PRESENTATIE - Adviesrecht voor de raad en participatie onder de Omgevingswet

Adviesrecht voor de raad en participatie onder de Omgevingswet Jan Struiksma 20 januari 2022

Algemeen • De gemeenteraad stelt het omgevingsplan vast; het college beslist over omgevingsvergunningen • Daar zit een idee achter: • het omgevingsplan bevat wettelijke voorschriften over de toelaatbaarheid van activiteiten die relevant zijn voor de leefomgeving • -> die voorschriften zijn gebaseerd op een breed democratisch draagvlak • Beoordeling van vergunningaanvragen betreft de uitvoering van die wettelijke voorschriften • -> opgedragen aan het college, want uitvoerend bestuursorgaan • Het kan gaan om omgevingsvergunningen die in overeenstemming zijn met het plan • Het college blijft binnen de kaders die door de raad in het plan zijn vastgelegd • Dit kan ook het geval zijn als de afwijkingsmogelijkheden in het plan zijn opgenomen (binnenplanse omgevingsplanactiviteiten) • Het kan ook gaan om aanvragen die in strijd zijn met het plan

Huidige afwijkingsmogelijkheden • Art. 2:12, lid 1, onder a, Wabo • 1. binnen de in een plan aangegeven grenzen • 2. binnen de in het Besluit omgevingsrecht aangegeven grenzen (kruimelgevallen) • 3. overig, mits voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing • Voor de huidige verklaring van geen bedenkingen praten we over die laatste • Frictie • Afwijken kan de keuzes die de gemeenteraad heeft gemaakt, ondergraven en toekomstige keuzemogelijkheden beperken • Onderbrengen van de bevoegdheid bij de raad doorbreekt de verdeling van bevoegdheden die in de Wabo is gemaakt

Huidige oplossing • Art. 6.5, Besluit omgevingsrecht • lid 1: gemeenteraad moet verklaring van geen bedenkingen afgeven voordat afwijkingsomgevingsvergunning kan worden verleend • Lid 2: verklaring kan alleen worden geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening • Dit begrip staat centraal in de Wro: bestemmingsplannen hebben als uitgangspunt een goede ruimtelijke ordening • De raad heeft beleids- en beoordelingsvrijheid bij de vaststelling van een bestemmingsplan (binnen uitdrukkelijk vastgestelde wettelijke grenzen) • Dus dan heeft de raad die vrijheid ook bij de beslissing over het al dan niet verlenen van een vvgb • Lid 3: gemeenteraad kan aangeven in welke categorieën gevallen een vvgb niet is vereist

Afwijkingsmogelijkheden Omgevingswet • Herzien van omgevingsplan • Raad is bevoegd; kan delegeren naar college • Delegatiebesluit staat los van omgevingsplan • Bevat categorieën van gevallen waarin college het plan kan herzien • Hierin gaan de wijzigings- en de uitwerkingsbevoegdheid op • Vergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (bopa) • Een buitenplanse omgevingsplanactiviteit is een activiteit die niet voldoet aan de regels van het omgevingsplan en niet vergunningvrij voor het bouwen is • een activiteit waarvoor het omgevingsplan bepaalt dat een vergunning nodig is, maar het volgens de beoordelingsregels niet mogelijk is de vergunning te verlenen • een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan • Dat betekent dat de huidige ‘kruimelgevallen’ onder de bopa vallen; er is niet meer een aparte wettelijke lijst

Bindend advies gemeenteraad • 4.21 Omgevingsbesluit • De gemeenteraad is adviseur voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor zover de aanvraag betrekking heeft op een door hem aangewezen geval van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit waarvoor het college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag is • 16.15a, onder b Omgevingswet • Op grond van artikel 16.15, eerste lid, worden in ieder geval als adviseur aangewezen de gemeenteraad als het gaat om een aanvraag om een omgevingsvergunning voor in door de gemeenteraad aangewezen gevallen van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, • 16.15b Omgevingswet • In een geval als bedoeld in artikel 16.15a, onder b, worden de bij of krachtens deze wet gestelde regels over het beslissen op de aanvraag om de omgevingsvergunning (……………….) met inachtneming van het advies van de gemeenteraad toegepast. • Toetsingskader is het belang van de kwaliteit van de leefomgeving

Overgang Wabo – Ow • Regeling Categorieën gevallen waarin een vvgb niet is vereist • Regeling adviesrecht gemeenteraad bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten Almere 2022 • Aanwijzing van gevallen waarin raad wel advies moet uitbrengen • Zie het overzicht van de verschillen en de bijlage bij raadsvoorstel: Transponeringstabel • Omdat er wordt uitgegaan van een beleidsneutrale overgang, zijn er geen verrassingen • Wel is aandacht nodig voor de kwestie van de beslistermijn

Belang beslistermijn in Ow • Standaard: 8 weken (reguliere procedure) • Kan worden verlengd met 6 weken • Geen vergunning van rechtswege bij overschrijding • Ow 16.65, lid 4: college kan uov (afd 3.4 Awb) van toepassing verklaren bij bopa: beslistermijn 26 weken • a. als het gaat om een activiteit die aanzienlijke gevolgen heeft of kan hebben voor de fysieke leefomgeving, en • b. waartegen naar verwachting verschillende belanghebbenden bedenkingen zullen hebben. • Hierin zit een uitgebreide zienswijzeprocedure. We kunnen ons afvragen wat de verhouding is tussen participatie en zienswijzen • Raad kan daar wel wat van vinden, maar heeft geen formele bevoegdheid

