02 Bestuurlijk rapport Klimaatbestendig bouwen

Het college onderschrijft dat er in de afgelopen tijd is geïnvesteerd in het klimaatbestendig maken van de stad, maar dat er tegelijkertijd nog genoeg uitdagingen liggen en er aanvullende acties nodig zijn. Daarbij is samenwerking met het Rijk en andere partijen belangrijk, onder andere voor financiering, het treffen van benodigde maatregelen, maar ook voor het stellen van normen. De aanname die lijkt te worden gedaan over ‘Gewoon goed’ behoeft wat ons betreft nadere toelichting. In de hoofdconclusie wordt gesteld dat de aanpak ‘Gewoon goed’ leidt tot een groot risico dat klimaatbestendigheid ondergesneeuwd raakt in nieuwbouwprojecten. Het college vindt dit punt voorbarig, omdat ten tijde van het onderzoek deze aanpak nog volop in ontwikkeling was. Aan projectteams wordt gevraagd in alle planfasen na te denken over de uitvoerbaarheid en geen onnodige randvoorwaarden op te nemen die goede integrale plannen in de weg staan. Een goed integraal plan is uiteráárd ook klimaatbestendig. ‘Gewoon goed’ biedt dus ruimte om klimaatadaptatie een plek te geven in de uitwerking. We nemen het risico dat de Rekenkamer ziet op dit vlak wel mee als aandachtspunt in de verdere uitwerking. Reactie op aanbevelingen Gezien de urgentie van klimaatverandering en het belang van klimaatadaptatie, stellen

22

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Klimaatbestendig bouwen

we het zeer op prijs dat u met uw onderzoek aanbevelingen doet voor klimaatbestendig bouwen. De acht aanbevelingen die u doet kunnen we allemaal onderschrijven. Hieronder volgt een reactie per aanbeveling. Maak duidelijk waaraan klimaatbestendig bouwen moet voldoen Het college onderschrijft de aanbeveling om duidelijk te maken waar klimaatbestendig bouwen aan moet voldoen. Naast dat we kijken wat we als gemeente zelf kunnen doen, pleiten we voor landelijke, en bij voorkeur Europese regelgeving. De markt is namelijk gebaat bij consistent en voorspelbaar overheidsbeleid, daar kunnen ze hun investeringen en ontwikkelingen op aanpassen. De rijksoverheid heeft de afgelopen jaren helaas niet altijd de consistentie en voorspelbaarheid getoond die nodig zijn om de bouwregelgeving tijdig aan te scherpen en een duidelijk pad naar de toekomst te bieden. Dit heeft geleid tot onzekerheid, waardoor investeringen moeilijker van de grond komen en verzekeraars terughoudend zijn. Dit vormt een belemmering voor de bouwsector. Amsterdam pleit met de MRA en de G4 dan ook voor een duidelijke set op elkaar afgestemde regels voor klimaatadaptatie, maar ook breder voor duurzaamheid en circulair ontwikkelen.

Op 4 november 2024 heeft Amsterdam, samen met dertien andere gemeenten, de intentieverklaring over de City Deal Toekomstbestendige Gebiedsontwikkeling ondertekend en daarmee aangegeven mee te willen doen. Dit is wat ons betreft op weg naar het nieuwe normaal. 1.

Zoals ook is aangegeven in het onderzoeksrapport vormen de MRAbasisveiligheidsniveaus en de Omgevingsverordening van de Provincie hier een goed uitgangspunt voor. Van de MRA-basisveiligheidsniveaus waren de uitgangspunten voor wateroverlast al van toepassing in Amsterdam en dat zijn ze nog steeds. Aan een doorvertaling van de andere thema’s wordt gewerkt. De aangescherpte omgevingsverordening NH2022 is al van toepassing, de regels die daarin staan volgen we. Wel bestaat er nog onduidelijkheid over toepassing in de praktijk. Daar wordt momenteel aan gewerkt. Stel doelstellingen op voor de korte en middellange termijn Het college onderschrijft het belang van heldere, realistische doelstellingen. In aanloop naar de volgende collegeperiode worden de langetermijnbenodigdheden voor klimaatadaptatie in beeld gebracht. Daarbij worden concrete doelstellingen overwogen voor onder andere gebiedsontwikkeling en transformatie, met tussendoelstellingen voor de korte en middellange termijn. Op deze manier maken we inzichtelijk wat er zou moeten gebeuren om de stad in 2050 zo goed mogelijk voor te bereiden op het veranderende klimaat. Over de doelstellingen voor klimaatadaptatie kunnen tijdens de volgende collegeperiode onderbouwde keuzes worden gemaakt. We maken hierbij ook gebruik van voorbeelden van andere gemeenten en de informatie die vanuit het Rijk beschikbaar is. 2.

