.5
Verdere stappen om inzicht in kosten en efficiency te verbeteren
Eind oktober 2022 heeft de directie A en G plannen gemaakt om de kosten naar soorten fractie, inclusief grof afval, beter in kaart te brengen met een 'control-model'. Het control-model heeft tot doel inzicht te geven ‘in de financiële resultaten van de producten en diensten en de mate van efficiënt gebruik van de capaciteit (mensen en middelen)’.156 Daarvoor is het nodig dat de administratie- en informatievoorziening anders worden ingericht.157 Het control-model is afhankelijk van kwalitatief goede data.158 Voor het vergaren van deze data is in de loop van 2023 een intern programma opgezet, genaamd Op weg naar datagestuurd werken. Dit programma is gericht op procesverbetering en op verbeteringen in het applicatielandschap, aldus de ambtelijke organisatie.159 Het interne programma komt volgens de ambtelijke organisatie (maart 2024) langzaam op gang en vereist aanzienlijke inspanningen en aanpassingen op het gebied van bedrijfsprocessen, gegevensbeheer en organisatiestructuur.160 Ook zijn volgens de ambtelijke organisatie de financiële prognoses, die worden afgestemd tussen afdelingsmanagers en financieel adviseurs, in de loop van 2024 verbeterd (zie onderstaand kader).161 Financiële prognoses sinds 2024 verbeterd In de prognose tot 2025 (opgesteld in 2022) was opgenomen dat de inhuurbehoefte in 2024 en de jaren erna zou dalen, aldus de ambtelijke organisatie.
De daling zou onder meer gerealiseerd worden door het terugdringen van ziekteverzuim, minder inhuur en meer vaste formatie. Uit de jaarcijfers van 2022 bleek dat deze beoogde daling niet gerealiseerd kon worden. Met deze informatie is het budget voor inhuur in de Voorjaarsnota 2024 naar boven bijgesteld.162 In de financiële prognoses van de directie A en G worden overschotten en tekorten ten opzichte van de begroting per afdeling besproken, en mogelijke oorzaken worden toegelicht (bijvoorbeeld onderbestedingen, achterblijven van realisatie van projecten en nog te verdelen middelen). Ook is in de prognose opgenomen hoe de inning van de afvalstoffenheffing verloopt, wordt de stand van zaken met betrekking tot het terugdringen van onrechtmatigheden besproken en worden eventuele onzekerheden in de cijfers geïdentificeerd (bijvoorbeeld verschillen tussen formatie en bezetting).163