Probleem beslistermijn en advisering • Reguliere termijn is 8 weken • Participatie is geen probleem, want wordt door aanvrager georganiseerd voorafgaand aan de aanvraag • Advisering door de raad zal de feitelijke beslistermijn verlengen, waardoor haalbaarheid 8 weken een illusie is • Het lijkt voor de hand te liggen om de beslistermijn in geval van bopa en advies door de raad standaard met 6 weken te verlengen • Standaard van toepassing verklaren uov bij advies raad lijkt niet goed mogelijk, gegeven de voorwaarde aanzienlijke gevolgen voor de leefomgeving • Hieraan wordt apart aandacht geschonken in raadsvoorstel

Raadvoorstel (1) • Meer nadruk op vooroverleg • Daar zijn echt wel de nodige kanttekeningen bij te plaatsen: ambtelijke capaciteit is beperkt, feitelijke behandeltermijn wordt verlengd, vooroverleg is niet gereglementeerd en kan een bureaucratische invulling krijgen, aspirant-aanvrager is niet tot vooroverleg verplicht • Hoewel overschrijding bij advisering te verwachten is, toch beleidsneutrale overgang vvgb – advisering • Dus niet afdoen aan het aantal gevallen waarin de raad betrokken wordt

Raadvoorstel (2) • Het gaat om ongeveer 25 gevallen per jaar • ‘Het gaat daarbij o.a. om inbreidingsprojecten, grote woningbouwprojecten (m.n. hoogbouw), zonneparken, Floriade, datacentra en grote industriële bedrijven’ • Bewust risico dat in een beperkt aantal gevallen een de bestuurlijke dwangsom is verschuldigd • max 1442,- per aanvraag • Eerlijk gezegd denk ik dat in dit soort gevallen de uov van toepassing zou kunnen worden verklaard • Dat door de ontwikkeling van een ‘echt’ omgevingsplan minder afwijkingen nodig zouden zijn en dus minder advisering, betwijfel ik. Dat moeten we echt afwachten

Participatie omgevingsplan • Idee is verbreding draagvlak en het voorkomen van onnodige zienswijzen en beroepen • In een vroeg stadium betrekken van relevante partijen • Dat is wat betreft het bestemmingsplan niets nieuws, maar is in de laatste decennia in de versukkeling geraakt • Omgevingsbesluit 10.2, lid 1 en 2 • Verplichting om aan te geven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen (partijen) bij de voorbereiding van een omgevingsplan worden betrokken • Bij vaststelling wordt aangegeven wat de resultaten zijn

Participatie afwijkingsvergunning Wabo • Organisatie van participatie voorafgaand aan de aanvraag kan niet als verlichting worden opgelegd • Wel is er de zienswijzeprocedure in de uov naar aanleiding van een voorgenomen besluit op de aanvraag • Dat komt dus laat

Participatie bopa: indieningsvereiste aanvraag • Omgevingsregeling 7.4 • Aanvrager geeft aan of partijen bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken • Als dat het geval is, verstrekt aanvrager gegevens over de manier van participatie en wat de resultaten zijn • Als er geen, te weinig of verkeerde participatie is geweest, moet de aanvraag toch in behandeling worden genomen, tenzij • 16.55, lid 7 Ow: Raad heeft gevallen aangewezen waarin participatie verplicht is • Aanvraag kan buiten behandeling worden gelaten als de aanvrager niet of onvoldoende aan participatie heeft gedaan • Wel vooraf in de gelegenheid stellen het gebrek te herstellen, zie 4:5 Awb

Probleem (1) • Hoe te beoordelen of aanvrager voldoende aan participatie heeft gedaan? • Uitgangspunt: ieder geval is anders • Omvang • Ingrijpendheid • Situering • Er is sprake van beoordelingsvrijheid, dus het college kan beleidsregels opstellen • Dat ligt ook opgesloten in de motie Theunissen (november 2021) • Problematisch: dit zou neerkomen op het formuleren van verplichtingen waaraan een aanvrager moet voldoen. Daar zijn beleidsregels niet voor bedoeld. Participatie is vormvrij, eigen verantwoordelijkheid aanvrager.

Probleem (2) • Beleidsregels dekken niet alles; steeds moet weer aandacht worden besteed aan de omstandigheden van het geval • Beleidsregels moeten ook in voldoende duidelijke bewoordingen worden gegoten • Onvoldoende: dan niet terugleggen, maar zelf onderzoeken door zienswijzeprocedure. Dan is 8 weken niet genoeg en zou de uov van toepassing moeten zijn • Maar die had eerder van toepassing moeten worden verklaard

Raadvoorstel participatie • Op dit moment geldt geen verplichting voor initiatiefnemer • Beleidsneutrale overgang betekent dat bij bopa ook geen verplichting wordt ingevoerd • Er zijn geen aanwijzingen dat er een noodzaak is • Initiatiefnemers zullen zich bewust zijn van het risico dat ze lopen op minder draagvlak • Het verplichten van participatie geeft geen garantie op een succesvol participatieproces. • Tenslotte heeft het verplichten van participatie ook financiële gevolgen voor de gemeente bij de toetsing van vergunningsaanvragen • Onduidelijk wat dit betekent • Het raadsvoorstel staat op gespannen voet met de motie Theunissen

Vier samenhangende parameters • Delegatiegevallen • Adviesrechtgevallen • Participatiegevallen • Toepassing uitgebreide voorbereidingsprocedure • Tot nu toe is er uitsluitend een voorstel voor een regeling voor het adviesrecht