Maak duidelijk welke aanvullende acties en middelen nodig zijn Ook deze aanbeveling wordt onderschreven door het college. Op basis van de hierboven genoemde doelstellingen worden acties voorgesteld voor onder andere gebiedsontwikkeling en transformatie, waarbij ook wordt aangegeven welke partij verantwoordelijk is voor de uitvoering van de betreffende acties en welke middelen voor de acties van de gemeente nodig zijn. 3.

In deze aanbeveling wordt ook gevraagd om inzichtelijk te maken wat de baten zijn en waar deze terecht komen. Momenteel wordt onderzoek gedaan naar de kosten van maatregelen, de kosten van schade als we niets doen en de (financiële) baten van

23

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Klimaatbestendig bouwen

klimaatadaptatie in Amsterdam. De uitkomsten van dit onderzoek zullen voor het einde van 2025 worden gedeeld met de raad. Op basis van bovengenoemde inzichten kunnen tijdens de volgende collegeperiode keuzes worden gemaakt over de doelstellingen en de inzet op klimaatadaptatie. Wanneer wordt gekozen voor additionele acties en meer ambitieuze doelstellingen, zullen ook additionele middelen ter beschikking moeten worden gesteld. Dit vergt dus bestuurlijke keuzes aan de voorkant, zodat het bij gebiedsontwikkeling ook gerealiseerd kan worden. Organiseer directie-overstijgende besluitvorming Het college onderschrijft het belang van het organiseren van directie-overstijgende besluitvorming bij een portefeuille-overstijgende opgave als klimaatadaptatie. Daarom is er in 2019 een Stuurgroep klimaatadaptatie opgericht waarin V&OR, Waternet, R&D en het IB waren vertegenwoordigd. Later is de Stuurgroep Klimaatadaptatie uitgebreid met de directies G&O en Wonen en de GGD. Met het voortzetten van een integrale Stuurgroep geven we invulling aan deze aanbeveling. Daarnaast worden directieoverstijgende dilemma’s en politieke keuzes aan het bestuur voorgelegd. In het college en in de raad vindt ook directie-overstijgende besluitvorming plaats. 4.

Ontwikkel een monitoringssysteem gericht op doelrealisatie Het college onderschrijft het belang van een monitoringssysteem. Momenteel is er een jaarlijkse voortgangsrapportage klimaatadaptatie waarmee de raad wordt geïnformeerd over de voortgang op de afgesproken acties. Daarnaast bestaat er een online dashboard klimaatadaptatie dat inzicht geeft in de kwetsbaarheid van Amsterdam. Voor een paar klimaatthema’s staan hier ook al indicatoren met betrekking tot de weerbaarheid in, zoals afstand tot een koele plek en het percentage schaduw op looproutes. Dat neemt niet weg dat structurele monitoring op doelen nog ontbreekt. Als onderdeel van de, bij aanbeveling twee genoemde, doelen zullen indicatoren worden voorgesteld. Hierbij richten we ons in eerste instantie op de indicatoren die goed meetbaar zijn. Vervolgens wordt verkend hoe een monitoringsysteem kan worden ontwikkeld. Ook onderzoeken we of en zo ja hoe, we deze doelen en indicatoren kunnen koppelen aan de P&C-cyclus. 5.

Werk vanuit een geïntegreerde strategie voor woningbouw Het college onderschrijft deze aanbeveling gedeeltelijk. Amsterdam heeft inderdaad te maken met veel verschillende opgaven, waar klimaatadaptatie niet los van kan worden gezien. Daarom is het belangrijk om te werken vanuit een geïntegreerde strategie voor woningbouw. Amsterdam werkt hier op drie niveaus aan: 6.

  

Op stedelijk niveau in het Omgevingsvisie en de Ontwikkelstrategie 2035 Op gebiedsniveau in het Investeringsbesluit Op kavelniveau via de bouwenvelop of afsprakenbrief

Naar aanleiding van het Rekenkameronderzoek ‘Bouwen aan de complete stad’ (april 2025) zal in een plan van aanpak worden gereflecteerd op de keuzen die te maken zijn bij nieuwbouw. Klimaatadaptatie wordt hierin meegenomen. Er ligt een integrale opgave om te werken aan de complete stad met een enorm pakket aan instrumenten en werkwijzen (variërend van referentienormen, Puccini voor Openbare Ruimte, Plaberum voor de gebiedsontwikkeling, etc.) om daar met elkaar invulling aan te geven, waarbij klimaatadaptatie een van de onderdelen is. Via de investeringsbesluiten

24

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Klimaatbestendig bouwen

krijgt de raad inzicht in de afwegingen die zijn gemaakt en in de ambities die worden gerealiseerd. Organiseer inbreng van externen om de opgave te realiseren Klimaatverandering raakt alles en iedereen in de stad. Daarom zullen ook veel verschillende partijen moeten bijdragen aan het klimaatbestendig maken van de stad. Het college is het om die reden eens met deze aanbeveling. We hebben frequent contact met onze partners, zo hebben we een ambtelijk en bestuurlijk bouwoverleg, dialogen met de markt, overleggen met corporaties en individuele investeringsoverleggen met marktpartijen. 7.

Hieronder volgen een paar voorbeelden van samenwerkingen met externen:





 



We doen voortdurend onderzoek naar de klimaatrisico’s voor Amsterdam en delen deze informatie ook met externen. Een voorbeeld hiervan is de thematische studie waterveiligheid, waarin nader onderzoek is gedaan naar overstromingsrisico’s, ruimtelijke implicaties worden geschetst en mogelijke oplossingen worden aangedragen. Ook werken we veel samen met kennisinstellingen en marktpartijen en maken gebruik van de kennis die daar aanwezig is. De gemeente Amsterdam participeert bijvoorbeeld in het vijfjarige onderzoeksprogramma Red & Blue. Binnen dit onderzoeksprogramma werken onder andere wetenschappers, investeerders, ontwikkelaars, verzekeraars, banken en overheden samen aan geïntegreerde oplossingen om beter om te kunnen gaan met klimaatrisico’s. Vanuit de netwerkaanpak Weerproof wordt samengewerkt en kennis gedeeld met woningcorporaties, ontwerpers, architecten en commerciële vastgoedbeheerders. Sinds 1 januari 2025 heeft de Provincie Noord-Holland middels de omgevingsverordening de regels met betrekking tot klimaatadaptatie aangescherpt. Bij nieuwe projecten is het verplicht voor de aanvrager (dit zijn vaak externe partijen) om een risicoanalyse aan te leveren en daarin te kijken naar de risico’s van klimaatverandering, zoals wateroverlast, overstromingen, droogte, hitte en waterkwaliteit.

Als er risico’s zijn, moet door de aanvrager worden uitgelegd wat er wordt gedaan om deze risico’s te verkleinen. Op korte termijn publiceren we een inspiratiedocument over klimaatbestendige bouw voor ontwikkelaars. Hierin staan voorbeelden van toepassing van klimaatadaptatiemaatregelen. Dit is één van de manieren om de markt te stimuleren meer klimaatadaptatiemaatregelen te nemen.

Verken hoe de beleidsruimte actiever kan worden benut Het college ziet in deze aanbeveling veel samenhang en overlap met een aantal van de andere aanbevelingen en de daarop gegeven reacties. Onderstaande kan worden gezien als een aanvulling op de hierboven gegeven reacties. 8.

Eén van de complexiteiten van Amsterdam is dat de ruimte schaars is en er in die schaarse ruimte veel verschillende grote opgaven samenkomen. Het advies om beleidsruimte actiever te benutten staat daarmee op gespannen voet. De Amsterdamse aanpak van gebiedsontwikkeling via het Plaberum (plan- en besluitvormingsproces ruimtelijke maatregelen) helpt om via een trechter de spanning tussen beleidsambities in beeld te brengen en het bestuur daarin keuzes te laten maken. Vanzelfsprekend is klimaatbestendig bouwen onderdeel van een plan, maar het is altijd een afweging van zeer veel verschillende belangen. Wel is het van belang om te deze keuzes en afwegingen te maken op basis van de juiste informatie en

25

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Klimaatbestendig bouwen

klimaatadaptatie niet als ambitie te beschouwen, maar als noodzaak om de stad veilig te houden. In de reactie op aanbevelingen twee en drie staat hoe we aan de slag gaan met het actiever benutten van de beleidsruimte. Afsluitend Het college wilt u nogmaals bedanken voor het belangrijke onderzoek en neemt uw aanbevelingen mee in haar inspanningen om Amsterdam beter voor te bereiden op de gevolgen van het veranderende klimaat. Dat doen we onder andere met het uitwerken van ‘Gewoon goed’, de City Deal Toekomstbestendige Gebiedsontwikkeling en met het inzichtelijk maken van de langetermijnbenodigdheden voor een klimaatadaptieve stad in voorbereiding op de volgende collegeperiode. Ook nemen we de aanbevelingen van dit onderzoek mee in het Plan van Aanpak dat wordt opgesteld naar aanleiding van het Rekenkameronderzoek ‘Bouwen aan de complete stad’. Ondertussen werken we verder aan het klimaatbestendig maken van de stad langs de lijn die is uitgezet in Strategie en de Agenda Klimaatadaptatie 2024-2026. Met vriendelijke groet, Namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, Steven van Weyenberg Wethouder Woningbouw, Grond en Ontwikkeling en Ruimtelijke Ordening Melanie van der Horst Wethouder Openbare ruimte en groen

Nawoord rekenkamer

Op 20 mei 2025 heeft de Rekenkamer Amsterdam de bestuurlijke reactie van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam ontvangen. We hebben deze met belangstelling gelezen en danken het college voor zijn uitgebreide en inhoudelijke reactie. Uit de brief blijkt dat het college onze conclusies onderschrijft en het grootste deel van onze aanbevelingen wil overnemen. Dat vinden we positief. Tegelijk lezen we in de reactie van het college enkele kanttekeningen. Op een aantal hiervan gaan we nader in. ‘Gewoon goed’ Het college herkent zich niet in onze inschatting over de mogelijke negatieve invloed van ‘gewoon goed’ op de realisatie van klimaatbestendig bouwen en geeft aan dat ‘gewoon goed’ ruimte biedt om klimaatadaptatie een plek te geven in de uitwerking van plannen voor nieuwbouwprojecten. In ons onderzoek komt echter op basis van verschillende signalen een ander beeld naar voren. Het college onderschrijft in zijn reactie dat klimaatbestendig bouwen een noodzaak is en geen ambitie. De interpretatie van ‘gewoon goed’ biedt nu echter onvoldoende duidelijkheid over wat hoort bij de basiskwaliteit van klimaatbestendige bouw en wat ‘onnodige randvoorwaarden’ zijn die integrale plannen in de weg zouden staan.

We sporen het college aan om helder te maken wat essentieel en niet-onderhandelbaar is (need to have) en wat waarde toe kan voegen, maar niet-noodzakelijk is (nice to have). Zeker op het gebied van hitte en droogte, waar heldere normen vooralsnog ontbreken. Deze duidelijkheid is wat ons betreft zowel noodzakelijk in de voorziene handreiking over ‘gewoon goed’ als in de communicatie vanuit het bestuur richting de ambtelijke organisatie, projectontwikkelaars en woningcorporaties.

26

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Klimaatbestendig bouwen

De lijn van de Strategie Klimaatadaptie en de Uitvoeringsagenda Klimaatadaptatie In de reactie geeft het college een omvangrijke beschrijving van de vele stappen die in het verleden zijn gezet om de stad klimaatadaptief te maken. De reactie van het college op sommige aanbevelingen wekt, misschien onbedoeld, de indruk dat de staande praktijk volstaat en dat er geen aanpassingen nodig of wenselijk zijn. Het zijn stappen die we herkennen uit het onderzoek en die in het onderzoeksrapport ook aan de orde komen. Dat is bijvoorbeeld het geval bij aanbeveling 7 (organiseer inbreng van externen). Hier herhaalt het college de bestaande overleggen met externe partners. Wij pleiten juist voor de vervolgstap: minder vrijblijvende en meer actieve inbreng van externen in het vormgeven van beleid én uitvoering. Het college kan hiermee de toepasbaarheid en het draagvlak van het beleid voor klimaatbestendig bouwen vergroten. De voorbeelden die het college in de reactie noemt, onderstrepen onze analyse dat er weliswaar belangrijke stappen zijn gezet in de afgelopen periode, maar dat er desalniettemin méér nodig is om invulling te geven aan het uitgangspunt dat klimaatbestendig bouwen een noodzaak is en geen ambitie. Het college lijkt terughoudend over het nemen van aanvullende maatregelen. Dat is precies waar wij wel voor pleiten.

We vinden het belangrijk dat op korte termijn inzichtelijk wordt gemaakt welke aanvullende acties en middelen er nodig zijn. We zijn daarom positief over het voornemen van het college om de lange termijnbenodigdheden voor de klimaatadaptieve stad inzichtelijk te maken. De landelijke context van klimaatbestendig bouwen We onderkennen dat landelijke wet- en regelgeving een punt van aandacht is in de doorontwikkeling van klimaatbestendig bouwen. Het is goed dat de gemeente pleit voor Europese en landelijke regelgeving om zo een gelijk speelveld te creëren. Dergelijke regelgeving laat echter op zich wachten en de gemeente hoeft deze niet af te wachten, maar kan zelf stappen zetten. Een gelijk speelveld wordt immers regionaal gecreëerd door de MRA-basisveiligheidsniveaus voor klimaatbestendige bouw. We sporen de gemeente aan deze voortvarend te implementeren. Het niet-voortvarend doorvoeren van klimaatbestendig bouwen heeft directe gevolgen voor de leefbaarheid in Amsterdam, nu en in de toekomst. Plan van aanpak Het college geeft aan van plan te zijn om de aanbevelingen mee te nemen in het plan van aanpak dat wordt opgesteld naar aanleiding van het eerdere rekenkameronderzoek Bouwen aan de complete stad. Vanwege de raakvlakken en het domein-overschrijdende karakter van beide onderzoeken kunnen we ons erin vinden dat het college een gecombineerd plan van aanpak opstelt.

Het is wel van belang dat ook de aanbevelingen voor klimaatadaptatie gericht op de interne organisatie hier een goede plek in krijgen. We zien het plan van aanpak met belangstelling tegemoet en adviseren de raad bij de behandeling van het plan kritisch te kijken naar concrete acties die worden voorgesteld en naar de planning van de opvolging van de aanbevelingen.

Achtergrond onderzoek

In deze paragraaf beschrijven we aanleiding, doel en de onderzoeksvragen van dit onderzoek. Onze gedetailleerde onderzoeksbevindingen staan in het onderzoeksrapport Klimaatbestendig bouwen, dat kan worden ingezien op onze website.

Aanleiding onderzoek

Het klimaat op aarde verandert en de gevolgen kunnen grote schade aanrichten in steden en voor bewoners van steden. De KNMI-scenario’s en de huidige wereldwijde klimaatcrisis tonen onomstotelijk aan dat de gevolgen van extreem weer desastreus zijn. Extreem weer

27

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Klimaatbestendig bouwen

heeft op vele vlakken gevolgen voor de samenleving, onder andere op sociaal en economisch gebied, en qua fysieke leefomstandigheden. Amsterdam is als laaggelegen stad extra kwetsbaar voor de gevolgen van klimaatverandering. Wereldwijd hebben overheden afspraken gemaakt om de klimaatverandering te beperken (mitigatie) en de kwetsbaarheid voor de gevolgen van klimaatverandering te verminderen (adaptatie). Met klimaatadaptatie wordt geprobeerd om de samenleving minder kwetsbaar te maken voor de gevolgen van klimaatverandering. Voorbeelden van klimaatadaptieve maatregelen zijn het regenbestendig inrichten van de openbare ruimte, het geven van gezondheidsadviezen en woonadviezen om beter om te gaan met hitte en het beter bestand maken van infrastructuur en gebouwen tegen hitte, overstroming en wateroverlast. In Nederland is in 2007 de Nationale adaptatiestrategie vastgesteld en in 2010 het Deltaprogramma. Amsterdam is ook onderdeel van landelijke en regionale afspraken over klimaatadaptatie. Daarnaast kan de gemeente hiervoor eigen beleid vaststellen.

Doel van het onderzoek

Met dit onderzoek willen we bijdragen aan doeltreffend beleid en uitvoering van klimaatbestendige nieuwbouw. Het onderzoek biedt inzicht in het beleid rondom klimaatbestendig bouwen, het beschikbare instrumentarium en de werkwijzen die de gemeente Amsterdam in de praktijk hanteert. Daarnaast benoemen we enkele onderwerpen waarin de gemeente Amsterdam ten aanzien van klimaatadaptatie kan leren van kennisinstituten en andere gemeenten.

Centrale onderzoeksvraag

De hoofdvraag van dit onderzoek luidt:

In hoeverre heeft de gemeente doeltreffend beleid voor klimaatbestendige bouw vastgesteld en geoperationaliseerd, en welke lessen kunnen geleerd worden uit de huidige praktijk van klimaatbestendig bouwen? Dit onderzoek is in 2023 oorspronkelijk van start gegaan gericht op het beleid en de praktijk van klimaatbestendig bouwen. Wij beoordelen in dit onderzoek het beleid dat de gemeente heeft ingezet om de stad minder kwetsbaar te maken voor klimaatverandering en eventuele gevolgen te beperken, waarbij onze focus ligt op klimaatbestendig bouwen. In de loop van het onderzoek is de scope van de onderzoeksvraag gewijzigd. Tijdens het onderzoek bleek dat klimaatbestendig bouwen in de beleidsvoorbereiding niet los gezien kon worden van het klimaatadaptatiebeleid in de breedte. In de analyse van strategie, beleidsdoelstellingen en monitoring is daarom het algemene klimaatadaptatiebeleid meegenomen. Het onderzoek wordt gerapporteerd in dit bestuurlijk rapport (deel 1). De volledige rapportage bestaat naast dit bestuurlijk rapport uit het onderzoeksrapport (deel 2) en vier afzonderlijke casusrapporten (bijlagen bij het onderzoeksrapport). De casusrapporten gaan over de gebiedsontwikkelingen Sloterdijk Stationskwartier, Hamerkwartier, H-buurt Midden en Strandeiland.

28

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Klimaatbestendig bouwen

Dankwoord Tot slot willen we iedereen die aan dit onderzoek heeft meegewerkt van harte bedanken voor de tijd en inzet daarbij, zoals het Programma Klimaatadaptatie en de projectteams van Sloterdijk Stationskwartier, Strandeiland, H-buurt Midden en Hamerkwartier. In het bijzonder gaat onze dank uit naar externe partijen die waardevolle inzichten hebben gegeven in de praktijkervaringen, waaronder de betrokken woningcorporaties, projectontwikkelaars en kennisinstellingen.

29